—

de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door C. Wissels en M. de Mol als gemachtigden,

—

de Duitse regering, vertegenwoordigd door M. Lumma en J. Möller als gemachtigden,

—

de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door F. Clotuche-Duvieusart en B. Burggraaf als gemachtigden,

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 42, lid 4, van verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van de verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001 (PB L 270, blz. 1).

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen G. Elbertsen en de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: „minister”) over de toewijzing van bedrijfstoeslagrechten uit de nationale reserve.

3

In het kader van de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid heeft de Raad van de Europese Unie verordening nr. 1782/2003 vastgesteld, die voorziet in gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en voor bepaalde steunregelingen voor landbouwers.

4

Verordening nr. 1782/2003 stelt, onder andere, een regeling voor inkomenssteun voor landbouwers vast. In artikel 1, tweede streepje, van die verordening wordt deze regeling aangeduid als de „bedrijfstoeslagregeling”. Die regeling is opgenomen in titel III van voormelde verordening.

5

Artikel 33 van verordening nr. 1782/2003 noemt de situaties waarin landbouwers gebruik kunnen maken van de bedrijfstoeslagregeling, en bepaalt met name:

„Subsidiabiliteit

1.   De landbouwers kunnen gebruikmaken van de bedrijfstoeslagregeling indien:

[…]”

6

Artikel 37, lid 1, van die verordening luidt:

„Het referentiebedrag is het gemiddelde over drie jaar van het totaalbedrag aan toeslagen dat aan een landbouwer voor elk kalenderjaar van de in artikel 38 vastgestelde referentieperiode is verleend op grond van de in bijlage VI genoemde steunregelingen, berekend en aangepast overeenkomstig bijlage VII.”

7

De in de artikelen 33, lid 1, en 37, lid 1, van verordening nr. 1782/2003 bedoelde referentieperiode wordt omschreven in artikel 38 van deze verordening. Zij omvat de kalenderjaren 2000 tot en met 2002.

8

Artikel 42, leden 1 en 4, van verordening nr. 1782/2003 bepaalt:

„1.   De lidstaten passen na een eventuele verlaging op grond van artikel 41, lid 2, een lineaire procentuele verlaging toe op de referentiebedragen om een nationale reserve te vormen. Deze verlaging bedraagt niet meer dan 3%.

[…]

4.   De lidstaten gebruiken de nationale reserve om op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden vermeden, referentiebedragen vast te stellen voor landbouwers die zich in een bijzondere, door de Commissie volgens de in artikel 144, lid 2, bedoelde procedure te omschrijven situatie bevinden.”

9

Punt 9 van de considerans van verordening (EG) nr. 795/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij verordening nr. 1782/2003 (PB L 141, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1974/2004 van de Commissie van 29 oktober 2004 (PB L 345, blz. 85; hierna: „verordening nr. 795/2004”), luidt als volgt:

„Om het beheer van de nationale reserve te vergemakkelijken, dient te worden voorzien in de mogelijkheid de nationale reserve op regionaal niveau te beheren, behalve in de gevallen als bedoeld in artikel 42, lid 3, van verordening (EG) nr. 1782/2003, indien deze bepaling wordt toegepast, en in de gevallen als bedoeld in artikel 42, lid 4, van die verordening, waarin de lidstaten ertoe verplicht zijn toeslagrechten te verlenen.”

10

In punt 13 van de considerans van verordening nr. 795/2004 heet het:

„Krachtens artikel 42, lid 4, van verordening (EG) nr. 1782/2003 mag de Commissie de bijzondere situaties omschrijven die recht geven op de vaststelling van referentiebedragen voor bepaalde landbouwers die door een dergelijke situatie in de referentieperiode geen rechtstreekse betalingen of slechts een deel daarvan konden ontvangen. Het is derhalve dienstig die bijzondere situaties op te sommen en tevens regels vast te stellen om te voorkomen dat een landbouwer op grond van verschillende situaties toegewezen toeslagrechten cumuleert, waarbij de Commissie zich het recht voorbehoudt om zo nodig verdere gevallen aan de lijst toe te voegen. Bovendien moet de lidstaten de flexibiliteit worden geboden om het toe te wijzen referentiebedrag vast te stellen.”

