CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 20 september 2007 (1)
Zaak C‑435/06
C
[verzoek van de Korkein hallinto-oikeus (Finland) om een prejudiciële beslissing]
„Justitiële samenwerking in burgerlijke zaken – Bevoegdheid, erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in huwelijkszaken en inzake ouderlijke verantwoordelijkheid – Verordening (EG) nr. 2201/2003 – Werkingssfeer – Begrip ,burgerlijke zaken’ – Ondertoezichtstelling en plaatsing van kinderen”
I – Inleiding
1. In Finland en Zweden worden maatregelen zoals de ondertoezichtstelling en de plaatsing in een pleeggezin of een instelling, die door de autoriteiten ter bescherming van kinderen worden gelast tegen de wil van hun ouders, beschouwd als publiekrechtelijke handelingen. Tegen deze beslissingen kan beroep worden ingesteld bij de administratieve rechtbanken. Tussen de Noordse staten bestaat er een administratieve samenwerking waardoor zonder formaliteiten kinderen aan een staat kunnen worden overgedragen met het oog op de tenuitvoerlegging van de beslissingen inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid.
2. In de procedure in het hoofdgeding komt C op tegen de (reeds ten uitvoer gelegde) maatregel waarbij de Finse politie haar twee kinderen heeft overgedragen aan de Zweedse autoriteiten, die hun ondertoezichtstelling en plaatsing in Zweden hadden gelast, waar het gezin voorheen woonde.
3. De rechter in het hoofdgeding, de Korkein hallinto-oikeus (hoogste administratieve rechterlijke instantie van Finland), wenst in casu te vernemen of verordening (EG) nr. 2201/2003 van de Raad van 27 november 2003 betreffende de bevoegdheid en de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in huwelijkszaken en inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid, en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1347/2000(2) van toepassing is op de erkenning en de tenuitvoerlegging van de beslissing tot ondertoezichtstelling en tot plaatsing. Is dat het geval, dan is de bevoegde rechter in Finland niet de administratieve rechter, doch de gewone rechter. Bovendien zijn alsdan de procedurevoorschriften van de verordening van toepassing, en niet de nationale bepalingen die krachtens de administratieve samenwerking gelden.
4. Het antwoord op deze vraag hangt in de eerste plaats af van het antwoord op de vraag of het begrip „burgerlijke zaken” in artikel 1 van de verordening gevallen als dat in het hoofdgeding omvat, dat volgens het nationale recht tot de categorie van publiekrechtelijke gedingen behoort.
II – Rechtskader
A – Gemeenschapsrecht
5. De slotakte van het Verdrag tot toetreding van Oostenrijk, Finland en Zweden bevat een gemeenschappelijke verklaring nr. 28 betreffende de Noordse samenwerking(3), die luidt als volgt:
„De verdragsluitende partijen nemen er nota van dat Zweden, Finland en Noorwegen, als leden van de Europese Unie, in overeenstemming met het gemeenschapsrecht en de andere bepalingen van het Verdrag betreffende de Europese Unie, voornemens zijn de Noordse samenwerking onderling en met andere landen en gebieden voort te zetten.”
6. In de vijfde en de tiende overweging van de considerans van verordening nr. 2201/2003 wordt de ratio legis van de in casu relevante bepalingen betreffende de beslissingen inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid toegelicht als volgt:
„(5) Teneinde de gelijke behandeling van alle kinderen te waarborgen is deze verordening van toepassing op alle beslissingen betreffende de ouderlijke verantwoordelijkheid, inclusief maatregelen ter bescherming van het kind, los van ieder verband met een procedure in huwelijkszaken.
[...]
(10) Het is niet de bedoeling dat deze verordening toepasselijk is op aangelegenheden zoals sociale zekerheid, publiekrechtelijke maatregelen van algemene aard inzake onderwijs en gezondheid, noch op beslissingen inzake het asielrecht en immigratie. Voorts is zij niet van toepassing op de vaststelling van familierechtelijke betrekkingen, die onderscheiden moet worden van de toekenning van ouderlijke verantwoordelijkheid, noch op de andere aangelegenheden die verband houden met de staat van personen. Zij is evenmin van toepassing op maatregelen genomen ten gevolge van door kinderen begane strafbare feiten.”
7. De volgende bepalingen van verordening nr. 2201/2003 zijn in casu van belang:
„Artikel 1
Toepassingsgebied
1. Deze verordening is, ongeacht de aard van het gerecht, van toepassing op burgerlijke zaken betreffende:
[...]
b) de toekenning, de uitoefening, de overdracht, de beperking of de beëindiging van de ouderlijke verantwoordelijkheid.
2. De in lid 1, sub b, bedoelde zaken hebben met name betrekking op:
a) het gezagsrecht en het omgangsrecht;
b) voogdij, curatele en overeenkomstige rechtsinstituten;
c) de aanwijzing en de taken van enige persoon of enig lichaam, belast met de zorg voor de persoon of het vermogen van het kind, of die het kind vertegenwoordigt of bijstaat;
d) de plaatsing van het kind in een pleeggezin of in een inrichting;
e) de maatregelen ter bescherming van het kind die verband houden met het beheer of de instandhouding van dan wel de beschikking over het vermogen van het kind.
3. Deze verordening is niet van toepassing op:
a) de vaststelling en de ontkenning van familierechtelijke betrekkingen;
b) beslissingen inzake adoptie, voorbereidende maatregelen voor adoptie, alsmede de nietigverklaring en de herroeping van de adoptie;
c) de geslachtsnaam en de voornamen van het kind;
d) de handlichting;
e) onderhoudsverplichtingen;
f) trusts en erfopvolging;
g) maatregelen genomen ten gevolge van door kinderen begane strafbare feiten.
Artikel 2
Definities
In deze verordening wordt verstaan onder:
1) ,gerecht’: alle autoriteiten in de lidstaten die bevoegd zijn ter zake van de aangelegenheden die overeenkomstig artikel 1 binnen het toepassingsgebied van deze verordening vallen;
[...]
7) ,ouderlijke verantwoordelijkheid’: alle rechten en verplichtingen die ingevolge een beslissing, van rechtswege of bij een rechtsgeldige overeenkomst aan een natuurlijke persoon of aan een rechtspersoon zijn toegekend met betrekking tot de persoon of het vermogen van een kind. De term omvat onder meer het gezagsrecht en het omgangsrecht;
[...]
9) ,gezagsrecht’: de rechten en verplichtingen die betrekking hebben op de zorg voor de persoon van een kind, in het bijzonder het recht de verblijfplaats van het kind te bepalen;
[...]
Artikel 8
Algemene bevoegdheid
1. Ter zake van de ouderlijke verantwoordelijkheid zijn bevoegd de gerechten van de lidstaat op het grondgebied waarvan het kind zijn gewone verblijfplaats heeft op het tijdstip dat de zaak bij het gerecht aanhangig wordt gemaakt.
[...]
Artikel 16
Aanhangigmaking van een zaak
1. Een zaak wordt geacht bij een gerecht aanhangig te zijn gemaakt:
a) op het tijdstip waarop het stuk waarmee het geding wordt ingeleid of een gelijkwaardig stuk bij het gerecht wordt ingediend, mits de verzoeker vervolgens niet heeft nagelaten de vereiste stappen te nemen teneinde het stuk aan de verweerder te doen betekenen of mede te delen;
of
b) indien de betekening of mededeling van dit stuk moet plaatsvinden voordat het bij het gerecht wordt neergelegd, op het tijdstip waarop het door de autoriteit die verantwoordelijk is voor de betekening of mededeling, wordt ontvangen, mits de verzoeker vervolgens niet heeft nagelaten de vereiste stappen te nemen teneinde het stuk bij het gerecht neer te leggen.
[...]
Artikel 21
Erkenning van een beslissing
1. De in een lidstaat gegeven beslissing wordt in de andere lidstaten erkend zonder dat daartoe enigerlei procedure vereist is.
[...]
3. Onverminderd afdeling 4 kan elke belanghebbende volgens de procedures van afdeling 2 een verzoek om een beslissing houdende erkenning of niet-erkenning van de beslissing indienen. De relatieve bevoegdheid van het gerecht, genoemd in de lijst die overeenkomstig artikel 68 door elke lidstaat aan de Commissie wordt toegezonden, wordt beheerst door het nationale recht van de lidstaat waar een verzoek om een beslissing houdende erkenning of niet-erkenning wordt ingediend.
[...]
