CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 26 april 2007 (1)
Zaak C‑186/06
Commissie van de Europese Gemeenschappen
tegen
Koninkrijk Spanje
„Richtlijn 79/409/EEG – Behoud van de vogelstand – Irrigeerbaar gebied van het Canal Segarra-Garrigues (Lleida)”
I – Inleiding
1. De onderhavige zaak heeft betrekking op de toepassing van artikel 4 van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand(2) (hierna: „vogelrichtlijn”), op plannen voor de irrigatie van een gebied dat tot dusver wordt gekenmerkt door zijn steppeachtige habitats en de zeldzame vogelsoorten die typisch zijn voor dit soort habitats. Omdat dit gebied op het relevante tijdstip nog niet als een speciale beschermingszone voor steppevogels was aangewezen, vindt de beschermingsregeling voor zogenoemde feitelijke vogelbeschermingsgebieden voor het eerst toepassing sinds de vaststelling van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna(3) (hierna: „habitatrichtlijn”). Feitelijke vogelbeschermingsgebieden zijn gebieden die als speciale beschermingszones (hierna: „SBZ’s”) in de zin van artikel 4 van de vogelrichtlijn moesten worden aangewezen, maar nog niet zijn aangewezen.(4) Naast een reeks feitelijke kwesties dient primair te worden opgehelderd of en in hoeverre in het kader van deze beschermingsregeling aantastingen kunnen worden gerechtvaardigd door compenserende maatregelen.
II – Rechtskader
2. De vogelrichtlijn heeft volgens artikel 1 ervan betrekking op de bescherming van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten in Europa. Artikel 2 legt op dit punt de basisverplichting van de lidstaten vast:
„De lidstaten nemen alle nodige maatregelen om de populatie van de in artikel 1 bedoelde soorten op een niveau te houden of te brengen dat met name beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij zij tevens rekening houden met economische en recreatieve eisen.”
3. Artikel 3 noemt middelen waarvan de lidstaten zich daartoe moeten bedienen, met name de instelling van beschermingszones en het onderhoud van habitats.
4. Artikel 4 bepaalt welke oppervlakten de lidstaten als SBZ moeten aanwijzen voor bepaalde vogels die bijzondere bescherming verdienen. Ook werd daar aanvankelijk – in lid 4, eerste zin – de bescherming van deze gebieden geregeld:
„1. Voor de leefgebieden van de in bijlage I vermelde soorten worden speciale beschermingsmaatregelen getroffen, opdat deze soorten daar waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten.
In dat verband wordt gelet op:
a) soorten die dreigen uit te sterven;
b) soorten die gevoelig zijn voor bepaalde wijzigingen van het leefgebied;
c) soorten die als zeldzaam worden beschouwd omdat hun populatie zwak is of omdat zij slechts plaatselijk voorkomen;
d) andere soorten die vanwege de specifieke kenmerken van hun leefgebied speciale aandacht verdienen.
Bij de beoordeling wordt rekening gehouden met de tendensen en de schommelingen van het populatiepeil.
De lidstaten wijzen met name de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszones aan, waarbij rekening wordt gehouden met de bescherming die deze soorten in de geografische zee‑ en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, behoeven.
2. – 3. [...]
4. De lidstaten nemen passende maatregelen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden in de in de leden 1 en 2 bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden gestoord, voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn. [...]”
5. Volgens artikel 7 van de habitatrichtlijn komen de uit artikel 6, leden 2, 3 en 4, van de habitatrichtlijn voortvloeiende verplichtingen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, lid 4, eerste zin, van de vogelrichtlijn vanaf de datum van toepassing van de habitatrichtlijn – dat wil zeggen vanaf juni 1994(5) – dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning van de betrokken SBZ door een lidstaat overeenkomstig de vogelrichtlijn, indien deze datum later valt.
III – Feiten, precontentieuze procedure en conclusies
6. In de Catalaanse provincie Lleida bevinden zich omvangrijke steppeachtige habitats, die de daarop aangewezen vogelsoorten goede levensvoorwaarden bieden. In de onderhavige zaak gaat het met name om de havikarend (Hieratus fasciatus), de kleine trap (Tetrax tetrax), de kalanderleeuwerik (Melanocorypha calandra), de Duponts leeuwerik (Chersophilus duponti), de scharrelaar (Coracias garrulus) en de kortteenleeuwerik (Calandrella brachydactyla).
7. Daarom noemt de inventarislijst van belangrijke vogelgebieden in Spanje, die door de Spaanse ornithologische vereniging (Sociedad Española de Ornitología) in 1998(6) is gepubliceerd, daar twee gebieden die uitermate geschikt zijn voor de bescherming van deze vogelsoorten: IBA nr. 142 „Secanos de Lérida”, met een oppervlakte van 62 500 hectare, en IBA nr. 144 „Cogul-Alfes”, met een oppervlakte van 18 000 hectare [IBA is de afkorting van Important Bird Area (belangrijk vogelgebied) dan wel Important Bird Areas (belangrijke vogelgebieden)].
8. In 1988 heeft Spanje in IBA nr. 144 een SBZ in de zin van artikel 4, lid 1, van de vogelrichtlijn aangewezen, namelijk de SBZ „Mas de Melons”, met een oppervlakte van 1 462 hectare (na uitbreiding thans 6 418 hectare). Verder bestonden er aanvankelijk geen SBZ’s in de twee IBA.
