1.

In 2000 heeft de Europese Unie een radicaal vernieuwende maatregel genomen met de vaststelling van richtlijn 2000/60/EG ( 2 ) (hierna: KRW). Voor het eerst bepaalt een handeling van de Unie een kader voor het beheer en de gemeenschappelijke bescherming van water, dat niet gekoppeld is aan nationale grenzen of nationaal beleid, maar gebaseerd is op waterformaties en dus per stroomgebied geldt, rekening houdend met de duurzame ontwikkeling. Bovendien was de KRW eveneens vernieuwend omdat ze economische overwegingen in het waterbeleid heeft opgenomen, die niet enkel tot uiting komen via de toepassing van het beginsel dat de vervuiler betaalt, maar ook via de verplichting tot een economische beoordeling van bepaalde kosten of soorten gebruik van het water ( 3 ), en door een beroep te doen op instrumenten zoals het waterprijsbeleid.

2.

Met haar beroep verzoekt de Europese Commissie het Hof vast te stellen dat „de Bondsrepubliek Duitsland de krachtens de KRW en met name krachtens de artikelen 2, punt 38 ( 4 ) en 9 ( 5 ) van die richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door aan het begrip ‚waterdiensten’ een uitlegging te geven die bepaalde diensten (zoals opstuwingen die worden uitgevoerd voor energieopwekking uit waterkracht, scheepvaart en bescherming tegen overstromingen, onttrekking voor irrigatie en industriële doeleinden, alsook het eigen verbruik) uitsluit van de toepassing daarvan” ( 6 ). Volgens de bewoordingen zelf van de Commissie, „betreft [dit beroep] in wezen de uitlegging van het begrip ‚waterdiensten’ van artikel 2, punt 38, van de KRW”. De uitlegging van dit begrip heeft volgens de Commissie „essentiële gevolgen voor de kwestie van de werkingssfeer van artikel 9 van de KRW” ( 7 ).

3.

Ik merk al dadelijk op dat deze zaak in verschillende opzichten van belang is. Om te beginnen moet het Hof hier voor het eerst de draagwijdte van het prijsstellingsbeginsel voor de waterdiensten in het kader van de KRW preciseren. Die draagwijdte is immers belangrijk met het oog op de uitvoering van de richtlijn in haar geheel. Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft bevestigd is deze zaak bovendien een „proefprocedure”, want afhankelijk van de uitlegging die het Hof in dit geval geeft, zou de Commissie een groot aantal beroepen kunnen instellen. ( 8 )

4.

Volgens de Bondsrepubliek Duitsland, hierbij ondersteund door verschillende lidstaten, voert de KRW een globale waterbeheersregeling in waarin de milieudoelstellingen vóór alles moeten worden bereikt via door de KRW beoogde maatregelenprogramma’s en beheersplannen. Aldus zou de verplichting tot kostenterugwinning voor waterdiensten niet het centrale en doorslaggevende instrument zijn om Europa’s problemen inzake waterbeheer op te lossen, maar veeleer een bijzondere maatregel die moet worden toegepast inzake watervoorziening en verzameling en behandeling van afvalwater.

5.

Hoewel ik erken dat het beroep van de Commissie ernstige procedurele gebreken bevat, wil ik in deze conclusie de uitlegging verdedigen dat de Uniewetgever in de KRW in de prijszetting van twee belangrijke activiteitensoorten heeft voorzien. Het betreft enerzijds de watervoorziening zoals omschreven in artikel 2, punt 38, sub a, van de KRW, waaruit de wil blijkt om alle individuele stappen te identificeren die moeten worden opgenomen in de door de eindgebruiker betaalde prijs. Anderzijds gaat het om de verzameling en behandeling van afvalwater in de zin van artikel 2, punt 38, sub b, van de KRW. De waterdienst moet immers worden aangeboden door een leverancier aan een consument of een andere gebruiker, ongeacht of het om een particuliere of publieke gebruiker of om een vertegenwoordiger van een industrietak of van de landbouwsector gaat. Dit is volgens mij de enige redelijke uitlegging en zowel de bewoordingen en de opzet van de KRW als de ontstaansgeschiedenis en de rechtsgrondslag ervan, alsook de hoofddoelstelling van de richtlijn, namelijk de bescherming van water als gemeenschappelijk patrimonium, bevestigen dit.

6.

In augustus 2006 werd bij de Commissie een klacht aanhangig gemaakt die stelde dat de Bondsrepubliek Duitsland de definitie van „waterdiensten” van artikel 2, punt 38 van de KRW aldus uitlegde dat de diensten in kwestie zich zouden beperken tot watervoorziening en de verzameling, de behandeling en de verwijdering van afvalwater, wat een beperking zou betekenen van de werkingssfeer van artikel 9 van de KRW.

7.

Op 7 november 2007 stuurde de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland een aanmaningsbrief waarin ze uiteenzette dat de Duitse regeling niet overeenstemde met verschillende bepalingen van de KRW en dat ze het begrip „waterdiensten” niet correct toepaste.

8.

De Bondsrepubliek Duitsland heeft op 6 maart 2008 en 24 september 2009 geantwoord op de aanmaningsbrief.

9.

Op 30 september 2010 heeft de Commissie een aanvullende aanmaningsbrief gestuurd, waarop de Bondsrepubliek Duitsland op 18 november 2010 heeft geantwoord. Op 27 juli 2011 heeft deze lidstaat de Commissie de regeling inzake de bescherming van oppervlaktewater van 20 juli 2011 meegedeeld, die artikel 5 van de KRW uitvoert.

10.

Bij schrijven van 30 september 2011 deed de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland een met redenen omkleed advies toekomen. De Bondsrepubliek Duitsland heeft op 31 januari 2012 geantwoord op het met redenen omkleed advies, dit is binnen de gestelde termijn, die op haar verzoek was verlengd. In juli 2012 heeft ze de Commissie ingelicht over de uitvoering van artikel 2, punten 38 en 39, en van artikel 9 van de KRW.

11.

Niettegenstaande de uitvoering van de bepalingen in kwestie was de Commissie van oordeel dat het probleem van de uiteenlopende uitlegging van de definitie van waterdiensten en bijgevolg van de volgens haar onvolledige naleving van artikel 9 van de KRW bleef bestaan. Op 11 november 2012 heeft ze dan ook dit beroep ingesteld.

12.

Bij beschikkingen van de president van het Hof van 2, 5, 8, 11 en 15 april 2013 zijn de Republiek Oostenrijk, het Koninkrijk Zweden, de Republiek Finland, Hongarije, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, alsook het Koninkrijk Denemarken toegelaten tot interventie aan de zijde van de Bondsrepubliek Duitsland.

13.

De Bondsrepubliek Duitsland, Hongarije, de Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden, alsook de Commissie zijn gehoord ter terechtzitting, op 5 maart 2014.

14.

Met haar beroep stelt de Commissie in wezen dat door het begrip „waterdiensten” zoals bedoeld in artikel 2, punt 38, van de KRW, restrictief uit te leggen, de Bondsrepubliek Duitsland zich niet houdt aan de voorwaarden van artikel 9 van de KRW. De Bondsrepubliek Duitsland betwist de ontvankelijkheid van het beroep omdat het enkel de opheldering beoogt van zuiver theoretische kwesties, onnauwkeurig is en niet overeenstemt met het voorwerp van het met redenen omkleed advies. De Finse en de Zweedse regering concluderen eveneens dat het beroep niet-ontvankelijk is.

15.