Artikel 28
Uitvoerbare beslissingen
1. Beslissingen betreffende de uitoefening van de ouderlijke verantwoordelijkheid voor een kind, die in een lidstaat zijn gegeven en aldaar uitvoerbaar zijn, en die betekend zijn, zijn in een andere lidstaat uitvoerbaar nadat zij aldaar op verzoek van een belanghebbende uitvoerbaar zijn verklaard.
[...]
Artikel 29
Relatief bevoegd gerecht
1. Het verzoek om uitvoerbaarverklaring wordt ingediend bij het gerecht dat in de overeenkomstig artikel 68 door elke lidstaat aan de Commissie toegezonden lijst is genoemd.
[...]
Artikel 59
Verhouding tot andere instrumenten
1. Onverminderd de artikelen 60, 61, 62 en lid 2 van het onderhavige artikel treedt deze verordening tussen de lidstaten in de plaats van de op het tijdstip van de inwerkingtreding ervan bestaande overeenkomsten tussen twee of meer lidstaten, die betrekking hebben op onderwerpen welke in deze verordening zijn geregeld.
2. a) Finland en Zweden hebben de mogelijkheid te verklaren dat de Overeenkomst van 6 februari 1931 tussen Denemarken, Finland, IJsland, Noorwegen en Zweden houdende internationaal-privaatrechtelijke bepalingen ter zake van huwelijk, adoptie en voogdij, met het bijbehorende slotprotocol, in hun onderlinge betrekkingen geheel of gedeeltelijk toepasselijk is in plaats van deze verordening. Een dergelijke verklaring wordt als bijlage bij deze verordening in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt. Voornoemde lidstaten kunnen te allen tijde hun verklaring geheel of gedeeltelijk intrekken.
[...]
Artikel 64
1. De bepalingen van deze verordening zijn slechts van toepassing op gerechtelijke procedures die zijn ingesteld, authentieke akten die zijn verleden en overeenkomsten die tussen partijen tot stand gekomen zijn na de datum vanaf welke deze verordening overeenkomstig artikel 72 van toepassing is.
2. Beslissingen, gegeven na de datum vanaf welke de onderhavige verordening van toepassing is, naar aanleiding van vóór die datum maar na de datum van inwerkingtreding van verordening (EG) nr. 1347/2000 ingestelde procedures, worden overeenkomstig de bepalingen van hoofdstuk III van de onderhavige verordening erkend en ten uitvoer gelegd indien de toegepaste bevoegdheidsregels overeenkomen met die waarin wordt voorzien door hoofdstuk II van de onderhavige verordening of, van verordening (EG) nr. 1347/2000 of door een overeenkomst tussen de lidstaat van herkomst en de aangezochte lidstaat die van kracht was toen de procedure werd ingeleid.
[...]
Artikel 72
Inwerkingtreding
Deze verordening treedt in werking op 1 augustus 2004.
Deze verordening is van toepassing met ingang van 1 maart 2005, met uitzondering van de artikelen 67, 68, 69 en 70, die van toepassing zijn met ingang van 1 augustus 2004.
[...]”
8. De in artikel 68 van verordening nr. 2201/2003 bedoelde lijst(4), waarnaar wordt verwezen in de artikelen 21, lid 3, en 29, lid 1, vermeldt de käräjäoikeus/het tingsrätt (rechtbank van eerste aanleg in burgerlijke en strafzaken) als het Finse gerecht dat bevoegd is ter zake van de erkenning en de tenuitvoerlegging van door de autoriteiten van een andere lidstaat genomen beslissingen.
B – Nationaal recht
1. Fins recht
9. Volgens de lastensuojelulaki [Finse wet (683/1983) inzake kinderbescherming] kan de sociale dienst van de gemeente onmiddellijk maatregelen treffen wanneer het welzijn van een kind in gevaar is. Deze dienst kan met name de ondertoezichtstelling en de plaatsing buiten het eigen gezin gelasten. Een beslissing tot ondertoezichtstelling zonder de toestemming van de ouders dient ter goedkeuring aan de hallinto-oikeus (administratieve rechtbank) te worden voorgelegd. Deze beslissing kan worden aangevochten bij de hallinto-oikeus en, in hoger beroep, bij de Korkein hallinto-oikeus.
10. § 1, lid 1, van de Finse wet (761/1970) betreffende de overdracht van personen aan de IJslandse, de Noorse, de Zweedse of de Deense autoriteiten met het oog op de tenuitvoerlegging van een beslissing tot verzorging of behandeling bepaalt dat eenieder jegens wie een maatregel tot verzorging of behandeling is gelast bij beslissing van de IJslandse, de Noorse, de Zweedse of de Deense autoriteiten, op verzoek tot tenuitvoerlegging van een dergelijke beslissing, door Finland kan worden overgedragen aan de betrokken staat. Wet 761/1970 is gebaseerd op de overeenkomsten die de Noordse landen onderling hebben gesloten, hoewel deze overeenkomsten internationaalpubliekrechtelijk niet bindend zijn.
11. Volgens § 2 van wet 761/1970 kan een persoon slechts aan de buitenlandse autoriteiten worden overgedragen indien het verzoek daartoe is gebaseerd op een beslissing die is genomen op basis van een aantal bepalingen van de betrokken staat, met name betreffende bijstand aan kinderen en jongeren, wanneer de over te dragen persoon krachtens de beslissing moet worden geplaatst in een instelling of daar moet verblijven of op een bepaalde plaats zijn verblijfplaats moet houden en op voorwaarde dat de beslissing uitvoerbaar is in de staat waarin zij is genomen. Bovendien kan volgens § 3 van deze wet een Fins staatsburger slechts aan de buitenlandse autoriteiten worden overgedragen indien hij zijn verblijfplaats heeft in de staat waarin de beslissing is genomen, indien deze beslissing ertoe strekt hem te verzorgen of te behandelen en indien de meest geschikte oplossing is om deze maatregelen op hem toe te passen in de betrokken lidstaat. Overeenkomstig § 11, lid 1, kan een op grond van deze wet genomen beslissing worden aangevochten bij de hallinto-oikeus en kan tegen de beslissing van laatstgenoemde rechter hoger beroep worden ingesteld bij de Korkein hallinto-oikeus.
12. § 1 van de Finse wet (1153/2004) van 21 december 2004 tot toepassing van verordening nr. 2201/2003 bevat aanvullende maatregelen voor de toepassing van de verordening in Finland. Volgens § 2, lid 1, van deze wet is het bevoegde gerecht in de zin van de artikelen 21, lid 3, en 29, lid 1, van verordening nr. 2201/2003 in Finland de käräjäoikeus (rechtbank van eerste aanleg in burgerlijke en strafzaken).
2. Zweeds recht
13. De Zweedse wet houdende bijzondere bepalingen inzake de bescherming van minderjarigen [lag med särskilda bestämmelser om vård av unga (1990:52)] regelt de maatregelen tot bescherming van kinderen zoals de ondertoezichtstelling en de plaatsing tegen de wil van de ouders. Wanneer het welzijn van een kind in gevaar is, kan de sociale dienst van de gemeente het länsrätt (administratieve rechtbank) vragen, de passende maatregelen te treffen. Bij hoogdringendheid kan deze dienst in eerste instantie deze beschermingsmaatregelen zelf gelasten, mits zij door het länsrätt naderhand worden bekrachtigd. Een op grond van wet 1990:52 genomen beschermingsmaatregel houdt geen volledig verlies van het gezagsrecht in.
III – Feiten en de prejudiciële vragen
14. C, verzoekster en appellante in het hoofdgeding, is de moeder van twee minderjarige kinderen die allebei de Finse nationaliteit hebben en van wie een ook de Zweedse nationaliteit heeft. Eerst woonde verzoekster met haar man en haar kinderen in Zweden. Naar aanleiding van een onderzoek die de Zweedse sociale diensten in de herfst van 2004 hebben ingesteld, heeft de bevoegde dienst van de Zweedse stad waar het gezin woonde, op 23 februari 2005 de onmiddellijke ondertoezichtstelling en de plaatsing van de twee kinderen gelast. Op 25 februari 2005 heeft de dienst zijn beslissing tot onmiddellijke ondertoezichtstelling aan het länsrätt voorgelegd, dat deze beslissing op 3 maart 2005 heeft bekrachtigd. De beroepen die C tegen de beslissing van het länsrätt heeft ingesteld, zijn verworpen. Met name het Regeringsrätt heeft in laatste aanleg bevestigd dat de Zweedse gerechten bevoegd zijn.
