CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
N. JÄÄSKINEN
van 23 november 2010(1)
Zaak C‑327/09
Mensch und Natur AG
tegen
Freistaat Bayern
[verzoek van het Bayerische Verwaltungsgerichtshof (Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
„Verordening (EG) nr. 258/97 – Nieuw voedingsmiddel en nieuw voedselingrediënt – ‚Stevia rebaudiana Bertoni: planten en gedroogde bladeren’ – Vergunningaanvraag – Afwijzing – Tot particulier gerichte beschikking van Commissie – Gevolgen voor andere persoon dan adressaat”
I – Inleiding
1. Het verzoek van het Bayerische Verwaltungsgerichtshof (Duitsland) om een prejudiciële beslissing betreft in wezen de regeling van verordening (EG) nr. 258/97 van het Europees Parlement en de Raad van 27 januari 1997 betreffende nieuwe voedingsmiddelen en nieuwe voedselingrediënten(2) en beschikking 2000/196/EG van de Commissie van 22 februari 2000 houdende weigering van een vergunning voor het in de handel brengen van „Stevia rebaudiana Bertoni: planten en gedroogde bladeren” als nieuw voedingsmiddel of nieuw voedselingrediënt krachtens verordening (EG) nr. 258/97 van het Europees Parlement en de Raad(3).
2. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Mensch und Natur AG (hierna: „Mensch und Natur”) en de Freistaat Bayern over het verbod om bepaalde door Mensch und Natur verhandelde producten in Duitsland in de handel te brengen omdat die producten „Stevia rebaudiana Bertoni: planten en gedroogde bladeren” (hierna: „stevia”) bevatten, dat door de Commissie van de Europese Gemeenschappen in beschikking 2000/196, die niet tot Mensch und Natur is gericht, werd aangemerkt als een nieuw voedingsmiddel dat niet op de gemeenschapsmarkt mocht worden gebracht omdat het niet aan de voorwaarden van verordening nr. 258/97 voldeed.
3. In de in de onderhavige zaak ingediende opmerkingen betwist geen van de partijen dat een beschikking van de Commissie geen algemene draagwijdte heeft en dus in beginsel slechts verbindend is voor degenen tot wie zij is gericht. Het Hof dient uitspraak te doen over de vraag welke rechtsgevolgen verordening nr. 258/97 en de op basis van deze verordening gegeven beschikkingen van de Commissie hebben voor de bestuurlijke en rechterlijke instanties van de lidstaten.
II – Rechtskader
A – Unierecht
1. EG-Verdrag
4. „Voor de vervulling van hun taak en onder de in dit Verdrag vervatte voorwaarden [geven] het Europees Parlement en de Raad gezamenlijk, de Raad en de Commissie [...] beschikkingen”, luidt artikel 249, eerste alinea, EG. De vierde alinea van dit artikel bepaalt dat „[e]en beschikking [...] verbindend [is] in al haar onderdelen voor degenen tot wie zij uitdrukkelijk is gericht”.(4)
2. Verordening nr. 258/97
5. De punten 1 en 2 van de considerans van verordening nr. 258/97 luiden:
„(1) [o]verwegende dat verschillen tussen de nationale wetgevingen met betrekking tot nieuwe voedingsmiddelen en nieuwe voedselingrediënten het vrije verkeer van levensmiddelen kunnen belemmeren; dat zij aanleiding kunnen geven tot oneerlijke concurrentievoorwaarden en aldus rechtstreeks van invloed kunnen zijn op de werking van de interne markt;
(2) [o]verwegende dat met het oog op de bescherming van de volksgezondheid nieuwe voedingsmiddelen en nieuwe voedselingrediënten, alvorens zij in de Gemeenschap in de handel worden gebracht, moeten worden onderworpen aan een uniforme veiligheidscontrole volgens een communautaire procedure”.
6. Artikel 1 van verordening nr. 258/97 bepaalt:
„1. Deze verordening betreft het in de handel brengen in de Gemeenschap van nieuwe voedingsmiddelen en nieuwe voedselingrediënten.
