CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
Y. BOT
van 7 april 2011 (1)
Zaak C‑281/09
Europese Commissie
tegen
Koninkrijk Spanje
„Televisieomroep – Reclamespots – Zendtijd”
1. De richtlijn „Televisie zonder grenzen”, in de in de onderhavige zaak toepasselijke versie(2), stelt de grenzen van de zendtijd voor reclameboodschappen vast, die verschillen naargelang deze reclameboodschappen ofwel reclamespots ofwel andere vormen van reclame vormen.
2. De richtlijn bepaalt aldus dat de zendtijd voor reclamespots en telewinkelspots binnen een klokuur niet meer dan twaalf minuten mag bedragen. Wat daarentegen de andere vormen van reclame betreft, stelt zij slechts een daglimiet vast, door te bepalen dat de zendtijd daarvan, opgeteld bij die van de reclamespots, niet meer dan 15 % van de dagelijkse zendtijd mag bedragen.
3. In de onderhavige niet-nakomingsprocedure verwijt de Europese Commissie het Koninkrijk Spanje deze bepalingen onjuist te hebben toegepast. Zij klaagt dat deze lidstaat heeft toegestaan dat nieuwe vormen van televisiereclame, reportages voor reclamedoeleinden, telepromotiespots, sponsoring-advertentiespots en microadvertentiespots genaamd, worden uitgezonden boven de uurlimiet van twaalf minuten per klokuur, terwijl zij volgens de Commissie „reclamespots” in de zin van de richtlijn vormen.
4. Het Koninkrijk Spanje betwist deze analyse en stelt dat de vier litigieuze vormen van reclame niet onder het begrip reclamespots vallen, maar onder dat van andere vormen van reclame.
5. De richtlijn bevat geen omschrijving van deze twee begrippen.
6. In de onderhavige conclusie zal ik het Hof in overweging geven te oordelen dat binnen de Gemeenschap de twee litigieuze begrippen een identieke en autonome omschrijving moeten hebben en dat, gelet op de systematiek en de doelstellingen van de richtlijn, door deze omschrijvingen de nuttige werking van de wenselijk geachte beperking van de reclame tijdens primetime door middel van de uurlimiet kan worden gewaarborgd.
7. Ik zal eveneens de redenen uiteenzetten waarom volgens mij het begrip andere vormen van reclame niet moet worden uitgelegd als bijzondere vormen van reclame die om technische redenen een langere zendtijd vereisen, zoals de Commissie stelt, maar dat moet worden uitgegaan van de in de richtlijn bedoelde vormen van reclame, zodat het slechts betrekking kan hebben op sponsorboodschappen.
8. Ik ben in ieder geval van mening dat de door het Koninkrijk Spanje gehanteerde uitlegging van genoemd begrip wat de vier litigieuze vormen van reclame betreft, de nuttige werking aan de in de richtlijn voorziene uurlimiet ontneemt.
9. Ik zal het Hof derhalve in overweging geven, het niet-nakomingsberoep van de Commissie gegrond te verklaren.
I – Rechtskader
A – De richtlijn
10. De richtlijn beoogt de wetgevingen van de lidstaten inzake televisie te coördineren teneinde het vrije verkeer van televisie-uitzendingen in de Gemeenschap te waarborgen.(3)
11. Daartoe worden, teneinde de bescherming van de consumenten te waarborgen, aan televisiereclame minimumnormen en criteria gesteld.(4) Deze regels hebben met name tot doel om de vrijheid van televisiereclame, welke een essentiële inkomstenbron vormt voor de commerciële televisiezenders, en de adequate bescherming van audiovisuele producties en televisiekijkers tegen buitensporige reclame-uitzendingen, met elkaar te verzoenen.(5)
12. De richtlijn begint met de omschrijving van enige begrippen die worden bedoeld in de normatieve bepalingen ervan, zoals televisiereclame, sponsoring en telewinkelen.
13. Aldus is televisiereclame in artikel 1, sub c, van de richtlijn omschreven als „de door een overheidsbedrijf of particuliere onderneming tegen betaling of soortgelijke vergoeding dan wel ten behoeve van zelfpromotie uitgezonden boodschap – in welke vorm dan ook – in verband met de uitoefening van een commerciële, industriële, ambachtelijke activiteit of van een vrij beroep, ter bevordering van de levering tegen betaling van goederen of diensten, met inbegrip van onroerende goederen, rechten en verplichtingen”.
14. „Sponsoring” verwijst volgens artikel 1, sub e, van de richtlijn naar „elke bijdrage van een overheidsbedrijf of particuliere onderneming die zich niet bezig houdt met televisieomroepactiviteiten of met de vervaardiging van audiovisuele producties, aan de financiering van televisieprogramma’s met het doel zijn naam, handelsmerk, imago, activiteiten of realisaties meer bekendheid te geven”.