Op procedureel gebied moet dus eerst het voorwerp en de aard van de verweten niet-nakoming worden bepaald, aangezien het beroep van de Commissie op dat vlak volledig onsamenhangend is. Van die bepaling hangt dus het onderzoek van het verzoekschrift door het Hof af. Want het toelaten van een beroep dat enkel betrekking heeft op een verkeerde uitlegging van een richtlijn, zonder dat de Commissie de verplichting heeft te verduidelijken waarin de verweten tekortkoming bestaat, zou erop neerkomen dat de Commissie een beroep wegens niet-nakoming „ter uitlegging” zou mogen instellen om de bevestiging van het Hof betreffende een uitlegging van het Unierecht te verkrijgen. Dat strookt echter niet met de opzet en de doelstelling van de procedure op grond van artikel 258 VWEU, die de niet-nakoming van een lidstaat van zijn verplichtingen tot voorwerp heeft. De vaststelling van een dergelijke niet-nakoming verplicht de betrokken lidstaat volgens artikel 260, lid 1, VWEU die maatregelen te nemen welke nodig zijn ter uitvoering van het arrest van het Hof. ( 9 )

16.

In dit verband merk ik op dat de Commissie in punt 1 van het verzoekschrift ( 10 ) stelt dat haar beroep „in wezen de uitlegging van het begrip ‚waterdiensten’ betreft als bedoeld in artikel 2, punt 38, van de KRW”. De Commissie geeft echter toe dat de bepalingen van artikel 2, punt 38, en van artikel 9, van de KRW in de loop van de precontentieuze procedure zijn uitgevoerd via een regeringsvoorstel van18 juli 2012, dat in hun letterlijke omzetting voorziet. De Commissie oordeelt evenwel dat de uitlegging „van verweerster niet overeenstemt met de juiste teneur van de regel” ( 11 ). Bijgevolg blijft volgens de Commissie het probleem van de uiteenlopende uitlegging van de definitie van waterdiensten bestaan en aldus „de onvolledige naleving van artikel 9 van de KRW”. Daarom heeft de Commissie dus beslist „haar beroep te beperken tot de onjuiste uitvoering van artikel 2, punt 38, en van artikel 9 van de KRW” ( 12 ).

17.

In repliek verdedigt de Commissie de ontvankelijkheid van haar beroep aangezien „de kern van de inbreuk betrekking heeft op de uitlegging van artikel 2, punt 38, van de richtlijn door verweerster”. Volgens de Commissie schendt de niet-eenvormige en onjuiste toepassing van artikel 9 van de KRW op het Duitse grondgebied de punten 14 en 18 van de considerans van de KRW ( 13 ). Tot slot verzoekt de Commissie in het petitum van het verzoekschrift het Hof vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland de op grond van de KRW op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen „door aan het begrip ‚waterdiensten’ een uitlegging te geven die bepaalde diensten uitsluit van de toepassing daarvan” ( 14 ).

18.

Bijgevolg is het niet duidelijk of de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland het volgende verwijt:

19.

Het staat vast dat elk inleidend verzoekschrift het voorwerp van het geding en een summiere uiteenzetting van de middelen moet vermelden en dat deze vermelding voldoende duidelijk en nauwkeurig moet zijn opdat de verweerder zijn verdediging zou kunnen voorbereiden en het Hof zijn controle zou kunnen uitoefenen. Daaruit volgt dat de wezenlijke elementen, feitelijk en rechtens, waarop het beroep is gebaseerd, coherent en begrijpelijk moeten worden weergegeven in de tekst van het verzoekschrift zelf en dat de conclusies hiervan op ondubbelzinnige wijze moeten zijn geformuleerd, teneinde te vermijden dat het Hof ultra petita recht doet of nalaat op een grief recht te doen. ( 15 )

20.

Om te beginnen merk ik met betrekking tot de vraag of de Commissie een onjuiste omzetting van de KRW of een onjuiste toepassing ervan bedoelt, op dat de Commissie talrijke voorbeelden van diensten heeft aangevoerd en onderzocht die ze als waterdiensten beschouwt, zonder echter een verband te leggen met de toepassing van de KRW op het grondgebied van de verwerende lidstaat. Het is slechts in de laatste punten van het verzoekschrift dat de niet-nakoming wordt gepreciseerd door een grief die inhoudt dat de wetgeving van bepaalde deelstaten ( 16 ) niet zou voorzien in een onttrekkingsheffing, terwijl een dergelijke heffing slechts kort geleden in de andere deelstaten zou zijn ingevoerd ( 17 ). De Commissie bekritiseert ook de afwijkingen op het gebied van wateronttrekking en werpt de problematiek op van de wateronttrekking ten behoeve van ondergrondse en dagmijnbouw, die zeker betwistbaar lijkt in het licht van de KRW ( 18 ). De repliek brengt nauwelijks opheldering.

21.

Op basis van deze structuur van het beroep zou men kunnen denken dat de Commissie zich vooral richt op de gebrekkige toepassing van de nationale regels die werden vastgesteld ter uitvoering van de bepalingen van artikel 9 van de KRW, gelezen in onderlinge samenhang met artikel 2, punt 38 ervan. Het feit echter dat de voorbeelden van die gebrekkige toepassing zijn ontleend aan de wetgeving die door een bepaald aantal deelstaten werd vastgesteld, bevestigt de stelling van een niet-nakoming die bestaat in een onjuiste omzetting. Bovendien beperkt de Commissie zich tot een opsomming van de betrokken deelstaten met verwijzing naar weblinks om, minstens gedeeltelijk, toegang te krijgen tot de litigieuze handelingen, zonder dat de teneur ervan nader wordt bepaald. ( 19 )

22.

Volgens de rechtspraak moet evenwel uit het verzoekschrift duidelijk blijken of het betrekking heeft op de wijze waarop de richtlijn in de nationale rechtsorde is omgezet dan wel het concrete resultaat van de toepassing van de uitvoeringsregeling bekritiseert. Het Hof heeft gepreciseerd dat enkel in dit eerste geval niet de reële effecten van de nationale regelgeving hoeven te worden aangetoond om te bewijzen dat deze richtlijn ontoereikend of onjuist is omgezet. Het volstaat immers om de bepalingen zelf met elkaar te vergelijken om de ontoereikende of gebrekkige omzetting vast te stellen. ( 20 )

23.

Weliswaar zijn de lidstaten bij de omzetting in bepaalde gevallen niet enkel verplicht om een volledig wettelijk kader vast te stellen, maar ook om concrete en specifieke maatregelen te nemen waarmee het voorgeschreven resultaat kan worden bereikt. Dat geldt bijvoorbeeld voor de richtlijn 92/43/EEG ( 21 ), de „Habitatrichtlijn”, die in het kader van de invoering van een strikt beschermingssysteem vereist dat coherente en gecoördineerde preventieve maatregelen worden vastgesteld waarmee de beschadiging of de vernieling van voortplantings‑ of rustplaatsen van de diersoorten kan worden voorkomen. ( 22 ) In dat geval moet de Commissie de niet-nakoming echter bewijzen via concrete voorbeelden die aantonen dat er geen efficiënt beschermingssysteem bestaat. ( 23 ) Om de hierboven uiteengezette redenen is dat bij dit beroep evenwel niet het geval.

24.