15. Op 1 maart 2005 heeft verzoekster zich samen met haar kinderen echter in Finland gevestigd en zij heeft van haar binnenkomst in dat land aangifte gedaan op 2 maart 2005. De Finse autoriteiten hebben deze overbrenging van woonplaats geregistreerd op 10 maart 2005, met terugwerkende kracht per 1 maart 2005.
16. Op 3 maart 2005 heeft de Zweedse politie de politiediensten van de nieuwe verblijfplaats van de kinderen in Finland verzocht om ambtelijke bijstand met het oog op de tenuitvoerlegging van hun beslissing. Bij beslissing van 8 maart 2005 hebben de aangezochte politiediensten de ondertoezichtstelling en de overdracht van de kinderen aan de Zweedse sociale diensten gelast.
17. Nadat het beroep dat C bij de hallinto-oikeus had ingesteld tegen de uitvoering van de maatregelen door de Finse autoriteiten, heeft zij bij de Korkein hallinto-oikeus hoger beroep ingesteld teneinde de beslissing van de hallinto-oikeus en die van de Finse politie nietig te doen verklaren en de twee kinderen naar Finland terug te brengen. Bij beschikking van 13 oktober 2006 heeft de Korkein hallinto-oikeus krachtens de artikelen 234 EG en 68 EG het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) a) Is verordening (EG) nr. 2201/2003 van de Raad van 27 november 2003 betreffende de bevoegdheid en de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in huwelijkszaken en inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid, en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1347/2000 [...] van toepassing op de tenuitvoerlegging van een beslissing in al haar onderdelen als die in het hoofdgeding, waarbij de onmiddellijke ondertoezichtstelling en de plaatsing van een kind buiten zijn eigen gezin in een pleeggezin worden gelast, wanneer deze beslissing in de vorm van één enkele beslissing is genomen op grond van de publiekrechtelijke regels inzake de kinderbescherming?
b) Of is verordening [nr. 2001/2003], gelet op artikel 1, lid 2, sub d, ervan alleen van toepassing op het onder deel van de beslissing dat betrekking heeft op de plaatsing buiten het eigen gezin in een pleeggezin?
c) Is verordening [nr. 2201/2003] in dit laatste geval van toepassing op de beslissing tot plaatsing die is vervat in de beslissing tot ondertoezichtstelling, ook al is laatstgenoemde beslissing, waarvan de beslissing tot plaatsing afhangt, onderworpen aan een regeling inzake wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging van rechterlijke uitspraken en administratieve beslissingen, die de betrokken lidstaten hebben geharmoniseerd in het kader van een samenwerking?
2) Indien de eerste vraag, sub a, bevestigend wordt beantwoord, is het dan niettemin nog mogelijk, gelet op het feit dat in verordening [nr. 2201/2003] geen rekening wordt gehouden met deze op initiatief van de Raad van de Noordse landen geharmoniseerde regeling inzake de erkenning en tenuitvoerlegging van aan het publiekrecht onderworpen beslissingen tot plaatsing, doch alleen met de desbetreffende overeenkomst in burgerlijke zaken, de betrokken geharmoniseerde regeling, die is gebaseerd op de onmiddellijke erkenning en tenuitvoerlegging van administratieve beslissingen in de vorm van samenwerking tussen de administratieve autoriteiten, toe te passen op de ondertoezichtstelling van kinderen?
3) Indien de eerste vraag, sub a, bevestigend en de tweede vraag ontkennend worden beantwoord, is verordening [nr. 2201/2003], gelet op de artikelen 72 en 64, lid 2, ervan en de geharmoniseerde regeling van de Noordse landen inzake onder het publiekrecht vallende beslissingen tot plaatsing, ratione temporis van toepassing op een zaak waarin de Zweedse autoriteiten hun beslissing tot zowel onmiddellijke ondertoezichtstelling als plaatsing in een gezin hebben genomen op 23 februari 2005 en de beslissing tot onmiddellijke ondertoezichtstelling op 25 februari 2005 ter bekrachtiging hebben voorgelegd aan het länsrätt, dat deze beslissing op 3 maart 2005 heeft goedgekeurd?”
18. In casu zijn schriftelijke opmerkingen bij het Hof ingediend door de Duitse, de Franse, de Nederlandse, de Slowaakse, de Finse en de Zweedse regering alsmede door de Commissie van de Europese Gemeenschappen.
IV – Beoordeling in rechte
A – Eerste prejudiciële vraag
19. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of verordening nr. 2201/2003 van toepassing is op een beslissing, in al haar onderdelen, tot ondertoezichtstelling en tot plaatsing van een kind buiten zijn eigen gezin (sub a) dan wel alleen van toepassing is op het onderdeel betreffende de plaatsing (sub b). De eerste vraag, sub c, betreft de gevolgen daarvan voor de toepassing van de verordening op de beslissing tot plaatsing wanneer deze verordening alleen op de beslissing tot plaatsing van toepassing is, en niet op de daarmee nauw verbonden beslissing tot ondertoezichtstelling.
20. Alleen de Zweedse regering stelt dat de verordening in haar geheel niet van toepassing is, aangezien de betrokken maatregelen niet onder het begrip „burgerlijke zaken” vallen, doch aan het publiekrecht zijn onderworpen. De andere partijen in de procedure, waaronder de Finse regering, zijn daarentegen van mening dat de verordening van toepassing is en zij benadrukken dat het begrip „burgerlijke zaken” in het gemeenschapsrecht een autonoom begrip is, hetgeen eraan in de weg staat dat de verordening buiten toepassing wordt gelaten wanneer een bepaalde situatie in een lidstaat onder het publiekrecht valt.
21. Overeenkomstig artikel 1, lid 1, sub b, is verordening nr. 2201/2003, ongeacht de aard van het gerecht, van toepassing op burgerlijke zaken betreffende de toekenning, de uitoefening, de overdracht, de beperking of de beëindiging van de ouderlijke verantwoordelijkheid. Bijgevolg dient te worden nagegaan of de ondertoezichtstelling en de plaatsing van een kind door een overheidsinstantie moeten worden aangemerkt als een maatregel tot regeling van de ouderlijke verantwoordelijkheid. Bovendien moet wordt uitgemaakt of het gaat om een burgerlijke zaak.
1. Maatregelen betreffende de ouderlijke verantwoordelijkheid
22. Het begrip ouderlijke verantwoordelijkheid speelt een centrale rol bij de afbakening van de materiële werkingssfeer van verordening nr. 2201/2003. In artikel 2, punt 7, wordt dit begrip gedefinieerd als alle rechten en verplichtingen die ingevolge een beslissing, van rechtswege of bij een rechtsgeldige overeenkomst aan een natuurlijke persoon of aan een rechtspersoon zijn toegekend met betrekking tot de persoon of het vermogen van een kind. De ouderlijke verantwoordelijkheid omvat onder meer het gezagsrecht en het omgangsrecht. Overeenkomstig artikel 2, punt 9, omvat het gezagsrecht de rechten en verplichtingen die betrekking hebben op de zorg voor de persoon van het kind, in het bijzonder het recht de verblijfplaats van het kind te bepalen.
23. De in artikel 1, lid 1, sub b, van verordening nr. 2201/2003 gegeven abstracte definitie van de binnen de werkingssfeer ervan vallende beslissingen wordt geconcretiseerd in twee opsommingen in artikel 1, leden 2 en 3. Lid 2 vermeldt de aangelegenheden en de maatregelen waarop de verordening van toepassing is. Deze opsomming is niet limitatief, zoals blijkt uit de term „met name” in de beginzin.(5) Lid 3 bevat daarentegen een limitatieve opsomming van aangelegenheden die buiten de werkingssfeer van de verordening vallen.
24. Ingevolge artikel 1, lid 2, sub d, behoort de plaatsing van het kind in een pleeggezin of in een instelling tot de burgerlijke zaken die binnen de werkingssfeer van de verordening vallen.
25. De ondertoezichtstelling van een kind wordt daarentegen niet uitdrukkelijk vermeld in artikel 1, lid 2. Toch zijn de lidstaten die in deze procedure opmerkingen hebben ingediend, met uitzondering van Zweden, van mening dat de ondertoezichtstelling een beslissing betreffende de ouderlijke verantwoordelijkheid is die overeenkomstig de bepalingen van de verordening dient te worden erkend en ten uitvoer gelegd. De Commissie lijkt daarentegen de mening toegedaan dat de ondertoezichtstelling niet meer is dan een uitvoeringsmaatregel in het kader van de plaatsing. Overeenkomstig artikel 47, lid 1, wordt de procedure van tenuitvoerlegging uitsluitend beheerst door het recht van de lidstaat van tenuitvoerlegging.