2. Deze verordening is van toepassing op het in de handel brengen in de Gemeenschap van voedingsmiddelen en voedselingrediënten die tot dusver in de Gemeenschap niet in significante mate voor menselijke voeding zijn gebruikt en die vallen onder de volgende categorieën:
[...]
e) voedingsmiddelen en voedselingrediënten bestaande of geïsoleerd uit planten alsmede voedselingrediënten die uit dieren zijn geïsoleerd, met uitzondering van voedingsmiddelen en voedselingrediënten die volgens traditionele vermeerderings- of teeltmethodes zijn verkregen en die sinds lang veilig voor voedingsdoeleinden worden gebruikt;
[...]
3. In voorkomend geval kan volgens de procedure van artikel 13 worden vastgesteld of een soort voedingsmiddel of voedselingrediënt onder het bepaalde in lid 2 van dit artikel valt.”
7. In artikel 3, lid 1, van deze verordening is bepaald:
„Voedingsmiddelen of voedselingrediënten die onder deze verordening vallen:
– mogen geen gevaar voor de consument opleveren;
– mogen de consument niet misleiden;
– mogen niet zodanig van de voedingsmiddelen of voedselingrediënten ter vervanging waarvan zij zijn bedoeld, verschillen dat de normale consumptie ervan uit voedingsoogpunt voor de consument nadelig zou zijn.”
8. De procedure voor de vergunning van het in de handel brengen van producten die onder de verordening vallen, bevat onder andere de volgende, in de artikelen 4, 6 en 7 van verordening nr. 258/97 bepaalde stappen:
„Artikel 4
1. De voor het in de Gemeenschap in de handel brengen verantwoordelijke persoon, hierna ‚de aanvrager’ te noemen, dient een verzoek in bij de lidstaat waar het product voor het eerst in de handel moet worden gebracht. Tegelijkertijd zendt hij een afschrift van het verzoek aan de Commissie.
2. Vervolgens vindt de in artikel 6 bedoelde eerste beoordeling plaats.
Na de in artikel 6, lid 4, bedoelde beoordeling deelt de in lid 1 bedoelde lidstaat de aanvrager onmiddellijk mee:
– ofwel dat hij mag overgaan tot het in de handel brengen van het voedingsmiddel of voedselingrediënt, mits de in artikel 6, lid 3, bedoelde aanvullende beoordeling niet vereist is en er niet, overeenkomstig artikel 6, lid 4, een met redenen omkleed bezwaar is ingediend,
– ofwel dat er een vergunningbesluit overeenkomstig artikel 7 vereist is.
[...]
Artikel 6
1. Het in artikel 4, lid 1, bedoelde verzoek bevat de nodige informatie, waaronder een verslag van de verrichte onderzoeken en alle andere gegevens aan de hand waarvan kan worden aangetoond dat het voedingsmiddel of het voedselingrediënt voldoet aan de criteria van artikel 3, lid 1, alsmede een passend voorstel voor de presentatie en de etikettering van het voedingsmiddel of voedselingrediënt overeenkomstig de vereisten van artikel 8. Daarnaast gaat de aanvraag vergezeld van een beknopt overzicht van het dossier.
2. Na ontvangst van de aanvraag zorgt de in artikel 4, lid 1, bedoelde lidstaat ervoor dat er een eerste beoordeling plaatsvindt. [...]
De Commissie stuurt de lidstaten onverwijld een afschrift toe van het door de aanvrager verstrekte beknopte overzicht van het dossier en deelt hun de naam mee van de bevoegde instantie die belast is met het verrichten van de eerste beoordeling.
3. Het verslag van de eerste beoordeling [...] concludeert of het voedingsmiddel of voedselingrediënt een aanvullende beoordeling behoeft overeenkomstig artikel 7.
4. [...] Binnen 60 dagen na de datum van toezending van het verslag door de Commissie kunnen de lidstaten of de Commissie opmerkingen formuleren over of een met redenen omkleed bezwaar indienen tegen het in de handel brengen van het desbetreffende voedingsmiddel of voedselingrediënt. [...]
Artikel 7
1. Wanneer overeenkomstig artikel 6, lid 3, een aanvullende beoordeling vereist is of overeenkomstig artikel 6, lid 4, een bezwaar wordt ingediend, wordt een vergunningsbesluit genomen volgens de procedure van artikel 13.