15. Het begrip „telewinkelen” komt krachtens artikel 1, sub f, van de richtlijn overeen met „rechtstreekse aanbiedingen aan het publiek die worden uitgezonden met het oog op de levering tegen betaling van goederen of diensten, met inbegrip van onroerende goederen, rechten en verplichtingen”.
16. Krachtens artikel 10 van de richtlijn moeten televisiereclame en telewinkelen gemakkelijk als zodanig herkenbaar zijn en door optische en/of akoestische middelen duidelijk gescheiden zijn van de rest van het programma-aanbod. Er mag geen gebruik worden gemaakt van subliminale technieken. Afzonderlijke reclame en telewinkelspots moeten een uitzondering blijven.
17. Artikel 17, lid 1, sub c, van de richtlijn bepaalt dat gesponsorde televisieprogramma’s niet mogen aansporen tot aankoop of huur van producten of diensten van de sponsor of van derden, in het bijzonder door specifieke aanprijzingen van die producten of diensten.
18. Artikel 18 van de richtlijn, dat de kern vormt van de onderhavige zaak, bepaalt de maximale duur van de zendtijd voor reclame.
19. De verwoording van dat artikel heeft in de verschillende versies van de richtlijn „Televisie zonder grenzen”, een ontwikkeling doorgemaakt.
20. In de oorspronkelijke versie van richtlijn 89/552 was het op de volgende wijze verwoord:
„1. De zendtijd voor reclame mag niet meer dan 15 % van de dagelijkse zendtijd uitmaken. Dit percentage kan eventueel tot 20 % worden opgetrokken indien het vormen van reclame omvat zoals de rechtstreekse aanbieding aan het publiek met het oog op verkoop, aankoop en verhuring van producten of met het oog op het verrichten van diensten, mits de reclameboodschappen niet meer dan 15 % van de programma’s uitmaken.
2. De zendtijd voor reclameboodschappen binnen een bepaalde periode van één uur mag niet meer dan 20 % bedragen.
3. Onverminderd lid 1 mogen reclamevormen zoals de rechtstreekse aanbieding aan het publiek met het oog op verkoop, aankoop of verhuring van producten of met het oog op het verrichten van diensten niet meer dan één uur per dag in beslag nemen.”
21. In de in de onderhavige zaak toepasselijke versie, die zoals wij weten, is voortgevloeid uit de bij richtlijn 97/36 aangebrachte wijzigingen, is artikel 18 als volgt verwoord:
„1. De zendtijd voor telewinkelspots, reclamespots en andere vormen van reclame, met uitzondering van de blokken voor telewinkelen in de zin van artikel 18 bis, mag niet meer dan 20 % van de dagelijkse zendtijd bedragen. De zendtijd voor reclamespots mag niet meer dan 15 % van de dagelijkse zendtijd zijn.
2. De zendtijd voor reclamespots en telewinkelspots binnen een gegeven klokuur mag niet meer dan 20 % bedragen.
3. Voor de toepassing van dit artikel omvat reclame niet:
– aankondigingen door de omroeporganisatie in verband met haar eigen programma’s en met rechtstreeks daarvan afgeleide ondersteunende producten;
– mededelingen van de overheid en liefdadigheidsgroepen die gratis worden uitgezonden.”
22. Bij richtlijn 97/36 is eveneens artikel 18 bis toegevoegd, dat als volgt luidt:
„1. Blokken voor telewinkelen die worden uitgezonden door een net dat zich niet uitsluitend met telewinkelen bezighoudt, moeten zonder onderbreking minimaal 15 minuten in beslag nemen.
2. Het maximumaantal blokken per dag bedraagt acht. De totale duur ervan mag niet meer dan drie uur per dag bedragen. Zij moeten door optische en akoestische middelen duidelijk herkenbaar worden gemaakt als blokken voor telewinkelen.”
23. De artikelen 18 en 18 bis van de richtlijn zijn gewijzigd bij richtlijn 2007/65/EG van het Europees Parlement en de Raad(6), die in de onderhavige zaak niet toepasselijk is. In hun nieuwe versie zijn deze artikelen inmiddels aldus verwoord:
„Artikel 18
1. Het aandeel van televisiereclame‑ en telewinkelspots, mag per klokuur niet meer dan 20 % bedragen.
2. Lid 1 is niet van toepassing op boodschappen van de omroeporganisatie in verband met haar eigen programma’s en rechtstreeks daarvan afgeleide ondersteunende producten, sponsorboodschappen en productplaatsing.
Artikel 18 bis
Telewinkelprogramma’s moeten met visuele en akoestische middelen duidelijk als zodanig worden gekenmerkt, en moeten zonder onderbreking minimaal 15 minuten in beslag nemen.”
24. Ten slotte moet ik artikel 3, lid 2, van de richtlijn aanhalen, waarin wordt bepaald dat „[d]e lidstaten [...] er met passende middelen in het kader van hun wetgeving zorg voor [dragen] dat de onder hun bevoegdheid vallende televisieomroeporganisaties de bepalingen van deze richtlijn daadwerkelijk naleven”.
