Zaak C‑414/04

Europees Parlement

tegen

Raad van de Europese Unie

„Verordening (EG) nr. 1228/2003 – Voorwaarden voor toegang tot net voor grensoverschrijdende handel in elektriciteit – Verordening (EG) nr. 1223/2004 – Voorlopige afwijkingen ten gunste van Slovenië – Rechtsgrondslag”

Conclusie van advocaat-generaal L. A. Geelhoed van 1 juni 2006

Arrest van het Hof (Grote kamer) van 28 november 2006

Samenvatting van het arrest

1. Toetreding van nieuwe lidstaten – Toetredingsakte van 2003 – Aanpassing van communautaire besluiten die niet bij Toetredingsakte zelf zijn aangepast – Begrip

(Toetredingsakte van 2003, art. 57; verordening nr. 1223/2004 van de Raad)

2. Toetreding van nieuwe lidstaten – Tsjechische Republiek – Estland – Cyprus – Letland – Litouwen – Hongarije – Malta – Polen – Slovenië – Slowakije – Communautaire besluiten vastgesteld na ondertekening van Toetredingsverdrag van 2003 – Vaststelling van voorlopige afwijkingen ten gunste van nieuwe lidstaten – Passende rechtsgrondslag

(Art. 249, leden 2 en 3, EG en 299 EG; Toetredingsakte van 2003, art. 2, leden 2 en 3)

3. Beroep tot nietigverklaring – Arrest houdende nietigverklaring – Gevolgen – Beperking door Hof

(Art. 231, tweede alinea, EG; verordening nr. 1223/2004 van de Raad)

1. De maatregelen die kunnen worden vastgesteld op de grondslag van artikel 57 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond, welke akte voorziet in aanpassing van niet bij de Toetredingsakte zelf aangepaste communautaire besluiten, zijn in beginsel beperkt tot aanpassingen waarmee eerdere besluiten van de Gemeenschap in de nieuwe lidstaten toepasselijk moeten worden gemaakt, met uitsluiting van iedere andere wijziging, en met name van voorlopige afwijkingen. Hieruit volgt dat voorlopige afwijkingen zoals die welke verordening nr. 1223/2004 tot wijziging van verordening nr. 1228/2003 betreffende de datum waarop sommige bepalingen van toepassing worden op Slovenië, invoert, welke alleen tot doel hebben de daadwerkelijke toepassing van het betrokken communautaire besluit jegens een nieuwe lidstaat tijdelijk uit te stellen, niet kunnen worden gekwalificeerd als „aanpassingen” in de zin van artikel 57 van dat artikel.

De omstandigheid dat een aantal besluiten waarbij afwijkingen worden ingevoerd als die waarin verordening nr. 1223/2004 voorziet, zijn vastgesteld op de grondslag van de bepaling van de Toetredingsakte van 1994 die overeenkomt met artikel 57 van de Toetredingsakte van 2003, kan niet van invloed zijn op de draagwijdte van deze laatste bepaling. Een gewone praktijk van de Raad kan immers niet van de in het Verdrag vervatte voorschriften afwijken, en derhalve ook geen precedent creëren dat de gemeenschapsinstellingen bindt met betrekking tot de juiste rechtsgrondslag.

Derhalve moet verordening nr. 1223/2004, die is vastgesteld op de grondslag van artikel 57 van de Toetredingsakte van 2003, wegens de onjuiste rechtsgrondslag ervan nietig worden verklaard.

(cf. punten 35‑37, 54)

2. Met betrekking tot de besluiten die zijn vastgesteld na de datum van ondertekening van het Verdrag betreffende de toetreding van de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek tot de Europese Unie, bevatten dit verdrag en de Toetredingsakte van 2003 bevatten geen algemeen toepasselijke bepaling op grond waarvan voor de nieuwe lidstaten in het kader van een overgangsregeling afwijkende maatregelen kunnen worden vastgesteld. Vanaf de ondertekening van het Toetredingsverdrag van 2003, en onder voorbehoud van de toepassing van de bijzondere procedures waarin dit verdrag voorziet voor het treffen van bepaalde soorten overgangsmaatregelen, bestaat er echter geen principieel bezwaar tegen dat na deze ondertekening en vóór de inwerkingtreding van dat toetredingsverdrag vastgestelde communautaire besluiten waarin tijdelijke afwijkingen ten gunste van een toekomstige toetredende staat zijn vervat, rechtstreeks op de grondslag van bepalingen van het EG-Verdrag worden vastgesteld.

Dergelijke afwijkende bepalingen, die slechts onder voorbehoud en vanaf de datum van daadwerkelijke inwerkingtreding van het Toetredingsverdrag 2003 van toepassing zouden zijn, zouden immers noch de artikelen 249, leden 2 en 3, EG en 299 EG, volgens welke de door de instellingen vastgestelde besluiten van toepassing zijn op de lidstaten, noch artikel 2, leden 2 en 3, van dit toetredingsverdrag kunnen schenden.

Enerzijds zullen dergelijke specifieke bepalingen, zoals overigens de besluiten waarin zij zijn vervat en/of waarvan zij afwijken, jegens de toekomstige lidstaten pas van toepassing zijn op de datum waarop de toetreding ingaat, en waarop zij de hoedanigheid van lidstaat krijgen.