2. In het besluit wordt de draagwijdte van de vergunning vermeld en worden voor zover dat nodig is vastgesteld:
– de voorwaarden voor het gebruik van het voedingsmiddel of het voedselingrediënt;
– de benaming van het voedingsmiddel of het voedselingrediënt, alsmede de specificatie ervan;
– de in artikel 8 bedoelde specifieke etiketteringsvoorschriften.
3. De Commissie stelt de aanvrager onverwijld in kennis van het genomen besluit. De besluiten worden bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen.”
9. Artikel 13 van verordening nr. 258/97 luidt:
„1. Ingeval de in dit artikel omschreven procedure wordt ingeleid, wordt de Commissie bijgestaan door het bij besluit 69/414/EEG ingestelde Permanent Comité voor levensmiddelen, hierna ‚het comité’ genoemd.
2. De voorzitter leidt, hetzij op eigen initiatief, hetzij op verzoek van de vertegenwoordiger van een lidstaat, deze procedure in bij het comité.
3. De vertegenwoordiger van de Commissie legt het comité een ontwerp voor van de te nemen maatregelen. Het comité brengt advies uit over dit ontwerp binnen een termijn die de voorzitter kan vaststellen naargelang van de urgentie van de materie. Het comité spreekt zich uit met de meerderheid van stemmen die in artikel [205], lid 2, van het Verdrag is voorgeschreven voor de aanneming van de besluiten die de Raad op voorstel van de Commissie dient te nemen. Bij de stemming in het comité worden de stemmen van de vertegenwoordigers van de lidstaten gewogen overeenkomstig genoemd artikel. De voorzitter neemt niet aan de stemming deel.
4. a) De Commissie stelt de beoogde maatregelen vast wanneer zij in overeenstemming zijn met het advies van het comité.
[...]”
3. Beschikking 2000/196
10. De derde aanhaling van beschikking 2000/196 luidt:
„[g]ezien het verzoek dat op 5 november 1997 door Professor J. Geuns van het Laboratorium voor plantenfysiologie van de KUL bij de Belgische bevoegde instanties is ingediend voor een vergunning om ‚Stevia rebaudiana Bertoni: planten en gedroogde bladeren’ als nieuw voedingsmiddel of nieuw voedselingrediënt in de handel te brengen”.
11. In de considerans van beschikking 2000/196 staat:
„(1) Het door de Belgische bevoegde instanties opgestelde verslag van de eerste beoordeling komt tot de conclusie dat op basis van de verstrekte informatie geen vergunning om het product in de handel te brengen dient te worden verleend.
(2) De aanvrager heeft naar aanleiding van het verslag van de eerste beoordeling aanvullende documentatie verstrekt aan de Commissie, die deze informatie heeft voorgelegd aan de lidstaten en het Wetenschappelijk Comité voor de menselijke voeding.
(3) Overeenkomstig artikel 7 van verordening (EG) nr. 258/97 is een aanvullende beoordeling uitgevoerd. Het Wetenschappelijk Comité voor de menselijke voeding heeft op 17 juni 1999 een advies vastgesteld dat het verslag van de eerste beoordeling in grote lijnen bevestigt.
(4) ‚Stevia rebaudiana Bertoni: planten en gedroogde bladeren’ vormt een nieuw voedingsmiddel in de zin van verordening (EG) nr. 258/97. Aangezien niet is aangetoond dat het product voldoet aan de in artikel 3, lid 1, van de verordening vastgestelde criteria, mag het niet in de Gemeenschap in de handel worden gebracht.
(5) De in deze beschikking vervatte maatregelen zijn in overeenstemming met het advies van het Permanent Comité voor levensmiddelen”.
12. De artikelen 1 en 2 van beschikking 2000/196 bepalen:
„Artikel 1
‚Stevia rebaudiana Bertoni: planten en gedroogde bladeren’ mag niet als voedingsmiddel of voedselingrediënt in de Gemeenschap in de handel worden gebracht.
Artikel 2
Deze beschikking is gericht tot Professor J. Geuns, Laboratorium voor Plantenfysiologie van de KUL, Kardinaal Mercierlaan 92, 3001 Heverlee, België.”
13. Het opschrift van beschikking 2000/196 wordt gevolgd door de vermelding „Slechts de tekst in de Nederlandse taal is authentiek”.