26. Uiteindelijk is de kwalificatie van de ondertoezichtstelling een taak van de verwijzende rechter, die – anders dan de Commissie – er in zijn verwijzingsbeslissing kennelijk van uitgaat dat de ondertoezichtstelling en de plaatsing, ook al worden zij in één enkele beslissing gelast, twee handelingen vormen die zelfs onafhankelijk van elkaar kunnen worden erkend en ten uitvoer gelegd.
27. Wanneer de ondertoezichtstelling is aan te merken als een ten uitvoer te leggen beslissing, dan moet deze beslissing volgens verordening nr. 2201/2003 worden erkend en ten uitvoer gelegd, mits het gaat om een burgerlijke zaak, hetgeen nog dient te worden geverifieerd. Zoals de Duitse regering terecht opmerkt, ontneemt deze maatregel van overheidswege de ouders de mogelijkheid om hun gezagsrecht in de zin van artikel 2, punt 9, uit te oefenen. Zij zijn niet langer bij uitsluiting bevoegd voor de uitoefening van de rechten en verplichtingen die betrekking hebben op de zorg voor de persoon van het kind, in het bijzonder het recht om zijn verblijfplaats te bepalen. Bijgevolg dient de ondertoezichtstelling, net als de plaatsing, te worden aangemerkt als een maatregel betreffende het gezagsrecht en dus betreffende de ouderlijke verantwoordelijkheid.
28. Zoals de Duitse en de Franse regering overigens terecht benadrukken, zijn de ondertoezichtstelling en de plaatsing nauw met elkaar verbonden, zodat ze in een aantal rechtsstelsels niet als twee afzonderlijke beslissingen worden beschouwd. Een ondertoezichtstelling kan hoogstens als voorlopige maatregel afzonderlijk worden gelast. Doorgaans vormt zij een begeleidingsmaatregel in geval van plaatsing in een pleeggezin of in een instelling. De plaatsing van een kind tegen de wil van de ouders is daarentegen slechts mogelijk na ondertoezichtstelling door de bevoegde instantie. Indien alleen de plaatsing – en niet de ondertoezichtstelling – binnen de werkingssfeer van de verordening zou vallen, zou dit in de praktijk tot aanzienlijke problemen leiden. Zo zou de rechterlijke bevoegdheid om deze onderling nauw verbonden maatregelen te gelasten kunnen worden opgesplitst wanneer zij deels door het nationale recht en deels door verordening nr. 2201/2003 wordt beheerst.
29. De Zweedse regering is van mening dat beschermingsmaatregelen van overheidswege echter geen maatregelen betreffende de ouderlijke verantwoordelijkheid vormen, aangezien zij in het openbaar belang worden genomen en geen overdracht van het gezagsrecht aan de autoriteiten tot gevolg hebben.
30. Uit artikel 1, lid 1, sub b, volgt dat verordening nr. 2201/2003 steunt op een ruime opvatting van het begrip beslissing betreffende de ouderlijke verantwoordelijkheid. Dit begrip wordt niet alleen aan de overdracht, de beperking of de beëindiging van de ouderlijke verantwoordelijkheid gerelateerd, maar ook aan de uitoefening ervan. Ook al verliezen de ouders naar Zweeds recht door de ondertoezichtstelling en de plaatsing van hun kind formeel niet het gezagsrecht, zij kunnen niettemin een aantal essentiële aspecten ervan niet langer uitoefenen.
31. Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het arrest van het IHJ in de zaak Nederland/Zweden (Boll)(6), waar Zweden naar verwijst. Dit arrest betreft de uitlegging van het Verdrag van Den Haag van 1902 tot regeling van de voogdij van minderjarigen. Het IHJ heeft vastgesteld dat zelfs een staat waaraan het verdrag geen bevoegdheid tot regeling van de voogdij toekent, maatregelen tot bescherming van het kind kan nemen. Deze opvatting van de voogdij volgens het Verdrag van Den Haag van 1902 biedt geen steun voor de conclusie dat beschermingsmaatregelen van overheidswege geen invloed hebben op de ouderlijke verantwoordelijkheid in de zin van verordening nr. 2201/2003, die daarin een veel ruimere draagwijdte wordt toegemeten.
32. De ondertoezichtstelling en de plaatsing van een kind zijn bijgevolg beslissingen die de ouderlijke verantwoordelijkheid betreffen.
2. Burgerlijke zaken
33. De vraag is echter of dergelijke beschermingsmaatregelen ook burgerlijke zaken in de zin van verordening nr. 2201/2003 vormen. Alle partijen in deze procedure zijn het erover eens dat dit in het gemeenschapsrecht een autonoom begrip is en zij verwijzen allen naar de vaste rechtspraak betreffende het begrip „burgerlijke en handelszaken” in de zin van het Executieverdrag.(7)
34. Hoewel de Zweedse regering erkent dat het gaat om een in het gemeenschapsrecht autonoom begrip, zijn beschermingsmaatregelen van overheidswege zoals de ondertoezichtstelling en de plaatsing volgens haar geen burgerlijke zaken, aangezien zij door de bevoegde instanties worden genomen bij de uitoefening van het overheidsgezag.
a) Rechtspraak betreffende het begrip „burgerlijke en handelszaken” in de zin van het Executieverdrag
35. De rechtspraak betreffende het begrip „burgerlijke en handelszaken” in de zin van het Executieverdrag is ontstaan in het arrest LTU/Eurocontrol.(8) In zijn recent arrest Lechouritou e. a.(9) heeft het Hof deze rechtspraak opnieuw verwoord als volgt:
„Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de bewoordingen van deze bepaling niet dienen te worden opgevat als een eenvoudige verwijzing naar het nationale recht van een der betrokken staten, zulks ter verzekering van de grootst mogelijke gelijkheid en eenvormigheid van de rechten en verplichtingen die voor de verdragsluitende staten en de belanghebbende personen uit het Executieverdrag voortvloeien. Volgens vaste rechtspraak van het Hof is het begrip ,burgerlijke en handelszaken’ dan ook een autonoom begrip dat moet worden uitgelegd aan de hand van, enerzijds, de doelen en het stelsel van het Executieverdrag en, anderzijds, de algemene beginselen die in alle nationale rechtsstelsels worden gevonden [...](10).
Volgens het Hof leidt deze uitlegging ertoe dat bepaalde rechtsvorderingen of rechterlijke beslissingen buiten het toepassingsgebied van het Executieverdrag vallen wegens factoren die kenmerkend zijn voor de aard van de tussen de procespartijen bestaande rechtsbetrekkingen of van het voorwerp van het geschil [...](11).
Zo heeft het Hof geoordeeld dat het Executieverdrag weliswaar van toepassing kan zijn op bepaalde geschillen tussen een overheidsinstantie en een particulier, doch dat dit anders is wanneer de overheidsinstantie krachtens overheidsbevoegdheid handelt [...](12).”
36. De noodzaak van een eenvormige toepassing geldt evenzeer voor verordening nr. 2201/2003 als voor het Executieverdrag. Ook in casu kan deze eenvormigheid slechts worden gewaarborgd door een autonome uitlegging van het begrip burgerlijke zaken, hetgeen daarom niet betekent dat dit begrip in beide rechtshandelingen dezelfde betekenis heeft.
37. Dat is nochtans wat de Zweedse regering veronderstelt wanneer zij het onderscheid dat in de rechtspraak betreffende het Executieverdrag is gemaakt tussen burgerlijke zaken en publiekrechtelijke geschillen, wil toepassen op het begrip „burgerlijke zaken” in de zin van verordening nr. 2201/2003. Zij leidt daaruit af dat het in casu niet gaat om een burgerlijke zaak, aangezien de sociale dienst krachtens overheidsbevoegdheid handelt wanneer hij de ondertoezichtstelling en de plaatsing van kinderen gelast en bekrachtiging van de ondertoezichtstelling door het länsrätt verkrijgt.