Zelfs als zou worden geoordeeld dat dit beroep betrekking heeft op een onjuiste uitvoering, kan het Hof mijns inziens niet bepalen wat op 30 januari 2012, de datum waarop de termijn verstreek die in het met redenen omkleed advies werd gesteld, de stand was van de handelingen die de door de Commissie aangehaalde deelstaten hebben vastgesteld ( 24 ). Het staat immers vast dat het met redenen omkleed advies en het beroep de grieven coherent en nauwkeurig moeten uiteenzetten zodat het Hof de juiste omvang van de verweten schending van het Unierecht kan begrijpen, hetgeen noodzakelijk is opdat het Hof het bestaan van de gestelde niet-nakoming zou kunnen beoordelen. ( 25 )

25.

In dit verband moet worden opgemerkt dat de Commissie in haar verzoekschrift om de stand van de wetgeving in de deelstaten Beieren, Hessen en Thüringen te illustreren, onnauwkeurig verwijst naar de uiteenzetting van de redenen van het wetsvoorstel van de regering van de deelstaat Rijnland-Palts en naar een artikel van de rechtsleer ( 26 ). Bovendien merk ik op dat de wet van de deelstaat Rijnland-Palts inzake de onttrekkingsheffing, die in een voetnoot van het verzoekschrift wordt aangehaald ( 27 ), werd vastgesteld op 3 juli 2012. De Commissie had dus uitdrukkelijk moeten formuleren in welke mate een eventueel voorstel van die wet het voorwerp heeft uitgemaakt van de precontentieuze procedure. Enkel de wetgeving van de deelstaat Noordrijn-Westfalen (Nordrhein‑Westfalen) ( 28 ) en die van de deelstaat Brandenburg ( 29 ) worden echter vermeld in het met redenen omkleed advies.

26.

Ten tweede merk ik gelet op de formulering van het beroep op dat de Commissie het Hof niet verzoekt een of meer specifieke niet-nakomingen vast te stellen die zij bepaalde deelstaten lijkt te verwijten, terwijl het toegelaten zou zijn om dergelijke „individuele” niet-nakomingen met betrekking tot een precies geval te bekritiseren ( 30 ), aangezien de de-minimisregel niet van toepassing is in het kader van artikel 258 VWEU ( 31 ). De Commissie beperkt zich er in het petitum immers toe de uitsluiting van bepaalde waterdiensten in de zin van de KRW in het algemeen te vermelden, zonder concrete schendingen aan te voeren die voortvloeien uit de federale wetgeving of de wetgeving van de deelstaten.

27.

Ten derde staat vast dat een administratieve praktijk met een beroep wegens niet-nakoming kan worden aangevochten wanneer het een in zekere mate constante en algemene praktijk betreft. ( 32 ) Daartoe dient de Commissie aan te tonen dat de niet-nakoming horizontaal is. Het Hof heeft het beroep van de Commissie dat steunde op de structurele en veralgemeende schending van de bepalingen van het milieurecht door een lidstaat, ontvankelijk verklaard. ( 33 ) De rechtspraak aanvaardt dat de Commissie zich bij haar beroep met dat doel steunt op een „algemene aanpak”. ( 34 )

28.

Wanneer het beroep is gericht tegen de concrete toepassing van een nationale bepaling, is het bewijs dat voor een niet-nakoming moet worden geleverd, van een andere aard dan gewoonlijk het geval is in een niet-nakomingsberoep dat uitsluitend tegen de inhoud van een nationale bepaling is gericht. Wanneer het niet-nakomingsberoep betrekking heeft op de toepassing van een nationale bepaling, kan de niet-nakoming alleen worden aangetoond door een voldoende omstandig en gedocumenteerd bewijs van de aan de betrokken lidstaat verweten en toerekenbare praktijk. ( 35 ) Het verzoekschrift voldoet in casu echter niet aan deze eisen.

29.

Ik sluit in ieder geval uit dat de Commissie niet heeft voldaan aan de eisen die de rechtspraak stelt met betrekking tot de omvang van het geschil. ( 36 ) Aangezien het voorwerp van deze niet-nakoming onzeker is, stelt het geval van de uitbreiding ervan zich zelfs niet meer.

30.

Gelet op alle voorgaande overwegingen, ben ik van mening dat aangezien dit beroep duidelijk niet voldoet aan de voorwaarden inzake juistheid en samenhang in de zin van de rechtspraak van het Hof, het niet mogelijk is het voorwerp ervan af te bakenen. Ik geef derhalve primair in overweging het niet-ontvankelijk te verklaren. De analyse van het beroep ten gronde zal dus subsidiair worden uiteengezet.

31.

Volgens de Commissie moet artikel 2, punt 38, van de KRW aldus worden uitgelegd dat elke van de waterdiensten waarop het betrekking heeft, onderworpen is aan het beginsel van de kostenterugwinning en aan maatregelen die prikkels bevatten om de watervoorraden efficiënt te benutten, zoals artikel 9 van de KRW vereist. De Commissie merkt op dat in het kader van de toepassing van de KRW in de Bondsrepubliek Duitsland de kostenterugwinning niet geldt voor bepaalde waterdiensten, terwijl ze een belangrijke impact hebben op het waterlichaam, en dat artikel 9 van de KRW aldus wordt geschonden. De Commissie baseert zich op het verslag van het Europees Milieuagentschap ( 37 ) waaruit zou volgen dat op grond van de betrokken uitlegging slechts 21 % van de wateronttrekkingen in Europa als een waterdienst wordt beschouwd, zodat ongeveer 80 % van alle wateronttrekkingen in Europa aan de toepassing van artikel 9 van de KRW ontsnapt, wat het nuttige effect van de KRW ernstig in het gedrang zou brengen. De Commissie benadrukt dat de lidstaten weliswaar over een beoordelingsmarge beschikken om bepaalde waterdiensten van de kostenterugwinning op grond van artikel 9 uit te sluiten, maar ze meent dat de uitsluiting van waterdiensten die een groot activiteitengamma hebben zoals de praktijk van verweerster, verder gaat dan die marge toelaat.

32.

Om de definitie van het begrip „diensten” te verduidelijken stelt de Commissie voor een beroep te doen op richtlijn 2004/35/EG ( 38 ) en voert ze aan dat diensten in het milieurecht noch de deelname van een levend wezen als leverancier of bestemmeling, noch het bestaan van een contractuele relatie veronderstellen, zoals dit het geval is voor de „ecosystemische diensten” ( 39 ). Aldus moet de wateronttrekking voor zelfvoorziening ook worden beschouwd als een waterdienst.

33.

De Bondsrepubliek Duitsland voert in haar verweerschrift aan dat de prijszetting van het watergebruik niet de enige maatregel is die krachtens de KRW kan aanzetten tot een zuiniger en voorzichtiger waterbeheer. De Commissie zou geen rekening houden met de verschillende beheersinstrumenten waarin de wetgever zou hebben voorzien om subsidiariteits‑ en efficiëntieredenen.

34.

Bovendien roept de genoemde lidstaat de structuur van de definitie van de waterdiensten van artikel 2, punt 38, van de KRW in. Die zou activiteiten opsommen die met elkaar verbonden zijn door het voegwoord „en”, waaruit zou volgen dat alle stappen van de watervoorziening in aanmerking moeten worden genomen voor de berekening van de kosten. Het begrip „waterdienst” zou aldus de watervoorziening in haar geheel omvatten en niet enkel een bepaald aantal activiteiten, omdat de definitie anders op onwettige wijze zou worden uitgebreid.

35.