11

Artikel 18, lid 1, van verordening nr. 795/2004 bepaalt:

„Voor de toepassing van artikel 42, lid 4, van verordening (EG) nr. 1782/2003 worden onder ‚landbouwers die zich in een bijzondere situatie bevinden’ de in de artikelen 19 tot en met 23 bis van de onderhavige verordening vermelde landbouwers verstaan.”

12

Artikel 21, lid 1, van verordening nr. 795/2004 luidt:

„Een landbouwer die onder de voorwaarden van de leden 2 tot en met 6 van het onderhavige artikel en uiterlijk op 15 mei 2004 geïnvesteerd heeft in productiecapaciteit of grond heeft gekocht, ontvangt toeslagrechten die zijn berekend door een referentiebedrag dat door de lidstaat is vastgesteld op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden voorkomen, te delen door een aantal hectaren dat niet groter is dan het aantal hectaren dat hij heeft gekocht.”

13

Artikel 16 van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: „Regeling”) bepaalt onder meer:

„1.   Voor toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve komen uitsluitend in aanmerking:

[…]

[…]

2.   Landbouwers als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b tot en met d, komen uitsluitend in aanmerking voor toeslagrechten uit de nationale reserve voor zover:

3.   Een aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten uit de nationale reserve vindt plaats overeenkomstig artikel 11.”

14

Artikel 17, leden 1 en 2, van de Regeling luidt:

„1.   De extra referentiebedragen worden voor landbouwers als bedoeld in artikel 16, tweede lid, berekend op basis van de volgende methode:

2.   In afwijking van het eerste lid en artikel 16, tweede lid, wordt op verzoek van de landbouwer voor de berekening van het extra referentiebedrag uitgegaan van het tweede jaar na de investering in productiecapaciteit of het in bezit krijgen, kopen of huren van grond, maar uiterlijk 2005, indien hij ten genoegen van de minister aantoont dat hij in het eerste jaar nadien niet in staat was de betrokken productiecapaciteit of grond ten volle te benutten.

[…]”

15

Elbertsen, een landbouwer in Nederland, hield op zijn bedrijf vier schapen in het jaar 2000, drie schapen in 2001 en elf schapen in 2002. Voor die periode ontving hij geen rechtstreekse betalingen.

16

Op 20 december 2002 is voor hem een recht van erfpacht gevestigd op een perceel weiland van 1,29 ha, en in de loop van het volgende jaar heeft hij een voorheen voor opslag gebruikt gebouw omgebouwd tot stal.

17

In de jaren 2003 tot en met 2005 hield Elbertsen twintig schapen, waardoor hij ieder jaar aanspraak kon maken op een ooipremie van in totaal 440,40 EUR.

18

Op 6 september 2005 heeft Elbertsen verzocht om toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve op grond van investeringen in stalcapaciteit, in ooien en in grond.

19

Bij brief van 13 oktober 2006 heeft de minister hem geantwoord dat hij uit hoofde van die investeringen weliswaar in aanmerking kwam voor toeslagrechten uit de nationale reserve, doch dat de berekende extra rechtstreekse betalingen beneden de in de nationale regeling vastgestelde grens van 500 EUR bleven, met als gevolg dat hem geen toeslagrechten uit de nationale reserve konden worden toegewezen.

20

Bij besluit van 15 december 2006 heeft de minister het bedrag van de aan Elbertsen toekomende toeslagrechten vastgesteld op 0 EUR.

21

Nadat Elbertsen bezwaar had ingediend, heeft de minister bij besluit van 24 april 2007 zijn besluit om hem geen toeslagrechten uit de nationale reserve toe te wijzen gehandhaafd.

22

Bij brief van 1 mei 2007 heeft Elbertsen tegen het besluit 24 april 2007 beroep ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.