38. Met deze zienswijze kan echter niet worden ingestemd. In zijn arresten betreffende het Executieverdrag heeft het Hof immers steeds benadrukt dat het begrip „burgerlijke en handelszaken” autonoom dient te worden uitgelegd aan de hand van de doelen en het stelsel van het Executieverdrag alsmede aan de hand van de algemene beginselen die in alle nationale rechtsstelsels worden gevonden.(13) De doelen en het stelsel van dit verdrag en – zo wil ik eraan toevoegen – de wordingsgeschiedenis stemmen echter niet noodzakelijk overeen met die van verordening nr. 2201/2003. Bovendien is het mogelijk dat in de nationale rechtsstelsels de ouderlijke verantwoordelijkheid wordt beheerst door andere algemene rechtsbeginselen dan die welke van toepassing zijn op geschillen die onder het Executieverdrag vallen. Het begrip „burgerlijke zaken” van verordening nr. 2201/2003 moet dus autonoom worden uitgelegd in de regelgevingscontext van deze verordening zelf.
b) Begrip burgerlijke zaken in de regelgevingscontext van verordening nr. 2201/2003
39. Het begrip „burgerlijke zaken” wordt in verordening nr. 2201/2003 niet uitdrukkelijk gedefinieerd. Toch kan uit de bewoordingen van artikel 1, lid 1, ervan worden opgemaakt dat voor de kwalificatie van een aangelegenheid als een burgerlijke zaak van geen belang is welk deel van de rechterlijke macht bevoegd is. Uitsluitend de materieelrechtelijke indeling van het voorwerp van het geding is relevant.(14)
40. Voorts is verordening nr. 2201/2003 overeenkomstig artikel 1, lid 1, sub b, met name van toepassing op de beperking of de beëindiging van de ouderlijke verantwoordelijkheid, die doorgaans door de autoriteiten wordt gelast in het kader van de uitoefening van het toezicht van overheidswege. Bovendien valt volgens de lijst van artikel 1, lid 2, een aantal concrete maatregelen en aangelegenheden die in het algemeen beschermingsmaatregelen van overheidswege vormen, onder het begrip burgerlijke zaken in de zin van deze verordening. Zo vermeldt artikel 1, lid 2, sub d, de plaatsing van het kind in een pleeggezin of in een instelling, hetgeen in de regel gebeurt op initiatief van de overheid wanneer het welzijn van het kind gevaar loopt mocht het in zijn eigen gezin blijven. Verder bevat deze bepaling, sub e, maatregelen tot bescherming van het kind die verband houden met het beheer of de instandhouding dan wel de beschikking over het vermogen van het kind.
41. Indien deze in een positieve lijst opgesomde maatregelen niet zouden worden aangemerkt als burgerlijke zaken waarbij particulieren (de ouders) in geding komen met een openbare instantie die krachtens overheidsbevoegdheid handelt, dan verliest de opsomming van deze maatregelen evenwel elk nut. Het onderscheid dat in de context van het Executieverdrag is gemaakt naargelang de overheid handelt krachtens haar fiscale bevoegdheid dan wel krachtens overheidsbevoegdheid, geldt niet voor verordening nr. 2201/2003.
42. Dat beschermingsmaatregelen van overheidswege binnen de werkingssfeer van verordening nr. 2201/2003 vallen, vindt bovendien steun in de vijfde overweging van de considerans ervan, waar de doelstellingen van deze verordening worden toegelicht. Daarin wordt verklaard dat, teneinde de gelijke behandeling van alle kinderen te waarborgen, de verordening van toepassing is op alle beslissingen betreffende de ouderlijke verantwoordelijkheid, inclusief maatregelen ter bescherming van het kind. Bijgevolg dient het begrip burgerlijke zaken ruim te worden uitgelegd, hetgeen afbakeningsproblemen in concrete gevallen zal voorkomen. Vóór alles maakt dit een duidelijke bepaling van de rechterlijke bevoegdheid volgens de regels van verordening nr. 2201/2003 mogelijk.
43. Daarbij dient, in het kader van verordening nr. 2201/2003, rekening te worden gehouden met het nauwe verband dat bestaat tussen het begrip burgerlijke zaken en het begrip ouderlijke verantwoordelijkheid, dat in de verordening een centrale rol speelt. De regels betreffende de rechtsverhouding tussen ouders en kind vormen in de meeste rechtsstelsels een hoeksteen van het burgerlijk recht. Elke beslissing in verband met de ouderlijke verantwoordelijkheid, voor zover zij invloed heeft op deze burgerrechtelijke rechtsverhouding,(15) valt binnen de werkingssfeer van de verordening, tenzij een van de in artikel 1, lid 3, genoemde uitzonderingen van toepassing is.(16)
44. In dit verband is van geen belang of in de ouderlijke verantwoordelijkheid wordt ingegrepen door een beschermingsmaatregel van overheidswege dan wel door een beslissing die is genomen op initiatief van (een van) de titularissen van het gezagsrecht. Daar het begrip burgerlijke zaken autonoom dient te worden uitgelegd, kunnen daaronder zelfs maatregelen vallen die volgens het nationale recht van een lidstaat tot het publiekrecht behoren.(17)
45. In de tiende overweging van de considerans van de verordening wordt bevestigd, zoals de Franse regering terecht opmerkt, dat het gebruik van het begrip burgerlijke zaken niet impliceert dat beschermingsmaatregelen van overheidswege in verband met het gezagsrecht van de werkingssfeer van de verordening worden uitgesloten. Door het gebruik van dit begrip wordt in feite rekening gehouden met het gegeven dat de verordening niet van toepassing is op een aantal publiekrechtelijke en strafrechtelijke aangelegenheden die geen verband houden met de ouderlijke verantwoordelijkheid, zoals sociale zekerheid, maatregelen op het vlak van onderwijs en gezondheid, beslissingen betreffende het asielrecht en immigratie alsmede maatregelen genomen ten gevolge van door kinderen gepleegde strafbare feiten.(18)
46. Deze uitlegging van het begrip burgerlijke zaken vindt steun in de wordingsgeschiedenis van de tekst. Verordening nr. 1347/2000(19), die aan verordening nr. 2201/2003 voorafging, gold alleen voor burgerlijke rechtsvorderingen betreffende de ouderlijke verantwoordelijkheid voor gemeenschappelijke kinderen van de echtgenoten ter gelegenheid van rechtsvorderingen betreffende het huwelijk (artikel 1, lid 1, sub d, van verordening nr. 1347/2000). Als gevolg van de voorwaarde dat er een verband bestond tussen de beslissing betreffende de ouderlijke verantwoordelijkheid en een rechtsvordering in huwelijkszaken, vielen beschermingsmaatregelen van overheidswege buiten de werkingssfeer van verordening nr. 1347/2000.
47. Hoewel de Commissie ervoor pleitte, alle beslissingen betreffende de ouderlijke verantwoordelijkheid binnen de werkingssfeer van de nieuwe tekst te doen vallen, was haar voorstel die uiteindelijk tot verordening nr. 2201/2003(20) heeft geleid, aanvankelijk grotendeels geïnspireerd op de vroegere tekst.(21) Het voorstel gaf dus niet duidelijk aan of beschermingsmaatregelen van overheidswege voortaan binnen de werkingssfeer van de verordening vielen. Toch heeft de Commissie in haar toelichting gepreciseerd dat alleen bepaalde beschermingsmaatregelen in verband met de beteugeling van strafbare feiten buiten de werkingssfeer van de verordening vielen(22), waardoor zonder meer a contrario kan worden geconcludeerd dat andere beschermingsmaatregelen van overheidswege wel binnen de werkingssfeer ervan vielen.(23) Tijdens de besprekingen in de Raad is deze onduidelijkheid welbewust weggewerkt door de toevoeging van een tiende overweging in de considerans, door de wijziging van artikel 1, lid 1, en door de opname van een positieve lijst en van een negatieve lijst in lid 2 respectievelijk lid 3 van artikel 1.