9. In 2001 is de Commissie door een klacht geïnformeerd over een plan dat ertoe strekte, in dit gebied de irrigatie van ongeveer 110 000 hectare landbouwgrond te verzekeren. Het beoogde een extra irrigatie van 1 500, 3 500 of 6 500 kubieke meter water per hectare mogelijk te maken. Daarvoor zijn diverse werkzaamheden vereist. Bij wet 42/1994 van 30 september 1994(7) heeft Spanje dit plan tot project van algemeen (nationaal) belang verklaard.
10. Op 26 september 2002 hebben de bevoegde instanties van de regio een milieueffectverklaring voor dit project aangenomen. In hetzelfde jaar begonnen de eerste werkzaamheden. Naar verwachting zal de uitvoering van alle noodzakelijke maatregelen ongeveer tien jaar duren. De irrigatie zelf is nog niet begonnen.
11. Omdat de Commissie na nieuwe informatie van Spanje en van de indiener van de klacht van mening was dat de vogelrichtlijn door het project werd geschonden, heeft zij Spanje bij brief van 1 april 2004 overeenkomstig artikel 226 EG verzocht zijn opmerkingen in te dienen. Ondanks het antwoord van Spanje is de Commissie bij haar standpunt gebleven en heeft zij op 14 december 2004 een met redenen omkleed advies uitgebracht, dat op 22 december 2004 door de permanente vertegenwoordiging van Spanje in Brussel is ontvangen. Daarin heeft de Commissie Spanje een laatste termijn van twee maanden, dus tot en met 22 februari 2005, toegekend om te voldoen aan de eisen van de vogelrichtlijn.
12. Volgens het antwoord van Spanje, dat op 7 maart 2005 door de Commissie is ontvangen, zijn reeds in 2003 nieuwe SBZ’s met een extra oppervlakte van 20 475 hectare in het betrokken gebied aangewezen. Het gaat vermoedelijk om de zones „Anglesola-Vilagrassa” (857 hectare), „Bellmunt-Almenara” (3 466 hectare), „Plans de Sió” (momenteel, na uitbreiding, 5 298 hectare), „Granyena” (6 646 hectare), „Valls del Sió-Llobregós” (27 791 hectare, waarschijnlijk slechts gedeeltelijk in het gebied van het project) en „Secans de la Noguera” (waarschijnlijk buiten het gebied van het project) in IBA nr. 142, en „Secans del Segrià i Utxesa”, die mogelijk gedeeltelijk overeenkomt met percelen van IBA nr. 144.
13. Niettegenstaande het antwoord van Spanje, heeft de Commissie op 11 april 2006 het onderhavige beroep ingesteld en concludeert zij dat het het Hof behage:
– vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje met betrekking tot het irrigatieproject voor het irrigeerbare gebied van het Canal Segarra-Garrigues de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens de artikelen 2, 3 en 4, leden 1 en 4, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad inzake het behoud van de vogelstand;
– het Koninkrijk Spanje in de kosten te verwijzen.
14. Het Koninkrijk Spanje concludeert dat het het Hof behage:
– het beroep te verwerpen, en
– de verzoekende instelling te verwijzen in de kosten.
15. Tijdens de gerechtelijke procedure, op 5 september 2006, heeft Catalonië nieuwe gebieden binnen de twee IBA nr. 142 en nr. 144 als SBZ aangewezen. Naast de uitbreiding van bestaande SBZ’s moet de SBZ „Secans de Belianes-Preixana” (1 925 hectare) binnen IBA nr. 142 worden genoemd. In totaal is thans een oppervlakte van 38 150 hectare in het projectgebied als SBZ aangewezen.
IV – Juridische beoordeling
A – Ontvankelijkheid van het beroep
16. Spanje voert om te beginnen aan dat de Commissie in het met redenen omkleed advies en in het verzoekschrift het voorwerp van de procedure heeft uitgebreid, aangezien Spanje in de aanmaningsbrief slechts was verzocht zijn opmerkingen in te dienen met betrekking tot schending van artikel 4, leden 1 en 4, van de vogelrichtlijn, en niet met betrekking tot schending van de artikelen 2 en 3. De Commissie gaat niet uitdrukkelijk op dit argument in.
17. Het bezwaar van Spanje treft doel. Het voorwerp van een beroep krachtens artikel 226 EG wordt beperkt door de in deze bepaling voorziene precontentieuze procedure.(8) Dat is met name de functie van het verzoek tot het indienen van opmerkingen, dat bovendien de lidstaat de gegevens verschaft die hij nodig heeft om zijn verweer voor te bereiden(9), en dat hem ook in de gelegenheid stelt om zijn verplichting alsnog na te komen, vóór de zaak bij het Hof aanhangig wordt gemaakt.(10) Het met redenen omkleed advies en het verzoekschrift van de Commissie moeten derhalve op dezelfde grieven berusten als de aanmaningsbrief waarmee de precontentieuze procedure wordt ingeleid.(11) De grieven van de Commissie moeten dus reeds in meer algemene termen in de aanmaningsbrief zijn geformuleerd.(12)
18. Zoals Spanje opmerkt, noemt het verzoek tot het indienen van opmerkingen in zijn dispositief enkel artikel 4, leden 1 en 4, van de vogelrichtlijn als geschonden bepalingen. De Commissie heeft artikel 2 niet genoemd. Zij heeft weliswaar kort melding gemaakt van artikel 3(13), maar zonder aan te geven in hoeverre deze bepaling zou zijn geschonden. De grieven inzake de niet-nakoming van de artikelen 2 en 3 van de vogelrichtlijn zijn in de aanmaningsbrief zelfs niet in algemene termen geformuleerd. Het met redenen omkleed advies en het verzoekschrift bevatten in zoverre een ontoelaatbare uitbreiding van het voorwerp van het geding.