II – Feiten, procesverloop en conclusies van partijen
25. De Commissie heeft het onafhankelijke adviesbureau Audimetrie, gespecialiseerd in onderzoek en analyse van gegevens op het gebied van televisiereclame, verzocht om een studie naar de programmering van verschillende grote Spaanse televisiezenders gedurende een referentieperiode van 1 mei tot en met 30 juni 2005.
26. Gelet op de uitkomsten van deze studie en na een briefwisseling met de Spaanse autoriteiten, heeft de Commissie deze autoriteiten een op 11 juli 2007 gedateerde aanmaning en vervolgens op 8 mei 2008 een met redenen omkleed advies, gezonden.
27. Zij heeft het onderhavige beroep ingesteld bij verzoekschrift van 17 juli 2009, waarin zij concludeert dat het het Hof behage:
– vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje door flagrante, herhaalde en zware inbreuken op de bepalingen van artikel 18, lid 2, van de richtlijn toe te staan, de krachtens artikel 3, lid 2, van de richtlijn juncto artikel 10 EG op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen;
– het Koninkrijk Spanje in de kosten te verwijzen.
28. Het Koninkrijk Spanje, evenals het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, dat ter ondersteuning van de verwerende lidstaat is tussengekomen, concluderen tot verwerping van dat beroep.
29. Het Koninkrijk Spanje vordert eveneens dat de Commissie in de kosten wordt verwezen.
III – Argumenten van partijen
A – Argumenten van de Commissie
30. De Commissie richt zich in haar niet-nakomingsberoep op vier vormen van reclame die op de Spaanse televisiezenders worden uitgezonden, namelijk reportages voor reclamedoeleinden, telepromotiespots, sponsoring-advertentiespots en microadvertentiespots.
31. Zij stelt dat elke daarvan een reclamespot vormt, gelet op de door het Hof gegeven omschrijving van de begrippen „reclamespots” en „andere vormen van reclame” in het arrest van 12 december 1996, RTI e.a.(7), dat betrekking heeft op artikel 18 van richtlijn 89/552.
32. De Commissie herinnert eraan dat het begrip „reclamespots” is omschreven als „zeer korte, uiterst suggestieve reclamevormen, die meestal groepsgewijs met wisselende tussenpozen gedurende of tussen de programma’s worden uitgezonden en vervaardigd zijn door de leveranciers van de producten of de diensten dan wel hun agenten, en niet door de omroeporganisaties zelf”.(8)
33. Zij herinnert er eveneens aan dat het Hof heeft geoordeeld dat „[d]e in artikel 18, lid 1, tweede zin, geboden mogelijkheid om het percentage van de zendtijd voor reclame uit te breiden tot 20 % van de dagelijkse zendtijd, [...] dus eveneens [kan] worden gebruikt voor reclamevormen die, zonder ‚aanbiedingen aan het publiek’ te zijn, toch evenals deze en door hun wijze van presentatie meer tijd in beslag nemen dan reclameboodschappen”.(9)
34. De Commissie voert aan dat in het licht van deze omschrijvingen elke vorm van reclame die tussen de programma’s of gedurende de onderbrekingen wordt uitgezonden en waarvan de wijze van presentatie geen duidelijk langere zendtijd vereist, als een reclamespot moet worden beschouwd en aldus onder de in artikel 18, lid 2, van de richtlijn vastgestelde uurlimiet valt. Volgens de Commissie zou een bijzondere vorm van reclame derhalve slechts als een „andere vorm van reclame” zoals bedoeld in artikel 18, lid 1, van de richtlijn kunnen worden beschouwd wanneer de wijze van presentatie ervan om onvermijdelijke dwingende technische redenen een langere zendtijd vergt.
35. De Commissie betoogt dat, gelet op deze overwegingen, de vier litigieuze vormen van reclame om de volgende redenen als reclamespots moeten worden beschouwd.
36. De reportages voor reclamedoeleinden worden omschreven als reclameboodschappen die langer duren dan de reclamespot en in het algemeen informatieve of beschrijvende verkoopargumenten bevatten. Zij vormen eveneens een voorraadproductie die opnieuw kan worden uitgezonden, hoewel dat wegens de bijzondere kenmerken ervan qua duur en argumentatie, in het algemeen niet gebeurt.(10)
37. De Commissie voert aan dat, gelet op de in de studie van bureau Audimetrie genoemde voorbeelden, deze reportages voor reclamedoeleinden, net als reclamespots, tussen de programma’s of tijdens de onderbrekingen en in een aan die van de spots identieke frequentie, worden uitgezonden.
38. Wat de telepromotiespots betreft, stelt de Commissie dat volgens het arrest RTI e.a., reeds aangehaald, telepromotie, dat wil zeggen „een vorm van televisiereclame; daarbij worden studioprogramma’s (vooral spelletjes) onderbroken voor de aanbieding van een of meer producten of diensten, waarbij de presentatoren van het programma hun rol in het lopende spel tijdelijk opgeven om de aangeboden goederen of diensten aan te prijzen”(11), inderdaad niet als een reclamespot is beschouwd.