Bovendien stelt de Bondsrepubliek Duitsland voor om ter definiëring van het begrip „diensten” in de zin van artikel 2, punt 38, van de KRW, een beroep te doen op artikel 57 VWEU en een bilaterale relatie te vereisen die bijvoorbeeld ontbreekt bij het gebruik van het water voor scheepvaart of bij beschermingsmaatregelen tegen overstromingen, maar vaststaat voor activiteiten inzake watervoorziening en behandeling van afvalwater. De verwerende lidstaat betwist de toepasselijkheid van richtlijn 2004/35 en de verwijzing naar het begrip „ecosystemische diensten”.

36.

In hun memories in interventie steunen de Deense, de Hongaarse, de Oostenrijkse, de Finse, de Zweedse en de Britse regering in wezen de lezing van artikel 2, punt 38, van de KRW die de Bondsrepubliek Duitsland verdedigt.

37.

De Deense regering voegt eraan toe dat in tegenstelling tot wat voor de activiteiten inzake waterdistributie en de behandeling van afvalwater geldt, de financiële instrumenten niet hetzelfde regelende effect hebben op de gevolgen van activiteiten zoals de ontwikkeling van waterwegen voor de scheepvaart en de bescherming tegen overstromingen. De Hongaarse regering merkt op dat de betekenis die door de Commissie in aanmerking wordt genomen, de scheidslijn tussen de begrippen „watergebruik” en „waterdiensten” doet verdwijnen. Ze herinnert eraan dat tijdens de wetgevingsactiviteiten die tot de vaststelling van de KRW hebben geleid, het standpunt van de Commissie dat het beginsel van de kostenterugwinning voor alle wateractiviteiten geldt, uitdrukkelijk werd afgewezen. De Oostenrijkse regering benadrukt dat het de maatregelenprogramma’s en de beheersplannen zijn die de sleutelinstrumenten vormen om de doelstellingen van de KRW te bereiken. De doelstelling van het aanzetten tot zuinig watergebruik via het waterprijsbeleid zou slechts zin hebben voor de watervoorziening voor gebruikers en bijvoorbeeld niet voor waterkracht omdat het de kosten van de eruit voortkomende hernieuwbare elektriciteit zou doen toenemen.

38.

De Finse regering betwist de te ruime uitlegging die de Commissie voorstaat met betrekking tot het begrip waterdiensten. Ze zou het evenwicht tussen de instrumenten van de KRW inzake waterbeheer verstoren, terwijl die richtlijn enkel een kaderregeling vormt die een ruime beoordelingsbevoegdheid laat aan de nationale wetgever bij de keuze van de uitvoeringswijzen. ( 40 ) Volgens de Zweedse regering is het duidelijk dat de door de Commissie voorgestelde definitie geen rekening houdt met de bijzondere natuurlijke en geografische omstandigheden van de verschillende lidstaten. Ook het Verenigd Koninkrijk betwist het standpunt van de Commissie.

39.

De communautaire wetgeving heeft zich inzake waterbeleid eerst, in de jaren 70, gericht op het watergebruik (drinkwater, zwemmen, visteelt, schelpdierenteelt) en vervolgens op het terugdringen van de vervuiling (afvalwater, nitraten uit de landbouw). ( 41 ) De Europese wetgeving bevatte dus verschillende sectorgerichte waterrichtlijnen. Deze fragmentarische aanpak werd beschouwd als voorbijgestreefd, onsamenhangend en moeilijk aan te passen aan de wetenschappelijke vooruitgang.

40.

De KRW, die als een copernicaanse omwenteling wordt beschouwd op het gebied van het waterbeleid ( 42 ), heeft een gemeenschappelijk kader vastgesteld om de lappendeken van de op dat ogenblik geldende communautaire en nationale wetgevende teksten te coördineren en gedeeltelijk te vervangen. ( 43 )

41.

De KRW vormt een beslissende stap in de ontwikkeling van het waterbeleid, aangezien ze het beheer van de waterkwaliteit regelt, terwijl ze de aangelegenheden inzake kwantitatief beheer slechts aanvullend behandelt. ( 44 ) Voor het overige weerspiegelt dit de juridische basis van de KRW, die werd vastgesteld op basis van artikel 175 EG (inmiddels artikel 192 VWEU) betreffende de vroegere medebeslissingsprocedure. Daarentegen moet in dit verband worden vastgesteld dat uit artikel 175, lid 2, EG volgt dat de problematiek van het kwantitatief beheer van de watervoorraden of het beheer dat direct of indirect betrekking heeft op de beschikbaarheid van die voorraden in de wetgevingsprocedure unanimiteit zou hebben vereist.

42.

De KRW is immers gericht op het behoud en de verbetering van het milieu van de Unie. Welnu, de kwaliteit van het water houdt direct verband met deze doelstelling terwijl het kwantitatief beheer er slechts een aanvullend onderdeel van vormt dat bijdraagt tot een goede waterkwaliteit. Daarom bevat de KRW eveneens kwantitatieve maatregelen, die ondergeschikt zijn aan de doelstelling van de goede kwaliteit. ( 45 )

43.

In dit kader dient te worden opgemerkt dat de problematiek van dit beroep erin bestaat dat het waterbeleid als essentieel onderdeel van de menselijke activiteiten, dat bovendien betrekking heeft op een gemeenschappelijk goed, het voorwerp uitmaakt van een regeling op verschillende niveaus in het Unierecht zodat ernaar moet worden gestreefd verschillende perspectieven met elkaar te verzoenen. Aldus dient enerzijds de band benadrukt te worden tussen de KRW en een reeks aanvullende richtlijnen zoals de grondwaterrichtlijn ( 46 ), de afvalwaterrichtlijn ( 47 ), de nitraatrichtlijn ( 48 ), de richtlijn inzake milieukwaliteitsnormen op het gebied van het waterbeleid ( 49 ), de overstromingsrichtlijn ( 50 ) en de richtlijn betreffende de technische specificaties voor de chemische analyse en monitoring van de watertoestand ( 51 ).

44.

Anderzijds mag het intersectorale perspectief in de context van het duurzaam waterbeheer niet uit het oog worden verloren, door naar behoren rekening te houden met name met de instrumenten van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, die van het regionale beleid, de handelingen die werden vastgesteld inzake hernieuwbare energie of riviervervoer, alsook de regels met betrekking tot het bodemgebruik, zonder de noodzakelijke aanpassing aan de klimaatverandering te verwaarlozen. ( 52 )

45.

Bovendien staat vast dat hoewel het oppervlaktewater en het grondwater hernieuwbare natuurlijke bronnen zijn ( 53 ), de ongelijke verdeling in de Europese Unie de vaststelling en toepassing van een wetgevend kader inzake waterbescherming zeer ingewikkeld maakt ( 54 ). De zoetwatervoorraden per inwoner zijn twintig maal groter in de landen van het noorden dan in die van het zuiden van Europa. ( 55 ) Daarom zijn de stroomgebiedbeheersplannen de belangrijkste middelen voor de uitvoering van de KRW. ( 56 ) Punt 13 van de considerans van de KRW benadrukt in dit verband immers dat „[i]n de Gemeenschap [...] uiteenlopende situaties en behoeften [bestaan] die een verschillende aanpak vergen. Bij de planning en uitvoering van maatregelen voor de bescherming en het duurzame gebruik van water in het stroomgebied moet worden rekening gehouden met deze diversiteit. Besluiten moeten worden genomen zo dicht mogelijk bij de plaats waar het water is aangetast of wordt gebruikt. Voorrang moet worden gegeven aan maatregelen die onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten vallen, via de opstelling van aan de regionale en lokale omstandigheden aangepaste maatregelenprogramma’s” (mijn cursivering).