19. Het beroep is dus niet-ontvankelijk, voor zover de Commissie niet-nakoming van de artikelen 2 en 3 van de vogelrichtlijn laakt.
B – Gegrondheid van het beroep
1. De rechtsgrondslagen van het beroep
20. Voor zover het beroep ontvankelijk is, verwijt de Commissie Spanje schending van artikel 4, leden 1 en 4, van de vogelrichtlijn in verband met het irrigatieproject voor het irrigeerbare gebied van het Canal Segarra-Garrigues.
21. Volgens artikel 4, lid 1, eerste zin, van de vogelrichtlijn worden voor de leefgebieden van de in bijlage I vermelde soorten speciale beschermingsmaatregelen getroffen, opdat deze soorten daar waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten. De lidstaten wijzen met name op grond van artikel 4, lid 1, vierde zin, de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszones aan. Dit bijzondere aspect was voor de rechtspraak tot dusver de belangrijkste werkingssfeer van artikel 4, lid 1.
22. Partijen zijn het er weliswaar over eens dat de onderhavige procedure niet de aanwijzing van bepaalde SBZ’s tot voorwerp heeft(14), maar de aantasting van gebieden die als SBZ hadden moeten worden aangewezen. Het gaat er dus om of Spanje, los van de aanwijzing, voldoende speciale beschermingsmaatregelen in de zin van artikel 4, lid 1, eerste zin, van de vogelrichtlijn heeft getroffen.
23. Wat de SBZ’s betreft, is dit de typische werkingssfeer van artikel 4, lid 4, eerste zin, van de vogelrichtlijn, dat artikel 4, lid 1, eerste zin, concretiseert. Volgens de eerstgenoemde bepaling nemen de lidstaten passende maatregelen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden in de in de leden 1 en 2 bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden gestoord, voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstelling van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn. De concretisering van artikel 4, lid 1, eerste zin, door artikel 4, lid 4, eerste zin, van de vogelrichtlijn sluit evenwel niet uit dat beide bepalingen gelijktijdig worden geschonden.(15) Uit een schending van artikel 4, lid 4, eerste zin, van de vogelrichtlijn kan juist worden geconcludeerd dat tegelijkertijd artikel 4, lid 1, eerste zin, van de vogelrichtlijn is geschonden.
24. Artikel 4, lid 4, eerste zin, van de vogelrichtlijn gold oorspronkelijk voor aangewezen SBZ’s. Het arrest inzake de moerassen van Santoña heeft de werkingssfeer ervan verruimd tot feitelijke vogelbeschermingsgebieden.(16) Volgens artikel 7 van de habitatrichtlijn komen de uit artikel 6, leden 2, 3 en 4, van de habitatrichtlijn voortvloeiende verplichtingen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, lid 4, eerste zin, van de vogelrichtlijn. Dit geldt vanaf de datum van toepassing van de richtlijn – dat wil zeggen vanaf juni 1994 – dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning van de betrokken SBZ door een lidstaat overeenkomstig de vogelrichtlijn, indien deze datum later valt. In zijn arrest Basses Corbières heeft het Hof op dit punt verduidelijkt dat feitelijke vogelbeschermingsgebieden onderworpen blijven aan de regeling van artikel 4, lid 4, eerste zin, van de vogelrichtlijn.(17)
25. Omdat op aangewezen SBZ’s thans artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de habitatrichtlijn moet worden toegepast, heeft de door de Commissie aangevoerde inbreuk uitsluitend betrekking op feitelijke vogelbeschermingsgebieden. De Commissie moet bewijzen dat het irrigatieproject deze gebieden in hun functie als habitat voor beschermde vogels verslechtert.
2. De aangevochten handeling
26. De Commissie maakt geen verwijten over reeds ontstane schade, maar is van mening dat de schending gelegen is in de door Spanje verrichte planning en uitvoering van de formaliteiten die tot goedkeuring van het project hebben geleid. Zij noemt in dit verband twee handelingen, namelijk de verklaring tot project van algemeen belang bij wet 42/1994 en de milieueffectverklaring uit 2002. Om te beginnen moet daarom worden nagegaan of dergelijke besluiten artikel 4, lid 4, eerste zin, en artikel 4, lid 1, van de vogelrichtlijn wel kunnen schenden.
27. Voor advocaat-generaal Van Gerven was het duidelijk dat geen schending van artikel 4, lid 4, eerste zin, van de vogelrichtlijn mogelijk is door niet-uitgevoerde projecten, maar wel door gerealiseerde projecten.(18) Daaruit zou kunnen worden geconcludeerd dat een daadwerkelijke beschadiging pas de inbreuk doet ontstaan. Daarvoor pleit dat vóór de uitvoering van een project de aantasting van een gebied nog niet vaststaat. Zo heeft de advocaat-generaal in dit verband opgemerkt dat men sommige gelaakte projecten tussentijds heeft laten varen.