B – Nationaal recht
14. Volgens artikel 2, lid 1, punt 1, van het Bayerische Lebensmittelüberwachungsgesetz (wet van de deelstaat Beieren inzake het toezicht op voedingsmiddelen) van 11 november 1997(5), kunnen de autoriteiten ter vervulling van hun opdrachten in een concreet geval beschikkingen vaststellen om inbreuken op voorschriften inzake voedingsmiddelen te voorkomen of daaraan een einde te maken.
15. § 3, lid 1, van de Neuartige Lebensmittel- und Lebensmittelzutaten-Verordnung (verordening betreffende nieuwe voedingsmiddelen en nieuwe voedselingrediënten)(6) bepaalt dat voedingsmiddelen en voedselingrediënten in de zin van artikel 1, lid 2, van verordening nr. 258/97 door degene die verantwoordelijk is voor het in de handel brengen niet in de handel mogen worden gebracht zonder een overeenkomstig de procedures van artikel 3, lid 2, van die verordening verleende vergunning.
III – Feiten in het hoofdgeding en prejudiciële vragen
16. Blijkens de verwijzingsbeslissing produceert en verkoopt Mensch und Natur verschillende soorten thee. In bepaalde theesoorten worden extracten van Zuid-Amerikaanse steviabladeren als zoetmiddel gebruikt.
17. In beschikking 200/196 heeft de Commissie bepaald dat stevia niet op de gemeenschapsmarkt mocht worden gebracht als voedingsmiddel of voedselingrediënt. Die beschikking is er gekomen op verzoek van professor Geuns, tot wie zij is gericht.
18. Bij tot Mensch und Natur gerichte beslissing van 8 april 2003 verbood het Landratsamt Bad Tölz-Wolfratshausen (bestuur van het district Tölz-Wolfratshausen) het in de handel te brengen van verscheidene theesoorten op straffe van een bestuurlijke boete van 500 EUR.
19. Dat Landratsamt stelde in zijn beslissing van 8 april 2003 vast dat de Commissie bij beschikking 2000/196 had geweigerd stevia als nieuw voedingsmiddel toe te laten. Op grond van die beschikking dienden alle lidstaten de verhandeling van dat product te verbieden. Mensch und Natur had niet aangetoond dat reeds voor de inwerkingtreding van verordening nr. 258/97 op 15 mei 1997, de aan de orde zijnde theesoorten in de Gemeenschap in significante mate voor menselijke voeding waren gebruikt.
20. Mensch und Natur stelde tegen de beslissing van 8 april 2003 beroep in bij het Bayerische Verwaltungsgericht München. Daarbij betoogde zij dat de stevia bevattende producten reeds begin jaren 1990 door haar voorgangers waren ontwikkeld en reeds vóór 15 mei 1997 in honderdduizenden exemplaren in de Gemeenschap in de handel waren gebracht via postorderverkoop en in natuurvoedingswinkels. Bovendien stelde Mensch und Natur dat beschikking 2000/196 voor haar niet verbindend was.
21. Het Bayerische Verwaltungsgericht München wees dat beroep bij vonnis van 13 mei 2004 toe.
22. De Freistaat Bayern heeft tegen dat vonnis hoger beroep ingesteld bij het Bayerische Verwaltungsgerichtshof.
23. Van oordeel dat bepaalde verduidelijkingen over de uitlegging van het Unierecht noodzakelijk waren om uitspraak te kunnen doen, heeft laatstgenoemde rechter de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Is het krachtens artikel 249, vierde alinea, EG uitgesloten dat een volgens haar bewoordingen alleen tot een bepaalde adressaat gerichte beschikking van de Commissie aldus wordt uitgelegd dat zij ook verbindend is voor andere ondernemingen die naar strekking en doel van de beschikking op dezelfde wijze moeten worden behandeld?
2) Is beschikking 2000/196 [...], volgens artikel 1 waarvan [stevia] als nieuw voedingsmiddel of voedselingrediënt niet in de Gemeenschap in de handel mag worden gebracht, ook verbindend voor [Mensch und Natur], die [stevia] thans in de Gemeenschap in de handel brengt?”