48. De wordingsgeschiedenis brengt verder aan het licht dat er een nauw inhoudelijk verband bestaat tussen verordening nr. 2201/2003 en het Verdrag van ’s‑Gravenhage van 19 oktober 1996 inzake de bevoegdheid, het toepasselijke recht, de erkenning, de tenuitvoerlegging en de samenwerking op het gebied van ouderlijke verantwoordelijkheid en maatregelen ter bescherming van kinderen (hierna: „verdrag van 1996”).(24)
49. De definitie van de werkingssfeer in de huidige versie van de verordening loopt duidelijk parallel met die van het verdrag van 1996. Zo is de werkingssfeer van beide regelingen gebaseerd op een ruime opvatting van het begrip ouderlijke verantwoordelijkheid. Bovendien werd tijdens de bespreking van het voorstel in de Raad voor de definitie van de werkingssfeer van verordening nr. 2201/2003 duidelijk aansluiting gezocht bij het verdrag van 1996, aangezien in artikel 1, leden 2 en 3, van de verordening een positieve en een negatieve lijst werden opgenomen die sterk gelijken op die van de artikelen 3 en 4 van het verdrag van 1996.(25) Overigens vallen overheidsmaatregelen zoals de plaatsing (artikel 3, sub e, van het verdrag van 1996) uitdrukkelijk binnen de werkingssfeer van dit verdrag, welke maatregel Paul Lagarde in zijn toelichting bij het verdrag van 1996(26) beschouwt als het schoolvoorbeeld van een beschermingsmaatregel. Buiten de werkingssfeer van het verdrag vallen ook maatregelen die worden genomen ten gevolge van strafbare feiten (artikel 4, sub i, van het verdrag van 1996).
50. Hoewel verordening nr. 2201/2003 in de verhoudingen tussen de lidstaten voorrang heeft boven de internationale overeenkomsten met dezelfde werkingssfeer (artikelen 60 en 61 van de verordening), blijven de internationale rechtsinstrumenten van toepassing in de verhoudingen tussen de lidstaten en derdelanden. Daarom moeten de bepalingen van de verordening en die van overeenkomsten zo veel mogelijk op dezelfde wijze worden uitgelegd teneinde te voorkomen dat het resultaat verschilt naargelang een andere lidstaat dan wel een derdeland in geding is.(27)
c) Verenigbaarheid van de opname van beschermingsmaatregelen van overheidswege binnen de werkingssfeer van de verordening nr. 2201/2003 met artikel 61 EG, de rechtsgrondslag van deze verordening
51. Ten slotte zij erop gewezen dat de rechtsgrondslag op basis waarvan verordening nr. 2201/2003 is vastgesteld, niet eraan in de weg staat dat beschermingsmaatregelen van overheidswege die in bepaalde lidstaten onder het publiekrecht vallen, binnen de werkingssfeer van verordening nr. 2201/2003 vallen.
52. Op basis van artikel 61, sub c, EG kunnen weliswaar alleen maatregelen op het gebied van justitiële samenwerking in burgerlijke zaken, als bepaald in artikel 65 EG worden genomen. Overeenkomstig artikel 65, sub a, derde streepje, EG strekken deze maatregelen met name tot de verbetering en de vereenvoudiging van de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken, met inbegrip van beslissingen in buitengerechtelijke zaken. Zoals het geval is voor verordening nr. 2201/2003, is het in deze verdragsbepalingen gebruikte begrip burgerlijke zaken evenwel een in het gemeenschapsrecht autonoom begrip. De burgerlijke zaken in de zin van de artikelen 61, sub c, EG en 65 EG kunnen dus ook overheidsmaatregelen betreffende burgerrechtelijke situaties omvatten, zoals de uitoefening van de ouderlijke verantwoordelijkheid, ook al vallen de overeenkomstige maatregelen in bepaalde lidstaten onder het publiekrecht.
3. Voorlopige conclusie
53. Uit de voorgaande overwegingen betreffende de eerste vraag, sub a en b, blijkt dat een beslissing tot onmiddellijke ondertoezichtstelling en tot plaatsing van een kind buiten zijn eigen gezin in een pleeggezin dient te worden aangemerkt als een burgerlijke zaak die verband houdt met de uitoefening van de ouderlijke verantwoordelijkheid, zodat verordening nr. 2201/2003 op een dergelijke beslissing van toepassing is. Dit geldt ook wanneer de betrokken beslissing volgens het nationale recht van de lidstaat van herkomst of van de aangezochte staat onder het publiekrecht valt. Bijgevolg behoeft de eerste vraag, sub c, niet te worden beantwoord, aangezien zij slechts aan de orde is voor het geval alleen de plaatsing en niet de ondertoezichtstelling binnen de werkingssfeer van de verordening vallen.
B – Tweede prejudiciële vraag
54. Met zijn tweede vraag wenst de Korkein hallinto-oikeus te vernemen of de tussen de Noordse staten geldende geharmoniseerde nationale regelingen die de onmiddellijke erkenning en tenuitvoerlegging van administratieve beslissingen via de samenwerking tussen de overheidsinstanties mogelijk maken, ook dan van toepassing blijven op de ondertoezichtstelling van een kind wanneer de betrokken maatregelen binnen de werkingssfeer van verordening nr. 2201/2003 vallen.
55. In dit verband verwijst de verwijzende rechter naar artikel 59, lid 2, van verordening nr. 2201/2003. Overeenkomstig deze bepaling kunnen Finland en Zweden de overeenkomst van 6 februari 1931 tussen Denemarken, Finland, IJsland, Noorwegen en Zweden houdende internationaal-privaatrechtelijke bepalingen ter zake van huwelijk, adoptie en voogdij, met het bijbehorende slotprotocol, in hun onderlinge betrekkingen geheel of gedeeltelijk blijven toepassen in plaats van deze verordening. De verwijzende rechter vraagt of deze bepaling naar analogie kan worden toegepast op de samenwerking tussen de Noordse staten bij de overdracht van een persoon met het oog op de tenuitvoerlegging van maatregelen tot verzorging en behandeling.
56. Zoals de partijen die opmerkingen over deze vraag hebben ingediend, unaniem hebben benadrukt, zou dit in strijd zijn met het beginsel van voorrang van het gemeenschapsrecht(28), dat de administratieve en de rechterlijke instanties van de lidstaten verplicht, een met het gemeenschapsrecht strijdige nationale bepaling buiten toepassing te laten.(29)
57. Dit is alleen anders wanneer de betrokken handeling van gemeenschapsrecht de lidstaten uitdrukkelijk toestaat, afwijkingen toe te passen. Artikel 59 van verordening nr. 2201/2003 bevat echter geen dergelijke machtiging met betrekking tot de Finse en Zweedse bepalingen inzake de overdracht van personen met het oog op de tenuitvoerlegging van maatregelen tot verzorging en behandeling in het kader van de samenwerking tussen de Noordse landen.(30)
58. Alleen daarom al is een analoge toepassing van artikel 59, lid 2, sub a, van verordening nr. 2201/2003 onmogelijk, aangezien het gaat om een uitzonderingsregel, die strikt dient te worden uitgelegd. Overigens hadden de betrokken lidstaten volgens artikel 59, lid 2, sub a, een verklaring in verband met de toepassing van een uitzonderingsregeling moeten afleggen, die als bijlage bij de verordening in het Publicatieblad van de Europese Unie had moeten worden bekendgemaakt.
59. Op basis van gemeenschappelijke verklaring nr. 28 betreffende de Noordse samenwerking, die is afgelegd naar aanleiding van de toetreding van Oostenrijk, Finland en Zweden, kan evenmin worden afgeweken van de bepalingen van verordening nr. 2201/2003. In deze verklaring stellen de partijen immers uitdrukkelijk vast dat Zweden en Finland, als leden van de Europese Unie, voornemens zijn de Noordse samenwerking onderling en met andere landen en gebieden voort te zetten in overeenstemming met het gemeenschapsrecht.
60. Voor zover verordening nr. 2201/2003 ratione temporis en ratione materiae van toepassing is, moeten Finland en Zweden de bepalingen ervan betreffende de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in verband met de ouderlijke verantwoordelijkheid toepassen en een daarvan afwijkende nationale regeling buiten toepassing laten.
61. Dit resultaat kan betreurenswaardig lijken, gelet op de kennelijk goede functionerende administratieve samenwerking tussen Finland en Zweden die in het belang van het kind is. Zoals de Nederlandse regering terecht opmerkt, zijn de lidstaten met de vaststelling van verordening nr. 2201/2003 evenwel akkoord gegaan met een aantal uniforme procedurevoorschriften, zoals de verplichting van een exequatur, die bijdragen tot de bescherming van de partijen.