28. In de gevallen met betrekking tot artikel 4, lid 4, eerste zin, van de vogelrichtlijn ging het inderdaad altijd om projecten die ten minste reeds grotendeels, zo niet helemaal waren gerealiseerd en dus reeds gevolgen hadden voor de betrokken zones.(19)
29. Artikel 4, lid 4, eerste zin, van de vogelrichtlijn zou evenwel zones in de praktijk niet doeltreffend kunnen beschermen, wanneer een inbreuk pas bij daadwerkelijke schade zou kunnen worden vastgesteld, maar niet bij overheidshandelingen die de juridische voorwaarde voor de beschadiging zijn of die haar zelfs bevorderen.
30. Daarom heeft het Hof het onderzoek nooit afhankelijk gesteld van het ontstaan van schade.(20) De president heeft een verzoek om voorlopige maatregelen tegen het dijkbouwplan in de Duitse Leybucht juist afgewezen omdat de Commissie dit verzoek pas twee jaar na verlening van de goedkeuring had ingediend en het project reeds grotendeels was gerealiseerd.(21) Daaruit volgt a contrario dat in het belang van een doeltreffende rechtsbescherming administratieve besluiten reeds inbreuk kunnen maken op artikel 4, lid 4, eerste zin, van de vogelrichtlijn, en voorwerp kunnen zijn van een niet-nakomingsprocedure, met inbegrip van een verzoek om voorlopige maatregelen.
31. In casu kan zowel wet 42/1994 als de milieueffectverklaring in beginsel een verslechtering van de betrokken zones bevorderen, aangezien zij bijdragen tot de realisering van het litigieuze project.
32. Over wet 42/1994 is evenwel enkel bekend dat zij het algemeen belang bij de irrigatie bevestigt. Of zij tegelijkertijd de voorrang van dit belang boven de belangen van de vogelbescherming vaststelt, blijkt echter niet uit het dossier. Het bestaan van deze wet is dus niet toereikend voor de conclusie dat de beschermingsmaatregelen voor de betrokken zones niet voldoen aan de eisen van artikel 4, lid 4, eerste zin, van de vogelrichtlijn.
33. De milieueffectverklaring is daarentegen gebaseerd op de inachtneming van de relevante milieubelangen en in het bijzonder de belangen van de te beschermen vogelsoorten. Volgens deze verklaring staat de bescherming van de vogels de uitvoering van het project, zoals dat volgens de milieueffectverklaring is opgezet, niet in de weg.
34. Derhalve moet worden nagegaan of deze verklaring artikel 4, lid 4, eerste zin, van de vogelrichtlijn in acht heeft genomen. Er is sprake van schending wanneer de verklaring zonder voldoende rechtvaardiging tot verslechtering van feitelijke vogelbeschermingsgebieden leidt.
3. Het bestaan van feitelijke vogelbeschermingsgebieden
35. Partijen zijn het erover eens dat ten tijde van de milieueffectverklaring in het projectgebied niet voldoende zones als SBZ waren aangewezen. Dit blijkt duidelijk uit de milieueffectverklaring, omdat de bevoegde instanties worden belast met de identificatie en aanwijzing van nieuwe zones.(22)
36. Onomstreden is, dat dit geldt voor ten minste 36 688 hectare, het verschil tussen de inmiddels binnen het projectgebied aangewezen 38 150 hectare en de oorspronkelijk aangewezen 1 462 hectare.
37. De redenering van de Commissie zou evenwel ook aldus kunnen worden opgevat, dat volgens haar nog meer zones moeten worden aangewezen. Zij verwijst namelijk naar de oppervlaktegegevens voor beide betrokken IBA, die tezamen meer dan 80 000 hectare bestrijken.
38. De verwijzing naar de IBA-lijst is evenwel onvoldoende om vast te kunnen stellen dat binnen het projectgebied nieuwe zones moeten worden aangewezen. Het Hof heeft met betrekking tot een vergelijkbare Franse lijst reeds geoordeeld dat het enkele feit dat het betrokken gebied was opgenomen in de lijst van belangrijke zones voor de instandhouding van vogels, niet bewees dat het als SBZ moest worden aangewezen.(23) De gegevens in de IBA-lijst zijn enkel een weerlegbare aanwijzing voor het feit dat het om aan te wijzen zones gaat.
39. In casu pleiten de door de Commissie zelf overgelegde verspreidingskaarten van de belangrijkste vogelsoorten ertegen dat de IBA-gebieden in hun totaliteit moeten worden aangewezen. De kaarten tonen niet aan dat elk onderdeel van de twee IBA door deze soorten wordt gebruikt. De Commissie heeft niet aangegeven in hoeverre volgens deze kaarten nog meer zones binnen het projectgebied moeten worden aangewezen.
40. Bovendien kan uit de beschrijving van de twee IBA worden geconcludeerd dat zij niet volledig binnen het projectgebied liggen, maar ook oppervlakten daarbuiten omvatten. De Commissie heeft echter evenmin aangegeven welke oppervlakten dat zijn.
