Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
In zaak C‑413/04,
betreffende een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 230 EG, ingesteld op 23 september 2004,
Europees Parlement, vertegenwoordigd door A. Baas en U. Rösslein als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoeker,
ondersteund door
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door J. Sack en P. Van Nuffel als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
interveniënte,
tegen
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door A. Lopes Sabino en M. Bishop als gemachtigden,
verweerder,
ondersteund door
Republiek Estland, vertegenwoordigd door L. Uibo als gemachtigde,
Republiek Polen, vertegenwoordigd door M. Węglarz, T. Nowakowski en T. Krawczyk als gemachtigden,
interveniëntes,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Grote kamer),
samengesteld als volgt: V. Skouris, president, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, R. Schintgen, P. Kūris en E. Juhász, kamerpresidenten, K. Schiemann (rapporteur), J. Makarczyk, G. Arestis, A. Borg Barthet, A. Ó Caoimh en L. Bay Larsen, rechters,
advocaat-generaal: L. A. Geelhoed,
griffier: L. Hewlett, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 15 maart 2006,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 1 juni 2006,
het navolgende
Arrest
1. Het Europees Parlement verzoekt om nietigverklaring van richtlijn 2004/85/EG van de Raad van 28 juni 2004 tot wijziging van richtlijn 2003/54/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende de toepassing van sommige bepalingen op Estland (PB L 236, blz. 10; hierna: „bestreden richtlijn”).
2. Richtlijn 96/92/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 december 1996 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit (PB 1997, L 27, blz. 20) is op 19 februari 1997 in werking getreden. Zij moest uiterlijk op 19 februari 1999 in nationaal recht worden omgezet.
3. Het Verdrag betreffende de toetreding tot de Europese Unie van tien nieuwe lidstaten, waaronder de Republiek Estland, is ondertekend op 16 april 2003 (PB 2003, L 236, blz. 17; hierna: „Toetredingsverdrag 2003”). Zoals blijkt uit artikel 1, lid 2, van dit verdrag, zijn de voorwaarden voor deze toelating en de daaruit voortvloeiende aanpassingen van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrondvest, neergelegd in de bij dit verdrag gevoegde akte, die een integrerend deel van dit verdrag uitmaakt (hierna: „Toetredingsakte 2003”).
4. Bijlage VI bij de Toetredingsakte 2003 voorziet in overgangsmaatregelen voor de Republiek Estland, met name aangaande de toepassing van richtlijn 96/92.
5. Richtlijn 2003/54/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2003 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en houdende intrekking van richtlijn 96/92 (PB L 176, blz. 37) is vastgesteld op de grondslag van de artikelen 47, lid 2, EG, 55 EG en 95 EG.
6. Teneinde de toepassing van sommige bepalingen van richtlijn 2003/54 met betrekking tot de Republiek Estland bij wijze van overgangsmaatregel uit te stellen, heeft de Raad van de Europese Unie de bestreden richtlijn vastgesteld. Deze richtlijn is vastgesteld op de grondslag van artikel 57 van de Toetredingsakte 2003.
7. Ter ondersteuning van zijn beroep betoogt het Europees Parlement dat de bestreden richtlijn niet rechtsgeldig op de grondslag van artikel 57 van de toetredingsakte kon worden vastgesteld en voorts dat zij niet voldoet aan de door artikel 253 EG voorgeschreven motiveringsplicht.
8. Bij beschikking van de president van het Hof van 21 december 2004 is de Commissie van de Europese Gemeenschappen in de onderhavige procedure toegelaten tot interventie aan de zijde van het Parlement en bij beschikking van de president van het Hof van 9 maart 2005 zijn de Republiek Estland en de Republiek Polen in de onderhavige procedure toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad.
Rechtskader
Toetredingsverdrag 2003
9. Artikel 2, leden 2 en 3, van het Toetredingsverdrag 2003 bepaalt:
„2. Dit Verdrag treedt in werking op 1 mei 2004 [...]
3. In afwijking van lid 2 kunnen de Instellingen van de Unie vóór de toetreding de maatregelen vaststellen bedoeld in de artikelen 6, lid 2, tweede alinea, 6, lid 6, tweede alinea, [...] 38, 39, 41, 42, 55, 56 en 57 van de Toetredingsakte, de bijlagen III tot en met XIV van de Akte, [...]. Deze maatregelen treden slechts in werking onder voorbehoud en op de datum van inwerkingtreding van het onderhavige Verdrag.”
10. Artikel 20 van de Toetredingsakte 2003 luidt als volgt:
„In de besluiten genoemd in bijlage II van deze Akte worden de aanpassingen aangebracht die in die bijlage worden omschreven.”
11. Artikel 21 van deze akte luidt als volgt:
„De ingevolge de toetreding noodzakelijke aanpassingen van de besluiten genoemd in de lijst in bijlage III van deze Akte worden verricht overeenkomstig de in die bijlage vervatte richtsnoeren en volgens de procedure en op de wijze bepaald in artikel 57.”
12. Artikel 24 van deze akte bepaalt:
„De in de bijlagen V tot en met XIV van deze Akte genoemde maatregelen zijn ten opzichte van de nieuwe lidstaten van toepassing op de wijze als bepaald in die bijlagen.”
13. Artikel 55 van de Toetredingsakte 2003 luidt als volgt:
„Op een met redenen omkleed verzoek van een van de nieuwe lidstaten kan de Raad, met eenparigheid van stemmen, op voorstel van de Commissie vóór 1 mei 2004 maatregelen treffen die tijdelijke afwijkingen behelzen van de door de instellingen tussen 1 november 2002 en de datum van ondertekening van het Toetredingsverdrag genomen besluiten.”
14. Artikel 57 van deze akte bepaalt:
„1. Indien besluiten van de Instellingen van vóór de toetreding in verband met de toetreding moeten worden aangepast, en in deze Akte of de bijlagen daarvan niet in de noodzakelijke aanpassingen is voorzien, worden deze aanpassingen aangebracht overeenkomstig de procedure van lid 2. Deze aanpassingen treden onmiddellijk bij de toetreding in werking.
2. De daartoe noodzakelijke teksten worden, op voorstel van de Commissie, door de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, of door de Commissie vastgesteld, naargelang de oorspronkelijke besluiten door de ene dan wel door de andere Instelling zijn aangenomen.”
15. Meteen moet worden gepreciseerd dat, hoewel de Franse versie van dit artikel 57 suggereert dat de aanpassingen uit hoofde van deze bepaling „vóór de toetreding” („avant l’adhésion”) moeten hebben plaatsgevonden, deze beperking in de tijd in werkelijkheid en zoals blijkt uit de andere taalversies van deze bepaling, geen betrekking heeft op de mogelijkheid om de procedure van artikel 57 te volgen, maar op de datum van de te wijzigen besluiten [zie in die zin met betrekking tot de identieke bepaling in de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (PB 1994, C 241, blz. 21; hierna: „Toetredingsakte 1994”), arrest van 2 oktober 1997, Parlement/Raad, C‑259/95, Jurispr. blz. I‑5303, punten 12‑22].
