Zaak T‑359/04

British Aggregates Association e.a.

tegen

Europese Commissie

„Staatssteun – Milieuheffing op aggregaten in Verenigd Koninkrijk – Vrijstelling voor Noord-Ierland – Beschikking van Commissie om geen bezwaar te maken – Ernstige moeilijkheden – Communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van milieu”

Samenvatting van het arrest

1. Steunmaatregelen van de staten – Voorgenomen steunmaatregelen – Onderzoek door Commissie – Inleidende fase en contradictoire fase – Verenigbaarheid van steunmaatregel met gemeenschappelijke markt – Moeilijkheden bij beoordeling – Verplichting van Commissie om contradictoire procedure in te leiden – Begrip – Ernstige moeilijkheden – Objectief karakter

(Art. 88, leden 2 en 3, EG)

2. Procedure – Inleidend verzoekschrift – Vormvereisten

(Statuut van het Hof van Justitie, art. 21; Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 44, lid 1, sub c)

3. Procedure – Aanvoering van nieuwe middelen in loop van geding – Voorwaarden

(Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 48, lid 2, eerste alinea)

4. Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door Commissie – Verenigbaarheid van steunmaatregel met gemeenschappelijke markt – Beoordelingsbevoegdheid – Eerbiediging van coherentie tussen artikelen 87 EG en 88 EG en andere verdragsbepalingen die onvervalste mededinging op gemeenschappelijke markt moeten waarborgen

(Art. 87 EG en 88 EG)

5. Steunmaatregelen van de staten – Voorgenomen steunmaatregelen – Onderzoek door Commissie – Inleidende fase en contradictoire fase – Verenigbaarheid van steunmaatregel met gemeenschappelijke markt – Moeilijkheden bij beoordeling – Verplichting van Commissie om contradictoire procedure in te leiden – Vrijstellingsregeling die eventuele fiscale discriminatie tussen binnenlandse en ingevoerde producten impliceert – Ontoereikendheid en onvolledigheid van onderzoek – Aanwijzing voor bestaan van ernstige moeilijkheden

(Art. 23 EG, 25 EG, 88, leden 2 en 3, EG en 90 EG)

1. De formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG is volstrekt noodzakelijk wanneer de Commissie op ernstige problemen stuit bij de beoordeling van de vraag of een steunmaatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. In geval van een positieve beslissing over de steunmaatregel mag de Commissie zich immers slechts tot de in artikel 88, lid 3, EG bedoelde inleidende fase van het onderzoek beperken, indien zij na een eerste onderzoek tot de overtuiging kan komen dat die maatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Heeft de Commissie met dat eerste onderzoek echter niet alle problemen weten op te lossen die zich bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt voordoen, dan is zij verplicht alle nodige adviezen in te winnen en hiertoe de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden.

Het begrip ernstige moeilijkheden is een objectief begrip. Of dergelijke moeilijkheden zich hebben voorgedaan, moet zowel aan de hand van de omstandigheden waarin de bestreden handeling is vastgesteld, als aan de hand van de inhoud ervan objectief worden beoordeeld, waarbij de motivering van de beschikking moet worden gerelateerd aan de gegevens waarover de Commissie beschikte toen zij zich uitsprak over de verenigbaarheid van de litigieuze steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt. Daaruit volgt dat de wettigheidstoetsing door het Gerecht inzake het bestaan van ernstige moeilijkheden naar haar aard verder gaat dan het vaststellen van een kennelijke beoordelingsfout.

Overigens zou, indien dergelijke moeilijkheden bestaan, een beschikking van de Commissie om geen bezwaar te maken alleen al op die grond nietig kunnen worden verklaard op grond dat het door het Verdrag voorgeschreven grondige, contradictoire onderzoek achterwege is gebleven, zelfs indien niet was aangetoond dat de inhoudelijke beoordeling door de Commissie rechtens of feitelijk onjuist was.

(cf. punten 55‑56, 58)

2. Ingevolge artikel 21 van het Statuut van het Hof van Justitie en artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht moet elk verzoekschrift het voorwerp van het geschil aangeven en een summiere aanduiding van de aangevoerde middelen bevatten. Deze uiteenzetting dient zo duidelijk en precies te zijn, dat de verweerder zijn verweer kan voorbereiden en het Gerecht uitspraak kan doen over het beroep, eventueel zonder bijkomende informatie. Teneinde de rechtszekerheid en een goede rechtsbedeling te waarborgen, is het voor de ontvankelijkheid van een beroep noodzakelijk, dat de essentiële feitelijke en juridische gronden van het beroep – althans summier, maar coherent en begrijpelijk – uit het verzoekschrift zelf blijken.

(cf. punt 81)

3. Het is verboden in de loop van de procedure een nieuw middel aan te voeren, tenzij dat middel steunt op gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken, zoals artikel 48, lid 2, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht voorziet. Een middel daarentegen waarmee een reeds eerder in het inleidend verzoekschrift aangevoerd middel rechtstreeks of indirect nader wordt uitgewerkt en dat daarmee nauw verband houdt, is ontvankelijk.

(cf. punt 87)

4. De procedure van de artikelen 87 EG en 88 EG laat de Commissie weliswaar een beoordelingsmarge om te beoordelen of een stelsel van staatssteun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, maar volgens de algemene opzet van het Verdrag mag die procedure nooit tot een resultaat leiden dat in strijd zou zijn met de specifieke bepalingen van het Verdrag. Deze op de Commissie rustende verplichting, de coherentie tussen de artikelen 87 EG en 88 EG en andere bepalingen van het Verdrag te eerbiedigen, dringt zich zeer in het bijzonder op ingeval die andere verdragsbepalingen eveneens ertoe strekken, een onvervalste mededinging op de gemeenschappelijke markt te waarborgen. Wanneer de Commissie een beschikking geeft over de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt, mag zij immers niet voorbijgaan aan het risico, dat particuliere marktdeelnemers de mededinging binnen de gemeenschappelijke markt ongunstig beïnvloeden.

Staatssteun die, wegens sommige van de modaliteiten ervan, andere bepalingen van het Verdrag schendt, kan door de Commissie dus niet verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden verklaard. Bovendien moet de Commissie bij de beoordeling van de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt ook rekening houden met de marktsituatie, de fiscale aspecten daaronder begrepen. Onder het systeem van het Verdrag kan een steunmaatregel door een lidstaat dus niet worden ingevoerd of toegestaan in de vorm van fiscale discriminatie jegens producten van oorsprong uit andere lidstaten.

(cf. punten 91‑92)

5. Wanneer bij het eerste onderzoek van een steunmaatregel in het kader van de inleidende fase van het onderzoek bedoeld in artikel 88, lid 3, EG niet alle moeilijkheden in verband met de beoordeling van de verenigbaarheid van die steun met de gemeenschappelijke markt kunnen worden overwonnen, dient de Commissie alle nodige adviezen in te winnen en hiertoe de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden. Een door de Commissie tijdens de vooronderzoeksprocedure verricht ontoereikend of onvolledig onderzoek is een aanwijzing dat er ernstige moeilijkheden zijn.

In het geval van een vrijstellingsregeling voor een milieuheffing die als zodanig staatssteun vormt, werpt de hetzij met de artikelen 23 EG en 25 EG hetzij met artikel 90 EG strijdige fiscale discriminatie tussen binnenlandse en uit een andere lidstaat ingevoerde producten die daardoor kan ontstaan dus een vraag op betreffende de coherentie tussen voormelde artikelen en de artikelen 87 EG en 88 EG. Wanneer de Commissie die vraag niet onderzoekt in haar beschikking om geen bezwaar te maken aan het einde van de inleidende onderzoeksprocedure, vormt zulks een aanwijzing voor het bestaan van ernstige moeilijkheden, zodat de procedure van artikel 88, lid 2, EG moet worden ingeleid.