41. Met Spanje moet er in casu derhalve van worden uitgegaan dat er ten tijde van de milieueffectverklaring feitelijke vogelbeschermingsgebieden met een oppervlakte van 36 688 hectare binnen het projectgebied bestonden.
4. De verslechtering
42. Vervolgens moet worden nagegaan of Spanje met betrekking tot deze feitelijke vogelbeschermingsgebieden bij de milieueffectverklaring de volgens artikel 4, lid 4, eerste zin, van de vogelrichtlijn geboden gebiedsbescherming heeft gewaarborgd. Op grond van die bepaling moeten passende maatregelen worden genomen om de vervuiling en verslechtering van de woongebieden, alsook de storing van de vogels te voorkomen, voor zover zij, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn.
43. De irrigatie van steppehabitats en de daarmee gepaard gaande intensivering van de landbouw veranderen de eigenschappen van deze habitats. Men kan ervan uitgaan dat de geïrrigeerde oppervlakten minder goed geschikt zijn voor de voor steppehabitats typische soorten. De irrigatie zou dus de feitelijke vogelbeschermingsgebieden aantasten.
44. Spanje voert weliswaar aan dat het hierbij om een loutere hypothese gaat en onderstreept voorts dat eventuele verslechteringen worden goedgemaakt door schadebeperkende en compenserende maatregelen. Deze argumentatie is echter in strijd met de milieueffectverklaring. Zoals de Spaanse regering uitdrukkelijk erkent(24), concluderen de bevoegde instanties daarin dat de gevolgen, ondanks de voorziene preventieve, corrigerende en compenserende maatregelen, van ingrijpende aard zijn („carácter severo”).(25)
45. Voorts kunnen schadeverminderende maatregelen een verslechtering wel beperken of zelfs uitsluiten, maar dit geldt per definitie niet voor compenserende maatregelen. Deze veronderstellen namelijk het bestaan van een schade die door andere maatregelen weer moet worden goedgemaakt.
46. De aan te wijzen zones uitsluiten van de extra irrigatie is in casu in beginsel de enige schadebeperkende maatregel die in aanmerking komt. Volgens de milieueffectverklaring is daarvoor echter slechts voorzien in 18 000 hectare.(26) In dit gebied lijkt de destijds aangewezen SBZ Mas de Melons volledig begrepen te zijn. Het is derhalve de bedoeling feitelijke vogelbeschermingsgebieden met een oppervlakte van ten minste 20 000 hectare, dus meer dan de helft, extra te irrigeren.
47. Gezien de omvang van dit gebied moet ervan worden uitgegaan dat deze verslechtering van wezenlijke invloed is, gelet op de doelstellingen van dit artikel. Aan deze conclusie staat ook niet in de weg dat volgens de milieueffectverklaring – met inachtneming van compenserende maatregelen – geen van de relevante soorten verdwijnt. Een vermindering van de populatie duidt namelijk reeds op een wezenlijke invloed.
48. Derhalve moet worden vastgesteld dat de bevoegde instanties door de milieueffectverklaring hebben ingestemd met de verslechtering van feitelijke vogelbeschermingsgebieden. De noodzakelijke maatregelen om vervuiling of verslechtering van de woongebieden te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels worden gestoord, zijn dus niet genomen.
5. De rechtvaardiging
49. De Spaanse regering voert evenwel verschillende argumenten ter rechtvaardiging van de verslechteringen aan.
50. Volgens het Hof kan een afwijking van artikel 4, lid 4, eerste zin, van de vogelrichtlijn enkel haar rechtvaardiging vinden in buitengewone redenen van algemeen belang, die voorrang hebben op de door de richtlijn nagestreefde milieubelangen.(27) Dit veronderstelt met name dat er geen alternatieve oplossingen voor de aantasting bestaan, hetgeen wil zeggen dat de aantasting niet verder mag gaan dan noodzakelijk is om de nagestreefde doelstelling te bereiken.(28)
51. Het irrigatieproject wordt in casu om economische redenen gerealiseerd. Volgens vaste rechtspraak kunnen economische eisen een aantasting van feitelijke vogelbeschermingsgebieden echter niet rechtvaardigen.(29) De vraag rijst evenwel of de door Spanje aangevoerde compenserende maatregelen en ecologische voordelen een rechtvaardiging kunnen vormen.
52. In het arrest Leybucht heeft het Hof erkend dat ecologische compensaties een rechtvaardiging kunnen vormen voor de aantasting van een beschermingszone om economische redenen.(30) Het arrest zou aldus kunnen worden uitgelegd, dat compenserende maatregelen ingrepen in beschermingszones in beginsel kunnen rechtvaardigen.