IV – Beoordeling
A – Opmerkingen vooraf
24. Verordening nr. 258/97 heeft een dubbele doelstelling, die erin bestaat de werking van de interne markt van nieuwe voedingsmiddelen te verzekeren en de volksgezondheid te beschermen tegen de gevaren die deze voedingsmiddelen kunnen opleveren.(7)
25. Die verordening heeft namelijk tot doel binnen de Gemeenschap gemeenschappelijke normen vast te stellen op het gebied van nieuwe voedingsmiddelen en nieuwe voedselingrediënten, hetgeen blijkens punt 2 van de considerans met name de vorm krijgt van de instelling van een uniforme veiligheidscontrole volgens een communautaire procedure voordat zij in de Gemeenschap in de handel worden gebracht.(8)
26. Een nieuw voedingsmiddel of nieuw voedselingrediënt in de zin van artikel 1, lid 2, van verordening nr. 258/97 kan slechts in de handel worden gebracht indien daarvoor een vergunning is verleend of in een tot de aanvrager gerichte beschikking is verklaard dat geen vergunning vereist is. Daartoe dient de voor het in de Gemeenschap in de handel brengen verantwoordelijke persoon een verzoek in bij de lidstaat waar het product voor het eerst in de handel moet worden gebracht. Tegelijkertijd zendt hij een afschrift van het verzoek aan de Commissie.
27. Een eerste beoordeling wordt verricht overeenkomstig artikel 6 van verordening nr. 258/97. Na de in artikel 6, lid 4, bedoelde procedure deelt de lidstaat de aanvrager dadelijk mee:
– dat hij mag overgaan tot het in de handel brengen van het voedingsmiddel of voedselingrediënt, mits de in artikel 6, lid 3, bedoelde aanvullende beoordeling niet vereist is en er niet overeenkomstig artikel 6, lid 4, een met redenen omkleed bezwaar is ingediend,
– ofwel dat er een vergunningbesluit overeenkomstig artikel 7 vereist is.
28. Een kennisgeving kan naargelang van het geval leiden tot een nationale beslissing of tot een beschikking van de Commissie.
29. In de huidige regeling is elke beslissing waarbij een nieuw voedingsmiddel of een nieuw voedselingrediënt wordt toegelaten of verboden, een individuele beslissing die naargelang van het geval door de lidstaat of door de Commissie wordt genomen. Bovendien wordt de beslissing mijns inziens genomen op basis van de informatie uit het door de aanvrager verstrekte dossier, zonder dat belanghebbende derden worden verzocht opmerkingen te maken.
B – Beantwoording van de prejudiciële vragen
30. Ik heb de prejudiciële verwijzing en de ingediende opmerkingen onderzocht en ben tot de conclusie gekomen dat er geen grondige analyse van de draagwijdte van het begrip beschikking in de zin van artikel 249, vierde alinea, EG noodzakelijk is om de prejudiciële vragen nuttig te beantwoorden. Het antwoord kan worden afgeleid uit het onderzoek van de in verordening nr. 258/97 neergelegde regeling van toezicht op het in de handel brengen.
31. De twee prejudiciële vragen kunnen samen worden behandeld. De verwijzende rechter wenst in wezen te vernemen of een in het kader van verordening nr. 258/97 gegeven beschikking van de Commissie, zoals die van 22 februari 2000, waarbij een vergunning voor het in de handel brengen wordt geweigerd, eraan in de weg staat dat de autoriteiten van een lidstaat in een latere bestuurlijke of gerechtelijke procedure onderzoeken of het voedingsmiddel of het voedselingrediënt waarop die individuele beschikking betrekking had, vóór de inwerkingtreding van de verordening in significante mate in de handel is gebracht door een andere persoon, teneinde vast te stellen of het voedingsmiddel of het voedselingrediënt al dan niet binnen de werkingssfeer van die verordening valt.
1. Regeling van verordening nr. 258/97
32. Volgens de regeling van verordening nr. 258/97 is voor het in de handel brengen van de in artikel 1, lid 2, gedefinieerde voedingsmiddelen een voorafgaande vergunning krachtens artikel 4, lid 1, vereist. In werkelijkheid houdt die verplichting om kennis te geven en een vergunning aan te vragen, een impliciet verbod in om een nieuw voedingsmiddel of een nieuw voedselingrediënt zonder vergunning in de handel te brengen.
33. Thans is een uitdrukkelijk verbod op het zonder vergunning in de handel brengen van nieuwe voedingsmiddelen of nieuwe voedselingrediënten niet voorzien in verordening nr. 258/97 zelf, maar eerder in de nationale wetgevingen tot uitvoering van deze verordening.(9) Dat verbod zou worden ingevoerd bij een toekomstige door de Commissie voorgestelde regeling.(10)
34. Twee constateringen dringen zich op. In de eerste plaats is voor voedingsmiddelen of voedselingrediënten die niet binnen de werkingssfeer van verordening nr. 258/97 vallen (bijvoorbeeld omdat zij in significante mate voor menselijke voeding zijn gebruikt vóór de inwerkingtreding van die verordening)(11), geen kennisgeving of vergunning vereist krachtens die verordening. In de tweede plaats kan een voedingsmiddel of een voedselingrediënt dat beantwoordt aan de definitie van verordening nr. 258/97 niet in de handel worden gebracht zonder vergunning of beschikking waarbij wordt vastgesteld dat er geen vergunning vereist is.(12)
35. Een vergunningaanvraag kan leiden tot een bestuurlijke beslissing waarbij de gevraagde vergunning wordt verleend of geweigerd. Indien de vergunning niet wordt verleend, is de algemene regel van verordening nr. 258/97 van toepassing, namelijk het verbod om een onder die verordening vallend product in de handel te brengen. Bovendien is irrelevant of de Commissie een positieve of een negatieve beschikking heeft gegeven na een vergunningaanvraag die hetzelfde voedingsmiddel of voedselingrediënt betreft maar door een andere aanvrager is ingediend: Mensch und Natur dient nog steeds een eigen vergunningaanvraag bij de autoriteiten in te dienen krachtens verordening nr. 258/97.
36. Bijgevolg verandert de rechtspositie van Mensch und Natur niet naargelang van de positieve of negatieve uitkomst van een beschikking van de Commissie, die tot een andere persoon is gericht. Indien na afloop van de in verordening nr. 258/97 voorziene procedure door de nationale autoriteiten of door de Commissie was vastgesteld dat stevia geen nieuw voedingsmiddel was, had Mensch und Natur zich echter daarop kunnen beroepen bij alle nationale autoriteiten.
37. Vervolgens dient te worden onderzocht welke vraagstukken bij de beschikking van de Commissie zijn beslecht. Zoals vaak het geval is voor een bestuurlijke beslissing, geeft zij namelijk een zekere beschrijving van de feiten en bepaalt zij de gevolgen die zij daar gelet op de toepasselijke regelgeving meent aan te moeten verbinden.
38. Stevia is in punt 4 van de considerans van beschikking 2000/196 als nieuw voedingsmiddel in de zin van verordening nr. 258/97 aangemerkt.
39. Op die basis heeft de Commissie de aan de orde zijnde aanvraag voor het in de handel brengen onderzocht en vastgesteld dat aangezien niet voldoende informatie voorhanden was over de veiligheid, geen vergunning krachtens de verordening kon worden verleend.(13)
2. Rechtsgevolgen van beschikking 2000/196
40. Het belangrijkste rechtsgevolg van beschikking 2000/196 is het ontbreken van een positieve beschikking waarbij een vergunning wordt verleend voor het in de handel brengen van het aan de orde zijnde product. De adressaat van die beschikking kan het bedoelde product dus nooit als nieuw voedingsmiddel in de handel brengen. Dat er geen positieve beschikking is, heeft als rechtstreeks gevolg dat het verbod van verordening nr. 258/97 volledig gehandhaafd blijft voor het aan de orde zijnde product.
41. Wanneer de Commissie de aanvraag van een persoon afwijst, staat dit er echter niet aan in de weg dat deze persoon een nieuwe aanvraag indient. Dit gaat ook op voor een aanvraag die door een andere persoon wordt ingediend: een negatieve beschikking van de Commissie beslecht het vraagstuk niet definitief.
42. Alle partijen zijn het erover eens dat de beschikking van de Commissie een individuele beschikking is. Het is duidelijk dat beschikking 2000/196 krachtens artikel 249, vierde alinea, EG en overeenkomstig de bewoordingen van deze beschikking zelf, slechts verbindend is voor degene tot wie zij is gericht. Bij die beschikking is de aanvrager een vergunning geweigerd die een uitzondering zou hebben gevormd op het verbod om een nieuw voedingsmiddel of een nieuw voedselingrediënt in de handel te brengen. De vraag is hier echter of die beschikking toch gevolgen kan hebben voor een andere persoon en voor de autoriteiten van een lidstaat die het optreden van die andere persoon beoordelen.