Anderzijds loopt de omstandigheid dat artikel 2, lid 2, van het Toetredingsverdrag van 2003 bepaalt dat dit verdrag pas op 1 mei 2004 in werking treedt, en dat lid 3 van ditzelfde artikel bepaalt dat, in afwijking van dit beginsel, sommige bepalingen van dat verdrag eerder kunnen worden toegepast, niet vooruit op de mogelijkheid om in besluiten die niet uit hoofde van dat verdrag, maar op de grondslag van het EG-Verdrag zelf zijn vastgesteld, de voorwaarden op te nemen waarin dergelijke tussen de ondertekening van het toetredingsverdrag en de inwerkingtreding ervan vastgestelde besluiten op de toekomstige lidstaten van toepassing zullen zijn, zodra de toetreding een feit zal zijn.

De toepassing van de in het Verdrag vervatte normale wetgevingsprocedure voor ten gunste van een toekomstige lidstaat vastgestelde afwijkingen in de periode tussen de ondertekening van het Toetredingsverdrag van 2003 en de inwerkingtreding hiervan, wordt bevestigd door het bestaan van specifieke, aan het toetredingsproces eigen mechanismen – waardoor deze nieuwe lidstaten de mogelijkheid hebben om zo nodig voor hun belangen op te komen –, zoals de informatie‑ en overlegprocedure.

(cf. punten 38‑42, 46)

3. Verordening nr. 1223/2004, die ten gunste van de Republiek Slovenië tijdelijke afwijkingen invoert voor de toepassing van verordening nr. 1228/2003 betreffende de voorwaarden voor toegang tot het net voor grensoverschrijdende handel in elektriciteit, is door het Hof nietig verklaard en beoogde dat bepaalde energie-intensieve Sloveense industrieën zich konden herstructureren en dat bepaalde elektriciteitsproducenten aan het acquis communautaire inzake elektriciteitsproductie zouden kunnen voldoen. Met het oog op de rechtszekerheid en in het bijzonder om te vermijden dat de betrokken ondernemingen ernstige negatieve gevolgen ondervinden van de omstandigheid dat de afwijkingen waarin deze verordening bij wijze van overgangsmaatregel heeft voorzien, op losse schroeven komen te staan of tijdelijk niet gelden, moeten de gevolgen van deze verordening worden gehandhaafd totdat binnen een redelijke termijn en op een passende rechtsgrondslag een nieuw besluit zal zijn vastgesteld, zonder dat deze gevolgen evenwel kunnen voortduren tot na 1 juli 2007, datum waarop deze afwijkingsregeling zou zijn komen te vervallen.

(cf. punten 58‑59)

ARREST VAN HET HOF (Grote kamer)

28 november 2006 (*)

In zaak C‑414/04,

betreffende een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 230 EG, ingesteld op 23 september 2004,

Europees Parlement, vertegenwoordigd door A. Baas en U. Rösslein als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,

verzoeker,

ondersteund door

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door J. Sack en P. Van Nuffel als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,

interveniënte,

tegen

Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door A. Lopes Sabino en M. Bishop als gemachtigden,

verweerder,

ondersteund door

Republiek Estland, vertegenwoordigd door L. Uibo als gemachtigde,

Republiek Polen, vertegenwoordigd door M. Węglarz, T. Nowakowski en T. Krawczyk als gemachtigden,

interveniëntes,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE (Grote kamer),

samengesteld als volgt: V. Skouris, president, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, P. Kūris en E. Juhász, kamerpresidenten, K. Schiemann (rapporteur), J. Makarczyk, G. Arestis, A. Borg Barthet, A. Ó Caoimh en L. Bay Larsen, rechters,

advocaat-generaal: L. A. Geelhoed,

griffier: L. Hewlett, hoofdadministrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 15 maart 2006,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 1 juni 2006,

het navolgende

Arrest

1 Het Europees Parlement verzoekt om nietigverklaring van verordening (EG) nr. 1223/2004 van 28 juni 2004 tot wijziging van verordening (EG) nr. 1228/2003 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de datum waarop sommige bepalingen van toepassing worden op Slovenië (PB L 233, blz. 3; hierna: „bestreden verordening”).

2 Het Verdrag betreffende de toetreding tot de Europese Unie van tien nieuwe lidstaten, waaronder de Republiek Slovenië, is ondertekend op 16 april 2003 (PB 2003, L 236, blz. 17; hierna: „Toetredingsverdrag 2003”). Zoals blijkt uit artikel 1, lid 2, van dit verdrag, zijn de voorwaarden voor deze toelating en de daaruit voortvloeiende aanpassingen van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrondvest, neergelegd in de bij dit verdrag gevoegde akte, die een integrerend deel van dit verdrag uitmaakt (hierna: „Toetredingsakte 2003”).

3 Verordening (EG) nr. 1228/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2003 betreffende de voorwaarden voor toegang tot het net voor grensoverschrijdende handel in elektriciteit (PB L 176, blz. 1) is vastgesteld op de grondslag van artikel 95 EG.

4 Teneinde de toepassing van sommige bepalingen van verordening nr. 1228/2003 met betrekking tot de Republiek Slovenië bij wijze van overgangsmaatregel uit te stellen, heeft de Raad van de Europese Unie de bestreden verordening vastgesteld. Deze laatste verordening is vastgesteld op de grondslag van artikel 57 van de Toetredingsakte 2003.

5 Ter ondersteuning van zijn beroep betoogt het Europees Parlement dat de bestreden verordening niet rechtsgeldig op de grondslag van artikel 57 van de toetredingsakte kon worden vastgesteld en voorts dat zij niet voldoet aan de door artikel 253 EG voorgeschreven motiveringsplicht.