46.

Tot slot moet worden benadrukt dat gelet op het complexe karakter van de KRW de Commissie een hele reeks verklarende documenten en verslagen over de uitvoering van de KRW heeft opgesteld ( 57 ) en de Blauwdruk voor het behoud van de Europese wateren ( 58 ) tot stand heeft gebracht.

47.

De betrokken bepalingen moeten tegen de achtergrond van die algemene opmerkingen worden geanalyseerd.

48.

Zoals de Commissie opmerkt, heeft de „kern van dit geschil” betrekking op artikel 2, punt 38, van de KRW. Welnu, voor het bepalen van de draagwijdte van een bepaling van Unierecht dient zowel rekening te worden gehouden met de bewoordingen en de context als met de doelstellingen van deze bepaling. ( 59 ) De ontstaansgeschiedenis van een bepaling van Unierecht kan eveneens gegevens bevatten die relevant zijn voor de interpretatie ervan. ( 60 )

49.

Ik merk onmiddellijk op dat het beginsel van de prijszetting van de kosten voor de waterdiensten die volgt uit artikel 9 van de KRW, een vernieuwend instrument vormt dat een betere toepassing wil bereiken van de regel dat de vervuiler betaalt in de sector van het watergebruik. ( 61 ) De KRW is dus een van de initiatieven die de rol van de economische instrumenten in het milieubeleid wil versterken.

50.

Bijgevolg bepaalt artikel 9 van de KRW dat de lidstaten rekening houden met het beginsel van de kostenterugwinning van de waterdiensten. Meer in het bijzonder zorgen de lidstaten ervoor dat het waterprijsbeleid adequate prikkels bevat voor de gebruikers om de watervoorraden efficiënt te benutten en daardoor een bijdrage levert aan de milieudoelstellingen van de KRW. De verschillende watergebruikssectoren, die de KRW onderverdeelt in huishoudens, bedrijven en landbouw, leveren een redelijke bijdrage aan de terugwinning van kosten van waterdiensten die gebaseerd is op de economische analyse uitgevoerd volgens bijlage III van de KRW en die rekening houdt met het beginsel dat de vervuiler betaalt.

51.

Artikel 2, punt 38, van de KRW definieert waterdiensten als „alle diensten die [...] ‚voorzien in’: a) onttrekking, opstuwing, opslag, behandeling en distributie van oppervlakte‑ of grondwater; b) installaties voor de verzameling en behandeling van afvalwater, die daarna in oppervlaktewater lozen”.

52.

Er kan dus van uit worden gegaan dat de Uniewetgever de waterdiensten heeft gedefinieerd met twee voor het watergebruik noodzakelijke hoofdactiviteiten voor ogen, namelijk eerst de watervoorziening en vervolgens de behandeling van afvalwater.

53.

De hierboven in herinnering gebrachte definitie impliceert dat er een dienstenleverancier bestaat. Bovendien volgt er eveneens uit dat de activiteiten in kwestie slechts als prestaties van waterdiensten worden beschouwd voor zover ze plaatsvinden in het kader van de watervoorziening of de behandeling van afvalwater. Overigens worden de activiteiten die worden vermeld in punt 38, sub a, van artikel 2, van de KRW enkel gepreciseerd opdat ze in aanmerking zouden worden genomen in het prijszettingsproces. De wetgever heeft het, zoals de gemachtigde van de Finse regering dit ter terechtzitting heeft benadrukt, nodig geacht om ervoor te zorgen dat alle partijen die in het kader van de waterdistributie optreden, in aanmerking worden genomen bij de berekening van de kosten die in artikel 9 van de KRW worden bedoeld. Indien punt 38 slechts de term „voorziening” zou bevatten, zou het mogelijk zijn die bepaling aldus uit te leggen dat ze enkel betrekking had op de laatste schakel, namelijk de waterdistributie aan een eindgebruiker.

54.

Ik deel dus het standpunt van de Bondsrepubliek Duitsland dat artikel 2, punt 38, van de KRW alle aspecten van de watervoorziening wil omvatten en tot een prijszetting wil leiden op basis waarvan de kosten via artikel 9 van de KRW kunnen worden teruggewonnen. ( 62 ) Volgens mij moet dat beginsel worden toegepast ongeacht de samenstelling van de bevoorradingsketen. Dit wil zeggen dat de kosten die de consument of elke andere gebruiker van drinkbaar water betaalt, alle diensten moeten omvatten ongeacht het aantal betrokken dienstenleveranciers.

55.

Die uitlegging van artikel 2, punt 38, van de KRW wordt bevestigd door de lezing van de gebruikelijke betekenis van de bewoordingen ervan, en door de ontstaansgeschiedenis ervan, de structuur van de KRW en een teleologische uitlegging van die bepaling.

56.

Vaststaat dat artikel 2 van de KRW de definities bevat ten behoeve van de toepassing van die richtlijn. Bijgevolg moet de uitlegging ervan hoofdzakelijk zijn gebaseerd op de voor alle lidstaten gemeenschappelijke noemer die bestaat in de gebruikelijke betekenis van de bewoordingen ervan. Dat lijkt volgens mij des te noodzakelijker omdat de KRW een kaderrichtlijn is.

57.

In dit verband herinner ik eraan dat het Hof reeds een redenering heeft verworpen die de Commissie had voorgelegd in het kader van een beroep wegens niet-nakoming in het fiscale domein, waarbij laatstgenoemde een lidstaat verweet dat hij geen uitlegging had gegeven die een correctie vormde van de bepaling van de betrokken richtlijn, ondanks een letterlijke overname van de inhoud ervan in de nationale rechtsorde. Volgens mij volgt de Commissie in casu een soortgelijke redenering op basis van voornoemde verordening met betrekking tot de bescherming van het oppervlaktewater. Het Hof heeft zich in zijn arrest beroepen op het rechtszekerheidsbeginsel dat vereist dat een Unieregeling de belanghebbenden met name in staat stelt de omvang van de verplichtingen die zij hun oplegt, nauwkeurig te kennen. ( 63 ) Bovendien heeft het Hof eraan herinnerd dat in het geval van duidelijke en ondubbelzinnige bewoordingen van de bepalingen, zoals ondersteund door de structuur ervan, het begrip dat erin voorkomt niet mag worden uitgelegd volgens een betekenis die de desbetreffende verplichtingen van de lidstaten wil verruimen. ( 64 )

58.

Gelet op de uitvoerige debatten die aan de vaststelling van de KRW voorafgingen en het volledig vernieuwende karakter ervan vanuit het oogpunt van een bescherming van het milieu die opgevat werd op basis van natuurlijke geografische en hydrologische formaties en niet op basis van politieke grenzen, oordeel ik dat het minstens weinig nut heeft om ophelderingen te zoeken van de bewoordingen van de KRW in andere handelingen van afgeleid recht zoals de dienstenrichtlijn of de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn, in navolging van de analyse die door de Commissie en de Bondrepubliek Duitsland wordt voorgesteld. Ik merk overigens op dat de KRW dergelijke uitdrukkelijke verwijzingen bevat wanneer de wetgever dit nuttig heeft geacht, met name wat de definitie van de uitdrukking „voor menselijke consumptie bestemd water” betreft, die voorkomt in artikel 2, punt 37, en verwijst naar de definitie van richtlijn 80/778/EEG ( 65 ).

59.