43. Wanneer de Commissie een negatieve beschikking geeft, moeten de lidstaten er gelet op het beginsel van loyaliteit op toezien dat het product waarop die negatieve beschikking betrekking heeft, niet in de handel wordt gebracht door de aanvrager, dat wil zeggen door de adressaat van de beschikking. Bovendien dienen zij erop toe te zien dat het betrokken voedingsmiddel wordt beschouwd als een product waarvoor geen vergunning is verleend in het kader van het toezicht op de voedselmarkten en wanneer een nationale instantie een eventuele door een andere aanvrager ingediende nieuwe kennisgeving betreffende hetzelfde product onderzoekt. De nationale autoriteiten moeten naar behoren rekening houden met de beschikking van de Commissie waarin die vaststelling wordt gedaan.
44. Indien de Commissie een beschikking geeft waarbij een persoon de vergunning wordt verleend, kunnen voor een in wezen gelijkwaardig nieuw voedingsmiddel of nieuw voedselingrediënt aan andere personen nieuwe vergunningen worden verleend volgens de vereenvoudigde procedure.
3. Geen bindend gezag van feitelijke vaststellingen
45. Mensch und Natur betoogt echter dat stevia geen nieuw voedingsmiddel of nieuw voedselingrediënt is.
46. Bij de in verordening nr. 258/97 neergelegde administratieve procedure zijn verzoekster, de lidstaten en de Commissie betrokken. Als ik het wel heb, hebben derden geen procedurele rechten in die procedure. Het is niet noodzakelijk en niet mogelijk om een derde de gelegenheid te bieden formeel opmerkingen in te dienen, en een niet rechtstreeks betrokken derde zal geen beroep kunnen instellen tegen de beschikking van de Commissie, die niet tot hem is gericht.
47. Aangezien het door de Commissie vastgestelde instrument geen verordening is, maar een beschikking, mogen de nationale autoriteiten onderzoeken of het voedingsmiddel of voedselingrediënt waarop een latere aanvraag betrekking heeft, wel degelijk nieuw is. Dit gaat ook op voor de bestuurlijke en strafprocedures tot toezicht op het in de handel brengen van een voedingsmiddel waarvan de kwalificatie als nieuw voedingsmiddel aan de orde wordt gesteld. Het bindende gezag van de feitelijke vaststellingen van een bestuurlijke instantie beperkt zich immers tot het vraagstuk dat deze instantie bij het nemen van een individuele beslissing over een aanvraag heeft onderzocht.
48. Overeenkomstig artikel 1, lid 3, van verordening nr. 258/97 kan volgens de procedure van artikel 13 worden vastgesteld of een soort voedingsmiddel of voedselingrediënt onder het bepaalde in lid 2 van dit artikel valt. Die procedure kan echter niet worden ingeleid door een particulier.
49. De door dit proces meegebrachte rechtssituatie levert problemen op voor de interne markt, temeer daar de vergunning voor elk nieuw voedingsmiddel of nieuw voedselingrediënt en voor elke aanvrager afzonderlijk wordt verleend. Mijns inziens heeft de Commissie die problemen ingezien en zou haar reeds vermelde voorstel die regeling kunnen verduidelijken. In vergelijking met de huidige regeling heeft de Commissie met name voorgesteld dat elke vergunning bij verordening wordt vastgesteld en dat de vergunning slechts in bepaalde uitzonderlijke gevallen nominatief is. Bovendien zou die regeling een eenvormige vergunningprocedure volgen, die reeds voor bepaalde andere stoffen geldt.
50. Uit het voorgaande concludeer ik dat beschikking 2000/196 van de Commissie er niet aan in de weg staat dat de autoriteiten van een lidstaat tijdens een bestuurlijke of gerechtelijke procedure onderzoeken of een voedingsmiddel of voedselingrediënt vóór 15 mei 1997 in significante mate in de handel is gebracht, om vast te stellen of dat soort product al dan niet binnen de werkingssfeer van verordening nr. 258/97 valt.