6 Bij beschikking van de president van het Hof van 21 december 2004 is de Commissie van de Europese Gemeenschappen in de onderhavige procedure toegelaten tot interventie aan de zijde van het Parlement en bij beschikking van de president van het Hof van 9 maart 2005 zijn de Republiek Estland en de Republiek Polen in de onderhavige procedure toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad.

Rechtskader

Toetredingsverdrag 2003

7 Artikel 2, leden 2 en 3, van het Toetredingsverdrag 2003 bepaalt:

„2. Dit Verdrag treedt in werking op 1 mei 2004 [...]

3. In afwijking van lid 2 kunnen de Instellingen van de Unie vóór de toetreding de maatregelen vaststellen bedoeld in de artikelen 6, lid 2, tweede alinea, 6, lid 6, tweede alinea, [...] 38, 39, 41, 42, 55, 56 en 57 van de Toetredingsakte, de bijlagen III tot en met XIV van de Akte, [...] Deze maatregelen treden slechts in werking onder voorbehoud en op de datum van inwerkingtreding van het onderhavige Verdrag.”

8 Artikel 20 van de Toetredingsakte 2003 luidt als volgt:

„In de besluiten genoemd in bijlage II van deze Akte worden de aanpassingen aangebracht die in die bijlage worden omschreven.”

9 Artikel 21 van deze akte luidt als volgt:

„De ingevolge de toetreding noodzakelijke aanpassingen van de besluiten genoemd in de lijst in bijlage III van deze Akte worden verricht overeenkomstig de in die bijlage vervatte richtsnoeren en volgens de procedure en op de wijze bepaald in artikel 57.”

10 Artikel 24 van deze akte bepaalt:

„De in de bijlagen V tot en met XIV van deze Akte genoemde maatregelen zijn ten opzichte van de nieuwe lidstaten van toepassing op de wijze als bepaald in die bijlagen.”

11 Artikel 55 van de Toetredingsakte 2003 luidt als volgt:

„Op een met redenen omkleed verzoek van een van de nieuwe lidstaten kan de Raad, met eenparigheid van stemmen, op voorstel van de Commissie vóór 1 mei 2004 maatregelen treffen die tijdelijke afwijkingen behelzen van de door de instellingen tussen 1 november 2002 en de datum van ondertekening van het Toetredingsverdrag genomen besluiten.”

12 Artikel 57 van deze akte bepaalt:

„1. Indien besluiten van de Instellingen van vóór de toetreding in verband met de toetreding moeten worden aangepast, en in deze Akte of de bijlagen daarvan niet in de noodzakelijke aanpassingen is voorzien, worden deze aanpassingen aangebracht overeenkomstig de procedure van lid 2. Deze aanpassingen treden onmiddellijk bij de toetreding in werking.

2. De daartoe noodzakelijke teksten worden, op voorstel van de Commissie, door de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, of door de Commissie vastgesteld, naargelang de oorspronkelijke besluiten door de ene dan wel door de andere Instelling zijn aangenomen.”

13 Meteen moet worden gepreciseerd dat, hoewel de Franse versie van dit artikel 57 suggereert dat de aanpassingen uit hoofde van deze bepaling „vóór de toetreding” („avant l’adhésion”) moeten hebben plaatsgevonden, deze beperking in de tijd in werkelijkheid en zoals blijkt uit de andere taalversies van deze bepaling, geen betrekking heeft op de mogelijkheid om de procedure van artikel 57 te volgen, maar op de datum van de te wijzigen besluiten [zie in die zin met betrekking tot de identieke bepaling in de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (PB 1994, C 241, blz. 21; hierna: „Toetredingsakte 1994”), arrest van 2 oktober 1997, Parlement/Raad, C‑259/95, Jurispr. blz. I‑5303, punten 12‑22].

14 Bij aan de slotakte bij het Toetredingsverdrag 2003 gehechte briefwisseling zijn de Europese Unie en de nieuwe lidstaten een „informatie‑ en overlegprocedure voor de aanvaarding van bepaalde besluiten en andere maatregelen die moeten worden genomen tijdens de periode die aan de toetreding voorafgaat” (hierna: „informatie‑ en overlegprocedure”) overeengekomen, waarin met name is bepaald:

„1. Teneinde te waarborgen dat de [toetredende staten] voldoende worden ingelicht, worden alle voorstellen, mededelingen, aanbevelingen of initiatieven die kunnen leiden tot besluiten van de instellingen of organen van de Europese Unie, na toezending aan de Raad ter kennis van de toetredende staten gebracht.

2. Er wordt overleg gepleegd op een met redenen omkleed verzoek van een toetredende staat, die daarin zijn belangen als toekomstig lid van de Unie dient uiteen te zetten en zijn opmerkingen daarin neerlegt.

[...]

4. Het overleg vindt plaats in een Interimcomité, samengesteld uit vertegenwoordigers van de Unie en van de toetredende staten.

[...]

8. Mochten er na het overleg nog ernstige moeilijkheden bestaan, dan kan het probleem op verzoek van een toetredende staat op ministerieel niveau worden besproken.

[...]”

Verordening nr. 1228/2003

15 Verordening nr. 1228/2003 beoogt, zoals blijkt uit artikel 1 ervan, eerlijke regels te stellen voor de grensoverschrijdende handel in elektriciteit, en aldus de mededinging op de interne elektriciteitsmarkt te bevorderen, rekening houdend met de specifieke kenmerken van de nationale en regionale markten.

16 Artikel 6, lid 1, van deze zelfde verordening luidt als volgt:

„Congestieproblemen op het net worden aangepakt met niet-discriminerende, aan de markt gerelateerde oplossingen waarvan voor de marktdeelnemers en de betrokken transmissiesysteembeheerders efficiënte economische signalen uitgaan. Bij voorkeur worden netcongestieproblemen opgelost met van transacties losstaande methoden, d.w.z. methoden waarbij geen keuze tussen de contracten van afzonderlijke marktdeelnemers behoeft te worden gemaakt.”

17 Artikel 2, lid 2, sub c, van die verordening definieert „congestie” als „een situatie waarin een interconnectie tussen nationale transmissienetwerken wegens onvoldoende capaciteit van de betrokken interconnectoren en/of nationale transmissienetwerken niet alle fysieke stromen die voortvloeien uit de internationale handel waar de marktpartijen om verzoeken, kan verwerken”.

18 Onder de titel „Richtsnoeren voor het beheer en de toewijzing van beschikbare overdrachtcapaciteit op interconnecties tussen nationale systemen” vermeldt de bijlage bij deze zelfde verordening onder het opschrift „Algemeen”:

„1. Bij de door hen gehanteerde congestiebeheermethode(n) pakken de lidstaten kortetermijncongestie op een aan de markt gerelateerde en economisch efficiënte wijze aan en verschaffen zij tegelijkertijd signalen of stimulansen voor efficiënte net‑ en productie-investeringen op de juiste locaties.

2. De transmissiesysteembeheerders of, waar passend de lidstaten, verschaffen niet-discriminerende en transparante normen, waarin wordt beschreven onder welke omstandigheden zij welke congestiebeheermethoden zullen gebruiken. Deze normen, alsmede de veiligheidsnormen, moeten in voor eenieder toegankelijke documenten worden beschreven.

3. Het maken van onderscheid tussen de verschillende typen grensoverschrijdende transacties wordt, ongeacht de vraag of het hier fysieke bilaterale contracten betreft, dan wel pogingen om op buitenlandse markten vaste voet aan de grond te krijgen, tot een minimum beperkt wanneer de regels voor specifieke congestiebeheermethoden worden uitgewerkt. De methode voor de toewijzing van schaarse transmissiecapaciteit dient transparant te zijn. Aantoonbaar moet zijn dat eventuele verschillen in de behandeling van transacties geen concurrentievervalsend effect hebben en de ontwikkeling van concurrentie niet in de weg staan.

4. Van congestiebeheersystemen uitgaande prijssignalen dienen richtinggevend te zijn.

[...]”

19 Volgens artikel 15 van de verordening is deze van toepassing vanaf 1 juli 2004.

Bestreden verordening

20 Nadat de Republiek Slovenië in het kader van de informatie‑ en overlegprocedure kennis had gekregen van het voorstel van de Commissie op grond waarvan verordening nr. 1228/2003 is vastgesteld, diende zij met een beroep op artikel 57 van de Toetredingsakte 2003 bij de Commissie een verzoek in voor een overgangsperiode tot 1 juli 2007 wat de toepassing van deze toekomstige verordening betrof. Deze laatste werd vastgesteld op 26 juni 2003.

21 Na afloop van bilaterale discussies tussen de Commissie en de Republiek Slovenië heeft deze laatste op 19 november 2003 aan de Commissie aanvullende uitleg gegeven over de redenen voor het verzoek om bovengenoemde afwijking bij wijze van overgangsmaatregel.

22 In deze omstandigheden heeft de Commissie op 27 april 2004 een voorstel geformuleerd voor een verordening strekkende tot uitstel bij wijze van een overgangsmaatregel van de toepassing van sommige bepalingen van verordening nr. 1228/2003 met betrekking tot de Republiek Slovenië (COM/2004/309 def.). Dit voorstel was gebaseerd op artikel 95 EG.

23 Hoewel de bestreden verordening dit voorstel, waarvan zij de bewoordingen grotendeels overneemt, bekrachtigt, is zij op 28 juni 2004 door de Raad vastgesteld op de grondslag van artikel 57 van de Toetredingsakte 2003.

24 Het Parlement is van deze vaststelling op de hoogte gesteld door de secretaris-generaal van de Raad bij schrijven van 9 juli 2004, waarin werd gepreciseerd dat „de Raad, [gezien] de band tussen het toetredingsverdrag en [dit] voorstel […] en gezien de noodzaak [deze] handeling tijdig, in elk geval vóór 1 juli 2004, [...] datum vanaf welke verordening nr. 1228/2003 van toepassing is, vast te stellen, heeft besloten artikel 57 van de [Toetredingsakte 2003] als rechtsgrondslag te nemen [...], een grondslag die niet vereist dat het Europees Parlement aan het wetgevingsproces deelneemt”.

25 Artikel 1 van de bestreden verordening bepaalt dat aan artikel 15 van verordening nr. 1228/2003 een nieuwe alinea wordt toegevoegd, die luidt als volgt:

„Artikel 6, lid 1, en de regels 1 tot en met 4 van het hoofdstuk ‚Algemeen’ van de bijlage zijn vanaf 1 juli 2007 van toepassing op de interconnecties tussen Slovenië en de aangrenzende lidstaten. Deze alinea is alleen van toepassing op de interconnectiecapaciteit die door de Sloveense transmissiesysteembeheerder wordt toegewezen, op voorwaarde dat deze capaciteit niet hoger ligt dan de helft van de totale beschikbare capaciteit.”