23

In zijn beroep voert hij aan dat de nationale bepaling op grond waarvan het drempelbedrag van 500 EUR wordt gehanteerd, leidt tot een ongelijke behandeling ten nadele van kleine landbouwers en derhalve in strijd is met artikel 42 van verordening nr. 1782/2003 alsook met artikel 21 van verordening nr. 795/2004. Voorts betoogt hij dat op het moment dat hij zijn investeringen deed, geen enkel drempelbedrag was vastgesteld, en dat artikel 17, lid 1, sub b, van de Regeling derhalve in strijd is met het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel. Tot slot voert Elbertsen aan dat hem bij verordening nr. 795/2004 rechten worden toegewezen uit de nationale reserve en dat deze verordening zich ertegen verzet dat door de toepassing van een nationale rekenregel bij de vaststelling van het referentiebedrag hem het recht op dergelijke toeslagrechten geheel wordt ontnomen.

24

Van oordeel dat de beslechting van het bij hem aanhangige geding afhangt van de uitlegging van de toepasselijke bepalingen van gemeenschapsrecht, heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

25

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 42, lid 4, van verordening nr. 1782/2003 aldus moet worden uitgelegd dat deze bepaling de lidstaten ruimte laat om een referentiebedrag van 0 EUR vast te stellen en om geen toeslagrechten uit de nationale reserve toe te kennen aan een landbouwer die zich bevindt in een bijzondere situatie als omschreven in artikel 21 van verordening nr. 795/2004.

26

In hun schriftelijke opmerkingen betogen de Nederlandse en de Duitse regering alsook de Commissie dat artikel 42, lid 4, van verordening nr. 1782/2003, gelezen in samenhang met artikel 21 van verordening nr. 795/2004, de lidstaten een dergelijke beoordelingsmarge verleent voor zover het referentiebedrag op basis van objectieve criteria wordt vastgesteld en derhalve niet afdoet aan een gelijke behandeling van de landbouwers en evenmin markt- en concurrentieverstoringen in het leven roept.

27

Om te beginnen zij eraan herinnerd dat de lidstaten in het kader van de bedrijfstoeslagregeling op grond van artikel 42 van verordening nr. 1782/2003 een nationale reserve dienen te vormen om rekening te houden met bijzondere situaties. Volgens lid 4 van dat artikel gebruiken de lidstaten de nationale reserve om op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden vermeden, referentiebedragen vast te stellen voor landbouwers die zich in een bijzondere situatie bevinden.

28

In dat verband moet worden opgemerkt dat, in tegenstelling tot de leden 3 en 5 van artikel 42 van verordening nr. 1782/2003, die uitdrukkelijk voorzien in de mogelijkheid voor de lidstaten om in de in die bepalingen bedoelde situaties al dan niet gebruik te maken van de nationale reserve, lid 4 van dat artikel de lidstaten verplicht om referentiebedragen vast te stellen voor de landbouwers die zich in een bijzondere situatie bevinden. Dat is met name het geval voor de landbouwers die uiterlijk op 15 mei 2004 hebben geïnvesteerd in productiecapaciteit of grond hebben gekocht.

29

Evenwel moet worden vastgesteld dat artikel 42, lid 4, van verordening nr. 1782/2003 en artikel 21, lid 1, van verordening nr. 795/2004 niet a priori uitsluiten dat een lidstaat een referentiebedrag van 0 EUR vaststelt.

30

Volgens artikel 21, lid 1, van verordening nr. 795/2004 worden de toeslagrechten die aan de in die bepaling bedoelde landbouwers worden toegewezen, berekend op basis van de door de betrokken lidstaat vastgestelde referentiebedragen. Hieruit volgt dat de nationale regeling, zonder af te doen aan het recht op de vaststelling van een referentiebedrag, wel tot gevolg kan hebben dat de berekening van de toeslagrechten in bepaalde gevallen resulteert in een bedrag van 0 EUR.

31

Die omstandigheid kan echter niet worden geacht in strijd te zijn met artikel 21, lid 1, van verordening nr. 795/2004. Op grond van die bepaling, uitgelegd in het licht van punt 9 van de considerans van die verordening, zijn de lidstaten verplicht om, in het kader van artikel 42, lid 4, van verordening nr. 1782/2003, toeslagrechten toe te wijzen aan de betrokken landbouwers.