16. Bijlage VI bij de Toetredingsakte 2003 preciseert als volgt:
„Artikel 19, lid 2, van richtlijn 96/92/EG is tot en met 31 december 2008 in Estland niet van toepassing.”
17. De gemeenschappelijke verklaring nr. 8 van de vijftien lidstaten, getiteld „Verklaring betreffende olieschalie, de interne markt voor elektriciteit en [r]ichtlijn 96/92/EG [...] (elektriciteitsrichtlijn): Estland” (hierna: „verklaring nr. 8”), die is gehecht aan de slotakte van het Toetredingsverdrag 2003, luidt:
„De Unie zal er nauwlettend op toezien dat Estland zijn toezeggingen gestand doet, met name wat betreft de verdere voorbereiding op de interne energiemarkt (herstructurering van de olieschaliesector en van de elektriciteitssector, wetgeving, versterking van de inspectiedienst voor de energiemarkt, enz.).
De Unie attendeert Estland op de conclusies van de Europese Raden van Lissabon en Barcelona, waarin ertoe opgeroepen wordt de liberalisering te bespoedigen in onder andere de sectoren gas en elektriciteit, met het doel op deze gebieden tot een volledig operationele interne markt te komen; zij neemt nota van de verklaringen die Estland dienaangaande heeft afgelegd op 27 mei 2002 in de context van de toetredingsonderhandelingen. Onverminderd de noodzaak van een spoedige inwerkingtreding van een operationele interne elektriciteitsmarkt, neemt de Unie er nota van dat Estland zijn standpunt omtrent toekomstige wetgevende ontwikkelingen op dit gebied in beraad houdt. De Unie erkent in dit verband de specifieke situatie met betrekking tot de herstructurering van de olieschaliesector, die nog tot eind 2012 bijzondere inspanningen zal vergen, alsmede de noodzaak van een geleidelijke openstelling van de Estse elektriciteitsmarkt voor niet-huishoudelijke verbruikers tot aan die datum.
De Unie merkt op dat met het oog op de beperking van mogelijke concurrentieverstoringen op de interne elektriciteitsmarkt eventueel vrijwaringsmechanismen, zoals de wederkerigheidsclausule van richtlijn 96/92/EG, zullen moeten worden toegepast.
De Commissie zal nauwlettend toezien op de ontwikkeling van de elektriciteitsproductie en op eventuele veranderingen op de elektriciteitsmarkt van Estland en de buurlanden.
Onverminderd het voorgaande, kan elke lidstaat vanaf 2009 de Commissie verzoeken om de ontwikkeling van de elektriciteitsmarkten van het Oostzeegebied te evalueren. Op basis van deze evaluatie, met volledige inachtneming van het unieke karakter van olieschalie en van de sociale en economische overwegingen in verband met de winning, de productie en het verbruik van olieschalie in Estland, en rekening houdend met de doelstellingen van de Gemeenschap op het gebied van de elektriciteitsmarkt, brengt de Commissie bij de Raad verslag uit, en doet zij passende aanbevelingen.”
Afgeleid recht
18. Artikel 19 van richtlijn 96/92 bepaalde:
„1. De lidstaten nemen de nodige maatregelen om hun elektriciteitsmarkten open te stellen, zodat op de voorwaarden van de artikelen 17 en 18 ten minste tot een niveau van betekenis contracten kunnen worden gesloten; dat niveau wordt aan de Commissie meegedeeld.
Het aandeel van de nationale markt wordt berekend op basis van het communautaire aandeel van de elektriciteit die verbruikt wordt door eindverbruikers die méér dan 40 GWh per jaar verbruiken (op basis van het verbruik op de locatie en met inbegrip van zelfopwekking).
Het gemiddelde communautaire aandeel wordt door de Commissie berekend op basis van de gegevens die haar door de lidstaten regelmatig worden verstrekt. De Commissie maakt dit gemiddelde communautaire aandeel, dat de mate van marktopenstelling bepaalt, vóór 1 november van elk jaar bekend in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen , met alle gegevens die nodig zijn om de berekeningswijze te verduidelijken.
2. Het in lid 1 bedoelde aandeel van de nationale markt neemt gedurende een periode van zes jaar geleidelijk toe. Deze toename wordt berekend door de in lid 1 genoemde communautaire verbruiksdrempel van 40 GWh drie jaar na de inwerkingtreding van deze richtlijn tot een jaarlijks elektriciteitsverbruik van 20 GWh en zes jaar na de inwerkingtreding van deze richtlijn tot een jaarlijks elektriciteitsverbruik van 9 GWh te verlagen.
3. De lidstaten geven aan welke afnemers binnen hun grondgebied de in de leden 1 en 2 bedoelde aandelen vertegenwoordigen en de wettelijke bevoegdheid hebben om in overeenstemming met de artikelen 17 en 18 elektriciteit af te nemen, met dien verstande dat alle eindverbruikers die meer dan 100 GWh per jaar verbruiken (op basis van het verbruik op de locatie en met inbegrip van zelfopwekking) in bovengenoemde categorie moeten worden opgenomen.
De distributiemaatschappijen hebben, voor zover zij niet reeds uit hoofde van dit lid als in aanmerking komende afnemer zijn aangemerkt, rechtsbevoegdheid om op de in de artikelen 17 en 18 genoemde voorwaarden contracten af te sluiten voor de hoeveelheid elektriciteit die door hun binnen hun distributienet als in aanmerking komende aangemerkte afnemers wordt verbruikt, teneinde deze afnemers te bevoorraden.
4. De lidstaten maken vóór 31 januari van elk jaar de criteria bekend voor het bepalen van de in aanmerking komende afnemers die op de in de artikelen 17 en 18 genoemde voorwaarden contracten kunnen afsluiten. [...]”
19. Overweging 33 van richtlijn 2003/54 preciseert dat het „[g]ezien de omvang van de wijzigingen in richtlijn 96/92/EG [,] [...] omwille van de duidelijkheid en de logica wenselijk [is] dat de betrokken bepalingen opnieuw worden geformuleerd”.
20. Artikel 29, tweede alinea, van de genoemde richtlijn bepaalt dienaangaande dat „[r]ichtlijn 96/92/EG [...] hierbij met ingang van 1 juli 2004 [wordt] ingetrokken, onverminderd de verplichtingen van de lidstaten betreffende de termijnen voor omzetting en toepassing van voornoemde richtlijn. Verwijzingen naar de ingetrokken richtlijn gelden als verwijzingen naar deze richtlijn en moeten gelezen worden overeenkomstig de concordantietabel in bijlage B.” Volgens de genoemde concordantietabel komt artikel 21 van richtlijn 2003/54 overeen met artikel 19 van richtlijn 96/92.