(cf. punten 55, 57, 90, 94‑98, 102)

ARREST VAN HET GERECHT (Vijfde kamer)

9 september 2010 (*)

In zaak T‑359/04,

British Aggregates Association, gevestigd te Lanark (Verenigd Koninkrijk),

Healy Bros. Ltd, gevestigd te Middleton (Ierland),

David K. Trotter & Sons Ltd, gevestigd te Manorhamilton (Ierland),

vertegenwoordigd door C. Pouncey, solicitor, en L. Van den Hende, advocaat,

verzoeksters,

tegen

Europese Commissie, vertegenwoordigd door J. Flett en T. Scharf als gemachtigden,

verweerster,

ondersteund door

Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, aanvankelijk vertegenwoordigd door M. Bethell, vervolgens door E. Jenkinson en I. Rao, en tot slot door S. Ossowski als gemachtigden, bijgestaan door M. Hall en G. Facenna, barristers,

interveniënt,

betreffende een verzoek tot gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking C(2004)1614 definitief van de Commissie van 7 mei 2004 om geen bezwaar te maken tegen de wijziging van de vrijstelling, in Noord-Ierland, van de heffing op aggregaten uit steengroeven in het Verenigd Koninkrijk,

wijst

HET GERECHT (Vijfde kamer),

samengesteld als volgt: M. Vilaras, president, M. Prek en V. M. Ciucă (rapporteur), rechters,

griffier: C. Kantza, administrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 3 juni 2009,

het navolgende

Arrest

Feiten

1 De eerste verzoekster, British Aggregates Association (hierna: „BAA”), is een vereniging van kleine zelfstandige ondernemingen die steengroeven exploiteren in het Verenigd Koninkrijk. Zij heeft 55 leden, die meer dan 100 steengroeven exploiteren. De meeste van haar leden exploiteren steengroeven in Groot-Brittannië (met uitzondering dus van Noord-Ierland). In casu treedt BAA op voor rekening van haar leden die steengroeven in Groot-Brittannië exploiteren.

2 De tweede verzoekster, Healy Bros. Ltd, en de derde verzoekster, DK Trotter and Sons Ltd (hierna: „DK Trotter”), zijn in Ierland gevestigde producenten van aggregaten.

3 De onderhavige zaak heeft betrekking op de in Noord-Ierland toegekende vrijstelling van een milieuheffing, die de Commissie in beschikking C(2004) 1614 definitief van 7 mei 2004, gericht tot het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland (steunmaatregel: N 2/04, Aggregaatheffing Noord-Ierland, PB 2005, C 81, blz. 4; hierna: „bestreden beschikking”), in het kader van de vooronderzoeksfase heeft aangemerkt als een met de gemeenschappelijke markt verenigbare steunmaatregel overeenkomstig artikel 87, lid 3, sub c, EG. Volgens de Commissie zijn de voorwaarden van de communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu (PB 2001, C 37, blz. 3; hierna: „kaderregeling”) vervuld.

Algemene regeling van de AGL

4 De algemene regeling van deze milieuheffing, getiteld „phased introduction of the aggregates levy in Northern Ireland (‚Aggregates Levy’; hierna: ‚AGL’)” is in het Verenigd Koninkrijk ingevoerd bij sections 16 tot en met 49 van deel II van de Finance Act 2001 en Schedules 4 tot en met 10 daarbij.

5 De bepalingen tot invoering van de AGL zijn overeenkomstig de verordening tot uitvoering van de Finance Act 2001 in werking getreden op 1 april 2002.

6 De Finance Act 2001 is gewijzigd bij Sections 129 tot en met 133 van de Finance Act 2002 en Schedule 38 daarbij. De aldus gewijzigde bepalingen voorzagen onder meer in een overgangsperiode voor de invoering van de heffing in Noord-Ierland.

7 De AGL bedraagt 1,60 Pond sterling (GBP) per ton commercieel geëxploiteerd aggregaat (Section 16, lid 4, van de Finance Act 2001).

8 Section 16, lid 2, van de Finance Act 2001, zoals gewijzigd, bepaalt dat vanaf de datum van inwerkingtreding van deze Act de AGL verschuldigd is wanneer een hoeveelheid belastbare aggregaten commercieel wordt geëxploiteerd in het Verenigd Koninkrijk. Zij treft dus zowel ingevoerde aggregaten als die welke in het Verenigd Koninkrijk worden gewonnen.

9 Bij beschikking C(2002) 1478 definitief van 24 april 2002 (Steunmaatregel N 863/2001 – Verenigd Koninkrijk / Aggregates Levy, waarvan een samenvatting is gepubliceerd in PB 2002, C 133, blz. 11; hierna: „beschikking van 2002”), heeft de Commissie de AGL goedgekeurd.

10 In de beschikking van 2002 had de Commissie besloten, geen bezwaar te maken tegen de AGL omdat naar haar oordeel het toepassingsgebied van deze heffing zijn rechtvaardiging vond in de logica en de aard van de betrokken belastingregeling, zodat de AGL geen staatssteun was in de zin van artikel 87 EG.

11 De AGL is een milieuheffing op aggregaten, die bedoeld is om de winning van mineralen die doorgaans als aggregaten worden gebruikt te verminderen en te rationaliseren, door te bevorderen dat zij worden vervangen door niet aan de heffing onderworpen gerecycleerde materialen of natuurlijke materialen, teneinde bij te dragen tot de bescherming van het milieu.

12 De AGL wordt geheven over de commerciële exploitatie van rots, zand en grind die als aggregaat worden gebruikt. Deze materialen worden er echter niet mee belast indien zij voor andere doeleinden worden gebruikt. De AGL wordt echter enkel geheven over natuurlijke aggregaten. Zij wordt niet geheven over aggregaten die worden gewonnen als bijproducten of afvalstoffen van andere procedés en evenmin over gerecycleerde aggregaten.

13 Met betrekking tot Noord-Ierland voorzag de Finance Act 2001 in een degressief stelsel van vrijstelling van de AGL dat zich uitstrekte over vijf jaar. Voor het eerste jaar werd een 0 % tarief voor de AGL vastgelegd. Het tarief steeg vervolgens met 20 % per jaar en bedroeg na vijf jaar 100 %. De kosten van de maatregel, en dus het verlies aan inkomsten voor het Verenigd Koninkrijk, werden geschat op 45 miljoen GBP voor die vijf jaar.

14 Het Verenigd Koninkrijk voerde ter rechtvaardiging van deze bijzondere behandeling van Noord-Ierland aan dat een en ander diende ter voorkoming van een tijdelijk gevaar voor verlies aan internationaal concurrentievermogen van de ondernemingen die in Noord-Ierland natuurlijke aggregaten winnen en behandelen, als gevolg van de omstandigheid dat Noord-Ierland binnen het Verenigd Koninkrijk een bijzondere positie heeft doordat het een landgrens deelt met een andere lidstaat. De in‑ en uitvoer van aggregaten en verwerkte producten zijn naar en vanuit Noord-Ierland dus gemakkelijker dan voor andere delen van het Verenigd Koninkrijk.

15 Bijgevolg heeft de Commissie in haar beschikking van 2002 het degressieve stelsel van vrijstelling betreffende Noord-Ierland verenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaard en heeft zij niet de formele procedure van artikel 88, lid 2, EG ingeleid.

16 Tegen de beschikking van 2002 heeft BAA vervolgens beroep tot gedeeltelijke nietigverklaring ingesteld bij het Gerecht (arrest Gerecht van 13 september 2006, British Aggregates/Commissie, T‑210/02, Jurispr. blz. II‑2789). In die zaak kwam BAA niet op tegen de conclusie van de Commissie dat de geleidelijke invoering van de AGL in Noord-Ierland met de gemeenschappelijke markt verenigbare steun was, maar tegen de beoordeling van de Commissie dat de AGL geen staatssteun was in de zin van artikel 87, lid 1, EG.