De term „dienst” moet vooreerst overeenkomstig de gebruikelijke betekenis ervan inderdaad worden begrepen als een activiteit die door een leverancier wordt aangeboden aan alle soorten bestemmelingen van een prestatie ongeacht of ze behoren tot de huishoudens, de openbare instellingen, de landbouw of de industrie. Daarentegen stemt het beschouwen van zelfvoorziening als een dienst niet overeen met de gebruikelijke betekenis van de term. Weliswaar bestaan er gevallen waarin een specifieke bepaling stelt dat juridisch gezien een economisch subject wordt geacht een dienst aan zichzelf te hebben geleverd, maar een dergelijke betekenis stemt niet overeen met het gewone gebruik en moet duidelijk blijken uit de tekst van de betrokken bepaling. ( 66 )

60.

Vaststaat dat de verschillende taalversies van artikel 2, punt 38, van de KRW niet met elkaar overeenstemmen. In de Franse versie van de richtlijn is inderdaad sprake van de term diensten die de activiteiten vermeld onder a en b van punt 38 „couvrent” (dekken), wat niet direct verwijst naar een prestatie die wordt uitgevoerd ten gunste van een ontvanger van die prestatie.

61.

Ik herinner er echter aan dat het vereiste van een uniforme toepassing en bijgevolg van een uniforme uitlegging van het Unierecht meebrengt dat de tekst van een bepaling in geval van twijfel niet op zichzelf in één van zijn taalversies mag worden beschouwd, maar integendeel moet worden uitgelegd en toegepast in het licht van de versies in de andere officiële talen. Wanneer er verschillen bestaan tussen de taalversies van een bepaling van Unierecht, moet bij de uitlegging van de betrokken bepaling worden gelet op de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan deze een onderdeel vormt. ( 67 )

62.

In de meeste andere taalversies wordt de nadruk gelegd op het feit van het aanbieden aan of ter beschikking stellen van een gebruiker van de in punt 38, sub a en b, van artikel 2 van de KRW vermelde activiteiten. ( 68 ) Dat pleit in het voordeel van de stelling dat de wetgever duidelijk een bilaterale relatie heeft verlangd waarbij een handeling door een partij ten behoeve van de andere partij wordt uitgevoerd.

63.

Daarentegen lijkt het volgens mij nutteloos om de analyse van de structuur van de bepaling in kwestie in aanmerking te nemen, in het bijzonder die van de gebruikte voegwoorden en komma’s. Wanneer een bepaling van het Unierecht voor verschillende uitleggingen vatbaar is, moet immers de voorkeur worden gegeven aan de uitlegging die de nuttige werking van de bepaling verzekert. ( 69 ) Indien wordt uitgegaan van de uitlegging van artikel 2, punt 38, van de KRW die door de Commissie werd voorgesteld, heeft dit tot gevolg dat het verschil tussen enerzijds het begrip waterdiensten en anderzijds dat van het watergebruik, wordt tenietgedaan en uiteindelijk de relatie tussen verschillende instrumenten die door de wetgever gewenst was om de nuttige werking van de KRW te behouden, wordt verstoord.

64.

Tot slot is volgens mij de vraag of het om een bezoldigde dienst moet gaan, in dit verband niet bijzonder relevant, aangezien de bepalingen van de KRW met betrekking tot de prijszetting nu juist tot doel hebben te verlangen dat elke waterdienst aanleiding geeft tot de uitgifte van een factuur, die door de gebruiker moet worden betaald ( 70 ).

65.

Anders dan de Commissie ben ik ervan overtuigd dat de ontstaansgeschiedenis van een rechtshandeling een betrouwbare en bijzonder interessante bron vormt om de debatten die hebben plaatsgevonden naar aanleiding van de vaststelling van die handeling te reconstrueren en in zekere mate de bedoeling van de wetgever te achterhalen. Dat geldt volgens mij des te meer voor een materie die zo gevoelig is als het beleid inzake water, dat wordt beschouwd als een patrimonium dat een bijzondere bescherming vereist.

66.

In het voorstel voor de KRW heeft de Commissie benadrukt dat de KRW een communautair kader wil scheppen voor de waterbescherming volgens een gemeenschappelijke aanpak, met gemeenschappelijke doelstellingen, op basis van gemeenschappelijke beginselen en maatregelen ( 71 ).

67.

Aldus heeft ze in dat voorstel de volledige kostenterugwinning verdedigd, in de zin dat alle kosten van alle waterdiensten volledig moeten worden teruggewonnen van alle gebruikers in elke economische sector. ( 72 )

68.

De Raad van de Europese Unie heeft die benadering daarentegen verworpen in het gemeenschappelijk standpunt en heeft benadrukt dat het de lidstaten zijn die op basis van een economische analyse de maatregelen voor de uitvoering van het beginsel van de terugwinning moeten bepalen ( 73 ).

69.

De KRW staat dus de prijszetting van de kosten voor, zonder het beginsel van de volledige kostenterugwinning verplicht te stellen, met uitzondering van de waterdiensten in de zin van diensten die de watervoorziening en de behandeling van het afvalwater omvatten. Deze uitlegging wordt eveneens bevestigd door het verslag over de gemeenschappelijke ontwerptekst van het bemiddelingscomité waaruit volgt dat het wel degelijk de prijszetting van deze twee vormen van watergebruik is die in de onderhandelingen centraal stond ( 74 ).

70.

Zoals volgt uit de analyse van de wetgevende activiteiten, had een van de belangrijkste twistpunten tussen de lidstaten betrekking op het verschil tussen een benadering die gericht was op de kwaliteit van het water tegenover een die gericht was op de kwantiteit. In het licht van de definitieve tekst van de KRW moet worden vastgesteld dat de problematiek van het kwantitatieve beheer als dusdanig uitgesloten werd van de werkingssfeer ervan, wat voor het overige overeenstemt met de in aanmerking genomen rechtsgrondslag ( 75 ), terwijl bepaalde kwantitatieve aspecten incidenteel werden geregeld.

71.

Volgens mij wil de Commissie met dit beroep een verruimde uitlegging geven aan de verplichting tot prijszetting van het watergebruik die de werkingssfeer van de KRW kan uitbreiden om er de regeling van het kwantitatieve waterbeheer in op te nemen of om minstens „direct of indirect de beschikbaarheid” van de watervoorraden te regelen. De economische analyse die bepaald is in bijlage III van de KRW moet echter onder meer ramingen van volume, prijzen en kosten voor waterdiensten omvatten, hetgeen bevestigt dat de prijszetting in de opzet van de KRW, betrekking heeft op een kwantitatief en in dit opzicht subsidiair aspect van het waterbeheer. Bijgevolg zou de benadering van de Commissie in strijd kunnen zijn met de rechtsgrondslag van de KRW voor zover ze het vereiste dat volgt uit het oud artikel 175, lid 2, EG, tracht te omzeilen.

72.

De grote beginselen van de KRW zijn: een beheer per stroomgebied, het bepalen van doelstellingen per „waterlichaam”, een planning en een programmatie met een specifieke werkmethode en termijnen, een economische analyse van de regelingen voor de prijszetting van het water en het meerekenen van de milieukosten, en de raadpleging van het publiek om de transparantie van het waterbeleid te versterken.

73.

De KRW bepaalt eveneens een voor de lidstaten gemeenschappelijke werkmethode die op vier essentiële documenten berust: een stand van zaken op basis waarvan de te behandelen problemen kunnen worden geïdentificeerd, het beheersplan dat de milieudoelstellingen bepaalt, het maatregelenprogramma dat de acties bepaalt voor het bereiken van de doelstellingen, en het toezichtsprogramma dat controleert of de gestelde doelstellingen worden bereikt. De stand van zaken, het beheersplan en het maatregelenprogramma moeten om de 6 jaar worden vernieuwd.