53. Er is evenwel terughoudendheid geboden bij de rechtvaardiging van ingrepen door compenserende maatregelen, aangezien nauwelijks te voorspellen is of zij kans van slagen hebben. Dit hangt af van natuurlijke processen, die zelden volkomen te begrijpen en te voorzien zijn. Met compenserende maatregelen riskeert men dus dat het bestaande natuurlijke erfgoed van Europa daadwerkelijk wordt verminderd, terwijl men in eerste instantie slechts kan hopen dat er nieuwe waarden worden geschapen. De compensatie zou dus slechts de ultima ratio moeten zijn, wanneer de ingreep dwingend noodzakelijk is.(31)
54. Nadere beschouwing van het arrest Leybucht toont aan dat het om een speciale situatie ging, die niet zonder meer kan worden getransponeerd op andere situaties. Deze zaak had betrekking op de bouw en verplaatsing van dijken aan de Noordzee. Daardoor gingen kwelders en stukken wad verloren, belangrijke habitats voor het behoud van diverse vogelsoorten. Deze aantasting was evenwel in beginsel gerechtvaardigd door dwingende redenen van groot algemeen belang, namelijk het gevaar voor overstromingen en de kustbescherming.(32)
55. Het Hof heeft ecologische compensaties enkel meegewogen omdat het project qua opzet economische belangen in aanmerking nam, die op zichzelf geen rechtvaardiging kunnen vormen.(33) Zonder deze inaanmerkingneming zouden de gevolgen van het project weliswaar geringer zijn geweest voor de belangen van de vogelbescherming, maar zou het project zware economische lasten hebben meegebracht. De verslechtering van het vogelbeschermingsgebied was dus niet bedoeld om nieuwe economische mogelijkheden te openen, maar om een aantasting van bestaande posities te voorkomen.
56. Advocaat-generaal Van Gerven was in die situatie van mening dat bij het uitwerken van een door een hoger belang dan het milieubelang vereist project, rekening zou kunnen worden gehouden met economische belangen, op voorwaarde dat het daardoor teweeggebrachte bijkomende nadeel voor het milieu niet onevenredig groot was vergeleken met het aanzienlijk nadeel voor die belangen als er geen rekening mee zou worden gehouden.(34) Anders gezegd, in het kader van een om buitengewone redenen gerechtvaardigd totaalproject kunnen bepaalde elementen worden gerechtvaardigd door economische redenen wanneer deze van hogere orde zijn dan het nadeel voor het milieu en dit nadeel wordt gecompenseerd. Deze gedachte lijkt mij ook ten grondslag te liggen aan het arrest Leybucht.
57. Dit bevestigen ook de latere beslissingen van het Hof, waarin het heeft aangegeven dat het beschermingsstelsel van artikel 4, lid 4, eerste zin, van de vogelrichtlijn strenger is dan dat waarin artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de habitatrichtlijn voorziet(35), omdat er krachtens de vogelrichtlijn minder mogelijkheden tot rechtvaardiging van ingrepen bestaan.(36)
58. Deze beoordeling zou onjuist zijn, wanneer ingrepen in feitelijke vogelbeschermingsgebieden te allen tijde zonder extra voorwaarden zouden kunnen worden gerechtvaardigd door compenserende maatregelen. Artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn vereist namelijk niet alleen de loutere compensatie, maar ook het bestaan van dwingende redenen van groot openbaar belang en het ontbreken van alternatieve oplossingen.
59. De door mij op dit punt hier verdedigde stelling van advocaat-generaal Van Gerven correspondeert dus volledig met de rechtspraak van het Hof. In die zin is ook in het kader van artikel 4, lid 4, eerste zin, van de vogelrichtlijn een compensatie niet voldoende als rechtvaardiging. Er moet daarnaast sprake zijn van een principiële rechtvaardiging van het totale project om buitengewone redenen. Dan alleen kunnen eventueel door compensatie ingrepen in de belangen van de vogelbescherming mogelijk worden gemaakt, die nodig zijn om de aantasting van bestaande economische posities door het totale project te beperken. Volgens deze uitlegging is het gemakkelijker een project op grond van artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn te rechtvaardigen dan in het kader van artikel 4, lid 4, eerste zin, van de vogelrichtlijn.
60. De voorwaarden en de reikwijdte van deze zeer beperkte uitzondering op de gebiedsbescherming volgens artikel 4, lid 4, eerste zin, van de vogelrichtlijn hoeft het Hof in casu evenwel niet gedetailleerd te preciseren. De situatie is namelijk totaal verschillend van die in het arrest Leybucht. Buitengewone redenen voor het irrigatieproject vallen niet te bespeuren. Een rechtvaardiging door compenserende maatregelen is dan ook niet mogelijk.
61. Voorts is het twijfelachtig of de voorziene compenserende maatregelen het dreigende verlies van steppehabitats wel kunnen goedmaken. Met het door Spanje met name aangevoerde gebruik van geïrrigeerde velden door de kleine trap lijken de verslechteringen in elk geval niet te kunnen worden gecompenseerd. Ik breng in dit verband opnieuw in herinnering dat volgens de milieueffectverklaring de gevolgen van het project, ondanks alle voorziene maatregelen, ernstig zijn.
62. Spanje merkt nog op, dat als gevolg van de irrigatie het verdere agrarische gebruik van de gebieden kan worden gewaarborgd. Dat is noodzakelijk omdat zij zonder agrarische activiteiten hun speciale geschiktheid voor de vogelbescherming zouden verliezen.