C – Derde prejudiciële vraag
62. De derde prejudiciële vraag betreft de werkingssfeer ratione temporis van verordening nr. 2201/2003. Overeenkomstig de overgangsregeling van artikel 64, lid 2, is de verordening van toepassing op de erkenning en de tenuitvoerlegging van een beslissing indien is voldaan aan de volgende drie voorwaarden:
– de beslissing is gegeven na de datum vanaf welke verordening nr. 2201/2003 van toepassing is;
– de procedure die tot de beslissing heeft geleid, is ingeleid vóór de datum vanaf welke verordening nr. 2201/2003 van toepassing is, maar na de inwerkingtreding van verordening nr. 1347/2000;
– het gerecht dat de beslissing heeft gegeven, was bevoegd krachtens bevoegdheidsregels die overeenkomen met die van verordening nr. 2201/2003, van verordening nr. 1347/2000 of van een overeenkomst tussen de lidstaat van herkomst en de aangezochte lidstaat die van kracht was toen de procedure werd ingeleid.
63. Overeenkomstig artikel 72, eerste alinea, is verordening nr. 2201/2003 in werking getreden op 1 augustus 2004, maar – afgezien van enkele in casu niet relevante bepalingen – zij geldt pas vanaf 1 maart 2005 (artikel 72, tweede alinea). Bijgevolg is de verordening vanaf 1 maart 2005 van toepassing. Verordening nr. 1347/2000 is op 1 maart 2001 in werking getreden.
64. De eerste voorwaarde is dus dat de beslissing dateert van na 1 maart 2005. De verwijzende rechter is van oordeel dat de ten uitvoer te leggen beslissing die is waarbij het länsrätt de beslissing van de sociale dienst van 23 februari 2005 heeft bekrachtigd. Deze beslissing is gegeven op 3 maart 2005, dus na de datum vanaf welke verordening nr. 2201/2003 van toepassing is geworden.
65. Weliswaar kan in beginsel de beslissing van de sociale dienst van 23 februari 2205 worden beschouwd als de ten uitvoer te leggen beslissing. Volgens artikel 2, punt 4, van de verordening omvat de term beslissing elke beslissing betreffende de ouderlijke verantwoordelijkheid, ongeacht de benaming ervan. Bovendien volgt uit artikel 2, punt 1, dat de term „gerecht” duidt op alle autoriteiten in een lidstaat die bevoegd zijn ter zake van de aangelegenheden die overeenkomstig artikel 1 binnen de werkingssfeer van de verordening vallen. Ook administratieve beslissingen kunnen dus in beginsel op grond van de verordening in een andere lidstaat worden erkend en ten uitvoer gelegd.
66. De betrokken beslissing moet in de staat van herkomst evenwel uitvoerbaar zijn opdat zij in het kader van de justitiële samenwerking door een gerecht van een andere lidstaat ten uitvoer kan worden gelegd (artikel 28, lid 1, van de verordening). In elk geval is een beslissing pas gegeven, hetgeen volgens de lex fori dient te worden beoordeeld, wanneer zij externe gevolgen sorteert.(31) Aangezien, naar Zweeds recht, de gevolgen en de uitvoerbaarheid van de beslissing afhankelijk zijn van de bekrachtiging ervan door het länsrätt, is voor de toepassing van artikel 64, lid 2, van de verordening het relevante tijdstip dat waarop de oorspronkelijke beslissing door een gerecht is bekrachtigd. In elk geval staat het aan de verwijzende rechter om uit te maken welke naar nationaal recht de uitvoerbare beslissing is.
67. Wat de tweede voorwaarde betreft (zie punt 62), gaat de verwijzende rechter ervan uit dat de procedure is ingeleid op het tijdstip waarop de sociale dienst een onderzoek heeft ingesteld in de herfst van 2004. De Commissie is daarentegen van mening dat de procedure pas is ingesteld met het verzoek om bekrachtiging door het länsrätt van 25 februari 2005.
68. In artikel 16 van verordening nr. 2201/2003 wordt alleen gepreciseerd wat dient te worden verstaan onder aanhangigmaking van een zaak bij een gerecht, namelijk – eenvoudig gezegd – de indiening van het gedinginleidende stuk bij het gerecht of de betekening ervan aan de tegenpartij wanneer betekening vóór indiening bij het gerecht vereist is. De bepaling is echter niet rechtstreeks van toepassing op het geval waarin een administratieve instantie ambtshalve bevoegd is en maatregelen tot bescherming van het kind neemt. Wanneer wordt aangenomen dat de betrokken beslissing niet op 23 februari 2005 is gegeven (de datum van de beslissing van de sociale dienst), maar wel op 3 maart 2005 (datum van de bekrachtiging door het länsrätt), dan pleit dit in elk geval voor de stelling van de Commissie dat de procedure pas is ingeleid, in de zin van artikel 64, lid 2, met het verzoek van de sociale dienst aan het länsrätt.
69. Deze vraag kan per slot van rekening onbeantwoord blijven, aangezien zowel het onderzoek door de sociale dienst als het verzoek aan het länsrätt dateert van vóór de datum vanaf welke verordening nr. 2201/2003 van toepassing is geworden en van na de inwerkingtreding van verordening nr. 1347/2000.
70. Ook aan de derde voorwaarde is voldaan. De bevoegdheidsregels die in Zweden van toepassing waren op het tijdstip waarop de procedure is ingeleid, stemmen overeen met die van verordening nr. 2201/2003. Volgens de nationale regels die golden voordat verordening nr. 2201/2003 van toepassing is geworden, was de administratie of het gerecht van de gewone verblijfplaats van het kind in Zweden bevoegd. Artikel 8, lid 1, van verordening nr. 2201/2003 bevat een overeenkomstige bevoegdheidsregel.
71. Op de derde prejudiciële vraag dient dus te worden geantwoord dat artikel 64, lid 2, van verordening nr. 2201/2003 aldus dient te worden uitgelegd dat een beslissing in verband met de ouderlijke verantwoordelijkheid die op 3 maart 2005 is gegeven in een procedure die na 1 maart 2001 en vóór 1 maart 2005 is ingeleid, overeenkomstig hoofdstuk III van verordening nr. 2201/2003 dient te worden erkend en ten uitvoer gelegd wanneer volgens de bevoegdheidsregels die golden op het tijdstip waarop de procedure is ingeleid, en zoals is bepaald in artikel 8, lid 1, van de verordening, de autoriteiten van de gewone verblijfplaats van het kind bevoegd waren.
V – Conclusie
72. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de prejudiciële vragen van de Korkein hallinto-oikeus te beantwoorden als volgt:
„1) Artikel 1, lid 1, sub b, juncto lid 2, sub a en d, van verordening (EG) nr. 2201/2003 van de Raad van 27 november 2003 betreffende de bevoegdheid en de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in huwelijkszaken en inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1347/2000, dient aldus te worden uitgelegd dat een beslissing tot onmiddellijke ondertoezichtstelling en tot plaatsing van een kind buiten zijn eigen gezin in een pleeggezin dient te worden aangemerkt als een burgerlijke zaak die de uitoefening van de ouderlijke verantwoordelijkheid betreft, en dus binnen de werkingssfeer van verordening nr. 2201/2003 valt. Dat geldt ook wanneer de betrokken beslissing volgens het nationale recht van de staat van herkomst of van de aangezochte staat aan het publiekrecht is onderworpen.
2) Voor zover verordening nr. 2201/2003 ratione temporis en ratione materiae van toepassing, mogen de lidstaten, behoudens wanneer de verordening uitdrukkelijk in een uitzondering voorziet, geen daarvan afwijkende nationale regeling toepassen.
3) Artikel 64, lid 2, van verordening nr. 2201/2003 dient aldus te worden uitgelegd dat een beslissing inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid die op 3 maart 2005 is gegeven in een procedure die is ingeleid na 1 maart 2001 en vóór 1 maart 2005, overeenkomstig hoofdstuk III van verordening nr. 2201/2003 dient te worden erkend en ten uitvoer gelegd wanneer volgens de bevoegdheidsregels die golden op het tijdstip waarop de procedure is ingeleid, en zoals is bepaald in artikel 8, lid 1, van de verordening, de autoriteiten van de gewone verblijfplaats van het kind bevoegd waren.”
1 – Oorspronkelijke taal: Duits.
2 – PB L 338, blz. 1 – ook de „Brussel IIbis-verordening” genoemd.
3 – Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor het Koninkrijk Noorwegen, de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond, Slotakte – III. Andere verklaringen – E. Gemeenschappelijke verklaringen: de huidige lidstaten/diverse nieuwe lidstaten – 28. Gemeenschappelijke verklaring betreffende de Noordse samenwerking (PB 1994, C 241, blz. 392).
4 – PB 2005, C 40, blz. 2.