26 In de vijfde tot en met de zevende overweging van de considerans van de bestreden verordening wordt verklaard:

„(5) Slovenië heeft aangetoond dat, zonder een overgangsperiode, bepaalde energie-intensieve industrieën in Slovenië nadeel zouden ondervinden van de hogere prijzen voor elektriciteit die uit Oostenrijk wordt ingevoerd, en bepaalde energieproducenten nadeel zouden ondervinden van de lagere inkomsten uit de verkoop van elektriciteit aan Italië. Een dergelijke situatie zou de inspanningen die deze industrieën leveren om te herstructureren en aan het communautaire acquis inzake elektriciteitsproductie te voldoen, in het gedrang brengen.

(6) De door Slovenië aangevoerde argumenten rechtvaardigen een afwijking. De praktische gevolgen van een afwijking voor de interne markt zullen bovendien beperkt blijven, omdat de interconnectiecapaciteit van de twee interconnectoren klein is en deze situatie waarschijnlijk niet zal veranderen vóór 1 juli 2007.

(7) De afwijking moet beperkt blijven tot wat, gezien het Sloveense verzoek, strikt noodzakelijk is. Ze mag dan ook alleen betrekking hebben op het deel van de interconnectiecapaciteit die door de Sloveense transmissiesysteembeheerder wordt toegewezen, op voorwaarde dat deze capaciteit niet hoger ligt dan de helft van de totale beschikbare capaciteit.”

Beroep

27 Ter ondersteuning van zijn beroep voert het Parlement twee middelen aan: onjuiste rechtsgrondslag van de bestreden verordening en schending van de motiveringsplicht.

Eerste middel

28 Met zijn eerste middel betoogt het Parlement dat de bestreden verordening, die bij wijze van overgangsmaatregel afwijkingen met betrekking tot de toepassing van verordening nr. 1228/2003 vaststelt, niet rechtsgeldig op de grondslag van artikel 57 van de Toetredingsakte 2003 kon worden vastgesteld, en had moeten worden vastgesteld volgens de gewone wetgevingsprocedure waarin het EG-Verdrag voorziet, te weten, in casu, op de grondslag van artikel 95 EG, dat als rechtsgrondslag heeft gediend voor de vaststelling van verordening nr. 1228/2003. Artikel 57 staat immers alleen maar aanpassingen toe waarmee het mogelijk moet worden gemaakt om de besluiten van de instellingen volledig jegens de toetredende lidstaten toe te passen en niet om deze bij wijze van overgangsmaatregel afwijkingen toe te kennen.

29 Dienaangaande moet worden opgemerkt dat, zoals het Parlement heeft benadrukt, uit de bewoordingen van artikel 57 van de Toetredingsakte 2003 volgt dat op grond van deze bepaling „aanpassingen” kunnen worden aangebracht die „noodzakelijk” zijn in verband met de toetreding, maar waarin niet is voorzien in de toetredingsakte of in de bijlagen daarbij.

30 Zoals de Commissie terecht heeft aangevoerd, volgt uit de artikelen 20 en 21 van de Toetredingsakte 2003 – die samen titel I, „Aanpassingen van de besluiten van de instellingen”, vormen van het derde deel van deze akte, „Permanente bepalingen” – dat de „aanpassingen” waarnaar de genoemde artikelen verwijzen, in beginsel overeenkomen met wijzigingen die noodzakelijk zijn om de volledige toepassing van de besluiten van de instellingen op de nieuwe lidstaten te verzekeren en waarmee in zoverre deze besluiten op duurzame wijze moeten worden aangevuld.

31 Dergelijke „aanpassingen” bestrijken daarentegen normaliter niet de tijdelijke afwijkingen van de toepassing van besluiten van de Gemeenschap welke het voorwerp zijn van artikel 24 van de Toetredingsakte 2003, dat deel uitmaakt van titel I, „Overgangsmaatregelen”, van het vierde deel van deze akte, „Tijdelijke bepalingen”.

32 Er is geen enkele reden om aan te nemen dat het begrip „aanpassing” een andere betekenis zou moeten krijgen naargelang het wordt gebruikt in het kader van de artikelen 20 en 21 van de Toetredingsakte 2003 of in dat van artikel 57 van deze akte. Artikel 21 verwijst overigens zelf naar het bepaalde in artikel 57 voor wat betreft de procedure en de wijze waarop de aanpassingen waarin het voorziet moeten worden verricht, terwijl artikel 57, dat betrekking heeft op aanpassingen waarin „in deze Akte of de bijlagen daarvan niet […] is voorzien”, op zijn beurt suggereert dat de op de grondslag van deze bepaling te verrichten aanpassingen van dezelfde soort zijn als die waarin met name de artikelen 20 en 21 van deze akte voorzien.

33 Bovendien vormt de toekenning van tijdelijke afwijkingen in het vooruitzicht van de aanstaande toetreding, zoals het Parlement en de Commissie terecht hebben onderstreept, het specifieke voorwerp van een andere bepaling van de Toetredingsakte 2003, te weten artikel 55 ervan, en dienaangaande kan moeilijk worden ingezien dat de ondertekenaars van deze akte hebben willen voorzien in twee aparte bepalingen teneinde de vaststelling van een en hetzelfde besluit mogelijk te maken.

34 Dit geldt temeer nu artikel 55 de toekenning van dergelijke tijdelijke afwijkingen afhankelijk stelt van duidelijk restrictievere voorwaarden dan die waarin artikel 57 voorziet voor de vaststelling van aanpassingsmaatregelen. Enerzijds kunnen op grond van dit artikel 55 immers enkel afwijkingen worden verleend met betrekking tot besluiten van de Gemeenschap die werden vastgesteld tussen 1 november 2002 (datum van beëindiging van de toetredingsonderhandelingen) en 16 april 2003 (datum van ondertekening van het Toetredingsverdrag 2003). Anderzijds geldt voor een dergelijke toekenning een vereiste van eenparigheid van stemmen binnen de Raad.