63. Het is inderdaad goed mogelijk en zelfs waarschijnlijk dat de huidige agrarische activiteiten moeten worden voorgezet om de voor de vogelbescherming gunstige toestand in stand te houden. Krachtens artikel 4 van de vogelrichtlijn zou Spanje dit dan moeten waarborgen.(37)
64. Het ziet er evenwel niet naar uit dat de voortzetting van de agrarische activiteiten alleen door het irrigatieproject wordt gewaarborgd. Integendeel, het project zou zelfs tot een verandering van deze activiteiten leiden, die door extra irrigatie en intensivering van de landbouw de geschiktheid van de betrokken gebieden voor de vogelbescherming zou verminderen. Derhalve zouden er andere maatregelen nodig zijn, bijvoorbeeld subsidies, om de voortzetting van de tot dusver ondernomen agrarische activiteiten te waarborgen.(38)
65. Een rechtvaardiging voor de verslechtering valt dus niet in te zien.
6. De beëindiging van de niet-nakoming
66. Ten slotte had Spanje op het relevante tijdstip, 22 februari 2005 – de dag waarop de door de Commissie in het met redenen omklede advies gestelde termijn verstreek – de schending van artikel 4 van de vogelrichtlijn niet beëindigd.
67. Op die datum had Spanje weliswaar nieuwe SBZ’s binnen het projectgebied aangewezen. Maar los van het feit dat na het verstrijken van de termijn nog zones zijn aangewezen, volstaat de aanwijzing van SBZ’s niet om een einde te maken aan de schending. Zoals partijen herhaaldelijk hebben beklemtoond, heeft deze zaak immers geen betrekking op de verplichting tot aanwijzing van beschermingszones, maar op de vraag of feitelijke vogelbeschermingsgebieden door de milieueffectverklaring zijn aangetast.
68. Beëindiging van de schending zou dus de staking van het project – althans voor de feitelijke vogelbeschermingszones – hebben vereist, dan wel – als alternatieve oplossing – de aanwijzing van die zones en de uitvoering van de door artikel 7 juncto artikel 6, leden 3 en 4, van de habitatrichtlijn voorgeschreven procedure. In casu is het een noch het ander gebeurd. Spanje had de schending op het relevante tijdstip dus nog niet beëindigd.
69. Samenvattend moet dus worden vastgesteld dat het Koninkrijk Spanje met de milieueffectverklaring inzake het irrigatieproject voor het irrigeerbare gebied van het Canal Segarra-Garrigues de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 4, leden 1 en 4, van de vogelrichtlijn.
V – Kosten
70. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Het beroep moet weliswaar gedeeltelijk niet-ontvankelijk worden verklaard, maar de Commissie is in casu in haar grieven tegen het litigieuze project in het gelijk gesteld. Spanje dient derhalve in de kosten te worden verwezen.
VI – Conclusie
71. Mitsdien geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:
„1) Met de milieueffectverklaring inzake het irrigatieproject voor het irrigeerbare gebied van het Canal Segarra-Garrigues is het Koninkrijk Spanje de verplichtingen niet nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 4, leden 1 en 4, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad inzake het behoud van de vogelstand.
2) Het beroep wordt verworpen voor het overige.
3) Het Koninkrijk Spanje wordt verwezen in de kosten.”
1 – Oorspronkelijke taal: Duits.
2 – PB L 103, blz. 1.
3 – PB L 206, blz. 7.
4 – Zie arrest van 7 december 2000, Commissie/Frankrijk (Basses Corbières) (C‑374/98, Jurispr. blz. I‑10799, punten 47 en 57).
5 – Ook het arrest van 18 maart 1999, Commissie/Frankrijk (Seinemonding) (C‑166/97, Jurispr. 1999 blz. I‑1719, punt 5), spreekt slechts van juni 1994. Het is namelijk moeilijk het einde van de omzettingstermijn van de habitatrichtlijn precies te bepalen. Volgens het destijds geldende artikel 191, lid 2, EEG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 254 EG), is de datum waarop de richtlijn aan de lidstaten is meegedeeld beslissend. EUR-Lex noemt als datum waarop de termijn verstrijkt 10 juni 1994, terwijl het Hof in zijn arresten van 26 juni 1997, Commissie/Griekenland (C‑329/96, Jurispr. blz. I‑3749, punt 2), en 11 december 1997, Commissie/Duitsland (C‑83/97, Jurispr. blz. I‑7191, punt 2), is uitgegaan van 5 juni 1994.
6 – Carlota Viada (uitg.), Áreas importantes para las aves en España, Madrid 1998. Dit document is een van de bijlagen bij het verzoekschrift in de aanhangige zaak C‑235/04, Commissie/Spanje.
7 – BOE van 31 december 1994.
8 – Arrest van 24 juni 2004, Commissie/Nederland (C‑350/02, Jurispr. blz. I‑6213, punt 20).
9 – Arresten van 17 september 1996, Commissie/Italië (C‑289/94, Jurispr. blz. I‑4405, punt 15), en 15 februari 2001, Commissie/Frankrijk (C‑230/99, Jurispr. blz. I‑1169, punt 31).
10 – Arrest van 9 november 1999, Commissie/Italië (C‑365/97, Jurispr. blz. I‑7773, punten 23 en 24).
11 – Arrest van 29 september 1998, Commissie/Duitsland (C‑191/95, Jurispr. blz. I‑5449, punt 55), en arrest Commissie/Italië (aangehaald in voetnoot 10, punt 23).
12 – Arresten Commissie/Duitsland (aangehaald in voetnoot 11, punt 54) en Commissie/Italië (aangehaald in voetnoot 10, punt 26).