21. Artikel 21 van richtlijn 2003/54 luidt:
„Openstelling van de markt en wederkerigheid
1. De lidstaten zien erop toe dat de in aanmerking komende afnemers zijn:
a) tot 1 juli 2004, de in aanmerking komende afnemers als vermeld in artikel 19, lid 1 tot en met 3, van richtlijn 96/92/EG. De lidstaten maken elk jaar per 31 januari de criteria bekend voor de definitie van deze in aanmerking komende afnemers;
b) uiterlijk vanaf 1 juli 2004 alle niet-huishoudelijke afnemers;
c) vanaf 1 juli 2007 alle afnemers.
[...]”
22. Volgens artikel 30, lid 1, van de richtlijn moeten de lidstaten de nodige bepalingen in werking doen treden om uiterlijk op 1 juli 2004 aan de richtlijn te voldoen.
Bestreden richtlijn
23. Bij schrijven van 17 september 2003 heeft de Republiek Estland onder verwijzing naar artikel 57 van de Toetredingsakte 2003 de Commissie verzocht om richtlijn 2003/54 aldus te wijzigen dat rekening wordt gehouden zowel met de bij bijlage VI bij de Toetredingsakte 2003 aan deze lidstaat toegekende afwijking met betrekking tot artikel 19, lid 2, van richtlijn 96/92 als met verklaring nr. 8.
24. Op 27 april 2004 heeft de Commissie een voorstel voor een richtlijn geformuleerd, dat ertoe strekte de uitvoering van sommige bepalingen van richtlijn 2003/54 met betrekking tot de Republiek Estland bij wijze van overgangsmaatregel uit te stellen (COM/2004/318 def.). Dit voorstel was gebaseerd op de artikelen 47, lid 2, EG, 55 EG en 95 EG.
25. Hoewel de bestreden richtlijn dit voorstel, waarvan zij de bewoordingen grotendeels overneemt, bekrachtigt, is zij op 28 juni 2004 door de Raad vastgesteld op de grondslag van artikel 57 van de Toetredingsakte 2003. Het Parlement is bij schrijven van 9 juli 2004 van deze vaststelling op de hoogte gesteld door de secretaris-generaal van de Raad.
26. Dit schrijven preciseerde dat „de Raad, [gezien] de band tussen het toetredingsverdrag en [dit] voorstel [...] en gezien de noodzaak [deze] handeling tijdig, in elk geval vóór 1 juli 2004, de datum vanaf welke richtlijn 2003/54 van toepassing is, vast te stellen, [...], heeft besloten artikel 57 van de [Toetredingsakte 2003] als rechtsgrondslag te nemen [...], een grondslag die niet vereist dat het Europees Parlement aan het wetgevingsproces deelneemt”.
27. Artikel 1 van de bestreden richtlijn bepaalt dat aan artikel 26 van richtlijn 2003/54 een lid 3 wordt toegevoegd, dat luidt als volgt:
„Estland wordt tijdelijk vrijgesteld van de toepassing van artikel 21, lid 1, sub b en c, tot 31 december 2012. Estland neemt de nodige maatregelen om de openstelling van zijn elektriciteitsmarkt te garanderen. Deze openstelling vindt geleidelijk plaats tijdens de referentieperiode en zal voltooid zijn op 1 januari 2013. Op 1 januari 2009 moet de openstelling van de Estse markt minstens 35 % van het verbruik vertegenwoordigen. Estland stelt de Commissie jaarlijks in kennis van de verbruiksdrempels die de eindverbruikers moeten overschrijden om hun elektriciteitsleverancier vrij te mogen kiezen.”
28. De overwegingen 1 tot en met 4, 7 en 8 van de bestreden richtlijn preciseren:
„(1) Tijdens de toetredingsonderhandelingen heeft Estland zich beroepen op het specifieke karakter van zijn elektriciteitssector om een overgangsperiode te vragen voor de toepassing van richtlijn 96/92/EG [...]
(2) In bijlage VI van de toetredingsakte [van 2003] is bepaald dat Estland artikel 19, lid 2, van richtlijn 96/92/EG, dat betrekking heeft op de geleidelijke openstelling van de markt, pas vanaf 31 december 2008 moet toepassen.
(3) In verklaring 8 [...] wordt erkend dat de specifieke situatie met betrekking tot de herstructurering van de olieschaliesector nog tot eind 2012 bijzondere inspanningen zal vergen.
(4) Richtlijn 96/92/EG is vervangen door richtlijn 2003/54/EG, die uiterlijk op 1 juli 2004 moet worden uitgevoerd en die voorziet in een snellere openstelling van de elektriciteitsmarkt.
[...]
(7) Olieschalie is de enige inheemse energiebron van Estland en de Estse productie van olieschalie vertegenwoordigt 84 % van de wereldproductie. Aangezien 90 % van de energie in Estland op basis van olieschalie wordt geproduceerd, is deze vaste brandstof van strategisch belang voor de energievoorziening van het land.
(8) De toekenning van een aanvullende afwijking voor de periode 2009-2012 garandeert de zekerheid van de investeringen in de productiecentrales en de zekerheid van de energievoorziening in Estland en maakt het tegelijk mogelijk de ernstige milieuproblemen die door deze centrales worden veroorzaakt, op te lossen.”
Beroep
29. Ter ondersteuning van zijn beroep voert het Parlement twee middelen aan: onjuiste rechtsgrondslag van de bestreden richtlijn en schending van de motiveringsplicht.
Eerste middel
30. Met zijn eerste middel betoogt het Parlement dat de bestreden richtlijn, die bij wijze van overgangsmaatregel afwijkingen met betrekking tot de toepassing van richtlijn 2003/54 vaststelt, niet rechtsgeldig op de grondslag van artikel 57 van de Toetredingsakte 2003 kon worden vastgesteld, en had moeten worden vastgesteld volgens de gewone wetgevingsprocedure waarin het EG-Verdrag voorziet, te weten, in casu, op de grondslag van de artikelen 47, lid 2, EG, 55 EG en 95 EG, die als rechtsgrondslag hebben gediend voor de vaststelling van richtlijn 2003/54. Artikel 57 staat immers alleen maar aanpassingen toe waarmee het mogelijk moet worden gemaakt om de besluiten van de instellingen volledig jegens de toetredende lidstaten toe te passen en niet om deze bij wijze van overgangsmaatregel afwijkingen toe te kennen.
31. Dienaangaande moet worden opgemerkt dat, zoals het Parlement heeft benadrukt, uit de bewoordingen van artikel 57 van de Toetredingsakte 2003 volgt dat op grond van deze bepaling „aanpassingen” kunnen worden aangebracht die „noodzakelijk” zijn in verband met de toetreding, maar waarin niet is voorzien in de toetredingsakte of in de bijlagen daarbij.
32. Zoals de Commissie terecht heeft aangevoerd, volgt uit de artikelen 20 en 21 van de Toetredingsakte 2003 – die samen titel I, „Aanpassingen van de besluiten van de instellingen”, vormen van het derde deel van deze akte, „Permanente bepalingen” – dat de „aanpassingen” waarnaar de genoemde artikelen verwijzen, in beginsel overeenkomen met wijzigingen die noodzakelijk zijn om de volledige toepassing van de besluiten van de instellingen op de nieuwe lidstaten te verzekeren en waarmee in zoverre deze besluiten op duurzame wijze moeten worden aangevuld.
33. Dergelijke „aanpassingen” bestrijken daarentegen normaliter niet de tijdelijke afwijkingen van de toepassing van besluiten van de Gemeenschap welke het voorwerp zijn van artikel 24 van de Toetredingsakte 2003, dat deel uitmaakt van titel I, „Overgangsmaatregelen”, van het vierde deel van deze akte, „Tijdelijke bepalingen”.
34. Er is geen enkele reden om aan te nemen dat het begrip „aanpassing” een andere betekenis zou moeten krijgen naargelang het wordt gebruikt in het kader van de artikelen 20 of 21 van de Toetredingsakte 2003 of in dat van artikel 57 van deze akte. Artikel 21 verwijst overigens zelf naar het bepaalde in artikel 57 voor wat betreft de procedure en de wijze waarop de aanpassingen waarin het voorziet moeten worden verricht, terwijl artikel 57, dat betrekking heeft op aanpassingen waarin „in deze Akte of de bijlagen daarvan niet [...] is voorzien”, op zijn beurt suggereert dat de op de grondslag van deze bepaling te verrichten aanpassingen van dezelfde soort zijn als die waarin met name de artikelen 20 en 21 van deze akte voorzien.
35. Bovendien vormt de toekenning van tijdelijke afwijkingen in het vooruitzicht van de aanstaande toetreding, zoals het Parlement en de Commissie terecht hebben onderstreept, het specifieke voorwerp van een andere bepaling van de Toetredingsakte 2003, te weten artikel 55 ervan, en dienaangaande kan moeilijk worden ingezien dat de ondertekenaars van deze akte hebben willen voorzien in twee aparte bepalingen teneinde de vaststelling van een en hetzelfde besluit mogelijk te maken.
36. Dit geldt temeer nu artikel 55 de toekenning van dergelijke tijdelijke afwijkingen afhankelijk stelt van duidelijk restrictievere voorwaarden dan die waarin artikel 57 voorziet voor de vaststelling van aanpassingsmaatregelen. Enerzijds kunnen op grond van dit artikel 55 immers enkel afwijkingen worden verleend met betrekking tot besluiten van de Gemeenschap die werden vastgesteld tussen 1 november 2002 (datum van beëindiging van de toetredingsonderhandelingen) en 16 april 2003 (datum van ondertekening van het Toetredingsverdrag 2003). Anderzijds geldt voor een dergelijke toekenning een vereiste van eenparigheid van stemmen binnen de Raad.
37. Uit hetgeen voorafgaat volgt dat de maatregelen die kunnen worden vastgesteld op de grondslag van artikel 57 van de Toetredingsakte 2003, in beginsel beperkt zijn tot aanpassingen waarmee eerdere besluiten van de Gemeenschap in de nieuwe lidstaten toepasselijk moeten worden gemaakt, met uitsluiting van iedere andere wijziging (zie naar analogie, met betrekking tot de identieke bepaling in de Toetredingsakte 1994, arrest Parlement/Raad, reeds aangehaald, punten 14 en 19), en met name voorlopige afwijkingen.
38. Bijgevolg kunnen voorlopige afwijkingen van de toepassing van de bepalingen van een besluit van de Gemeenschap, die alleen tot doel hebben de daadwerkelijke toepassing van het betrokken communautaire besluit jegens een nieuwe lidstaat tijdelijk uit te stellen, in beginsel niet worden gekwalificeerd als „aanpassingen” in de zin van artikel 57 van deze akte.
39. In casu moet evenwel worden opgemerkt dat, ofschoon de bestreden richtlijn stellig tot doel heeft de daadwerkelijke toepassing van sommige bepalingen van richtlijn 2003/54 ten opzichte van de Republiek Estland tijdelijk uit te stellen, dit niet wegneemt dat bepaalde maatregelen die zij bevat, in die optiek voorts eveneens het karakter hebben van aanpassingsmaatregelen die noodzakelijk zijn om de volledige toepassing van richtlijn 2003/54 met betrekking tot deze lidstaat te verzekeren.
40. Dat is het geval met de maatregelen die ertoe strekken, in het door richtlijn 2003/54 vastgelegde kader rekening te houden met de eerder bij bijlage VI bij de Toetredingsakte 2003 aan de Republiek Estland toegekende overgangsmaatregel met betrekking tot richtlijn 96/92. De hiernavolgende beschouwingen rechtvaardigen een dergelijke conclusie.
41. Om te beginnen is, zoals de Estse regering en de Commissie terecht hebben aangevoerd, en anders dan de Raad heeft betoogd, de in bijlage VI bij de Toetredingsakte 2003 vervatte afwijking bij wijze van overgangsmaatregel met betrekking tot richtlijn 96/62 niet ongeldig geworden door het feit dat deze richtlijn is ingetrokken bij richtlijn 2003/54.
42. Er moet namelijk op de eerste plaats aan worden herinnerd dat artikel 10 van de Toetredingsakte 2003 bepaalt dat ten aanzien van de toepassing van de Verdragen en van de door de instellingen genomen besluiten, bij wijze van overgang, de in de genoemde akte neergelegde afwijkende bepalingen gelden. Artikel 24 van die akte preciseert dienaangaande dat de overgangsmaatregelen die worden genoemd in de verschillende bijlagen waarnaar deze bepaling verwijst, waaronder bijlage VI, ten opzichte van de nieuwe lidstaten van toepassing zijn op de wijze als bepaald in die bijlagen. Artikel 60 van de akte bevestigt dat de bijlagen bij deze akte daar een integrerend deel van uitmaken.
43. De bepalingen in bijlage VI bij de Toetredingsakte 2003 vormen dus het onderwerp van een akkoord tussen de lidstaten en de toetredende staten, en vormen bepalingen van primair recht (zie in die zin arrest van 28 april 1988, LAISA en CPC España/Raad, 31/86 en 35/86, Jurispr. blz. 2285, punt 12).
44. Op de tweede plaats volgt uit overweging 33 en artikel 29 van richtlijn 2003/54 dat deze moet worden beschouwd als het verlengstuk van richtlijn 96/92, die zij opnieuw formuleert, en wel wegens de omvang van de wijzigingen die zij daarin aanbrengt alsmede omwille van de duidelijkheid en de logica, zonder dat daarbij evenwel wordt afgedaan aan de termijnen voor de omzetting en de toepassing waarin door richtlijn 96/92 werd voorzien.
45. Gelet op wat voorafgaat, moet worden vastgesteld dat de afwijking bij wijze van overgangsmaatregel waarin door bijlage VI bij de Toetredingsakte 2003 wordt voorzien, zoals de Estse regering terecht heeft betoogd, volledig toepassing kan blijven vinden in het nieuwe wetgevende kader dat door richtlijn 2003/54 wordt gevormd.
46. Voorts en in deze omstandigheden heeft de Estse regering eveneens terecht betoogd dat, wanneer artikel 21 van richtlijn 2003/54 niet zou zijn aangepast om volledig rekening te houden met de hierboven genoemde afwijking bij wijze van overgangsmaatregel, er een gevaar van tegenstrijdigheid had bestaan tussen de gevolgen van deze afwijking en de vereisten die voor de lidstaten uit het genoemde artikel 21 voortvloeien.
47. Uit bijlage VI bij de Toetredingsakte 2003 blijkt immers dat de Republiek Estland tot en met 31 december 2008 is vrijgesteld van de verplichting om haar elektriciteitsmarkt open te stellen op de wijze bepaald in artikel 19, lid 2, van richtlijn 96/92. Dat betekent met name dat op grond van deze laatste bepaling de aan de lidstaten opgelegde verplichting om op de daarin bepaalde wijze een graad van openstelling van hun elektriciteitsmarkt van rond de 35 % te verzekeren [zie dienaangaande de mededeling van de Commissie van 19 december 2003 inzake de berekening van het gemiddelde communautaire aandeel voor de mate van openstelling van de elektriciteitsmarkt, als omschreven in richtlijn 96/92/EG (PB C 321, blz. 51)] voor wat betreft de Republiek Estland werd uitgesteld tot en met 31 december 2008.
48. Daar artikel 21, lid 1, sub a, van richtlijn 2003/54 slechts herinnert aan de vereisten die voor de lidstaten reeds voortvloeien uit de door artikel 19 van richtlijn 96/92 gerealiseerde gedeeltelijke openstelling van de markt, spreekt het vanzelf dat de afwijking ten gunste van de Republiek Estland met betrekking tot deze laatste bepaling waarin wordt voorzien door bijlage VI bij de Toetredingsakte 2003, van rechtswege van toepassing is voor wat betreft dit nieuwe artikel 21, lid 1, sub a.
49. Daarentegen bepaalt artikel 21, lid 1, sub b en c, van richtlijn 2003/54 dat de lidstaten bovendien verplicht zijn om hun respectieve markten open te stellen vanaf 1 juli 2004 voor wat betreft alle niet-huishoudelijke afnemers, en vanaf 1 juli 2007 voor wat betreft alle afnemers. De geleidelijke openstelling die door het genoemde artikel 21, lid 1, sub b en c, wordt voorgeschreven, moet dus reeds plaatsvinden vóór 1 januari 2009 en deze openstelling is bovendien, zoals de Estse regering heeft betoogd zonder te zijn tegengesproken, in elk van de twee in die bepalingen bedoelde gevallen aanzienlijk groter dan 35 % van het verbruik.
50. In deze omstandigheden kan niet worden betwist dat voor de inaanmerkingneming van het acquis dat voor de Republiek Estland wordt gevormd door de afwijking bij wijze van overgangsmaatregel met betrekking tot richtlijn 96/92, die is vervat in bijlage VI bij de Toetredingsakte 2003, artikel 21, lid 1, sub b en c, van richtlijn 2003/54 moest worden aangepast – al was het alleen maar uit elementaire overwegingen van rechtszekerheid – teneinde de coherente toepassing van deze bepalingen op die lidstaat te verzekeren.
51. Een dergelijke aanpassing vereiste derhalve met betrekking tot de Republiek Estland op zijn minst een opschorting tot en met 31 december 2008 van de toepassing van de bepalingen van artikel 21, lid 1, sub b en c, van richtlijn 2003/54, zodat die lidstaat ook verder in aanmerking kon komen voor de vrijstelling van de verplichting om zijn elektriciteitsmarkt vóór 1 januari 2009 open te stellen, die voor hem gold volgens de bewoordingen van bijlage VI bij de Toetredingsakte 2003.
52. Uit hetgeen voorafgaat volgt dat de bestreden richtlijn, voor zover zij heeft voorzien in een dergelijke opschorting van de toepassing van artikel 21, sub b en c, van richtlijn 2003/54 tot en met 31 december 2008, rechtsgeldig kon worden vastgesteld op de grondslag van artikel 57 van de Toetredingsakte 2003.
53. Er dient echter te worden vastgesteld dat de bestreden richtlijn het niet bij een dergelijke maatregel heeft gelaten. Zij heeft de Republiek Estland immers voor wat betreft de uitvoering van artikel 21, lid 1, sub b en c, van richtlijn 2003/54, een aanvullende overgangsperiode toegekend die langer duurt dan tot en met 31 december 2008 en loopt tot eind 2012, en dienaangaande bepaald dat de openstelling van de markt geleidelijk dient plaats te vinden, zodat op 1 januari 2009 35 % van de markt zal zijn opengesteld en de openstelling tegen het einde van 2012 zal zijn voltooid, alsmede de Republiek Estland daartoe de verplichting opgelegd om de Commissie jaarlijks in kennis te stellen van de verbruiksdrempels die de eindverbruikers moeten overschrijden om hun elektriciteitsleverancier vrij te mogen kiezen (hierna gezamenlijk: „bij de bestreden richtlijn vastgestelde aanvullende afwijkingen”).
54. Dergelijke aanvullende afwijkingen mochten echter niet worden toegekend op de grondslag van artikel 57 van de Toetredingsakte 2003.
55. Stellig kan niet worden betoogd, zoals het Parlement heeft gedaan, dat een dergelijke toekenning een afwijking zou betekenen van de toetredingsakte zelf, op grond dat deze Estland slechts een overgangsperiode heeft toegekend die eind 2008 afloopt.
56. Het is immers duidelijk, zoals de Estse regering terecht heeft onderstreept, dat de in bijlage VI bij de Toetredingsakte 2003 vastgestelde afwijking deel uitmaakt van een wetgevende context waarin richtlijn 96/92 nog enkel een gedeeltelijke openstelling van de markt beoogde, en dat met betrekking tot deze louter gedeeltelijke openstelling 31 december 2008 de passende datum werd geacht om rekening te houden met de vereisten die voortvloeien uit de bijzondere situatie van de elektriciteitssector in deze nieuwe lidstaat. Er werd aldus geenszins vooruitgelopen op de bepalingen die eventueel zouden moeten worden vastgesteld op basis van deze vereisten in geval van een latere ontwikkeling van het genoemde wetgevend kader, met name in de richting van een volledige openstelling van de betrokken markt.
57. Voorts is het juist dat de aanvullende overgangsperiode die Estland aldus door de bestreden richtlijn werd toegekend, zoals de Estse regering heeft benadrukt, duidelijk in de lijn ligt van verklaring nr. 8. Deze verklaring spreekt immers van een aanstaande bespoediging van de openstelling van de markten in de sector elektriciteit en erkent met name in dit verband de specifieke situatie van deze nieuwe lidstaat met betrekking tot de herstructurering van de olieschaliesector, die nog tot eind 2012 bijzondere inspanningen zal vergen.
58. Een en ander neemt evenwel niet weg dat een dergelijke standpuntbepaling in een gemeenschappelijke verklaring van de lidstaten van de Unie, die is gehecht aan de slotakte van het Toetredingsverdrag 2003, anders dan de Estse regering heeft betoogd, niet de rechtsgrondslag kan bepalen waarop dient te worden teruggegrepen voor de toekenning van afwijkingen als de bij de bestreden richtlijn vastgestelde aanvullende afwijkingen.
59. Er moet worden vastgesteld dat de genoemde aanvullende afwijkingen niet vallen onder het begrip aanpassing in de zin van artikel 57 van de Toetredingsakte 2003, zoals dit begrip is gepreciseerd in de punten 31 tot en met 38 van het onderhavige arrest.
60. Deze bij de bestreden richtlijn vastgestelde aanvullende afwijkingen vormen immers maatregelen die, net zoals de meeste tijdelijke afwijkingen, alleen tot doel hebben de daadwerkelijke toepassing van het betrokken besluit van de Gemeenschap tijdelijk uit te stellen, en waarvan de vaststelling derhalve een politieke beoordeling inhoudt. Anders dan de afwijking waarvan sprake is in de punten 39 tot en met 52 van dit arrest en waarmee het acquis dat voor de Republiek Estland wordt gevormd door de afwijking waarin bijlage VI bij de Toetredingsakte 2003 voorziet, moet worden opgenomen in het wetgevende kader van richtlijn 2003/54, kunnen de genoemde aanvullende afwijkingen niet als onmisbaar worden beschouwd om de volledige toepassing van de genoemde richtlijn ten opzichte van deze nieuwe lidstaat te verzekeren.
61. Hieruit volgt dat de bij de bestreden richtlijn vastgestelde aanvullende afwijkingen niet rechtsgeldig konden worden vastgesteld op de grondslag van artikel 57 van de Toetredingsakte 2003.
62. Anders dan de Raad heeft betoogd, leidt dit op dit vlak echter niet tot een rechtsleemte. Vanaf de ondertekening van het Toetredingsverdrag 2003, en onder voorbehoud van de toepassing van de bijzondere procedures waarin dit verdrag voorziet voor het treffen van bepaalde soorten overgangsmaatregelen, zoals bijvoorbeeld die waarin de artikelen 41 en 42 van de Toetredingsakte 2003 voorzien, bestaat er namelijk geen principieel bezwaar tegen dat na de ondertekening en vóór de inwerkingtreding van dat toetredingsverdrag vastgestelde communautaire besluiten waarin tijdelijke afwijkingen ten gunste van een toekomstige toetredende staat zijn vervat, rechtstreeks op de grondslag van bepalingen van het EG-Verdrag worden vastgesteld.
63. Dergelijke afwijkende bepalingen, die slechts onder voorbehoud en vanaf de datum van daadwerkelijke inwerkingtreding van het Toetredingsverdrag 2003 van toepassing zouden zijn, zouden immers, anders dan de Raad heeft betoogd, noch de artikelen 249, leden 2 en 3, EG en 299 EG, volgens welke de door de instellingen vastgestelde besluiten van toepassing zijn op de lidstaten, noch artikel 2, leden 2 en 3, van dit toetredingsverdrag kunnen schenden.
64. Enerzijds zullen dergelijke specifieke bepalingen, zoals overigens de besluiten waarin zij zijn vervat en/of waarvan zij afwijken, jegens de toekomstige lidstaten pas van toepassing zijn op de datum waarop de toetreding ingaat en waarop zij de hoedanigheid van lidstaat krijgen.
65. Anderzijds loopt de omstandigheid dat artikel 2, lid 2, van het Toetredingsverdrag 2003 bepaalt dat dit verdrag pas op 1 mei 2004 in werking treedt, en dat lid 3 van ditzelfde artikel bepaalt dat, in afwijking van dit beginsel, sommige bepalingen van dat verdrag eerder kunnen worden toegepast, niet vooruit op de mogelijkheid om in besluiten die niet uit hoofde van d at verdrag maar op de grondslag van het EG-Verdrag zelf zijn vastgesteld, de voorwaarden op te nemen waarin dergelijke tussen de ondertekening van het toetredingsverdrag en de inwerkingtreding ervan vastgestelde besluiten op de toekomstige lidstaten van toepassing zullen zijn, zodra de toetreding een feit zal zijn.
66. Opgemerkt zij integendeel dat voor de besluiten die aldus moeten worden vastgesteld in de periode tussen de ondertekening van het Toetredingsverdrag en het ingaan van de toetreding, de gemeenschapsinstellingen perfect op de hoogte zijn van de ophanden zijnde toetreding van de nieuwe lidstaten, terwijl deze laatste de mogelijkheid hebben om zo nodig voor hun belangen op te komen, met name langs de weg van de informatie‑ en overlegprocedure (zie in die zin arrest van 16 februari 1982, Halyvourgiki en Helleniki Halyvourgia/Commissie, 39/81, 43/81, 85/81 en 88/81, Jurispr. blz. 593, punt 10).
67. Het is dus in beginsel in het kader van die procedure en met gebruikmaking van hun status van waarnemer binnen de Raad alsmede dankzij de mogelijkheden tot dialoog en samenwerking die deze specifieke mechanismen openen, dat de toekomstige lidstaten, zodra zij in kennis zijn gesteld van de toekomstige vaststelling van nieuwe communautaire besluiten, hun belang kunnen doen gelden om bij wijze van overgangsmaatregel de nodige afwijkingen te verkrijgen, bijvoorbeeld omdat het voor hen onmogelijk is om de onmiddellijke toepassing van die besluiten op het moment van de toetreding te waarborgen of omdat een dergelijke toepassing aanzienlijke sociaal-economische problemen zou meebrengen.
68. Het is dankzij dergelijke mechanismen dat de aldus ingeroepen particuliere belangen met name op passende wijze kunnen worden afgewogen tegen het algemene belang van de Gemeenschap en dat de overwegingen met betrekking tot de door de Poolse regering aangevoerde beginselen van gelijkheid, loyaliteit en solidariteit tussen de huidige en de toekomstige lidstaten in voorkomend geval een rol zullen kunnen spelen.
69. Het bestaan van deze specifieke, aan het toetredingsproces eigen mechanismen bevestigt dus dat de bij de besteden richtlijn vastgestelde aanvullende afwijkingen in beginsel hadden moeten worden vastgesteld volgens de in het Verdrag vervatte normale wetgevingsprocedure, en niet in het kader van de in artikel 57 van de Toetredingsakte 2003 vervatte bijzondere procedure.