35 Uit hetgeen voorafgaat volgt dat de maatregelen die kunnen worden vastgesteld op de grondslag van artikel 57 van de Toetredingsakte 2003, in beginsel beperkt zijn tot aanpassingen waarmee eerdere besluiten van de Gemeenschap in de nieuwe lidstaten toepasselijk moeten worden gemaakt, met uitsluiting van iedere andere wijziging (zie naar analogie, met betrekking tot de identieke bepaling in de Toetredingsakte 1994, arrest Parlement/Raad, reeds aangehaald, punten 14 en 19), en met name voorlopige afwijkingen.

36 Bijgevolg kunnen voorlopige afwijkingen zoals die welke de bestreden verordening ten gunste van de Republiek Slovenië invoert, die alleen tot doel hebben de daadwerkelijke toepassing van het betrokken communautaire besluit jegens een nieuwe lidstaat tijdelijk uit te stellen, niet worden gekwalificeerd als „aanpassingen” in de zin van artikel 57 van deze akte.

37 De omstandigheid dat een aantal besluiten waarbij afwijkingen worden ingevoerd als die waarin de bestreden verordening voorziet, zijn vastgesteld op de grondslag van de bepaling van de Toetredingsakte van 1994 die overeenkomt met artikel 57 van de Toetredingsakte 2003, kan, anders dan de Raad en de Poolse regering hebben betoogd, niet van invloed zijn op de draagwijdte van deze laatste bepaling. Volgens vaste rechtspraak kan immers een gewone praktijk van de Raad niet van de in het Verdrag vervatte voorschriften afwijken en derhalve ook geen precedent creëren dat de gemeenschapsinstellingen bindt met betrekking tot de juiste rechtsgrondslag (zie in het bijzonder arrest van 12 november 1996, Verenigd Koninkrijk/Raad, C‑84/94, Jurispr. blz. I‑5755, punt 19).

38 Uit de voorafgaande uiteenzetting blijkt dat, wat de na de datum van ondertekening van het Toetredingsverdrag 2003 vastgestelde communautaire besluiten betreft, dit verdrag en de Toetredingsakte 2003 geen algemeen toepasselijke bepaling bevatten op grond waarvan voor de nieuwe lidstaten in het kader van een overgangsregeling afwijkende maatregelen kunnen worden vastgesteld, en dat artikel 57 van deze akte in beginsel niet voor dit doel kan worden gebruikt.

39 Anders dan de Raad heeft betoogd, leidt dit echter niet tot een rechtsleemte. Vanaf de ondertekening van het Toetredingsverdrag 2003, en onder voorbehoud van de toepassing van de bijzondere procedures waarin dit verdrag voorziet voor het treffen van bepaalde soorten overgangsmaatregelen, zoals bijvoorbeeld die waarin de artikelen 41 en 42 van de Toetredingsakte 2003 voorzien, bestaat er namelijk geen principieel bezwaar tegen dat na de ondertekening en vóór de inwerkingtreding van dat toetredingsverdrag vastgestelde communautaire besluiten waarin tijdelijke afwijkingen ten gunste van een toekomstige toetredende staat zijn vervat, rechtstreeks op de grondslag van bepalingen van het EG-Verdrag worden vastgesteld.

40 Dergelijke afwijkende bepalingen, die slechts onder voorbehoud en vanaf de datum van daadwerkelijke inwerkingtreding van het Toetredingsverdrag 2003 van toepassing zouden zijn, zouden immers, anders dan de Raad heeft betoogd, noch de artikelen 249, leden 2 en 3, EG en 299 EG, volgens welke de door de instellingen vastgestelde besluiten van toepassing zijn op de lidstaten, noch artikel 2, leden 2 en 3, van dit toetredingsverdrag kunnen schenden.

41 Enerzijds zullen dergelijke specifieke bepalingen, zoals overigens de besluiten waarin zij zijn vervat en/of waarvan zij afwijken, jegens de toekomstige lidstaten pas van toepassing zijn op de datum waarop de toetreding ingaat en waarop zij de hoedanigheid van lidstaat krijgen.

42 Anderzijds loopt de omstandigheid dat artikel 2, lid 2, van het Toetredingsverdrag 2003 bepaalt dat dit verdrag pas op 1 mei 2004 in werking treedt, en dat lid 3 van ditzelfde artikel bepaalt dat, in afwijking van dit beginsel, sommige bepalingen van dat verdrag eerder kunnen worden toegepast, niet vooruit op de mogelijkheid om in besluiten die niet uit hoofde van dat verdrag maar op de grondslag van het EG-Verdrag zelf zijn vastgesteld, de voorwaarden op te nemen waarin dergelijke tussen de ondertekening van het toetredingsverdrag en de inwerkingtreding ervan vastgestelde besluiten op de toekomstige lidstaten van toepassing zullen zijn, zodra de toetreding een feit zal zijn.

43 Opgemerkt zij integendeel dat voor de besluiten die aldus moeten worden vastgesteld in de periode tussen de ondertekening van het Toetredingsverdrag en het ingaan van de toetreding, de gemeenschapsinstellingen perfect op de hoogte zijn van de ophanden zijnde toetreding van de nieuwe lidstaten, terwijl deze laatste de mogelijkheid hebben om zo nodig voor hun belangen op te komen, met name langs de weg van de informatie‑ en overlegprocedure (zie in die zin arrest van 16 februari 1982, Halyvourgiki en Helleniki Halyvourgia/Commissie, 39/81, 43/81, 85/81 en 88/81, Jurispr. blz. 593, punt 10).