39. De Commissie preciseert echter dat haar beroep zich richt op telepromotiespots, dat wil zeggen tussen de programma’s uitgezonden boodschappen, die losstaan van deze programma’s, die kort duren en die opnieuw kunnen worden uitgezonden.
40. Betreffende de sponsoring-advertentiespots baseert de Commissie haar beroep op de omschrijving ervan in de interpretatieve criteria van de Spaanse wet, volgens welke het gaat om een bijzonder soort spot, de „euroklapper”, waarin de aankondiging dat een programma is gesponsord en de reclame van de sponsor samengaan.
41. De Commissie herinnert eraan dat volgens artikel 17 van de richtlijn voor de kwalificatie als gesponsord televisieprogramma de voorwaarde geldt dat de boodschap niet mag aansporen tot aankoop van producten of diensten van de sponsor.
42. Ten slotte baseert de Commissie zich wat de microadvertentiespots betreft eveneens op de omschrijving ervan in de interpretatieve criteria van de Spaanse wet, volgens welke „de microspots die reclameboodschappen bevatten als ‚een andere vorm van reclame’ worden beschouwd wanneer ze langer duren dan 60 seconden en wanneer ze niet bestaan in een simpele hergroepering van spots, die min of meer eenzelfde leidraad hebben”.
43. De Commissie voert aan dat de presentatie van deze microspots, anders dan die van echte telepromotie, geen langere zendtijd vereist dan die van klassieke spots.
44. Volgens de Commissie is bijgevolg de niet-nakoming door het Koninkrijk Spanje aangetoond, aangezien uit het verslag van bureau Audimetrie en de wetgeving van deze lidstaat blijkt dat deze vier vormen van reclame tot 17 minuten per uur, dat is 50 % meer dan de in de richtlijn vastgestelde uurlimiet van 12 minuten per klokuur, worden uitgezonden op de Spaanse televisiezenders.
B – Argumenten van het Koninkrijk Spanje
45. Het Koninkrijk Spanje benadrukt dat de richtlijn de begrippen reclamespots en andere vormen van reclame niet definieert. Volgens deze lidstaat moet tussen deze twee begrippen onderscheid worden gemaakt, door de volgende criteria in aanmerking te nemen:
– de vorm of de presentatie van de reclameboodschap: het esthetische of visuele voorkomen ervan, de combinatie van audiovisuele elementen met andere, uitsluitend grafische‑ (crawls, overdrukken) of geluidselementen (niet gesproken), het gebruiken van acteurs en een decorontwerp dat bij specifieke programma’s behoort.
– de duur: langer in het geval van reportages voor reclamedoeleinden of microadvertentiespots;
– de plaatsing ervan in het programmaschema: al of niet vast aan andere programma’s;
– de inhoud van de boodschap: naargelang het belang van de aansporing tot aankoop of verkoop, dat zeer groot kan zijn (zoals voor spots) of geringer, omdat het beschrijvende aspect overheerst (reportages voor reclamedoeleinden), of omdat deze zich beperkt tot de visuele presentatie van het product of de dienst die voorwerp is van de reclame (de simpele dekmantel van de institutionele sponsoring).
46. Het Koninkrijk Spanje stelt onder andere dat het begrip reclamespots moet worden vastgesteld overeenkomstig het in het arrest van 28 oktober 1999, ARD(12), ontwikkelde beginsel dat „[w]anneer [...] een bepaling van richtlijn 89/552 een beperking stelt aan de uitzending en verdeling van televisiediensten, zonder dat de gemeenschapswetgever deze beperking in duidelijke en ondubbelzinnige termen heeft geformuleerd, [...] zij beperkend [dient] te worden uitgelegd”.(13)
47. Volgens deze lidstaat moet eveneens de doelstelling van de richtlijn in aanmerking worden genomen, die inhoudt dat er wordt gezocht naar een evenwicht tussen enerzijds de behoefte aan financiering van de televisie-exploitanten, hun recht op de vrijheid van onderneming en de eerbiediging van hun redactionele onafhankelijkheid, en anderzijds de bescherming van de belangen van de consumenten, als televisiekijkers, tegen buitensporige reclame.
48. Dat is de reden waarom het in zijn wetgeving een uurlimiet van 12 minuten voor reclamespots, evenals voor spots voor telewinkelen, heeft vastgesteld en een uurlimiet van 17 minuten voor de andere vormen van reclame.
49. Het Koninkrijk Spanje stelt dat de vier litigieuze vormen van reclame niet onder het begrip reclamespots vallen wegens de standaardduur ervan, de geringere commerciële agressiviteit ervan, in de zin van hun mate van suggestie jegens de consument, en ten slotte wegens de mate van verstoring van het kijkgenot van de programma’s, die zij tot gevolg hebben.