70. Evenmin kan het argument worden aanvaard dat de Raad ontleent aan de spoedeisendheid om dergelijke aanvullende afwijkingen reeds vóór de datum waarop de bepalingen moesten zijn vastgesteld die nodig zijn om te voldoen aan richtlijn 2003/54, op de grondslag van artikel 57 vast te stellen, in plaats van de veel tijdrovender codecisie-wetgevingsprocedure te volgen, teneinde te voorkomen dat rechtsonzekerheid ontstaat en dat afbreuk wordt gedaan aan de legitieme belangen van de op de Estse elektriciteitsmarkt actieve marktdeelnemers.
71. Enerzijds kan immers, zoals in de punten 66 tot en met 68 van dit arrest is benadrukt, wanneer de Gemeenschap overweegt een wetgevend besluit aan te nemen in de periode tussen de ondertekening van het Toetredingsverdrag 2003 en de inwerkingtreding hiervan, de informatie‑ en overlegprocedure uitlopen op het toestaan bij wijze van overgangsmaatregel van eventuele afwijkingen ten gunste van een toetredende lidstaat met betrekking tot de toepassing van de bepalingen van het besluit waarvan de vaststelling aldus wordt overwogen.
72. Dienaangaande heeft geen van de partijen overigens aanwijzingen verschaft op grond waarvan kan worden aangenomen dat die informatie‑ en overlegprocedure niet regulier is gevolgd en dat de Estse regering niet in staat is gesteld om met betrekking tot het voorstel voor een richtlijn dat tot de vaststelling van richtlijn 2003/54 heeft geleid, voor haar belangen op te komen, zoals in deze procedure is voorzien (zie mutatis mutandis arrest Halyvourgiki en Helleniki Halyvourgia/Commissie, reeds aangehaald, punt 15).
73. Anderzijds beschikt de Raad, zoals het Parlement in herinnering heeft gebracht, zodra een voorstel van de Commissie aan hem is voorgelegd, in voorkomend geval over de mogelijkheid de aandacht van het Parlement te vestigen op de eventuele spoedeisendheid om een bijzonder besluit vast te stellen. De codecisie-procedure van artikel 251 EG sluit namelijk geenszins uit dat een wettekst snel wordt vastgesteld, vooral wanneer de zienswijzen van het Parlement en de Raad niet erg uiteenlopen.
74. De eventuele rechtsonzekerheid die het gevolg zou kunnen zijn van de duur van de gewone wetgevingsprocedure, kan slechts worden verholpen, zoals de Commissie terecht heeft betoogd, door terugwerkende kracht te verlenen aan de gevraagde afwijking bij wijze van overgangsmaatregel, als deze wordt toegestaan.
75. Dienaangaande volgt uit de rechtspraak van het Hof dat, ofschoon het beginsel van rechtszekerheid zich in het algemeen ertegen verzet dat een communautair besluit reeds vóór de publicatie ervan van kracht is, hiervan bij wijze van uitzondering kan worden afgeweken, indien dit voor het te bereiken doel noodzakelijk is en het rechtmatige vertrouwen van de betrokkenen naar behoren wordt geëerbiedigd (zie arrest van 13 november 1990, Fedesa e.a., C‑331/88, Jurispr. blz. I‑4023, punt 45, en arrest Parlement/Raad, reeds aangehaald, punt 21).
76. Verder zij nog opgemerkt dat het zeker mogelijk is, zoals met name de Poolse regering heeft betoogd, dat het ontbreken van een algemene bepaling in de Toetredingsakte 2003 op grond waarvan bij wijze van overgangsmaatregel afwijkingen kunnen worden toegestaan met betrekking tot de toepassing op de nieuwe lidstaten van besluiten die zijn vastgesteld tussen de datum van ondertekening van het Toetredingsverdrag 2003 en die van de inwerkingtreding ervan, en het enkele bestaan van de informatie‑ en overlegprocedure in dit verband, achteraf onbevredigend zijn gebleken. Het is eveneens mogelijk dat juist daarom in artikel 55 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Bulgarije en voor Roemenië en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (PB 2005, L 157, blz. 203), dat door verschillende partijen is ingeroepen en waarvan het voorwerp nagenoeg overeenkomt met dat van artikel 55 van de Toetredingsakte 2003, uitdrukkelijk wordt bepaald dat de bevoegdheid van de Raad om tijdelijke afwijkingen vast te stellen, ook geldt voor de besluiten van de instellingen die zijn vastgesteld tussen de datum van ondertekening van het Toetredingsverdrag en die van de toetreding. De eventuele onvolkomenheden die de Toetredingsakte 2003 dienaangaande zou bevatten, kunnen echter geen rechtvaardigingsgrond opleveren om een onjuiste rechtsgrondslag te hanteren.
77. Gelet op het voorgaande, konden de bij de bestreden richtlijn vastgestelde aanvullende afwijkingen, waarvan sprake is in punt 53 van het onderhavige arrest, niet rechtsgeldig worden vastgesteld op de grondslag van artikel 57 van de Toetredingsakte 2003.
78. Derhalve is het eerste middel gegrond voor zover het strekt tot betwisting van de wettigheid van de genoemde aanvullende afwijkingen.
Tweede middel
79. Aangezien op grond van het onderzoek van het eerste middel slechts de gedeeltelijke onwettigheid van de bestreden richtlijn kon worden vastgesteld, moet het tweede middel worden onderzocht, namelijk ontoereikende motivering van de genoemde richtlijn, om na te gaan of deze hierdoor niet volledig onwettig is.
80. Met dit tweede middel voert het Parlement aan dat de bestreden richtlijn niet verklaart of, en in welke mate, zij een aanpassing verricht in verband met de toetreding, en al evenmin de redenen uiteenzet waarom zij teruggrijpt op de uitzonderlijke rechtsgrondslag van artikel 57 van de Toetredingsakte 2003, dat afwijkt van de gewone wetgevingsprocedure. De considerans van de genoemde richtlijn is overigens niet gewijzigd ten opzichte van die welke voorkomt in het voorstel van de Commissie waarnaar in punt 24 van het onderhavige arrest wordt verwezen, ofschoon dit is gebaseerd op de artikelen 47, lid 2, EG, 55 EG en 95 EG, en dit verschil op geen enkele wijze wordt toegelicht.
81. Dienaangaande zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de door artikel 253 EG vereiste motivering aangepast moet zijn aan de aard van de betrokken handeling. Deze motivering moet de redenering van de gemeenschapsinstelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, zodat de belanghebbenden kennis kunnen nemen van de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen, doch het is niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens, feitelijk of rechtens, erin worden gespecificeerd. Bij de vraag of de motivering van een handeling aan de eisen van artikel 253 EG voldoet, moet immers niet alleen acht worden geslagen op de bewoordingen ervan, doch ook op de context waarin zij is vastgesteld en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie met name arrest van 10 juli 2003, Commissie/EIB, C‑15/00, Jurispr. blz. I‑7281, punt 174).