44 Het is dus in beginsel in het kader van die procedure en met gebruikmaking van hun status van waarnemer binnen de Raad alsmede dankzij de mogelijkheden tot dialoog en samenwerking die deze specifieke mechanismen openen, dat de toekomstige lidstaten, zodra zij in kennis zijn gesteld van de toekomstige vaststelling van nieuwe communautaire besluiten, hun belang kunnen doen gelden om bij wijze van overgangsmaatregel de nodige afwijkingen te verkrijgen, bijvoorbeeld omdat het voor hen onmogelijk is om de onmiddellijke toepassing van die besluiten op het moment van de toetreding te waarborgen of omdat een dergelijke toepassing aanzienlijke sociaal-economische problemen zou meebrengen.

45 Het is dankzij dergelijke mechanismen dat de aldus ingeroepen particuliere belangen met name op passende wijze kunnen worden afgewogen tegen het algemene belang van de Gemeenschap en dat de overwegingen met betrekking tot de door de Poolse regering aangevoerde beginselen van gelijkheid, loyaliteit en solidariteit tussen de huidige en de toekomstige lidstaten in voorkomend geval een rol zullen kunnen spelen.

46 Het bestaan van deze specifieke, aan het toetredingsproces eigen mechanismen bevestigt dus dat een handeling zoals de bestreden verordening in beginsel had moeten worden vastgesteld volgens de in het Verdrag vervatte normale wetgevingsprocedure, en niet in het kader van de in artikel 57 van de Toetredingsakte 2003 vervatte bijzondere procedure.

47 Evenmin kan het argument worden aanvaard dat de Raad ontleent aan de spoedeisendheid om de bestreden regeling op de grondslag van artikel 57 vast te stellen vóór de datum van inwerkingtreding van verordening nr. 1228/2003 waarvan wordt afgeweken, in plaats van de veel tijdrovender codecisie-wetgevingsprocedure te volgen, teneinde te voorkomen dat rechtsonzekerheid ontstaat en dat afbreuk wordt gedaan aan de legitieme belangen van de op de Sloveense elektriciteitsmarkt actieve marktdeelnemers.

48 Enerzijds kan immers, zoals in de punten 43 tot en met 45 van dit arrest is benadrukt, wanneer de Gemeenschap overweegt een wetgevend besluit aan te nemen in de periode tussen de ondertekening van het Toetredingsverdrag 2003 en de inwerkingtreding hiervan, de informatie‑ en overlegprocedure uitlopen op het toestaan bij wijze van overgangsmaatregel van eventuele afwijkingen ten gunste van een toetredende lidstaat met betrekking tot de toepassing van de bepalingen van het besluit waarvan de vaststelling aldus wordt overwogen.

49 Dienaangaande heeft geen van de partijen overigens aanwijzingen verschaft op grond waarvan kan worden aangenomen dat die informatie‑ en overlegprocedure niet regulier is gevolgd en dat de Sloveense regering niet in staat is gesteld om met betrekking tot het voorstel voor een verordening dat tot de vaststelling van verordening nr. 1228/2003 heeft geleid, voor haar belangen op te komen, zoals in deze procedure is voorzien (zie mutatis mutandis arrest Halyvourgiki en Helleniki Halyvourgia/Commissie, reeds aangehaald, punt 15).

50 Anderzijds beschikt de Raad, zoals het Parlement in herinnering heeft gebracht, zodra een voorstel van de Commissie aan hem is voorgelegd, in voorkomend geval over de mogelijkheid de aandacht van het Parlement te vestigen op de eventuele spoedeisendheid om een bijzonder besluit vast te stellen. De codecisie-procedure van artikel 251 EG sluit namelijk geenszins uit dat een wettekst snel wordt vastgesteld, vooral wanneer de zienswijzen van het Parlement en de Raad niet erg uiteenlopen.

51 De eventuele rechtsonzekerheid die het gevolg zou kunnen zijn van de duur van de gewone wetgevingsprocedure, kan slechts worden verholpen, zoals de Commissie terecht heeft betoogd, door terugwerkende kracht te verlenen aan de gevraagde afwijking bij wijze van overgangsmaatregel, als deze wordt toegestaan.

52 Dienaangaande volgt uit de rechtspraak van het Hof dat, ofschoon het beginsel van rechtszekerheid zich in het algemeen ertegen verzet dat een communautair besluit reeds vóór de publicatie ervan van kracht is, hiervan bij wijze van uitzondering kan worden afgeweken, indien dit voor het te bereiken doel noodzakelijk is en het rechtmatige vertrouwen van de betrokkenen naar behoren wordt geëerbiedigd (zie arrest van 13 november 1990, Fedesa e.a., C‑331/88, Jurispr. blz. I‑4023, punt 45, en arrest Parlement/Raad, reeds aangehaald, punt 21).