32

Zoals met zoveel woorden blijkt uit artikel 21, lid 1, van verordening nr. 795/2004 en artikel 42, lid 4, van verordening nr. 1782/2003, beschikken de lidstaten immers over een zekere speelruimte bij de vaststelling van de toe te wijzen referentiebedragen. Die uitlegging wordt overigens bevestigd door punt 13 van de considerans van verordening nr. 795/2004.

33

Het voorgaande neemt niet weg dat, overeenkomstig die bepalingen, de lidstaten zich moeten baseren op objectieve criteria, geen afbreuk mogen doen aan de gelijke behandeling van de landbouwers, en geen markt- en concurrentieverstoringen in het leven mogen roepen.

34

Mitsdien moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 42, lid 4, van verordening nr. 1782/2003 aldus moet worden uitgelegd dat deze bepaling de lidstaten ruimte laat om een referentiebedrag van 0 EUR vast te stellen en om geen toeslagrechten uit de nationale reserve toe te wijzen aan een landbouwer die zich bevindt in een bijzondere situatie als bedoeld in artikel 21 van verordening nr. 795/2004, voor zover dat bedrag is gebaseerd op objectieve criteria, geen afbreuk doet aan de gelijke behandeling van de landbouwers en niet leidt tot markt- en concurrentieverstoringen.

35

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het gemeenschapsrecht zich verzet tegen de toepassing van een nationale bepaling, ingevolge waarvan op een toename van het bedrag aan extra betalingen die als gevolg van een investering in productiecapaciteit of een aankoop van grond ontstaat, een bedrag van 500 EUR in mindering wordt gebracht, voordat een referentiebedrag wordt vastgesteld op grond waarvan toeslagrechten uit de nationale reserve worden toegewezen?

36

De Nederlandse en de Duitse regering alsook de Commissie betogen dat het gemeenschapsrecht niet in de weg staat aan de toepassing van een dergelijke bepaling.

37

Om te beginnen zij eraan herinnerd dat de lidstaten bij de uitvoering van het gemeenschapsrecht niet alleen de bepalingen van de betrokken regeling dienen na te leven, maar ook de algemene beginselen van gemeenschapsrecht, zoals het gelijkheidsbeginsel, het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen en het evenredigheidsbeginsel (zie in die zin arrest van 4 juni 2009, JK Otsa Talu, C-241/07, Jurispr. blz. I-4323, punt 46).

38

Ingevolge artikel 42, lid 4, van verordening nr. 1782/2003 moeten de referentiebedragen voor landbouwers die zich in een bijzondere situatie bevinden, worden vastgesteld op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden vermeden.

39

Artikel 17, lid 1, van de Regeling bepaalt dat het referentiebedrag wordt berekend op basis van de toename, als gevolg van een investering in productiecapaciteit, het in bezit krijgen, huren of kopen van grond, van het bedrag aan ontvangen rechtstreekse betalingen. Daarop wordt dan een bedrag van 500 EUR in mindering gebracht, dat naar evenredigheid over de betrokken extra steunbedragen wordt verdeeld, en vervolgens wordt het daaruit resulterende bedrag vermenigvuldigd met een nader door de minister vastgesteld percentage. Het aldus berekende referentiebedrag vormt de grondslag voor de vaststelling van de waarde van de toe te wijzen of te verhogen toeslagrechten.

40

In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepaling, op grond waarvan voor alle landbouwers die een beroep op de nationale reserve hebben gedaan geldt dat bij de berekening van het referentiebedrag een bedrag van 500 EUR in mindering wordt gebracht, een algemene maatregel is, die op objectieve criteria is gebaseerd, geen inbreuk maakt op het gelijkheidsbeginsel en geen markt- en concurrentieverstoringen met zich meebrengt.