74.

In deze visie mag artikel 9 van de KRW, dat het beginsel van de kostenterugwinning vastlegt, niet buiten zijn context worden geanalyseerd. Het bevat in werkelijkheid een instrument dat intrinsiek verbonden is aan artikel 11 van de KRW betreffende de verplichting voor de lidstaten om een maatregelenprogramma op te stellen dat een van de belangrijkste instrumenten vormt voor het kwalitatieve waterbeheer. Volgens de bewoordingen van artikel 11, lid 3, sub b, bevatten de basisvereisten van elk programma onder meer de maatregelen die voor de doeleinden van artikel 9 nodig worden geacht. Aldus maken de maatregelen met betrekking tot de kostenterugwinning van de waterdiensten deel uit van de maatregelenprogramma’s. De Commissie had dus vanuit dat oogpunt moeten onderzoeken of een lidstaat zijn verplichtingen op grond van de KRW naleefde.

75.

Artikel 9 van de KRW moet eveneens worden uitgelegd in samenhang met artikel 4 ervan, aangezien het waterprijsbeleid gebruikers ertoe kan aanzetten de voorraden efficiënt te gebruiken en bijdraagt tot de verwezenlijking van de in artikel 4 van de KRW bepaalde doelstellingen.

76.

Bijgevolg staat volgens mij vast dat de prijszetting geen autonoom instrument vormt van de KRW, maar in nauwe samenhang met vele andere instrumenten waarin deze richtlijn voorziet, moet worden toegepast.

77.

Bovendien merk ik op dat artikel 2 van de KRW een onderscheid maakt tussen enerzijds „de waterdiensten” die in punt 38 worden vermeld, en anderzijds „het watergebruik” dat in punt 39 wordt vermeld. Volgens de bewoordingen van dit laatste punt omvat „watergebruik” de waterdiensten alsmede elke andere activiteit met significante gevolgen voor de toestand van het water. Het staat dus vast dat de categorie van de diensten die artikel 2, punt 38, van de KRW definieert, deel uitmaakt van het toepassingsgebied van het watergebruik. De Commissie zelf bevestigt dit trouwens in een referentiedocument met betrekking tot de uitvoering van de KRW door de lidstaten ( 76 ).

78.

Het watergebruik bestaat in activiteiten die een significante impact hebben op de watertoestand. Uiteraard hebben de waterdiensten bovendien eveneens een dergelijke impact. Daarentegen kunnen de voorbeelden van watergebruik die de Commissie vermeldt, zoals zwemmen of sportvisserij, moeilijk worden geacht een significante impact te hebben op de watertoestand. Zou dat wel het geval zijn, dan zou de door de Commissie voorgestelde uitlegging de draagwijdte van artikel 2, punt 39, van de KRW tenietdoen.

79.

Gelet op deze overwegingen kan enkel worden vastgesteld dat de Commissie in haar beroep een aantal praktijken bekritiseert die betwistbaar kunnen lijken vanuit milieustandpunt en vanuit het standpunt van het duurzaam waterbeheer, meer bepaald in de mijnsector, en die behoren tot het watergebruik. Volgens mij schendt de Commissie aldus echter de instrumenten waarover de lidstaten beschikken met betrekking tot het begrip „waterlichaam”, die de ramings‑ en richtinggevende eenheid vormt van de KRW.

80.

Aangezien de toestand van de „waterlichamen” het voorwerp uitmaakt van een monitoring, is immers in elk stroomgebied een programma voor monitoring opgesteld om de toestand van de „waterlichamen” te beoordelen en ervoor te zorgen dat de doelstellingen worden verwezenlijkt. De Commissie had volgens mij dus een dergelijke aanpak moeten volgen om een niet-naleving aan te tonen.

81.

In dit verband merk ik op dat artikel 4, lid 3, van de KRW de lidstaten uitzonderlijk toestaat een waterlichaam aan te wijzen als sterk veranderd. Die door de KRW bepaalde kwalificatie is van toepassing op waterlichamen waarop een of meer zogenaamde gespecifieerde activiteiten worden uitgeoefend, die de oorspronkelijke hydromorfologische kenmerken van het waterlichaam wezenlijk wijzigen, zodat het onmogelijk zou zijn om een goede ecologische toestand te verkrijgen zonder belangrijke negatieve gevolgen voor de betrokken activiteit. De waterlichamen moeten om als sterk veranderd of kunstmatig te worden aangewezen aan een aantal in de KRW vermelde criteria beantwoorden. Die aanwijzing moet uitdrukkelijk worden vermeld in het beheersplan (zie artikel 4, lid 3, sub b, van de KRW).

82.

Bovendien hebben bepaalde grieven van de Commissie volgens mij in werkelijkheid betrekking op richtlijn 2006/118 betreffende de bescherming van het grondwater. Die richtlijn voorziet immers in criteria voor de beoordeling van de chemische toestand van het water, criteria voor het vaststellen en omkeren van significante en aanhoudende stijgende trends in de concentratie van verontreinigende stoffen en maatregelen voor het voorkomen en beperken van het lozen van verontreinigende stoffen in het grondwater.

83.

De uitlegging van het prijszettingsbeginsel als instrument voor de lidstaten blijkt eveneens uit een aantal documenten dat de Commissie met betrekking tot de KRW publiceerde. In de eerste mededeling met betrekking tot de toepassing van de KRW ( 77 ) heeft de Commissie gepreciseerd dat het gebrek aan internalisering van de milieukosten mogelijk een andere reden is waarom het watergebruik tot nu toe niet duurzaam is. De KRW voert evenwel een systeem in waarbij de milieu‑ en hulpbronnenkosten in aanmerking moeten worden genomen bij het bepalen van het aandeel van de verschillende toepassingen in het terugwinnen van de kosten van de waterdiensten. ( 78 ) Daaruit blijkt duidelijk het aanvullende karakter van de prijszetting.

84.

Ik wil daaraan toevoegen dat in de nationale systemen ook andere wijzen van internalisering van de milieukosten van het watergebruik bestaan. Het significante gebruik van waterlichamen kan bijvoorbeeld worden onderworpen aan een verplichting tot vergoeding van elke schade die eruit volgt, met name voor de betrokken bevolking, andere watergebruikers en de betrokken partijen. Bovendien hebben de conclusies van de Raad (Milieu) van 2012 vermeld dat er naast economische instrumenten nog andere instrumenten zijn die een efficiënter watergebruik kunnen bewerkstelligen zoals educatie en bewustmaking ( 79 ).

85.

Gelet op het bovenstaande kan de door de Commissie verdedigde uitlegging niet worden aanvaard.

86.

Vaststaat dat de KRW verschillende doelstellingen nastreeft zoals de preventie en bestrijding van verontreiniging, de bevordering van duurzaam watergebruik, de bescherming van het milieu, het verbeteren van de aquatische ecosystemen en de afzwakking van de gevolgen van overstromingen en perioden van droogte. De KRW bepaalt de doelstellingen voor het behoud en het herstel van de toestand van het oppervlaktewater (zoet water en kustwateren) en voor het grondwater. De algemene doelstelling is om tegen 2015 een „goede” ecologische en chemische „toestand” te verkrijgen van al het water op het Europese grondgebied.

87.

Het waterbeleid van de KRW vormt een transparant, efficiënt en coherent kader dat de gemeenschappelijke beginselen en een globaal actiekader bepaalt en de coördinatie, integratie en op langere termijn de ontwikkeling van de algemene beginselen en van de structuren die de bescherming en een ecologisch leefbaar watergebruik in de Unie toelaten, verzekert, met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel. ( 80 )

88.

Het Hof heeft weliswaar nog niet de gelegenheid gehad om de KRW in haar geheel uit te leggen, maar het heeft zich reeds over bepaalde essentiële aspecten voor deze procedure uitgesproken. Het Hof heeft aldus geoordeeld dat de KRW een kaderrichtlijn is die voorziet in gemeenschappelijke beginselen en in een algemeen actiekader voor de bescherming van de wateren en zorgt voor het coördineren, integreren en op langere termijn verder ontwikkelen van de algemene beginselen en structuren met het oog op de bescherming en het duurzame gebruik van water in de Europese Unie. De erin vastgestelde gemeenschappelijke beginselen en het algemene kader van de maatregelen dienen later te worden ontwikkeld door de lidstaten, die een aantal bijzondere maatregelen moeten vaststellen binnen de in de richtlijn gestelde termijnen. De richtlijn beoogt evenwel geen volledige harmonisering van de regelingen van de lidstaten op het gebied van water. ( 81 )

89.

De KRW behoort dus tot een type van handelingen die de lidstaten opdragen maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn opdat bepaalde, algemeen geformuleerde en niet-kwantificeerbare doeleinden worden bereikt, waarbij de lidstaten een bepaalde beoordelingsruimte wordt gelaten ten aanzien van de aard van de te nemen maatregelen. ( 82 )

90.

Gelet op de bovenstaande overwegingen in de punten 86 tot 89 en de kenmerken van de KRW die in de punten 39 tot 50 en 72 tot 74 van deze conclusie werden uiteengezet, is het volgens mij dus duidelijk dat de lidstaten wanneer ze de doelstelling van de KRW nastreven, vooral maatregelen moeten aannemen die de efficiëntie verhogen in hun nationaal systeem en aldus rekening moeten houden met de regionale, sociale, milieu‑ en economische bijzonderheden. Ze genieten dus een grote beoordelingsmarge die niet uniform mag worden gemaakt ten behoeve van een economische aanpak zoals die welke de Commissie voorstaat, die voor het overige lijkt uit te gaan van de verkeerde hypothese dat de watervoorraden steeds en in alle lidstaten tot het openbaar domein behoren, wat de staat zou toelaten prijzen op te leggen voor watergebruik zoals de zelfvoorziening of de onttrekking voor de productie van hydro-elektriciteit.

91.

Bovendien wijzen gespecialiseerde studies erop dat de belangrijkste uitdaging de structuur van de prijszetting lijkt te zijn en niet enkel de invoering ervan. ( 83 ) Ik merk eveneens op dat een systeem van voorafgaande toestemming voor de maatregelen die gevolgen kunnen hebben voor de waterlichamen of het grondwater, zoals de onttrekking of de opstuwing, of in bepaalde gevallen het volledige verbod erop, dikwijls een instrument vormt dat de goede toestand van het water beter kan verzekeren evenals het duurzame gebruik ervan.

92.

In elk geval kan een homogene toepassing van het beginsel van de prijszetting die ten onrechte steunt op een extensieve uitlegging van de definitie van waterdiensten in de zin van artikel 2, punt 38, van de KRW, niet worden aanvaard, gelet op de belangrijke verschillen tussen de lidstaten op het gebied van watervoorziening wegens de geografische en klimatologische omstandigheden, maar ook het bestaan van verschillende waterbeheersmodellen in de lidstaten. ( 84 )

93.

Ik merk bovendien op dat de uitlegging die door de Commissie wordt voorgesteld, zoals de Duitse en Oostenrijkse regeringen terecht aanvoeren, economische prikkels kan scheppen die vanuit milieustandpunt niet verdedigbaar zijn. Zo kan een algemene prijszettingsverplichting de duurzame op waterkracht gebaseerde elektriciteitsopwekking, de binnenscheepvaart en de bescherming tegen overstromingen ontmoedigen. Een dergelijke verplichting zou de lidstaten er in feite toe dwingen een economische prikkel te scheppen ten gunste van waterkrachtcentrales om overstromingen vóór de stuwdam te stimuleren en een watertekort stroomafwaarts.

94.

Meer in het algemeen staat vast dat er in alle lidstaten dwingende milieuredenen bestaan om in het kader van de watervoorziening een zuinig gebruik van zoet water aan te moedigen. Een dergelijke zuiver kwantitatieve aanpak kan echter nauwelijks worden gehanteerd in lidstaten met grote watervoorraden, wat het gebruik zoals de energieopwekking of de bescherming tegen overstromingen betreft. In die staten is de hoofddoelstelling de bescherming van de waterkwaliteit en het zorgen voor een evenwichtig beheer van de jaarlijkse watercirculatie om te grote schommelingen van het waterniveau in de waterlichamen die een geïntegreerd hydrologisch systeem vormen, te vermijden. Dit laatste aspect kan uitermate belangrijk zijn voor de ecologische leefbaarheid van bepaalde habitats en bedreigde soorten. Het is juist daarom dat de KRW heeft gekozen voor een holistische aanpak van het waterbeheer, die uitsluit dat een instrument zoals de prijszetting algemeen van toepassing zou zijn in alle lidstaten, ongeacht hun ecologische of hydrologische kenmerken.

95.

Om al deze redenen geef ik in overweging het beroep ongegrond te verklaren.

96.

Indien ondanks de gebreken die werden aangehaald met betrekking tot de bepaling van het voorwerp en de omvang van het geschil, en van de aard van de verweten niet-nakoming, het Hof dit beroep toch ontvankelijk zou verklaren en zou instemmen met de door de Commissie voorgestelde uitlegging, blijken de bewijselementen evenwel duidelijk ontoereikend te zijn. Het is immers vaste rechtspraak dat het aan de Commissie staat om de niet-nakoming te bewijzen. Zij dient het Hof de gegevens te verschaffen die het nodig heeft om te kunnen vaststellen of er inderdaad sprake is van die niet-nakoming en kan zich daarbij niet baseren op een of ander vermoeden. ( 85 )

97.

Zoals ik echter heb vastgesteld in de punten 20 en volgende van deze conclusie, heeft de Commissie haar beroep gericht op de uitlegging die volgens haar aan een bepaling van de KRW moet worden gegeven zonder tegelijkertijd aan het Hof bewijselementen te verschaffen die het mogelijk maken de verweten niet-nakoming aan te tonen. Bovendien gaan de enige voorbeelden die de Commissie geeft met betrekking tot beweerde heterogene toepassing van het begrip waterdiensten door de verwerende lidstaat, verloren in de algemene overwegingen betreffende de uitlegging van de KRW. Aldus verwijst de Commissie om de risico’s voor de watertoestand aan te tonen met name herhaaldelijk naar voorbeelden die niet noodzakelijk relevant zijn (bijvoorbeeld de vermelding van het meer van Genève of de bewering dat 44 % van het onttrokken water in de Unie zou worden gebruikt voor energieopwekking), zonder dat hiermee een niet-nakoming door de Bondsrepubliek Duitsland kan worden bewezen.

98.

Bijgevolg is het beroep volgens mij eveneens ongegrond wegens ontbreken van bewijs.

99.

Mitsdien geef ik het Hof in overweging