50. Het Koninkrijk Spanje stelt dat geen van deze vormen van reclame even veelvuldig wordt uitgezonden als de klassieke reclamespots, wegens de bijzondere kenmerken van elk van hen, ofwel wegens de lange duur ervan (het is, met uitzondering van sponsorboodschappen, niet voorstelbaar om de andere vormen van reclame in hetzelfde reclameblok meer dan één keer uit te zenden), ofwel wegens hun bijzondere band met een bepaald programma (dat is het geval met sponsorboodschappen en sommige telepromotiespots), ofwel wegens het informatieve karakter ervan (microadvertentiespots).
51. Het Koninkrijk Spanje voert aan dat de vier litigieuze vormen van reclame worden gekenmerkt door de bijzondere of uitzonderlijke wijze van uitzending ervan; dit is een omstandigheid die er samen met een andere, zoals het format van de uitzending naargelang de desbetreffende televisie-exploitant of zelfs de productie ervan door elke televisiezender in bepaalde blokken, toe leidt dat zij kunnen worden onderscheiden van reclamespots.
C – Argumenten van het Verenigd Koninkrijk
52. Het Verenigd Koninkrijk stelt dat de door de Commissie voorgestelde uitlegging niet met de richtlijn in overeenstemming is, omdat deze uitlegging geen rekening houdt met de bij de richtlijn vastgelegde fundamentele verschillen tussen reclamespots en andere vormen van reclame, met name sponsoring en aankondigingen door de omroeporganisatie in verband met haar eigen programma’s, zoals bedoeld in artikel 18, lid 3, van de richtlijn.
53. Volgens deze lidstaat betekent de omstandigheid dat een sponsoring-advertentiespot bepaalde gesponsorde producten of diensten aanprijst niet dat het een reclamespot vormt.
54. De benadering van de Commissie dat de aankondigingen door de omroeporganisatie onder het begrip reclamespots moeten vallen, alleen omdat zij een aanprijzing van haar diensten vormen, ontneemt de uitsluiting in artikel 18, lid 3, van de richtlijn eveneens elke nuttige werking.
IV – Mijn beoordeling
55. Ik ben het met de Commissie eens dat de vier litigieuze vormen van reclame als reclamespots in de zin van de richtlijn moeten worden gekwalificeerd. Hoewel ik tot dezelfde conclusie kom als de verzoekende instelling, kan ik echter niet instemmen met haar omschrijving van het begrip andere vormen van reclame. Mijn redenen hiervoor zijn de volgende.
56. In het onderhavige geding moet worden vastgesteld of de vier litigieuze vormen van reclame als reclamespots moeten worden gekwalificeerd, zoals de Commissie stelt, ofwel dat zij tot de categorie andere vormen van reclame behoren, zoals het Koninkrijk Spanje beweert. De oplossing van dit geding draait om de vraag of de uitzending van de vier litigieuze vormen van reclame onder de uurlimiet van twaalf minuten per klokuur valt of alleen onder de limiet van 15 % van de dagelijkse zendtijd.
57. De inzet van genoemd geding lijkt derhalve zeer duidelijk. Het gaat om het recht van de televisieomroeporganisaties om deze nieuwe vormen van reclame tijdens primetime uit te zenden, naast de in artikel 18, lid 2, van de richtlijn vastgestelde twaalf minuten voor het uitzenden van reclamespots en telewinkelspots.
58. De oplossing ervan impliceert dat men zich moet afvragen wat de begrippen „reclamespots” en „andere vormen van reclame”, zoals bedoeld in artikel 18, leden 1 en 2, van de richtlijn, inhouden.
59. De omschrijving van deze twee begrippen is niet gemakkelijk. Zoals partijen hebben benadrukt, zijn zij niet gedefinieerd in de richtlijn, die wat dat betreft evenmin naar het recht van de lidstaten verwijst.
60. Zoals de Commissie heeft aangevoerd, wordt er in de toelichting bij haar voorstel voor een richtlijn(14) inderdaad op gewezen dat de „bepaling inzake andere ‚vormen van reclame’ dan televisiespots [...] voor de nodige soepelheid [beoogt] te zorgen om rekening te kunnen houden met de opkomst van nieuwe reclamevormen, zoals telepromotie en ‚Dauerwerbesendungen’, die langer duren en in het algemeen in het programma zelf worden opgenomen”.(15)
61. Dat eerste voorstel is door de Commissie echter gewijzigd ten gevolge van de door het Europees Parlement aangenomen amendementen, die beoogden de mogelijkheid om aanvullende zendtijd voor de andere vormen van reclame vast te stellen, af te schaffen.(16)
62. In haar gewijzigde voorstel voor een richtlijn(17) zet de Commissie eenvoudigweg uiteen dat haar nieuwe versie van artikel 18 wijzigingen bevat die ten dele voortvloeien uit de amendementen van het Parlement, maar dat zij van mening is dat het wenselijk noch mogelijk is om reclame in andere vormen dan reclamespots uit te sluiten.(18)
63. Gelet op het bovenstaande, kan volgens mij derhalve moeilijk worden aangenomen dat uit de voorbereidende werkzaamheden voor de richtlijn met zekerheid een nauwkeurige betekenis van het begrip „andere vormen van reclame”, dat de communautaire wetgever in artikel 18, lid 1, wilde opnemen, kan worden afgeleid.