V – Conclusie
51. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de door het Bayerische Verwaltungsgerichtshof gestelde prejudiciële vragen als volgt te beantwoorden:
„Een beschikking van de Commissie zoals die van 22 februari 2000, houdende weigering van een vergunning voor het in de handel brengen van ‚Stevia rebaudiana Bertoni: planten en gedroogde bladeren’ als nieuw voedingsmiddel of nieuw voedselingrediënt krachtens verordening (EG) nr. 258/97 van het Europees Parlement en de Raad van 27 januari 1997 betreffende nieuwe voedingsmiddelen en nieuwe voedselingrediënten, die in al haar onderdelen verbindend is voor degene tot wie zij uitdrukkelijk is gericht, staat er niet aan in de weg dat de autoriteiten van een lidstaat tijdens een latere bestuurlijke of gerechtelijke procedure onderzoeken of het voedingsmiddel of voedselingrediënt waarop die individuele beschikking betrekking had, vóór de inwerkingtreding van die verordening in significante mate in de handel is gebracht door een andere persoon, om vast te stellen of het voedingsmiddel of voedselingrediënt al dan niet binnen de werkingssfeer van die verordening valt.”
1 – Oorspronkelijke taal: Frans.
2 – PB L 43, blz. 1.
3 – PB L 61, blz. 14.
4 – Aangezien het hoofdgeding betrekking heeft op een nationale beslissing van 8 april 2003, volgen de verwijzingen naar de bepalingen van het EG-Verdrag de nummering die vóór de inwerkingtreding van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie van toepassing was.
5 – GVBl. blz. 738, in de tot 31 december 2002 toepasselijke versie [zie artikel 2 van de wet van 24 december 2002 (GVBl. blz. 981)].
6 – Zoals bekendgemaakt op 14 februari 2000 (BGBl. 2000 I, blz. 123, en laatstelijk gewijzigd bij wet van 6 augustus 2002 (BGBl. 2002 I, blz. 3082, 3099).
7 – Zie in die zin arrest van 9 september 2003, Monsanto Agricoltura Italia e.a. (C‑236/01, Jurispr. blz. I‑8105, punt 74).
8 – Arrest van 15 januari 2009, M-K Europa (C‑383/07, Jurispr. blz. I‑115, punt 23).
9 – Zie Gerstberger, I., „The Proposal for a revised Novel Food Regulation – An Improvement for the Worse?”, European Food and Feed Law Review, 2008, nr. 4, blz. 215.
10 – Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende nieuwe voedingsmiddelen en tot wijziging van verordening (EG) nr. [1331/2008] [COM(2007) 872 def.].
11 – Zie arrest van 9 juni 2005, HLH Warenvertrieb en Orthica (C‑211/03, C‑299/03 en C‑316/03–C‑318/03, Jurispr. blz. I ‑5141, punt 88).
12 – Op basis van het in artikel 1, lid 3, van verordening nr. 258/97 voorziene mechanisme kan de individuele werkingssfeer worden verduidelijkt. Volgens de rechtspraak van het Hof kan een particulier die procedure niet inleiden (zie in die zin arrest M-K Europa, reeds aangehaald, punt 43).
13 – Er zijn blijkbaar slechts drie gevallen waarin de procedure op gemeenschapsniveau heeft geleid tot een beschikking van de Commissie waarbij het in de handel brengen van een product als nieuw voedingsmiddel of nieuw voedselingrediënt is verboden. Een van die negatieve beschikkingen is beschikking 2000/196 betreffende stevia. De twee andere negatieve beschikkingen zijn beschikking 2001/17/EG van de Commissie van 19 december 2000 houdende weigering van een vergunning voor het in de handel brengen van „Nangainoten (Canarium indicum L.)” als nieuw voedingsmiddel of nieuw voedselingrediënt krachtens verordening (EG) nr. 258/97 van het Europees Parlement en de Raad (PB 2001, L 4, blz. 35) en beschikking 2005/580/EG van de Commissie van 25 juli 2005 houdende weigering van een vergunning voor het in de handel brengen van betaïne als nieuw voedingsmiddel of nieuw voedselingrediënt krachtens verordening (EG) nr. 258/97 van het Europees Parlement en de Raad (PB L 199, blz. 89).