82. Zoals de Raad en de Estse regering terecht hebben betoogd, is de considerans van de bestreden richtlijn, die verwijst naar het verzoek van de Republiek Estland, naar de afwijking bij wijze van overgangsmaatregel met betrekking tot richtlijn 96/92 waarin ten gunste van deze lidstaat is voorzien door bijlage VI bij de Toetredingsakte 2003, naar verklaring nr. 8, naar de snellere openstelling van de elektriciteitsmarkt door richtlijn 2003/54 en, ten slotte, naar de bijzonderheden van de Estse olieschaliesector alsook naar de moeilijkheden waarmee deze sector te maken zou krijgen zonder de door de bestreden richtlijn vastgestelde overgangsmaatregelen, in casu van dien aard dat de belanghebbenden voldoende kennis kunnen nemen van de rechtvaardigingsgronden van de genoemde overgangsmaatregelen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen.
83. Op grond van die gegevens kan met name het Hof de juistheid nagaan van de door de communautaire wetgever gebruikte rechtsgrondslag, zonder dat de keuze van die grondslag, welke blijkens de visa van de bestreden richtlijn uitdrukkelijk artikel 57 van de Toetredingsakte 2003 is, uitvoeriger behoeft te worden gemotiveerd. Het feit dat de Raad niet de door de Commissie voorgestelde rechtsgrondslag heeft gekozen, behoeft in dit verband evenmin een meer specifieke motivering.
84. In deze omstandigheden moet het tweede middel ongegrond worden verklaard.
Gedeeltelijke nietigverklaring van de bestreden richtlijn
85. Zoals blijkt uit de punten 77 en 78 van het onderhavige arrest, is het eerste middel gedeeltelijk gegrond verklaard voor zover de bij de bestreden richtlijn vastgestelde aanvullende afwijkingen niet rechtsgeldig konden worden vastgesteld op de grondslag van artikel 57 van de Toetredingsakte 2003.
86. Er zij in dit verband op gewezen dat overeenkomstig vaste rechtspraak de gedeeltelijke nietigverklaring van een communautaire handeling mogelijk is wanneer de elementen waarvan nietigverklaring wordt gevorderd, kunnen worden gescheiden van de rest van de handeling (zie met name arrest van 24 mei 2005, Frankrijk/Parlement en Raad, C‑244/03, Jurispr. blz. I‑4021, punt 12 en aangehaalde rechtspraak).
87. In casu kunnen de bij de bestreden richtlijn vastgestelde aanvullende afwijkingen heel wel worden gescheiden van de rest van de genoemde richtlijn die, zoals blijkt uit artikel 1 ervan, gelezen in het licht van de overwegingen 2 en 8, een tweevoudige doelstelling heeft, te weten in de eerste plaats in het kader van de bij richtlijn 2003/54 voorziene regeling rekening houden met de eerder bij bijlage VI bij de Toetredingsakte 2003 aan de Republiek Estland toegekende overgangsperiode met betrekking tot richtlijn 96/92, en in de tweede plaats voor de periode 2009-2012 een aanvullende afwijking toekennen, gekoppeld aan een verplichting om artikel 21 van richtlijn 2003/54 geleidelijk uit te voeren.
88. Bijgevolg moet de bestreden richtlijn nietig worden verklaard voor zover zij voor de periode na 31 december 2008 ten gunste van Estland voorziet in een afwijking van de toepassing van artikel 21, lid 1, sub b en c, van richtlijn 2003/54, alsmede in een hiermee samenhangende verplichting om een slechts gedeeltelijke openstelling van de markt te verzekeren die op 1 januari 2009 35 % van het verbruik vertegenwoordigt, en een verplichting om jaarlijks de verbruiksdrempels mee te delen die de eindverbruikers moeten overschrijden om hun elektriciteitsleverancier vrij te mogen kiezen.
Gevolgen in de tijd van de nietigverklaring
89. Met een beroep op artikel 231, tweede alinea, EG en op de noodzaak een situatie van rechtsonzekerheid voor de markdeelnemers en de investeerders in de elektriciteitssector in Estland en voor de betrokken werknemers te vermijden, heeft de Raad, hierin ondersteund door de Estse regering en door de Commissie, het Hof verzocht om, ingeval het de bestreden richtlijn nietig verklaart, de gevolgen van die handeling te handhaven totdat een nieuwe richtlijn is vastgesteld.
90. Het Parlement heeft benadrukt dat zijn beroep geen betrekking heeft op de materiële gegrondheid van het door de Republiek Estland ingediende verzoek om een afwijking, maar alleen op de rechtsgrondslag waarop de bestreden richtlijn is vastgesteld, en dat het zich daarom niet wil uitspreken over dit verzoek van de Raad.
91. Dienaangaande zij erop gewezen dat dit verzoek is gedaan in het vooruitzicht van een eventuele volledige nietigverklaring van de bestreden richtlijn door het Hof.
92. De bestreden richtlijn wordt in casu evenwel slechts gedeeltelijk nietig verklaard in de in punt 88 van het onderhavige arrest gepreciseerde mate, terwijl de tijdelijke afwijking van artikel 21, lid 1, sub b en c, van richtlijn 2003/54, waarin door de bestreden richtlijn werd voorzien, wordt gehandhaafd tot en met 31 december 2008. In deze omstandigheden behoeft geen uitspraak te worden gedaan op het genoemde verzoek van de Raad.
Kosten
93. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Volgens artikel 69, lid 3, eerste alinea, van dit Reglement kan het Hof evenwel de proceskosten over de partijen verdelen of beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Aangezien de Raad in casu op de voornaamste punten in het ongelijk is gesteld, dient hij overeenkomstig de vordering van het Parlement te worden verwezen in de kosten. Ingevolge artikel 69, lid 4, eerste alinea, van dit Reglement zullen de Republiek Polen, de Republiek Estland en de Commissie, interveniëntes in het geding, hun eigen kosten dragen.
Het Hof van Justitie (Grote kamer) verklaart:
1) Richtlijn 2004/85/EG van de Raad van 28 juni 2004 tot wijziging van richtlijn 2003/54/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende de toepassing van sommige bepalingen op Estland, wordt nietig verklaard voor zover zij voor de periode na 31 december 2008 ten gunste van Estland voorziet in een afwijking van de toepassing van artikel 21, lid 1, sub b en c, van richtlijn 2003/54/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2003 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en houdende intrekking van richtlijn 96/92/EG, alsmede in een hiermee samenhangende verplichting om een slechts gedeeltelijke openstelling van de markt te verzekeren die op 1 januari 2009 35 % van het verbruik vertegenwoordigt, en een verplichting om jaarlijks de verbruiksdrempels mee te delen die de eindverbruikers moeten overschrijden om hun elektriciteitsleverancier vrij te mogen kiezen.
2) Het beroep wordt verworpen voor het overige.
3) De Raad van de Europese Unie wordt verwezen in de kosten.
4) De Republiek Polen, de Republiek Estland en de Commissie van de Europese Gemeenschappen dragen hun eigen kosten.