17 In het arrest van 13 september 2006, British Aggregates/Commissie, punt 16 supra, heeft het Gerecht het beroep van BAA verworpen. Daartoe heeft het Gerecht overwogen dat de Commissie het toepassingsgebied van de belasting op aggregaten niet kennelijk onjuist had beoordeeld en dat derhalve de AGL geen staatssteun was in de zin van artikel 87, lid 1, EG. De BAA heeft tegen dat arrest op 27 november 2006 hogere voorziening ingesteld.

18 Bij arrest van 22 december 2008, British Aggregates/Commissie (C‑487/06 P, Jurispr. blz. I‑10505), heeft het Hof het arrest van 13 september 2006, British Aggregates/Commissie, punt 16 supra, vernietigd en de zaak naar het Gerecht verwezen.

Wijzigingen van de AGL betreffende de voor Noord-Ierland toegekende vrijstelling

19 Na te hebben vastgesteld dat met de geleidelijke invoering van de AGL in Noord-Ierland de nagestreefde doelstellingen niet werden bereikt zoals voorzien, besloot het Verenigd Koninkrijk, de degressieve vrijstelling voor aggregaten in Noord-Ierland te vervangen door een nieuwe vrijstellingsregeling.

20 Ook na de progressieve invoering van de AGL werd een toename geconstateerd van niet aangegeven importen in Noord-Ierland van aggregaten afkomstig uit Ierland, waarover geen AGL waren afgedragen, waardoor het concurrentievermogen van de aggregatenindustrie in Noord-Ierland ernstig in gevaar werd gebracht. Bovendien vielen de milieuvoordelen niet uit zoals verwacht in Noord-Ierland. Deze situatie werd geweten aan het feit dat in Noord-Ierland heffingvrije gerecycleerde en vervangende materialen slechts beperkt voorhanden zijn, terwijl infrastructuren voor de inzameling en de behandeling van die materialen nagenoeg ontbreken. Bijgevolg heeft volgens de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk de geleidelijke invoering van de AGL de industrie van verwerkte producten in Noord-Ierland onvoldoende tijd gelaten om zich aan die ontwikkeling aan te passen door over te gaan op gerecycleerde of vervangende materialen.

21 Om bovenstaande redenen heeft het Verenigd Koninkrijk het stelsel van degressieve vrijstelling in Noord-Ierland vervangen door een nieuwe vrijstellingsregeling. Om te verzekeren dat de nagestreefde milieudoelstellingen inderdaad worden bereikt, hoeven onder die nieuwe regeling in Noord-Ierland gevestigde ondernemers die een milieuovereenkomst met de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben gesloten, tussen 1 april 2004 en 31 maart 2011 slechts 20 % van de AGL te betalen, zodat zij een vrijstelling van 80 % van de AGL genieten. Aan deze vrijstelling is echter de voorwaarde gekoppeld dat de ondernemingen die ervoor in aanmerking wensen te komen zich formeel ertoe verbinden, overeenkomsten met de regering van het Verenigd Koninkrijk te sluiten en na te komen op grond waarvan zij tijdens de duur van de vrijstelling moeten deelnemen aan een programma voor verwezenlijkingen en verbeteringen op milieugebied.

Procedure voor de Commissie

22 Op 5 januari 2004 heeft het Verenigd Koninkrijk deze nieuwe vrijstellingsregeling bij de Commissie aangemeld.

23 Bij brief van 9 februari 2004 heeft de BAA bij de Commissie een klacht tegen de nieuwe vrijstellingsregeling ingediend met het verzoek om inleiding van de formele onderzoeksprocedure.

24 Op 12 februari 2004 heeft de Commissie interveniënt om aanvullende informatie verzocht.

25 Het Verenigd Koninkrijk heeft dit verzoek bij brieven van 11 maart en 2 april 2004 beantwoord.

Bestreden beschikking

26 Op 7 mei 2004 heeft de Commissie de bestreden beschikking vastgesteld. Daarin wordt de nieuwe vrijstellingsregeling als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG aangemerkt, maar als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt overeenkomstig artikel 87, lid 3, sub c, EG. Daarmee heeft de Commissie de klacht van BAA afgewezen zonder de formele onderzoeksprocedure in te leiden.

27 In de bestreden beschikking heeft de Commissie allereerst uiteengezet dat zij, wat het bestaande heffingsstelsel voor Noord-Ierland betreft, in de beschikking van 2002 had vastgesteld dat de fasegewijze invoering van de AGL in Noord-Ierland verenigbaar was met de bepalingen in punt E.3.2. van de kaderregeling. Dienaangaande was geoordeeld dat de AGL de industrie in Noord-Ierland in een situatie zou plaatsen waarin zij haar concurrentievermogen op internationaal vlak kon verliezen, in het bijzonder ten opzichte van de producenten van aggregaten in Ierland.

28 Over de nieuwe vrijstellingsregeling merkt de Commissie vervolgens op dat naar de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk te kennen hebben gegeven, de AGL sinds de geleidelijke invoering ervan in 2002 de aggregatenindustrie in Noord-Ierland in een nog moeilijkere concurrentiepositie heeft geplaatst dan aanvankelijk was voorzien. Na die invoering is, zoals hierboven in punt 20 in herinnering is gebracht, een verhoging van de illegale winning en de niet-gedeclareerde invoer van aggregaten in Noord-Ierland uit Ierland vastgesteld. In beide gevallen werd geen AGL betaald. Als gevolg daarvan zijn de ondernemingen die over de door hen gewonnen aggregaten normaal de AGL betaalden, het slachtoffer geworden van dumping door die illegale heffingvrije bevoorradingen en hebben zij minder verkocht ten voordele van de ondernemingen die illegaal bevoorraadden.

29 In de bestreden beschikking voegt de Commissie hieraan toe dat volgens het Verenigd Koninkrijk de AGL weliswaar een merkbaar positief effect heeft gehad voor de milieubescherming in Groot-Brittannië, maar niet de verwachte gevolgen heeft gehad in Noord-Ierland, waar slechts zeer beperkt en zeer plaatselijk onbelaste gerecycleerde of vervangende materialen voorhanden zijn en waar nagenoeg geen infrastructuur bestaat voor het inzamelen en de behandeling van dergelijke materialen. Volgens de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk betekent een en ander dat de uit de Finance Act 2001 voortvloeiende vrijstellingsregeling de fabrikanten van verwerkte producten in Noord-Ierland onvoldoende tijd heeft gelaten om zich aan de invoering van de AGL aan te passen door over te schakelen op gerecycleerde of vervangende materialen.

30 De Commissie zet uiteen dat de regering van het Verenigd Koninkrijk ter bereiking van de nagestreefde milieudoeleinden heeft besloten, zoals hierboven in punt 21 is vermeld, aan de vrijstelling de voorwaarde te koppelen dat de ondernemingen die ervoor in aanmerking wensen te komen, formeel verbintenissen aangaan en zich houden aan met de regering van het Verenigd Koninkrijk gesloten overeenkomsten op grond waarvan zij tijdens de duur van de vrijstelling moeten deelnemen aan een programma voor verwezenlijkingen en verbeteringen op milieugebied.

31 Teneinde de industrie van verwerkte producten (te weten de ondernemingen die natuurlijke aggregaten commercieel exploiteren) meer tijd te gunnen om zich aan te passen en de gewenste milieueffecten te bereiken, moest de bestaande vrijstellingsregeling worden vervangen door een nieuwe, voorlopige regeling voor vrijstelling van de AGL, die zou gelden voor alle soorten aggregaten en op grond waarvan de rechthebbenden slechts 20 % van de normaal te betalen AGL verschuldigd zouden zijn. Die nieuwe regeling is ingegaan op 1 april 2004 en geldt tot en met 31 maart 2011 (dat wil zeggen negen jaar te rekenen vanaf het begin van de heffing, op 1 april 2002).

32 Na te hebben vastgesteld dat de vrijstelling van de AGL met staatsmiddelen in de vorm van een belastingvrijstelling werd toegekend aan ondernemingen in Noord-Ierland, waardoor die ondernemingen werden begunstigd door verlaging van de kosten die zij normaal hadden moeten dragen, heeft de Commissie geconcludeerd dat sprake was van door een lidstaat toegekende staatssteun, alvorens deze aan de kaderregeling te toetsen.