13 – De voorlopige vertaling van het ontwerp van een aanmaningsbrief noemt in deze passage ook artikel 2, maar deze verwijzing ontbreekt in de definitieve Spaanse versie.
14 – Dienaangaande is een procedure wegens een in totaliteit ontoereikende aanwijzing van SBZ’s door Spanje aanhangig. Zie nader mijn conclusie van 14 september 2006, Commissie/Spanje (C‑235/04, Jurispr. blz. I‑00000).
15 – Zie mijn conclusie van 19 april 2007 in de zaak Commissie/Italië (Santa Caterina) (C‑304/05, Jurispr. blz. I‑00000, punten 74 e.v.).
16 – Arrest van 2 augustus 1993, Commissie/Spanje (moerassen van Santoña) (C‑355/90, Jurispr. blz. I‑4221, punt 22).
17 – Arrest aangehaald in voetnoot 4, punten 47 en 57.
18 – Conclusie van 9 juni 1993 in de zaak Commissie/Spanje (moerassen van Santoña) (arrest aangehaald in voetnoot 16, punt 50).
19 – Zie arresten moerassen van Santoña (aangehaald in voetnoot 16, punten 33 e.v.) en Seinemonding (aangehaald in voetnoot 5, punten 27 e.v.), en beschikking van de president van het Hof van 16 augustus 1989, Commissie/Duitsland (Leybucht) (C‑57/89 R, Jurispr. blz. 2849, punt 16).
20 – Zie met name arrest moerassen van Santoña (aangehaald in voetnoot 16, punten 42 e.v.) met betrekking tot het middel waarover advocaat-generaal Van Gerven zijn in punt 27 vermelde opmerking heeft gemaakt.
21 – Beschikking Leybucht (aangehaald in voetnoot 19, punten 16 e.v.).
22 – Bladzijde 54 van de bijlagen bij het verweerschrift.
23 – Arrest Seinemonding (aangehaald in voetnoot 5, punt 42).
24 – Punten 40 en 42 van het verweerschrift.
25 – Bladzijde 52 van de bijlagen bij het verweerschrift. De door de Commissie in bijlage 5 bij het verzoekschrift overgelegde brieven van de milieuautoriteiten met betrekking tot de milieueffecten lijken ook op significante aantastingen te wijzen.
26 – Bladzijde 55 van de bijlagen bij het verweerschrift.
27 – Arrest van 28 februari 1991, Commissie/Duitsland (Leybucht) (C‑57/89, Jurispr. blz. I‑883, punten 21 en 22), en arrest moerassen van Santoña (aangehaald in voetnoot 16, punt 19).
28 – Uitdrukkelijk vastgelegd in de artikelen 6, lid 4, en 16 van de habitatrichtlijn en artikel 9 van de vogelrichtlijn. Zie, aangaande de rechtvaardiging van de beperking van de fundamentele vrijheden door eveneens ongeschreven doelstellingen van algemeen belang, arresten van 11 september 2003, Anomar e.a. (C‑6/01, Jurispr. blz. I‑8621, punt 86); 24 november 2005, Schwarz (C‑366/04, Jurispr. blz. I‑10139, punt 33); 15 december 2005, Nadin en Nadin-Lux (C‑151/04 en C‑152/04, Jurispr. blz. I‑11203, punt 39), en 23 februari 2006, A-Punkt Schmuckhandel (C‑441/04, Jurispr. blz. I‑2093, punten 26 en 27).
29 – Arresten Leybucht (aangehaald in voetnoot 27, punt 22) en moerassen van Santoña (aangehaald in voetnoot 16, punten 19 en 45).
30 – Arrest Leybucht (aangehaald in voetnoot 27, punt 26).
31 – Zie mijn conclusie van 27 april 2006 in de zaak Commissie/Portugal (Castro Verde) (arrest van 26 oktober 2006, C‑239/04, Jurispr. blz. I‑10183, punt 35).
32 – Arrest Leybucht (aangehaald in voetnoot 27, punt 23).
33 – Arrest Leybucht (aangehaald in voetnoot 27, punt 24).
34 – Conclusie van 5 december 1990 in de zaak Commissie/Duitsland (Leybucht) (arrest aangehaald in voetnoot 27, punt 39).
35 – Arrest Basses Corbières (aangehaald in voetnoot 4, punt 50).
36 – Arrest van 11 juli 1996, Royal Society for the Protection of Birds (Lappel Bank) (C‑44/95, Jurispr. blz. I‑3805, punt 37).
37 – Zie mijn conclusie in de zaak Santa Caterina (aangehaald in voetnoot 15, punt 75) en mijn conclusie van 23 februari 2006, Commissie/Portugal (Moura, Mourão, Barrancos) (arrest van 13 juli 2006, C‑191/05, blz. I‑6853, punt 14), alsook, wat aangewezen SBZ’s betreft, arrest van 20 oktober 2005, Commissie/Verenigd Koninkrijk (conformiteit) (C‑6/04, Jurispr. blz. I‑9017, punten 33 en 34).
38 – Zie het arrest van 15 december 2005, Commissie/Finland (lentejacht op watervogels) (C‑344/03, Jurispr. blz. I‑11033, punten 35, 38 en 40), en mijn conclusie van 11 januari 2007 in de zaak Commissie/Oostenrijk (conformiteit) (C‑507/04, punt 61).