64. Overeenkomstig de rechtspraak moeten bijgevolg de betekenis en de draagwijdte van de begrippen reclamespots en andere vormen van reclame worden vastgesteld rekening houdend met de context van de bepalingen waarin zij worden bedoeld en de door deze bepalingen nagestreefde doelstellingen, zodat deze begrippen in de gehele Gemeenschap autonoom en uniform worden uitgelegd.(19)
65. Volgens het Koninkrijk Spanje moeten genoemde begrippen, gelet op het ontbreken van een nauwkeurige omschrijving in de richtlijn, in een voor de uitzending van reclame gunstige zin worden uitgelegd.
66. Zoals deze lidstaat in herinnering roept, is in het arrest ARD, reeds aangehaald, inderdaad geoordeeld dat wanneer de bepalingen van de richtlijn beperkingen stellen aan de uitzending van televisiereclame, zonder dat zij in duidelijke en ondubbelzinnige termen zijn geformuleerd, zij beperkend dienen te worden uitgelegd.(20)
67. De stelling van de Commissie dat het in de richtlijn bedoelde begrip „andere vormen van reclame” in het arrest RTI e.a., reeds aangehaald, is omschreven, kan eveneens aanvechtbaar lijken.
68. In dat arrest heeft het Hof immers uitspraak gedaan over de uitdrukking „vormen van reclame [...] zoals de rechtstreekse aanbieding aan het publiek”, als bedoeld in artikel 18, lid 1, van richtlijn 89/552. De bewoordingen van deze uitdrukking, met name het gebruik van het woord „zoals”, tonen aan dat de communautaire wetgever uitdrukkelijk naar vormen van reclame heeft verwezen die dezelfde kenmerken bezitten als aanbiedingen tot telewinkelen. In de richtlijn is het begrip andere vormen van reclame niet meer verbonden aan aanbiedingen tot telewinkelen, waarvoor richtlijn 97/36 nauwkeuriger bepalingen heeft vastgesteld, teneinde de ontwikkeling en het belang van deze activiteit in aanmerking te nemen.(21)
69. Met het oog op de aan artikel 18, lid 2, van de richtlijn ten grondslag liggende doelstelling om de consumenten tegen buitensporige reclame-uitzendingen te beschermen op de uren waarop de kijkdichtheid het grootst is, waarop ik nog zal terugkomen, kan daarenboven moeilijk worden aangenomen dat het criterium om een afwijking van deze uurlimiet te rechtvaardigen, bestaat in de duur van de reclameboodschappen. Een dergelijke uitlegging zou neerkomen op het aanmoedigen van ondernemers om nieuwe vormen van reclame uit te vinden die technisch beschouwd langere uitzendtijden vereisen en aldus de nuttige werking van genoemde uurlimiet verminderen.
70. Voor zover de richtlijn tot doel heeft om in alle lidstaten maxima vast te stellen inzake de zendtijden van alle vormen van reclame die onder de in artikel 1, sub c, daarvan gegeven definitie vallen, ben ik geneigd te denken dat de inhoud van het begrip „andere vormen van reclame”, zoals bedoeld in artikel 18, lid 1, van de richtlijn, in de bepalingen daarvan moet worden gezocht.
71. Bij het onderzoek van deze bepalingen stel ik vast dat de andere vormen van reclame, die van reclamespots kunnen worden onderscheiden en die in de richtlijn worden genoemd, de sponsorboodschappen zijn. Dergelijke boodschappen houden zeker een vorm van reclame in, omdat zij krachtens artikel 1, sub e, van de richtlijn tot doel hebben de naam, het handelsmerk, het imago, de activiteiten of de realisaties van de sponsor meer bekendheid te geven.
72. Richtlijn 2007/65 bevestigt naar mijn mening deze analyse, omdat artikel 18, lid 2, van richtlijn 89/552, zoals gewijzigd bij richtlijn 2007/65, behalve boodschappen van de omroeporganisatie in verband met haar eigen programma’s en rechtstreeks daarvan afgeleide ondersteunende producten, sponsorboodschappen en productplaatsing van de uurlimiet uitsluit.
73. Ik ben derhalve geneigd te denken dat het begrip „andere vormen van reclame”, zoals bedoeld in artikel 18, lid 1, van de richtlijn eerder duidt op sponsorboodschappen dan op vormen van reclame die om onvermijdelijke dwingende technische redenen een langere zendtijd vergen, zoals de Commissie stelt.
74. De keuze tussen de ene of de andere definitie is echter niet bepalend in het kader van het onderzoek van het onderhavige beroep. De argumentatie van de Commissie is, welke van de twee definities ook wordt gekozen, naar mijn mening gegrond wanneer daarin wordt gesteld dat de uitlegging die wordt gegeven aan het in artikel 18, lid 1, van de richtlijn bedoelde begrip „andere vormen van reclame”, er niet toe mag leiden dat de nuttige werking aan de in artikel 18, lid 2, daarvan genoemde uurlimiet wordt ontnomen.