33 Dienaangaande beklemtoont de Commissie in de eerste plaats dat aangezien de AGL reeds in het gehele Verenigd Koninkrijk (Noord-Ierland daaronder begrepen) is toegepast sinds april 2002, zij moet worden beschouwd als een bestaande belasting.

34 In de tweede plaats zet zij uiteen dat deze belasting wordt geheven ter bescherming van het milieu en dat zij ter bereiking van dat doel ertoe moet bijdragen dat de winning van natuurlijke aggregaten wordt verminderd en het gebruik van vervangende materialen moet bevorderen. De Commissie voegt hieraan toe, zoals hierboven in punt 29 uiteen is gezet, dat volgens de door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk verstrekte empirische informatie de AGL weliswaar niet de verwachte gevolgen heeft gehad in Noord-Ierland, maar wel een merkbaar positief effect heeft gehad voor de milieubescherming in Groot-Brittannië. Dienaangaande hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk verklaard dat het volume van de in Groot-Brittannië gewonnen natuurlijke materialen in 2002 aanzienlijk was verminderd (-5,7 % ten opzichte van het gemiddelde in de voorgaande jaren), dat de kosten van aan de heffing onderworpen aggregaten aanzienlijk meer bedroegen dan die van niet eraan onderworpen aggregaten, hetgeen erop duidt dat de milieukosten van de bevoorrading met aggregaten op de consument worden afgewenteld (waardoor de negatieven gevolgen voor het milieu van de winning van aggregaten in de productiekosten van deze laatste worden geïnternaliseerd) en dat de verkopen van gerecycleerde en vervangende producten (zoals de afvalstoffen van leisteen en kaolien) waren toegenomen en nieuwe recyclagefabrieken waren geopend.

35 In de derde plaats merkt de Commissie op dat het beginselbesluit om bepaalde ondernemingen in Noord-Ierland vrij te stellen van de AGL reeds was genomen toen deze belasting op 1 april 2002 werd ingevoerd.

36 De Commissie leidt hieruit af dat de in punt 51.2 van de kaderregeling voorziene voorwaarden vervuld zijn.

37 Aangaande de voorwaarden in punt 51.1 b, tweede streepje, van de kaderregeling merkt zij op dat de geldigheidsduur van de regeling beperkt is tot zeven jaar en dat de verlaging betrekking heeft op een zonder communautaire belasting opgelegde nationale belasting. Volgens de Commissie is het tarief van 20 % dat de ondernemingen die in aanmerking komen voor vrijstelling niettemin moeten betalen, een aanzienlijk deel van de nationale belasting.

38 De Commissie meent dan ook dat de door de kaderregeling opgelegde voorwaarden volledig vervuld zijn. Naar haar oordeel is de vrijstellingsregeling bijgevolg verenigbaar met de gemeenschappelijke markt overeenkomstig artikel 87, lid 3, sub c, EG.

39 De Commissie concludeert dus dat de gewijzigde regeling voor de vrijstelling van de AGL voor Noord-Ierland verenigbaar is met de bepalingen van het EG-Verdrag, en zij besluit geen bezwaar te maken.

Procesverloop

40 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 30 augustus 2004, hebben verzoeksters het onderhavige beroep ingesteld.

41 Bij op 5 januari 2005 ter griffie van het Gerecht neergelegde akte heeft het Verenigd Koninkrijk verzocht om in de onderhavige procedure te worden toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie. Bij beschikking van 4 maart 2005 heeft de president van de Tweede kamer van het Gerecht deze interventie toegestaan. Interveniënt heeft zijn memorie neergelegd en de andere partijen hebben binnen de gestelde termijn hun opmerkingen hierover ingediend.

42 Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Vijfde kamer, naar welke kamer de onderhavige zaak dan ook is verwezen.

43 Met het verzoekschrift hebben verzoeksters op basis van artikel 64, lid 4, en de artikelen 68 en 70 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht een verzoek om maatregelen ter organisatie van de procesgang ingediend, ertoe strekkende dat de Commissie wordt verzocht om overlegging van de brief die de door het Verenigd Koninkrijk tijdens de onderzoeksprocedure verstrekte „empirische informatie” bevat, waarvan melding wordt gemaakt in de brief van de directeur-generaal van het directoraat-generaal (DG) „Mededinging” van de Commissie van 20 juli 2004, gericht tot de wettelijke vertegenwoordiger van de BAA.

44 Bij beschikking van 24 september 2008 heeft de president van de Vijfde kamer van het Gerecht, partijen gehoord, de behandeling van de onderhavige zaak overeenkomstig artikel 77, sub a, van het Reglement voor de procesvoering en artikel 54, lid 3, van het Statuut van het Hof van Justitie geschorst in afwachting van de uitspraak van het Hof in zaak C‑487/06 P.

45 Op 22 december 2008 heeft het Hof het arrest British Aggregates/Commissie, punt 18 supra, gewezen, waarop de behandeling van de onderhavige zaak is hervat.

46 Op verzoek van het Gerecht hebben partijen hun opmerkingen kenbaar gemaakt over de gevolgen voor het onderhavige geding van het arrest van 22 december 2008, British Aggregates/Commissie, punt 18 supra.

47 In haar opmerkingen dienaangaande heeft de Commissie verklaard de ontvankelijkheid van het onderhavige beroep niet te betwisten.

48 Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Vijfde kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan. Partijen zijn in hun pleidooien en antwoorden op vragen van het Gerecht gehoord ter terechtzitting van 3 juni 2009.

49 Verzoeksters hebben ter terechtzitting te kennen gegeven, af te zien van hun verzoek om maatregelen ter organisatie van de procesgang op basis van artikel 64, lid 4, en de artikelen 68 en 70 van het Reglement voor de procesvoering (zie punt 43 hierboven).

50 Ter terechtzitting heeft interveniënt verklaard, gelet op het arrest van 22 december 2008, British Aggregates/Commissie, punt 18 supra, eveneens ervan af te zien de ontvankelijkheid van het onderhavige beroep te betwisten.

Conclusies van partijen

51 Verzoeksters concluderen dat het het Gerecht behage:

– de bestreden beschikking nietig te verklaren;

– de Commissie te verwijzen in de kosten.

52 De Commissie, ondersteund door interveniënt, concludeert dat het het Gerecht behage:

– het beroep ongegrond te verklaren;

– verzoeksters te verwijzen in de kosten.

In rechte

Voorafgaande opmerkingen

53 Tot staving van hun beroepen voeren verzoeksters drie middelen aan. Het eerste middel is ontleend aan schending van de artikelen 23 EG en 25 EG of artikel 90 EG, het tweede aan schending van de kaderregeling en het derde aan schending van de procedurele verplichtingen van de Commissie, inzonderheid het bepaalde in artikel 88, lid 2, EG. In het kader van het derde middel verwijten verzoeksters de Commissie tevens dat zij de bestreden beschikking gebrekkig heeft gemotiveerd, in strijd met artikel 253 EG, en dat zij niet heeft voldaan aan de in de vooronderzoeksfase op haar rustende verplichtingen.

54 In het kader van hun middel inzake schending van artikel 88, lid 2, EG voeren verzoeksters in hoofdzaak aan dat de Commissie, door de betrokken steunregeling aan het einde van enkel het vooronderzoek goed te keuren, heeft gehandeld in strijd met artikel 88, lid 2, EG en artikel 4, lid 4, van verordening nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [88 EG] (PB L 83, blz. 1), op grond waarvan de instelling de formele onderzoeksprocedure moet inleiden wanneer de aangemelde maatregel ernstige problemen doet rijzen in verband met de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt. De door de BAA tot staving van haar klacht aangevoerde argumenten en bewijzen hebben aangetoond dat ernstig moet worden betwijfeld dat, in de eerste plaats, de nieuwe uitzonderingsregeling niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, inzonderheid de artikelen 23 EG en 25 EG of artikel 90 EG (eerste middel) en, in de tweede plaats, de voorwaarden van de kaderregeling niet vervuld zijn (tweede middel).

55 Volgens vaste rechtspraak is de procedure van artikel 88, lid 2, EG volstrekt noodzakelijk wanneer de Commissie op ernstige problemen stuit bij de beoordeling van de vraag of een steunmaatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. In geval van een positieve beslissing over de steunmaatregel mag de Commissie zich dus slechts tot de in artikel 88, lid 3, EG bedoelde inleidende fase van het onderzoek beperken, indien zij na een eerste onderzoek tot de overtuiging kan komen dat die maatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Leidt het eerste onderzoek de Commissie echter tot een tegengestelde conclusie, of heeft de Commissie niet alle problemen weten op te lossen die zich bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt voordoen, dan is zij verplicht alle nodige adviezen in te winnen en hiertoe de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden (arresten Hof van 20 maart 1984, Duitsland/Commissie, 84/82, Jurispr. blz. 1451, punt 13; 19 mei 1993, Cook/Commissie, C‑198/91, Jurispr. blz. I‑2487, punt 29; 15 juni 1993, Matra/Commissie, C‑225/91, Jurispr. blz. I‑3203, punt 33, en 2 april 2009, Bouygues en Bouygues Télécom/Commissie, C‑431/07 P, Jurispr. blz. I‑2665, punt 61; zie ook arrest Gerecht van 18 september 1995, SIDE/Commissie, T‑49/93, Jurispr. blz. II‑2501, punt 58).

56 Het begrip ernstige moeilijkheden is een objectief begrip. Of dergelijke moeilijkheden zich hebben voorgedaan, moet zowel aan de hand van de omstandigheden waarin de bestreden handeling is vastgesteld, als aan de hand van de inhoud ervan objectief worden beoordeeld, waarbij de motivering van de beschikking moet worden gerelateerd aan de gegevens waarover de Commissie beschikte toen zij zich uitsprak over de verenigbaarheid van de litigieuze steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt (arrest Bouygues en Bouygues Télécom/Commissie, punt 55 supra, punt 63, en arrest SIDE/Commissie, punt supra 55, punt 60). Daaruit volgt dat de wettigheidstoetsing door het Gerecht inzake het bestaan van ernstige moeilijkheden naar haar aard verder gaat dan het vaststellen van een kennelijke beoordelingsfout (zie in die zin arresten Cook/Commissie, punt 55 supra, punten 31‑38, en Matra/Commissie, punt 55 supra, punten 34‑39; arrest Gerecht van 15 maart 2001, Prayon‑Rupel/Commissie, T‑73/98, Jurispr. blz. II‑867, punt 47).

57 Uit de rechtspraak volgt tevens dat een door de Commissie tijdens de vooronderzoeksprocedure verricht ontoereikend of onvolledig onderzoek een aanwijzing is dat er ernstige moeilijkheden zijn (zie in die zin arrest Cook/Commissie, punt 55 supra, punt 37; arrest Hof van 3 mei 2001, Portugal/Commissie, C‑204/97, Jurispr. blz. I‑3175, punten 46‑49; en arrest Prayon-Rupel/Commissie, punt 56 supra, punt 108).

58 Aangezien de bestreden beschikking is gegeven zonder dat de formele onderzoeksfase is ingeleid, kon zij dus slechts rechtsgeldig door de Commissie worden vastgesteld wanneer het vooronderzoek geen ernstige moeilijkheden opriep. Zouden dergelijke moeilijkheden bestaan, dan zou de beschikking namelijk alleen al op die grond nietig kunnen worden verklaard op grond dat het door het EG-Verdrag voorgeschreven grondige, contradictoire onderzoek achterwege is gebleven, zelfs indien niet was aangetoond dat de inhoudelijke beoordeling door de Commissie rechtens of feitelijk onjuist was.

59 Bijgevolg moeten alle middelen worden onderzocht die verzoekers tegen de bestreden beschikking hebben aangevoerd, om te beoordelen of daaruit kan worden afgeleid dat zich ernstige moeilijkheid hebben voorgedaan op grond waarvan de Commissie de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG had moeten inleiden (zie in die zin arresten Gerecht van 13 januari 2004, Thermenhotel Stoiser Franz e.a./Commissie, T‑158/99, Jurispr. blz. II‑1, punt 91, en 20 september 2007, Fachvereinigung Mineralfaserindustrie/Commissie, T‑375/03, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 67 en 77). Daartoe moet om te beginnen het eerste middel, inzake schending van de artikelen 23 EG en 25 EG of van artikel 90 EG, worden onderzocht.

Het eerste middel, inzake schending van de artikelen 23 EG en 25 EG of artikel 90 EG

Argumenten van partijen

60 Volgens verzoekster heeft de nieuwe vrijstellingsregeling voor de AGL tot gevolg dat uit Ierland ingevoerde aggregaten tegen het volle AGL-tarief worden belast (1,60 GBP per ton), terwijl gelijksoortige, in Noord-Ierland vervaardigde producten slechts worden belast ten bedrage van 0,32 GBP per ton, slechts 20 % van het volle AGL-tarief. Anders dan in Noord-Ierland gevestigde producenten kunnen producenten die in Ierland gevestigd zijn bovendien geen milieuverbintenissen aangaan teneinde onder de vrijstellingsregeling te kunnen vallen. Een en ander leidt tot fiscale discriminatie, die indruist tegen de artikelen 23 EG en 25 EG of artikel 90 EG, waarmee hetzelfde doel wordt nagestreefd, te weten onvervalste mededinging op de gemeenschappelijke markt.

61 Volgens verzoeksters wekt het feit dat de Commissie de nieuwe vrijstellingsregeling heeft goedgekeurd verbazing, te meer nu de Commissie in de bestreden verklaring uitdrukkelijk heeft vastgesteld dat die regeling tot doel had het concurrentievermogen van de industrie in Noord-Ierland te beschermen tegen de Ierse producenten, terwijl volgens de rechtspraak van het Hof de Commissie een steunmaatregel die indruist tegen andere bepalingen van het EG-Verdrag niet verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan verklaren, inzonderheid wanneer die bepalingen, zoals in casu de artikelen 23 EG en 25 EG of artikel 90 EG, eveneens een onvervalste mededinging op de markt dienen te verzekeren. Bijgevolg moet ernstig worden betwijfeld of de nieuwe vrijstellingsregeling verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.

62 In repliek zetten verzoeksters uiteen dat de bepalingen van het EG-Verdrag die een verbod stellen op douanerechten en heffingen van gelijke werking (artikelen 23 EG en 25 EG) en op discriminerende binnenlandse belastingen op het handelsverkeer (artikel 90 EG) niet cumulatief kunnen worden toegepast. Deze bepalingen vullen elkaar echter aan voor zover artikel 90 EG inzonderheid tot doel heeft, te voorkomen dat het verbod op douanerechten en heffingen van gelijke werking wordt omzeild door binnenlandse belastingen. Bijgevolg kan de demarcatielijn tussen de werkingssferen van de artikelen 23 EG en 25 EG respectievelijk van artikel 90 EG niet altijd met nauwkeurigheid worden gedefinieerd. Doordat zij discriminerend is valt de AGL hoe dan ook, volgens de in de rechtspraak van het Hof uiteengezette criteria, onder een van bovengenoemde bepalingen. Ter terechtzitting hebben rekwiranten te kennen gegeven dat zij zich overeenkomstig die rechtspraak in het kader van hun eerste middel allereerst beroepen op schending van de artikelen 23 EG en 25 EG en vervolgens, subsidiair, op schending van artikel 90 EG.

63 Aangaande de schending van de artikelen 23 EG en 25 EG zetten rekwiranten uiteen dat die artikelen iedere geldelijke last op ingevoerde producten verbieden, behalve indien een dergelijke last deel uitmaakt van een algemeen stelsel van binnenlandse belastingen die binnenlandse en ingevoerde producten stelselmatig volgens dezelfde criteria treffen of de beloning vormen voor een aan de importeur daadwerkelijk bewezen dienst. Volgens de rechtspraak van het Hof valt een op een ingevoerd product rustende last onder een algemeen stelsel van binnenlandse belastingen indien zij een binnenlands product en een ingevoerd product gelijk belast in hetzelfde verhandelingsstadium en het belastbare feit in beide gevallen hetzelfde is.

64 In Noord-Ierland wordt de AGL niet alleen geheven volgens verschillende tarieven (0,32 GBP tegen 1,60 GBP), maar ook in verschillende handelsstadia. Zij valt dus niet onder een algemeen stelsel van binnenlandse belastingen. Bijgevolg is sprake van discriminatie, daar ingevoerde aggregaten naar hun aard altijd worden belast op grond van een ander belastbaar feit dan binnenlandse aggregaten. Volgens verzoeksters volgt uit de rechtspraak dat de artikelen 23 EG en 25 EG worden geschonden wanneer voor ingevoerde producten en binnenlandse producten verschillende belastbare feiten gelden, ook al is de belasting op ingevoerde producten in werkelijkheid lager dan die op binnenlandse producten. Nu de AGL ingevoerde producten op specifieke wijze treft, vormt zij derhalve een heffing van gelijke werking als douanerechten.

65 Voorts vormt de AGL een heffing van gelijke werking als een douanerecht omdat zij specifiek is bedoeld om ingevoerde producten te treffen en binnenlandse producten niet. Binnen het Verenigd Koninkrijk treft de AGL bepaalde producenten van aggregaten, die de AGL niet hoeven af te wentelen op de consument, maar haar geheel of gedeeltelijk kunnen opvoeren als exploitatiekosten. Nu het Verenigd Koninkrijk buiten zijn grondgebied gevestigde producenten niet kan belasten, belast het ingevoerde producten.

66 Voor het geval het Gerecht mocht oordelen dat de toepassing van de AGL onder een „algemeen stelsel van binnenlandse belastingen” valt en dus geen heffing van gelijke werking als een douanerecht vormt, betogen verzoeksters dat zij indruist tegen artikel 90 EG.

67 Dienaangaande geven verzoeksters te kennen dat de buiten Noord-Ierland gevestigde producenten geen milieuovereenkomsten kunnen sluiten om in aanmerking te komen voor een AGL van 20 %. Aangezien de betrokken producten dezelfde zijn, is dit verschil in behandeling in strijd met artikel 90, eerste alinea, EG, doordat de producenten in Noord-Ierland worden beschermd tegen mededinging.

68 Een en ander strookt niet met de vaste rechtspraak volgens welke de lidstaten slechts een stelsel van gedifferentieerde belastingen voor bepaalde producten mogen toestaan indien zulks verenigbaar is met het gemeenschapsrecht. De thans aan de orde zijnde steunregeling strookt niet met die rechtspraak, aangezien het criterium aan de hand waarvan de laagste belasting moet worden vastgesteld per definitie enkel geldt voor binnenlandse producten.

69 De Commissie is om te beginnen van oordeel dat verzoeksters de grondslag van hun beroep niet duidelijk aangeven. Het is niet gemakkelijk, te bepalen of het beroep is gebaseerd op een inbreuk op de artikelen 23 EG en 25 EG of op artikel 90 EG dan wel op al deze bepalingen. Er kan niet mee worden volstaan te betogen dat deze bepalingen in casu aan de orde zijn, zonder aan te geven hoe elke bepaling aan de orde zou kunnen zijn.

70 In dit verband merkt de Commissie in het bijzonder op dat de ingeroepen artikelen betrekking hebben op verschillende materia. De artikelen 23 EG en 25 EG betreffen het verbod tussen de lidstaten van in‑ en uitvoerrechten en van heffingen van gelijke werking, en artikel 90 EG verbiedt discriminerende belastingen op producten uit andere lidstaten. Volgens vaste rechtspraak zijn de bepalingen betreffende heffingen van gelijke werking en die inzake discriminerende binnenlandse belastingen niet cumulatief van toepassing en kan eenzelfde belasting dus niet gelijktijdig onder beide categorieën vallen. Aangezien verzoeksters dienen aan te geven welke bepalingen naar hun oordeel geschonden zijn, moet volgens de Commissie een middel als het onderhavige, dat vaag en contradictoir is, niet kunnen worden geformuleerd in het stadium van de repliek, vooral niet met argumenten die dermate gedetailleerd zijn als die van verzoeksters. Om deze enkele reden moet het middel overeenkomstig artikel 44 van het Reglement voor de procesvoering niet-ontvankelijk worden verklaard.

71 In dupliek merkt de Commissie nog op dat het argument van verzoeksters dat de AGL een heffing van gelijke werking als een douanerecht is, nieuw is en derhalve is aangevoerd in strijd met artikel 48, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering.

72 Voor het geval het Gerecht mocht besluiten, het middel niet niet-ontvankelijk te verklaren, geeft de Commissie om te beginnen te kennen dat de artikelen 23 EG en 25 EG niet aan de orde lijken te zijn, aangezien het in de bestreden beschikking niet gaat om een invoerrecht op aggregaten uit Ierland. Volgens de Commissie is de AGL niet een geldelijke last op ingevoerde producten, maar, als heffing op aggregaten, een aan een sector opgelegde belasting. Aangezien in casu de producenten in Noord-Ierland minstens 20 % van de AGL betalen, maar daarvoor geen enkele tegenprestatie ontvangen, vallen de feiten niet onder artikel 23 EG of 25 EG, noch onder de door verzoeksters aangehaalde rechtspraak.

73 Wat artikel 90 EG betreft is de Commissie vervolgens van oordeel dat verzoeksters ten onrechte aanvoeren dat sprake is van discriminatie. Volgens haar is van discriminatie slechts sprake wanneer op vergelijkbare situaties verschillende regels worden toegepast. In casu is er directe noch indirecte discriminatie.

74 In fiscaal opzicht betekent dit dat een belastingvoordeel dat wordt geweigerd aan een niet-ingezetene, een verschil in behandeling tussen twee categorieën belastingplichtigen en dus een discriminatie in de zin van het EG-Verdrag kan vormen wanneer er geen sprake is van een objectief verschil in situatie dat een verschil in behandeling op dit punt tussen de twee categorieën belastingplichtigen kan rechtvaardigen. In casu bestaan er objectieve redenen wegens de aard van de betrokken producten, aangezien de betrokken industrie een lokale industrie is en gezien de specifieke situatie van Noord-Ierland.

75 Subsidiair brengt de Commissie in herinnering dat het op grond van de aard en de algemene opzet van het betrokken systeem gerechtvaardigd kan zijn dat op belastinggebied tussen ondernemingen wordt gedifferentieerd. Aangezien de vrijstellingsregeling speciaal bedoeld is om een oplossing te bieden voor de problemen van de aggregatenindustrie in Noord-Ierland, volgt uit de aard van het door de vrijstellingsregeling ingevoerde stelsel dat alleen in Noord-Ierland gevestigde ondernemingen een milieuovereenkomst met de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk kunnen aangaan.

76 Bijgevolg is de Commissie van oordeel dat zij geen ernstige moeilijkheden heeft ondervonden, maar dat zij juist in een situatie verkeerde waarin zij, aan het einde van de vooronderzoeksfase, de conclusie kon trekken dat de aangemelde steun verenigbaar was met de gemeenschappelijke markt.

77 Interveniënt sluit zich aan bij de opmerkingen van de Commissie en is van oordeel dat het eerste middel onvoldoende nauwkeurig is en ongegrond. In casu is geen sprake van een douanerecht of een heffing van gelijke werking, noch van een discriminerende binnenlandse belasting.

78 Interveniënt voegt hieraan toe dat niet alle in Noord-Ierland gevestigde ondernemingen in aanmerking komen voor de gedeeltelijke vrijstelling van 80 %. Deze komt slechts ten goede aan ondernemingen die formeel de overeenkomsten sluiten, die tot doel hebben verbeteringen tot stand te brengen verband houdend met milieudoeleinden, en deze nakomen. De nakoming van de milieuovereenkomsten brengt hoge uitvoeringskosten mee, die door de vrijstelling worden gecompenseerd, terwijl buiten Noord-Ierland gevestigde ondernemers dergelijke kosten niet hoeven te dragen.

79 Bovendien is het in het Verenigd Koninkrijk op dit gebied ingevoerde algemene stelsel van binnenlandse heffingen gelijkelijk van toepassing op binnenlandse en ingevoerde producten. In Ierland gevestigde ondernemingen worden derhalve niet verschillend behandeld vergeleken met in het Verenigd Koninkrijk gevestigde ondernemingen, die geen kosten in verband met milieuverbeteringen hoeven te dragen en die niet in aanmerking komen voor een compensatie via een gedeeltelijke vrijstelling van de AGL.

Beoordeling door het Gerecht

– Ontvankelijkheid van het eerste middel

80 De Commissie en interveniënt betogen in de eerste plaats dat het eerste middel te vaag en tegenstrijdig is en krachtens artikel 44 van het Reglement voor de procesvoering niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Het is niet duidelijk, op welke bepaling verzoeksters hun beroep baseren.

81 Ingevolge artikel 21 van het Statuut van het Hof en artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering moet elk verzoekschrift het voorwerp van het geschil en een summiere aanduiding van de aangevoerde middelen bevatten. Deze uiteenzetting dient zo duidelijk en precies te zijn, dat de verweerder zijn verweer kan voorbereiden en het Gerecht uitspraak kan doen over het beroep, eventueel zonder bijkomende informatie. Teneinde de rechtszekerheid en een goede rechtsbedeling te waarborgen, is het voor de ontvankelijkheid van een beroep noodzakelijk, dat de essentiële feitelijke en juridische gronden van het beroep – althans summier, maar coherent en begrijpelijk – uit het verzoekschrift zelf blijken (beschikking Gerecht van 25 juli 2000, RJB Mining/Commissie, T‑110/98, Jurispr. blz. II‑2971, punt 23; arrest Gerecht van 3 februari 2005, Chiquita Brands e.a./Commissie, T‑19/01, Jurispr. blz. II‑315, punt 64).

82 Vastgesteld moet worden dat het feit dat in het verzoekschrift de term „of” wordt gebruikt, klaarblijkelijk betekent dat verzoeksters alternatief schending van de artikelen 23 EG en 25 EG respectievelijk artikel 90 EG aanvoeren.

83 Deze indicaties, die vervat waren in het verzoekschrift, waren voldoende duidelijk en nauwkeurig in de zin van artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering om de Commissie in staat te stellen, haar verweer voor te bereiden.

84 Ter terechtzitting hebben verzoeksters te kennen gegeven dat zij zich met hun eerste middel allereerst op schending van de artikelen 23 EG en 25 EG beriepen en subsidiair op schending van artikel 90 EG.

85 In die omstandigheden moet worden geoordeeld dat het eerste middel voldoende duidelijk en nauwkeurig is in de zin van artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering.

86 In de tweede plaats betoogt de Commissie dat verzoeksters’ argument dat de AGL een heffing van gelijke werking als een douanerecht is in de zin van artikel 25 EG, voor het eerst in repliek is aangevoerd. Het betreft hier dus een nieuw middel, dat bijgevolg is ingediend in strijd met artikel 48, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering.

87 Volgens de rechtspraak is het verboden in de loop van de procedure een nieuw middel aan te voeren, tenzij dat middel steunt op gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken, zoals artikel 48, lid 2, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering voorziet (beschikking RJB Mining/Commissie, punt 81 supra, punt 24). Een middel daarentegen waarmee een reeds eerder in het inleidend verzoekschrift aangevoerd middel rechtstreeks of indirect nader wordt uitgewerkt en dat daarmee nauw verband houdt, is ontvankelijk (zie arrest Gerecht van 9 maart 1999, Hubert/Commissie, T‑212/97, JurAmbt. blz. I‑A-41 en II-185, punt 87, en aldaar aangehaalde rechtspraak, en beschikking RJB Mining/Commissie, punt 81 supra, punt 24).

88 In casu moet worden vastgesteld dat artikel 25 EG in het verzoekschrift niet rechtstreeks is ingeroepen. Dit neemt niet weg dat verzoeksters in het verzoekschrift een beroep hebben gedaan op schending van artikel 23 EG, voor zover uit de nieuwe vrijstellingsregeling een fiscale discriminatie zou voortvloeien. Er zij aan herinnerd dat volgens artikel 23, lid 1, EG de Gemeenschap is gebaseerd op een douane-unie die zich uitstrekt over het gehele goederenverkeer. Deze unie brengt zowel het verbod mee van in‑ en uitvoerrechten en van alle heffingen van gelijke werking in het verkeer tussen de lidstaten onderling, als de invoering van een gemeenschappelijk douanetarief voor de betrekkingen tussen de lidstaten en derde landen (arrest Hof van 21 juni 2007, Commissie/Italië, C‑173/05, Jurispr. blz. I‑4917, punt 27).

89 Hieruit volgt dat artikel 23 EG, dat douanerechten verbiedt, en artikel 25 EG, dat een verbod stelt op heffingen van gelijke werking, samen noodzakelijke aanvullingen vormen die tot een globaal verbod leiden (zie in die zin arrest Hof van 14 december 1962, Commissie/Luxemburg en België, 2/62 en 3/62, Jurispr. blz. 813; arrest Commissie/Italië, punt 88 supra, punt 28, en aldaar aangehaalde rechtspraak, en arrest Hof van 8 november 2007, Stadtgemeinde Frohnleiten en Gemeindebetriebe Frohnleiten, C‑221/06, Jurispr. blz. I‑9643, punt 27, en aldaar aangehaalde rechtspraak). Derhalve vormt dit argument een nadere uitwerking van een reeds eerder aangevoerd middel en is het ingevolge artikel 48, lid 2, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering ontvankelijk.

– Gegrondheid van het eerste middel

90 Blijkens de in punt 57 supra aangehaalde rechtspraak vormt het feit dat het onderzoek door de Commissie tijdens de procedure van het voorafgaande onderzoek ontoereikend of onvolledig is, een aanwijzing dat zij te kampen had met ernstige moeilijkheden.

91 Het is eveneens vaste rechtspraak dat de procedure van de artikelen 87 EG en 88 EG de Commissie weliswaar een beoordelingsmarge laat om te beoordelen of een stelsel van staatssteun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, maar volgens de algemene opzet van het EG-Verdrag mag die procedure nooit tot een resultaat leiden dat in strijd zou zijn met de specifieke bepalingen van het EG-Verdrag (zie in die zin arresten Hof van 21 mei 1980, Commissie/Italië, 73/79, Jurispr. blz. 1533, punt 11, en 19 september 2000, Duitsland/Commissie, C‑156/98, Jurispr. blz. I‑6857, punt 78, en arrest Gerecht van 31 januari 2001, Weyl Beef Products e.a./Commission, T‑197/97 en T‑198/97, Jurispr. blz. II‑303, punt 75). Deze op de Commissie rustende verplichting, de coherentie tussen de artikelen 87 EG en 88 EG en andere bepalingen van het EG-Verdrag te eerbiedigen, dringt zich zeer in het bijzonder op ingeval die andere verdragsbepalingen eveneens ertoe strekken, een onvervalste mededinging op de gemeenschappelijke markt te waarborgen, zoals in casu de artikelen 23 EG en 25 EG en artikel 90 EG, die het vrije verkeer van goederen en de mededinging tussen binnenlandse en ingevoerde producten dienen te handhaven. Wanneer de Commissie een beschikking geeft over de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt, mag zij immers niet voorbijgaan aan het risico, dat particuliere marktdeelnemers de mededinging binnen de gemeenschappelijke markt ongunstig beïnvloeden (arrest Matra/Commissie, punt 55 supra, punten 42 en 43).

92 Staatssteun die, wegens sommige van de modaliteiten ervan, andere bepalingen van het EG-Verdrag schendt, kan door de Commissie niet verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden verklaard (arrest van 19 september 2000, Duitsland/Commissie, punt 91 supra, punt 78, en arrest Portugal/Commissie, punt 57 supra, punt 41). Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft erkend, moet zij bij de beoordeling van de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt ook rekening houden met de marktsituatie, de fiscale aspecten daaronder begrepen (zie in die zin arresten van 21 mei 1980, Commissie/Italië, punt 91 supra, punt 11, en Portugal/Commissie, punt 57 supra, punt 42). Onder het systeem van het EG-Verdrag kan een steunmaatregel door een lidstaat dus niet worden ingevoerd of toegestaan in de vorm van fiscale discriminatie jegens producten van oorsprong uit andere lidstaten (zie in die zin arrest Hof van 27 mei 1981, Essevi en Salengo, 142/80 en 143/80, Jurispr. blz. 1413, punt 28).

93 Volgens de rechtspraak van het Hof is aan de rechtmatigheid van bepaalde vrijstellingen of van bepaalde belastingverlichtingen, inzonderheid wanneer zij tot doel hebben de handhaving mogelijk te maken van producties of van ondernemingen die zonder die bijzondere belastingvoordelen wegens de stijgende productiekosten niet meer rendabel zouden zijn, de voorwaarde gekoppeld dat de lidstaten die gebruik maken van die mogelijkheden, deze op non-discriminerende wijze en zonder protectionisme ook uitstrekken tot ingevoerde producten die zich in dezelfde situatie bevinden (zie in die zin arresten Hof van 27 februari 1980, Commissie/Frankrijk, 168/78, Jurispr. blz. 347, punt 16; 30 oktober 1980, Schneider-Import, 26/80, Jurispr. blz. 3469, punt 9, en 18 april 1991, Commissie/Griekenland, C‑230/89, Jurispr. blz. I‑1909, punt 12).

94 Verzoeksters betogen in hoofdzaak dat de gevolgen van de nieuwe vrijstellingsregeling voor de AGL voor Noord-Ierland, zoals deze door de Commissie in de bestreden beschikking is goedgekeurd, een met de artikelen 23 EG en 25 EG of artikel 90 EG strijdige fiscale discriminatie meebrengen die ernstige moeilijkheden teweegbrengt.

95 Het Gerecht dient derhalve te onderzoeken of de beweerde fiscale discriminatie op ernstige moeilijkheden wijst, door na te gaan of de Commissie in het kader van de beoordeling van de verenigbaarheid van de betrokken steunregeling gehouden was de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden om de coherentie tussen de artikelen 87 EG en 88 EG en ofwel de artikelen 23 EG en 25 EG ofwel artikel 90 EG te onderzoeken.

96 Dienaangaande moet om te beginnen worden opgemerkt dat, zoals partijen overigens niet hebben betwist, de – bij de bestreden beschikking goedgekeurde – nieuwe vrijstellingsregeling voor de AGL als belastingvrijstelling staatssteun in de zin van artikel 87 EG vormt.

97 Bovendien moet worden vastgesteld dat de Commissie op die grondslag in de bestreden beschikking de vrijstelling van de AGL aan de kaderregeling heeft getoetst. In dat verband heeft de Commissie geoordeeld dat de AGL een bestaande belasting vormde en dat de in punt 51.2 van de kaderregeling uiteengezette voorwaarden voor toepasselijkheid op een dergelijke belasting van de bepalingen bedoeld in punt 51.1 van de kaderregeling vervuld waren. Vervolgens heeft de Commissie geoordeeld dat was voldaan aan de in de kaderregeling voorziene voorwaarden, inzonderheid de voorwaarde inzake de betaling van een aanzienlijk deel van de belasting door de ondernemingen die voor de vrijstelling in aanmerking kwamen. De Commissie heeft hieruit overeenkomstig artikel 87, lid 3, sub c, EG geconcludeerd dat de vrijstelling van de AGL verenigbaar was met de gemeenschappelijke markt.

98 Tot slot moet worden opgemerkt dat – naar eveneens vaststaat – de vraag betreffende de beweerde fiscale discriminatie als gevolg van de veronderstelde schending van de artikelen 23 EG en 25 EG of artikel 90 EG niet aan de orde is gekomen in de bestreden beschikking, die geen melding maakt van de toepassing van een van deze bepalingen.

99 Het is echter niet voor betwisting vatbaar dat de in Noord-Ierland ingevoerde nieuwe vrijstellingsregeling, die in de bestreden beschikking is goedgekeurd, tot gevolg heeft gehad dat natuurlijke aggregaten die in Noord-Ierland worden gewonnen door producenten die een milieuovereenkomst hebben gesloten, worden belast met 20 % van het tarief van de AGL (0,32 GBP per ton), terwijl uit Ierland ingevoerde identieke producten worden belast tegen het volle AGL-tarief (1,60 GBP per ton). Derhalve blijkt uit de gezamenlijke bepalingen van de algemene AGL-regeling en van de bij de bestreden beschikking goedgekeurde vrijstellingsregeling voor Noord-Ierland, dat gelijke producten verschillend worden belast.

100 Ook moet worden opgemerkt dat de in Ierland gevestigde producenten van aggregaten volgens de wetgeving van het Verenigd Koninkrijk geen milieuovereenkomst kunnen sluiten, gelijk de Commissie en het Verenigd Koninkrijk ter terechtzitting te kennen hebben gegeven. De Ierse producenten van aggregaten kunnen niet op andere wijze in aanmerking komen voor de vrijstellingsregeling voor de AGL, bijvoorbeeld door aan te tonen dat hun activiteiten stroken met de milieuovereenkomsten die producenten van aggregaten in Noord-Ierland kunnen sluiten.

101 Voor het overige moet worden beklemtoond dat de BAA in haar klacht had betoogd dat de betrokken steunregeling slechts ertoe strekte, het concurrentievermogen van de producenten van aggregaten in Noord-Ierland te handhaven. De BAA had tevens te kennen gegeven dat de nieuwe vrijstellingsregeling de tussenstaatse handel aanzienlijk kon vervalsen en nadelig beïnvloeden en in geen geval verenigbaar kon zijn met de gemeenschappelijke markt uit hoofde van artikel 87, lid 3, sub c, EG.

102 Gelet op het voorgaande moet worden geconstateerd dat de Commissie, nu zij in de bestreden beschikking niet heeft onderzocht of sprake was van een eventuele discriminatie tussen de betrokken binnenlandse producten en de uit Ierland ingevoerde producten, op grond van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 659/1999 niet rechtmatig de beschikking kon geven, geen bezwaar te maken tegen de door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk aangemelde vrijstelling van de AGL.

103 In die omstandigheden moet de bestreden beschikking nietig worden verklaard zonder dat de overige middelen van verzoeksters hoeven te worden onderzocht.

Kosten

104 Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig verzoeksters’ vordering te worden verwezen in de kosten.

105 Volgens artikel 87, lid 4, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten. Het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland zal dus zijn eigen kosten dragen.

HET GERECHT (Vijfde kamer),

rechtdoende, verklaart:

1) Beschikking C(2004) 1614 definitief van de Commissie van 7 mei 2004 om geen bezwaar te maken tegen de wijziging van de vrijstelling, in Noord-Ierland, van de heffing op aggregaten uit steengroeven in het Verenigd Koninkrijk, wordt nietigverklaard.

2) De Commissie zal haar eigen kosten en de kosten van British Aggregates Association, Healy Bros. Ltd en David K. Trotter & Sons Ltd dragen.

3) Het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland zal zijn eigen kosten dragen.

Vilaras

Prek

Ciucă

Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 9 september 2010.

ondertekeningen

* Procestaal: Engels.