53 Verder zij nog opgemerkt dat het zeker mogelijk is, zoals met name de Poolse regering heeft betoogd, dat het ontbreken van een algemene bepaling in de Toetredingsakte 2003 op grond waarvan bij wijze van overgangsmaatregel afwijkingen kunnen worden toegestaan met betrekking tot de toepassing op de nieuwe lidstaten van besluiten die zijn vastgesteld tussen de datum van ondertekening van het Toetredingsverdrag 2003 en die van de inwerkingtreding ervan, en het enkele bestaan van de informatie‑ en overlegprocedure in dit verband, achteraf onbevredigend zijn gebleken. Het is eveneens mogelijk dat juist daarom in artikel 55 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Bulgarije en voor Roemenië en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (PB 2005, L 157, blz. 203), dat door verschillende partijen is ingeroepen en waarvan het voorwerp nagenoeg overeenkomt met dat van artikel 55 van de Toetredingsakte 2003, uitdrukkelijk wordt bepaald dat de bevoegdheid van de Raad om tijdelijke afwijkingen vast te stellen, ook geldt voor de besluiten van de instellingen die zijn vastgesteld tussen de datum van ondertekening van het Toetredingsverdrag en die van de toetreding. De eventuele onvolkomenheden die de Toetredingsakte 2003 dienaangaande zou bevatten, kunnen echter geen rechtvaardigingsgrond opleveren om een onjuiste rechtsgrondslag te hanteren.

54 Gelet op het voorgaande is het beroep van het Parlement gegrond en moet de bestreden verordening nietig worden verklaard.

Tweede middel

55 Aangezien de bestreden verordening wegens de onjuiste rechtsgrondslag ervan nietig moet worden verklaard, hoeft het tweede middel, ontleend aan ontoereikende motivering van die verordening, niet te worden onderzocht.

Gevolgen in de tijd van de nietigverklaring

56 Met een beroep op artikel 231, tweede alinea, EG en op de noodzaak een situatie van rechtsonzekerheid voor de markdeelnemers en de investeerders in de elektriciteitssector in Slovenië en voor de betrokken werknemers te vermijden, heeft de Raad, hierin ondersteund door de Estse regering en door de Commissie, het Hof verzocht om, ingeval het de bestreden verordening nietig verklaart, de gevolgen van die handeling te handhaven totdat een nieuwe verordening is vastgesteld.

57 Het Parlement heeft benadrukt dat zijn beroep geen betrekking heeft op de materiële gegrondheid van het door de Republiek Slovenië ingediende verzoek om een afwijking, maar alleen op de rechtsgrondslag waarop de bestreden verordening is vastgesteld, en dat het zich daarom niet wil uitspreken over dit verzoek van de Raad.

58 Dienaangaande blijkt zowel uit het voorstel van de Commissie dat tot de vaststelling van de bestreden verordening van de Raad heeft geleid, als uit de vijfde overweging van de considerans van deze verordening dat voor de vaststelling hiervan rekening is gehouden met het feit dat de Republiek Slovenië volgens die instellingen had aangetoond dat ingeval verordening nr. 1228/2003 onmiddellijk volledig zou worden toegepast, en zonder de door deze nieuwe lidstaat verzochte overgangsperiode, de thans door bepaalde energie-intensieve industrieën in Slovenië en bepaalde elektriciteitsproducenten gedane inspanningen om zich te herstructureren en aan het communautaire acquis inzake elektriciteitsproductie te voldoen, ernstig in het gedrang zouden komen. In de zesde en de zevende overweging van de considerans wordt bovendien benadrukt dat de hiertoe aan de Republiek Slovenië toegestane afwijking is beperkt tot wat, gezien het verzoek van deze nieuwe lidstaat, strikt noodzakelijk was en dat de praktische gevolgen voor de interne markt beperkt zullen blijven.

59 In deze omstandigheden is het Hof van oordeel dat, met het oog op de rechtszekerheid en in het bijzonder om te vermijden dat ondernemingen waarvan de nietig verklaarde verordening de herstructurering of het voldoen aan het communautaire acquis inzake elektriciteitsproductie beoogde mogelijk te maken, ernstige negatieve gevolgen ondervinden van de omstandigheid dat de afwijkingen waarin deze verordening bij wijze van overgangsmaatregel heeft voorzien, op losse schroeven komen te staan of tijdelijk niet gelden, de gevolgen van deze verordening moeten worden gehandhaafd totdat, naar aanleiding van dit arrest, binnen een redelijke termijn en op een passende rechtsgrondslag een nieuw besluit zal zijn vastgesteld, zonder dat deze gevolgen evenwel kunnen voortduren tot na 1 juli 2007, datum waarop deze afwijkingsregeling zou zijn komen te vervallen.

Kosten

60 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Raad in het ongelijk is gesteld, dient hij overeenkomstig de vordering van het Parlement te worden verwezen in de kosten. Ingevolge artikel 69, lid 4, eerste alinea, van dit Reglement zullen de Republiek Polen, de Republiek Estland en de Commissie, interveniëntes in het geding, hun eigen kosten dragen.

Het Hof van Justitie (Grote kamer) verklaart:

1) Verordening (EG) nr. 1223/2004 van de Raad van 28 juni 2004 tot wijziging van verordening (EG) nr. 1228/2003 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de datum waarop sommige bepalingen van toepassing worden op Slovenië, wordt nietig verklaard.

2) De gevolgen van verordening nr. 1223/2004 worden gehandhaafd totdat binnen een redelijke termijn en op een passende rechtsgrondslag een nieuwe verordening is vastgesteld, zonder dat deze gevolgen echter kunnen voortduren tot na 1 juli 2007.

3) De Raad van de Europese Unie wordt verwezen in de kosten.

4) De Republiek Polen, de Republiek Estland en de Commissie van de Europese Gemeenschappen dragen hun eigen kosten.

ondertekeningen

* Procestaal: Frans.