5 – Zie het Vademecum voor de toepassing van de nieuwe verordening „Brussel II”, dat is opgesteld door de diensten van de Commissie in overleg met het Europees Justitieel Netwerk in burgerlijke en handelszaken (bijgewerkte versie van 1 juni 2005), blz. 9. On-line beschikbaar via http://ec.europa.eu/civiljustice/parental_resp/parental_resp_ec_vdm_nl.pdf.
6 – Arrest IHJ van 28 november 1958, CIJ Recueil 1958, blz. 55.
7 – Verdrag van 27 september 1968 betreffende de rechterlijke bevoegdheid en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken (PB 1972, L 299, blz. 32), zoals gewijzigd bij het Verdrag van 9 oktober 1978 betreffende de toetreding van het Koninkrijk Denemarken, Ierland en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland (PB L 304, blz. 1 en – gewijzigde tekst – blz. 77), bij het Verdrag van 25 oktober 1982 betreffende de toetreding van de Helleense Republiek (PB L 388, blz. 1), bij het Verdrag van 26 mei 1989 betreffende de toetreding van het Koninkrijk Spanje en de Portugese Republiek (PB L 285, blz. 1) en bij het Verdrag van 29 november 1996 betreffende de toetreding van de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden (PB 1997, C 15, blz. 1; hierna: „Executieverdrag”).
8 – Arrest van 14 oktober 1976 (29/76, Jurispr. blz. 1541).
9 – Arrest van 15 februari 2007 (C‑292/05, Jurispr. blz. I-1519, punten 29‑31).
10 – Het Hof verwijst naar het arrest LTU (aangehaald in voetnoot 8, punten 3 en 5) en naar de arresten van 16 december 1980, Rüffer (814/79, Jurispr. blz. 3807, punt 7); 14 november 2002, Baten (C‑271/00, Jurispr. blz. I‑10489, punt 28); 15 mei 2003, Préservatrice foncière TIARD (C‑266/01, Jurispr. blz. I‑4867, punt 20), en 18 mei 2006, ČEZ (C‑343/04, Jurispr. blz. I‑4557, punt 22).
11 – Het Hof verwijst naar het arrest LTU (aangehaald in voetnoot 8, punt 4) en naar de arresten Rüffer (punt 14), Baten (punt 29), Préservatrice foncière TIARD (punt 21) en ČEZ (punt 22), aangehaald in voetnoot 10, alsmede naar het arrest van 1 oktober 2002, Henkel (C‑167/00, Jurispr. blz. I‑8111, punt 29).
12 – Het Hof verwijst naar de arresten LTU (aangehaald in voetnoot 8, punt 4), Rüffer (aangehaald in voetnoot 10, punt 8), Henkel (aangehaald in voetnoot 11, punt 26), Baten (aangehaald in voetnoot 10, punt 30), Préservatrice foncière TIARD (aangehaald in voetnoot 10, punt 22), alsmede naar het arrest van 21 april 1993, Sonntag (C‑172/91, Jurispr. blz. I‑1963, punt 20).
13 – Zie de rechtspraak aangehaald in voetnoot 10.
14 – Zie Busch, M. en Rölke, U., Europäisches Kinderschutzrecht mit offenen Fragen – „Die neue EU-Verordnung Brüssel IIa zur elterlichen Verantwortung aus der Sicht der Jugendhilfe”, Zeitschrift für das gesamte Familienrecht (FamRZ) 2004, 1338, 1340.
15 – C ziet hier een parallel met de rechtspraak van het EHRM betreffende artikel 6, lid 1, EVRM. De waarborg van een eerlijk proces geldt met name voor geschillen betreffende burgerlijke rechten (civil rights). Zelfs geschillen over bestuursmaatregelen in verband met de ouderlijke verantwoordelijkheid vallen volgens het EHRM binnen de werkingssfeer van artikel 6, lid 1, omdat zij van invloed zijn op een burgerrechtelijke rechtsverhouding. Zie met name arrest van het EHRM van 8 juli 1987, W v. Verenigd Koninkrijk (9749/82, punt 78). Voor een overzicht van de rechtspraak van het EHRM betreffende het begrip burgerlijk recht, zie Grabenwater/Pabel in: Grote/Marauhn (ed.), EMRK/GG, 2006, hfdst. 14, nrs. 13-15.
16 – Zie in deze zin Kress, V., Internationale Zuständigkeit für elterliche Verantwortung in der Europäischen Union, 2005, blz. 49.
17 – Het Vademecum voor de toepassing van de nieuwe verordening „Brussel II” (aangehaald in voetnoot 5, blz. 10) vestigt daarop uitdrukkelijk de aandacht van de rechtspractici.
18 – Artikel 1, lid 3, sub g, van verordening nr. 2201/2003.
19 – Verordening (EG) nr. 1347/2000 van de Raad van 29 mei 2000 betreffende de bevoegdheid en de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in huwelijkszaken en inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid voor gemeenschappelijke kinderen (PB L 160, blz. 19).
20 – COM(2002) 222 def./2 van 17 mei 2002 (PB C 203 E, blz. 155).
21 – Artikel 1 van het voorstel voor een verordening bepaalde: „1. Deze verordening is van toepassing op burgerlijke procedures betreffende:
[...]
b) de toekenning, uitoefening, overdracht, beperking of beëindiging van de ouderlijke verantwoordelijkheid.
2. Onverminderd het bepaalde in lid 1, is deze verordening niet van toepassing op burgerlijke procedures betreffende:
[...]
b) maatregelen, genomen ten gevolge van door kinderen begane strafbare feiten.
3. Met gerechtelijke procedures worden gelijkgesteld de andere in een lidstaat officieel erkende procedures.”
22 – COM(2002) 222 def./2, blz. 6.
23 – Zie Kress (aangehaald in voetnoot 16, blz. 44 e.v.).
24 – Actes et documents de la XVIIIième session de la Conférence internationale de La Haye de droit privé, 1998, blz. 14. Een Nederlandse versie is beschikbaar op de website van de Conferentie van ’s‑Gravenhage: http://hcch.e-vision.nl/upload/text34nl.pdf. Bij beschikking van de Raad van 19 december 2002 (PB 2003, L 48, blz. 1) werden de lidstaten ertoe gemachtigd in het belang van de Gemeenschap het verdrag te ondertekenen en alle lidstaten hebben van deze machtiging gebruik gemaakt. Uiteraard is de ratificatie geblokkeerd door de kwestie Gibraltar (zie Pirrung, J., „Brüche zwischen internationaler und europäischer Rechtsvereinheitlichung – das Beispiel des internationalen Kindschaftsrechts in der Brüssel IIa-Verordnung”, in: Internationales Familienrecht für das 21. Jahrhundert, Symposion zum 65 Geburtstag von Ulrich Spellenberg, 2006, blz. 89, 91). Het verdrag van 1996 is op 1 januari 2002 in werking getreden.
25 – Zie in dit verband Pirrung, J., „Internationale Zuständigkeit in Sorgerechtssachen nach der Verordnung (EG) Nr. 2201/2003”, in: Festschrift für P. Schlosser, 2005, blz. 695, 696 e.v., alsmede Pirrung, J., in: Internationales Familienrecht für das 21. Jahrhundert (aangehaald in voetnoot 24, blz. 93).
26 – De Duitse versie is beschikbaar via http://hcch.e-vision.nl/upload/expl34d.pdf (punt 23 van de aangehaalde versie betreffende artikel 3, sub e).
27 – Zie Pirrung, J., Internationales Familienrecht für das 21. Jahrhundert (aangehaald in voetnoot 22, blz. 100).
28 – Arrest van 15 juli 1964, Costa/ENEL (6/64, Jurispr. blz. 1203, 1218 e.v.).
29 – Arrest van 9 maart 1978, Simmenthal (106/77, Jurispr. blz. 629, punten 21 en 23).
30 – Dit is anders dan in het geval van het verdrag van 1996, waarvan artikel 52 uitdrukkelijk voorziet in de mogelijkheid om eenvormige wetten in een regionaal kader uit te vaardigen en in stand te houden.
31 – Zie Rauscher/Rauscher, Europäisches Zivilprozessrecht, 2e uitgave, München, 2006, Art. 64 Brüssel IIa-Verordnung, punt 9; Fleige, M., Die Zuständigkeit für Sorgerechtsentscheidungen und die Rückführung von Kindern nach Entführungen nach dem Europäischen IZVR, Würzburg, 2006, blz. 114.