41

Wat in het bijzonder het gelijkheidsbeginsel betreft, zij eraan herinnerd dat dit beginsel volgens vaste rechtspraak verlangt dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij dit onderscheid objectief gerechtvaardigd is (arrest van 11 juli 2006, Franz Egenberger, C-313/04, Jurispr. blz. I-6331, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

42

In het onderhavige geval bevinden alle landbouwers die een beroep op de nationale reserve hebben gedaan, zich in een vergelijkbare situatie. Het feit dat het in mindering brengen van een bedrag van 500 EUR zich voor een klein bedrijf mogelijk meer doet voelen dan voor een groot bedrijf doet hier niet aan af. Aangezien zij niet voldoen aan de voorwaarden om bedrijfstoeslagrechten toegewezen te krijgen, is de situatie van landbouwers die een beroep hebben gedaan op de nationale reserve daarentegen niet vergelijkbaar met die van landbouwers die gewone betalingen hebben ontvangen.

43

Bovendien moet worden opgemerkt dat het evenredigheidsbeginsel, op grond waarvan het beoogde doel op de minst beperkende wijze moet worden nagestreefd, zich niet verzet tegen een nationale regeling als die van het hoofdgeding, waarmee wordt beoogd te voorkomen dat de toepassing van de betalingsregeling leidt tot onbeduidende referentiebedragen, die absoluut niet opwegen tegen de administratieve lasten voor de lidstaat (zie in die zin arrest van 12 juli 1990, Spronk, C-16/89, Jurispr. blz. I-3185, punt 28).

44

Zo kennen een aantal bepalingen van gemeenschapsrecht de lidstaten een manoeuvreerruimte toe op grond waarvan zij een drempel kunnen toepassen waaronder de steunaanvragen worden afgewezen. Bij wijze van voorbeeld zij gewezen op de bij artikel 12, lid 6, van verordening nr. 795/2004 aan de lidstaten geboden mogelijkheid om te bepalen dat aanvragen tot vaststelling van toeslagrechten slechts mogen worden ingediend voor bedrijven met een bepaalde minimumomvang, welke minimumomvang echter niet boven 0,3 ha mag worden vastgesteld. Daarnaast kunnen de lidstaten, overeenkomstig artikel 70 van verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij verordening nr. 1782/2003 (PB L 141, blz. 18), besluiten geen steun toe te kennen in het geval dat de steun in het kader van een bepaalde steunaanvraag niet meer dan 100 EUR bedraagt. Ten slotte beschikten de lidstaten uit hoofde van artikel 4, lid 3, van verordening (EG) nr. 2529/2001 van de Raad van 19 december 2001 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector schapen- en geitenvlees (PB L 341, blz. 3) over een zekere manoeuvreerruimte om het minimumaantal dieren waarvoor een premieaanvraag kon worden ingediend, tussen 10 en 50 vast te stellen.

45

Wat het beginsel van gewettigd vertrouwen betreft, dient eraan te worden herinnerd dat, op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, de marktdeelnemers niet mogen vertrouwen op de handhaving van een bestaande situatie die de bevoegde autoriteiten in het kader van hun beoordelingsvrijheid kunnen wijzigen (arrest JK Otsa Talu, reeds aangehaald, punt 51). Hieruit volgt dat de betrokken marktdeelnemer die investeringen in productiecapaciteit heeft gedaan of gronden heeft aangekocht, niet met een beroep op een gewettigd vertrouwen, ontleend aan de realisering van deze investeringen, aanspraak kan maken op een referentiebedrag dat juist wegens die investeringen wordt toegekend (zie in die zin arrest Spronk, reeds aangehaald, punt 29).

46

Gelet op een en ander moet op de tweede vraag worden geantwoord dat het gemeenschapsrecht zich niet verzet tegen de toepassing van een nationale bepaling, ingevolge waarvan op een toename van het bedrag aan extra betalingen die als gevolg van een investering in productiecapaciteit of een aankoop van grond ontstaat, een bedrag van 500 EUR in mindering wordt gebracht, voordat een referentiebedrag wordt vastgesteld op grond waarvan toeslagrechten uit de nationale reserve worden toegewezen.

47

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof van Justitie (Vijfde kamer) verklaart voor recht: