Zaak T-263/07

Republiek Estland

tegen

Commissie van de Europese Gemeenschappen

„Milieu — Richtlijn 2003/87/EG — Regeling voor handel in broeikasgasemissierechten — Nationaal plan voor toewijzing van emissierechten voor Estland voor periode van 2008 tot en met 2012 — Respectieve bevoegdheden van lidstaten en Commissie — Gelijke behandeling — Artikel 9, leden 1 en 3, en artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/87”

Arrest van het Gerecht (Zevende kamer) van 23 september 2009   II ‐ 3468

Samenvatting van het arrest

1. Beroep tot nietigverklaring – Voorwerp – Gedeeltelijke nietigverklaring

   (Art. 230 EG)

2. Gemeenschapsrecht – Beginselen – Subsidiariteitsbeginsel

   (Art. 5, tweede alinea, EG, 174 EG tot en met 176 EG, 211 EG, 226 EG en 249, derde alinea, EG)

3. Milieu – Luchtverontreiniging – Richtlijn 2003/87

   (Richtlijn 2003/87 van het Europees Parlement en de Raad, punt 5 van de considerans, art. 1, 9, leden 1 en 3, 10, 11, lid 2, en bijlage III)

4. Milieu – Luchtverontreiniging – Richtlijn 2003/87

   (Richtlijn 2003/87 van het Europees Parlement en de Raad, art. 9, leden 1 en 3, 11, lid 2, en bijlage III)

5. Milieu – Luchtverontreiniging – Richtlijn 2003/87

   (Richtlijn 2003/87 van het Europees Parlement en de Raad; beschikking 2006/780 van de Commissie, art. 3, leden 1 en 2)

1.  Gedeeltelijke nietigverklaring van een gemeenschapshandeling is slechts mogelijk wanneer de elementen waarvan nietigverklaring wordt gevorderd, kunnen worden gescheiden van de rest van de handeling. Aan dit vereiste van scheidbaarheid is niet voldaan wanneer gedeeltelijke nietigverklaring van een handeling tot gevolg heeft dat de kern van die handeling wordt gewijzigd.

   (cf. punt 28)

2.  In het kader van de omzetting of de uitvoering van een milieurichtlijn geniet de lidstaat, wanneer de betrokken richtlijn niet de vorm en de middelen voorschrijft om een specifiek resultaat te bereiken, in beginsel volledige handelingsvrijheid ten aanzien van de keuze van de passende vormen en middelen om dat resultaat te bereiken. Bij het ontbreken van een communautair voorschrift dat duidelijk en nauwkeurig bepaalt welke vorm en middelen de lidstaat moet gebruiken, staat het aan de Commissie om in het kader van de uitoefening van haar controlebevoegdheid, krachtens met name de artikelen 211 EG en 226 EG, rechtens genoegzaam aan te tonen dat de daartoe door de lidstaat gebruikte instrumenten in strijd zijn met het gemeenschapsrecht.

   Een strikte toepassing van deze beginselen is van primordiaal belang voor de eerbiediging van het in artikel 5, tweede alinea, EG neergelegde subsidiariteitsbeginsel, dat geldt voor de gemeenschapsinstellingen bij de uitoefening van hun regulerende functies. Volgens dit beginsel treedt de Europese Gemeenschap op gebieden die niet onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, slechts op indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en derhalve vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Gemeenschap kunnen worden verwezenlijkt. Op een gebied zoals dat van het milieu, dat in de artikelen 174 EG tot en met 176 EG is geregeld, waarvoor de bevoegdheden van de Gemeenschap en van de lidstaten zijn verdeeld, rust de bewijslast dus op de Gemeenschap, dat wil zeggen op de Commissie, die moet aantonen in welke mate de bevoegdheden van de lidstaat, en bijgevolg zijn handelingsmarge, zijn begrensd.

   (cf. punten 51-52)

3.  Uit artikel 9, leden 1 en 3, en artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/87 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61, volgt ondubbelzinnig dat alleen de lidstaat bevoegd is om een nationaal toewijzingsplan (NTP) vast te stellen waarmee hij voornemens is om de door de richtlijn bepaalde doelstellingen te bereiken met betrekking tot de broeikasgasemissies, hetgeen hij bij de Commissie aanmeldt, en om eindbesluiten te nemen waarbij de totale hoeveelheid emissierechten die hij voor iedere periode van vijf jaar zal toewijzen, en de verdeling van deze hoeveelheid tussen de marktdeelnemers worden vastgesteld. Bij de uitoefening van deze bevoegdheden beschikt de lidstaat dus over een bepaalde beoordelingsmarge om de maatregelen te kiezen die hij het best geschikt acht om in het specifieke kader van de nationale energiemarkt het door die richtlijn voorgeschreven resultaat te bereiken.

   De Commissie beschikt daarentegen uit hoofde van artikel 9, lid 3, van richtlijn 2003/87 over een bevoegdheid om het NTP te controleren. Zo is de Commissie bevoegd om na te gaan of het door de lidstaat aangemelde NTP in overeenstemming is met de criteria van bijlage III en met artikel 10 van deze richtlijn, en om dit plan bij met redenen omklede beslissing te verwerpen omdat het onverenigbaar is met deze criteria en deze bepalingen. Uit artikel 9, lid 3, volgt ook dat de lidstaat bij verwerping van het NTP slechts een besluit uit hoofde van artikel 11, lid 2, van deze richtlijn kan nemen indien de Commissie de na de weigering door de lidstaat voorgestelde wijzigingen van het plan heeft aanvaard.

   Bij de uitoefening van haar bevoegdheid om het NTP te controleren, beschikt de Commissie over een beoordelingsmarge voor zover deze controle ingewikkelde economische en ecologische beoordelingen impliceert die worden gemaakt met het oog op het algemene doel van vermindering van de broeikasgasemissies door middel van een kosteneffectieve en economisch efficiënte regeling voor de handel in emissierechten. Daaruit volgt dat de gemeenschapsrechter in het kader van zijn toetsing van de rechtmatigheid in dit opzicht volledig nagaat of de Commissie de relevante rechtsregels juist heeft toegepast. Het Gerecht kan zich daarentegen niet in de plaats van de Commissie stellen wanneer zij in deze context ingewikkelde economische en ecologische beoordelingen moet maken. Daarbij mag het Gerecht enkel nagaan of bij de vaststelling van de betrokken maatregel geen sprake was van een kennelijke vergissing of van misbruik van bevoegdheid, of de bevoegde autoriteit niet klaarblijkelijk de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid heeft overschreden en of de procedurele waarborgen, die in deze context van des te fundamenteler belang zijn, volledig zijn geëerbiedigd.

   In het kader van haar beoordeling van de vraag of de NTP’s van de diverse lidstaten verenigbaar zijn met de criteria van bijlage III bij de richtlijn, kan de Commissie een gemeenschappelijk vergelijkingspunt kiezen. Zij kan met name haar eigen economische en ecologische model uitwerken en gebruiken en beschikt daartoe over een beoordelingsmarge, zodat het gebruik van een dergelijk vergelijkingspunt in een beslissing waarbij een NTP wordt verworpen, slechts kan worden bestreden op grond dat daarbij een kennelijke beoordelingsfout is gemaakt.

   Door een specifieke hoeveelheid emissierechten nader te bepalen, waarvan elke overschrijding wordt geacht onverenigbaar te zijn met de door richtlijn 2003/87 vastgestelde criteria, en door het nationale plan van een lidstaat te verwerpen voor zover de totale hoeveelheid emissierechten die daarin wordt voorgesteld, deze bovengrens overschrijdt, is de Commissie echter de grenzen van haar controlebevoegdheid uit hoofde van artikel 9, leden 1 en 3, en artikel 11, lid 2, van deze richtlijn te buiten gegaan. Door in het dispositief van een beslissing waarbij een NTP wordt verworpen, voor de totale hoeveelheid emissierechten die een lidstaat mag vaststellen een specifieke grens vast te leggen, berekend op basis van haar eigen economische model en haar eigen gegevenskeuze, stelt de Commissie zich immers in de praktijk in de plaats van de lidstaat voor de vaststelling van deze totale hoeveelheid. Een dergelijke bepaling kan immers meebrengen dat de lidstaat zijn NTP moet wijzigen opdat de totale hoeveelheid emissierechten precies overeenstemt met de grens die de Commissie heeft aangegeven in de beslissing waarbij het plan is verworpen. In dat geval moet de lidstaat een totale hoeveelheid vaststellen die gelijk is aan of kleiner is dan de grens die de Commissie heeft aangegeven, omdat hij anders geen besluit kan nemen overeenkomstig artikel 11, lid 2.

   Een dergelijke beslissing tot verwerping van een nationaal toewijzingsplan ontneemt artikel 11, lid 2, van de richtlijn iedere nuttige werking, aangezien het volgens deze bepaling aan de lidstaat en niet aan de Commissie staat om te beslissen over de totale hoeveelheid emissierechten die hij zal toewijzen.

   (cf. punten 53-55, 60, 63-65)

4.  De aanvoering van het beginsel van gelijke behandeling kan geen wijziging brengen in de door richtlijn 2003/87 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61, bepaalde verdeling van bevoegdheden tussen de Commissie en de lidstaten, volgens welke deze laatsten bevoegd zijn om een nationaal plan voor de toewijzing van broeikasgasemissierechten (NTP) op te stellen en om een eindbesluit over de totale hoeveelheid toe te wijzen emissierechten te nemen.

   In het kader van het onderzoek van een door een lidstaat ingesteld beroep tegen een beslissing van de Commissie over een NTP, moet dan ook worden afgewezen het argument van de Commissie dat het gebruik van de gegevens en van het model waarvan zij in de beslissing gebruik had gemaakt, gerechtvaardigd was door de noodzaak om elk NTP op basis van dezelfde cijfers en beoordelingscriteria te beoordelen, teneinde de eisen van het beginsel van gelijke behandeling in acht te nemen.

   (cf. punten 87-88)

5.  Tot de door de communautaire rechtsorde in administratieve procedures geboden waarborgen behoort met name het beginsel van behoorlijk bestuur, waaraan is verbonden de verplichting van de bevoegde instelling om alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken.

   Wanneer geen nauwkeurige uitleg is gegeven over de lacunes die het door een lidstaat overeenkomstig richtlijn 2003/87 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61, vastgestelde nationale plan voor de toewijzing van broeikasgasemissierechten (NTP) vertoont of over de fouten die deze lidstaat in dit plan zou hebben gemaakt, heeft de Commissie niet aangetoond dat de berekeningen in dat plan onjuist waren. Aangezien de Commissie het NTP van de betrokken lidstaat, met name de bijlagen 1 en 3 daarbij, derhalve niet passend heeft onderzocht in het kader van haar beoordeling van de vraag of de in artikel 3, leden 1 en 2, van beschikking 2006/780 bedoelde reserves voor het voorkomen van dubbeltellingen van reducties van broeikasgasemissies in het kader van de communautaire regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten voor projectactiviteiten uit hoofde van het Protocol van Kyoto overeenkomstig richtlijn 2003/87, waren opgenomen in de voorgestelde totale hoeveelheid emissierechten, heeft de Commissie het beginsel van behoorlijk bestuur geschonden.

   (cf. punten 99, 111-112)