75. Immers, hoewel de begrippen als beperking van de vrijheid om reclameboodschappen uit te zenden, eng moeten worden uitgelegd, zoals het Hof in het arrest ARD, reeds aangehaald, heeft geoordeeld, moet eveneens rekening worden gehouden met de doelstelling van de richtlijn, die beoogt de uitoefening van deze vrijheid en het vereiste dat de televisiekijkers worden beschermd tegen buitensporige reclame-uitzendingen, met elkaar te verzoenen.
76. Zoals de Commissie zeer terecht in herinnering roept, vormt de bescherming van de consumenten als kijkers tegen buitensporige reclame een wezenlijk aspect van het doel van richtlijn.(22)
77. De in artikel 18 van de richtlijn genoemde uurlimiet van twaalf minuten per klokuur geeft het door de communautaire wetgever gewenste evenwicht weer tussen de behoefte aan financiering van de televisieomroeporganisaties door middel van reclame en de bescherming van de kijkers tegen buitensporige reclame. De communautaire wetgever heeft met andere woorden gemeend dat de mogelijkheid om gedurende maximaal twaalf minuten per klokuur reclameboodschappen uit te zenden, voldoende was voor de televisieomroeporganisaties om hun behoefte aan financiering te kunnen dekken.
78. De nuttige werking van deze bepaling veronderstelt bijgevolg dat de vormen van reclame die naast dit tijdvak van twaalf minuten kunnen worden uitgezonden, exact overeenkomen met die welke door de communautaire wetgever gewild zijn. Dat vereiste is eveneens noodzakelijk om de gelijke behandeling van alle televisieomroeporganisaties, in welke lidstaat zij ook gevestigd zijn, te waarborgen.
79. Deze uitlegging lijkt mij, voor zover nodig, te worden bevestigd door de bepalingen van richtlijn 2007/65, waarin de communautaire wetgever heeft beslist om de daglimiet af te schaffen en slechts de uurlimiet te handhaven, omdat alleen laatstgenoemde een beperking kan stellen aan reclame-uitzendingen tijdens primetime en derhalve de inachtneming van het hierboven genoemde evenwicht kan afdwingen.(23)
80. Zoals de Commissie in het onderhavige beroep klaar en duidelijk heeft aangetoond, gaat de stelling van het Koninkrijk Spanje klaarblijkelijk tegen deze doelstelling in. Volgens deze lidstaat moet het begrip reclamespots immers worden gedefinieerd aan de hand van een geheel van criteria en moet deze definitie worden geacht niet van toepassing te zijn wanneer de vorm van de betrokken reclame in het licht van het ene of het andere criterium enigszins verschilt van de definitie van het begrip „reclamespots” zoals vastgelegd in het reeds aangehaalde arrest RTI e.a.
81. Deze stelling komt erop neer dat het aan de bevoegde autoriteiten van elke lidstaat wordt overgelaten om per geval het begrip reclamespots te definiëren, zodat de in artikel 18, lid 2, van de richtlijn vastgestelde uurlimiet een groot deel van zijn nuttige werking wordt ontnomen.
82. Daarom ben ik van mening dat het onderhavige niet-nakomingsberoep gegrond is, ook wat betreft de sponsoring-advertentiespots, euroklappers genaamd.
83. Immers, volgens de omschrijving van deze vorm van reclame in de interpretatieve criteria van de Spaanse wet, gaat het om een bijzonder soort spot waarin de boodschap dat een programma is gesponsord en de reclame van de sponsor, samengaan.
84. Aanvaarden dat een dergelijke vorm van reclame onder het begrip andere vormen van reclame valt, zoals het Koninkrijk Spanje doet, en aldus kan worden uitgezonden buiten de uurlimiet van twaalf minuten, komt erop neer dat de televisieomroeporganisaties en de ondernemers die hun producten of diensten wensen aan te prijzen, deze limiet kunnen omzeilen.
85. Zij kunnen er immers mee volstaan de reclameboodschap waarin zij aansporen tot de aankoop van hun producten of diensten vergezeld te laten gaan van een sponsorboodschap, om aan genoemde limiet te ontsnappen. De Commissie kan volgens mij derhalve terecht stellen dat krachtens artikel 17 van de richtlijn de enige sponsorboodschappen die buiten de uurlimiet kunnen worden uitgezonden, boodschappen zijn die niet aansporen tot de aankoop van specifieke producten of diensten van de sponsor.
86. Het Koninkrijk Spanje zal, indien het Hof mijn standpunt deelt, krachtens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie moeten worden verwezen in de kosten van de onderhavige procedure. Het Verenigd Koninkrijk zal krachtens artikel 69, lid 4, eerste alinea, van datzelfde Reglement zijn eigen kosten moeten dragen.
V – Conclusie
87. Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging:
– het onderhavige niet-nakomingsberoep gegrond te verklaren voor zover het Koninkrijk Spanje wordt verweten door flagrante, herhaalde en zware inbreuken op de bepalingen van artikel 18, lid 2, van richtlijn 89/552/EEG van de Raad van 3 oktober 1989 betreffende de coördinatie van bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in de lidstaten inzake de uitoefening van televisieomroepactiviteiten, zoals gewijzigd bij richtlijn 97/36/EG, toe te staan, de krachtens artikel 3, lid 2, van richtlijn 89/552, zoals gewijzigd, juncto artikel 10 EG op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen;
– het Koninkrijk Spanje in de kosten te verwijzen en te beslissen dat het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland zijn eigen kosten zal dragen.
1 – Oorspronkelijke taal: Frans.
2 – Richtlijn 89/552/EEG van de Raad van 3 oktober 1989 betreffende de coördinatie van bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in de lidstaten inzake de uitoefening van televisieomroepactiviteiten (PB L 298, blz. 23), zoals gewijzigd bij richtlijn 97/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 juni 1997 (PB L 202, blz. 60; hierna: „richtlijn”).
3 – Vijfde tot en met elfde overweging van de considerans van de richtlijn.
4 – Zevenentwintigste overweging van de considerans van de richtlijn.
5 – Idem. Zie eveneens punt 3 van de interpretatieve mededeling van de Commissie over bepaalde aspecten van de bepalingen van de richtlijn „Televisie zonder grenzen” betreffende televisiereclame (PB 2004, C 102, blz. 2).
6 – Richtlijn van 11 december 2007 tot wijziging van richtlijn 89/552/EEG van de Raad betreffende de coördinatie van bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in de lidstaten inzake de uitoefening van televisieomroepactiviteiten (PB L 332, blz. 27).
7 – C‑320/94, C‑328/94, C‑329/94 en C‑337/94–C‑339/94, Jurispr. blz. I‑6471.
8 – Punt 31.
9 – Punten 32 en 34.
10 – Zie blz. 6 van de interpretatieve criteria inzake reclame-uitzendingen, die door het onderdirectoraat-generaal Inhoud van de informatiemaatschappij worden toegepast in het kader van zijn inspecties en toezicht (criterios interpretativos de emisiones publicitarias aplicados por la subdirección general de contenidos de la S.I. en sus servicios de inspección y control), van 17 december 2001 (hierna: „interpretatieve criteria van de Spaanse wet”).
11 – Punt 25 van de interpretatieve mededeling van de Commissie, vermeld in voetnoot 5.
12 – C‑6/98, Jurispr. blz. I‑7599.
13 – Punt 30.
14 – Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van richtlijn 89/552 [COM(95) 86 def.].
15 – Punt 2.4.4.
16 – Wetgevingsresolutie houdende advies van het Europees Parlement inzake het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van richtlijn 89/552/EEG van de Raad betreffende de coördinatie van bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in de lidstaten inzake de uitoefening van televisieomroepactiviteiten (PB 1996, C 65, blz. 96). Het Parlement heeft voorgesteld om artikel 18 als volgt te verwoorden:
„1. De zendtijd voor reclame mag niet meer dan 15 % van de dagelijkse zendtijd uitmaken.
De totale zendtijd voor reclame en telewinkelen tezamen (met uitzondering van telewinkel-‚vensters’ met een minimale duur van 15 minuten) mag niet meer dan 20 % van de dagelijkse zendtijd uitmaken; dit geldt niet voor diensten die zich uitsluitend met telewinkelen bezighouden.
2. De totale zendtijd voor elke vorm van reclameboodschappen en spots voor telewinkelen tezamen binnen een gegeven tijdvak van een klokuur mag niet meer dan 20 % bedragen. De hoeveelheid reclame die wordt uitgezonden tijdens een hoofdfilm mag niet meer bedragen dan 15 % van de filmduur.”
17 – Gewijzigd voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van richtlijn 89/552 [COM/96/200 def.].
18 – Zie de toelichting, punt 2.2, blz. 7.
19 – Zie over de begrippen „televisiereclame” en „telewinkelen”, zoals bedoeld in artikel 1 van de richtlijn, arrest van 18 oktober 2007, Österreichischer Rundfunk (C‑195/06, Jurispr. blz. I‑8817, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
20 – Punten 29 en 30. Het betrof de vraag of, om het in artikel 11, lid 3, van de richtlijn voorziene tijdvak van 45 minuten te berekenen teneinde het aantal toegestane onderbrekingen voor reclame vast te stellen tijdens de uitzending van bioscoopfilms, de duur van de reclame al of niet in dit tijdvak moest worden opgenomen.
21 – Zie punten 36 en 37 van de considerans van richtlijn 97/36.
22 – Arrest Österreichischer Rundfunk, reeds aangehaald (punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
23 – Punt 59 van de considerans van richtlijn 2007/65.