CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
F. G. JACOBS
van 17 juni 2004(1)

Zaak C-312/02

Koninkrijk Zweden
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen

„”

1. In de onderhavige zaak verzoekt Zweden om nietigverklaring van beschikking 2002/524/EG van de Commissie van 26 juni 2002 houdende onttrekking aan communautaire financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten voor het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, hebben verricht (2) , voorzover uitgaven van Zweden ten bedrage van 18 555 850 SEK aan communautaire financiering worden onttrokken. Zweden vraagt het Hof subsidiair om het aan communautaire financiering onttrokken bedrag te verlagen tot 11 817 748 SEK of, meer subsidiair, tot 12 436 091 SEK.

2. De aan de orde zijnde uitgaven betreffen de door Zweden geheven vergoedingen voor de afgifte van plattegronden [hierna: „plattegrondvergoedingen”]. Overeenkomstig de Zweedse wetgeving moesten de aanvragers van communautaire landbouwsteun voor een bepaald areaal een vergoeding betalen teneinde de plattegrond te verkrijgen die bij de steunaanvraag moest worden gevoegd. Volgens de Commissie was de heffing van deze vergoeding in strijd met de gemeenschapsregelgeving (3) , die vereist dat de steun volledig wordt uitbetaald. Dienovereenkomstig werd in beschikking 2002/524 een bedrag dat in 1999 geheven plattegrondvergoedingen vertegenwoordigde, aan communautaire financiering onttrokken. (4)

Het toepasselijke recht

3. De basisregels inzake de financiering van het gemeenschappelijke landbouwbeleid waren op het moment van de feiten opgenomen in verordening nr. 729/70. (5) Volgens deze verordening moest het Fonds gemeenschappelijke acties met het oog op het bereiken van de doelstellingen van artikel 33, lid 1, sub a, EG financieren, zoals interventies ter regulering van de landbouwmarkten, waartoe overeenkomstig de communautaire voorschriften in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten was overgegaan. (6)

4. Artikel 5 van verordening nr. 729/70 voorzag in de goedkeuring van de rekeningen ingediend door de nationale organen gemachtigd tot uitbetaling van de maatregelen die in aanmerking kwamen voor financiering door het Fonds. De eerste alinea van artikel 5, lid 2, sub c, bepaalde uitdrukkelijk dat de Commissie uitgaven die niet overeenkomstig de communautaire voorschriften waren verricht, aan communautaire financiering moest onttrekken.

5. Volgens artikel 30 bis van verordening nr. 805/68 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees (7) , worden de op grond van deze verordening te betalen bedragen „volledig aan de begunstigde uitgekeerd”.

6. Overeenkomstig artikel 15, lid 3, van verordening nr. 1765/92 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (8) , moeten de in die verordening bedoelde bedragen „volledig aan de begunstigden worden uitbetaald”.

7. Artikel 8, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1663/95 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad aangaande de procedure inzake de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie (9) , luidt:

„Indien de Commissie op grond van een onderzoek van mening is, dat bepaalde uitgaven niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn gedaan, stelt zij de betrokken lidstaat in kennis van haar bevindingen en van de correctiemaatregelen die moeten worden genomen om naleving in de toekomst te garanderen.”

De feiten

8. Op 17 april 1997 stelde Zweden verordening 1997:183 vast tot invoering, in het kader van de landbouwsteun, van een plattegrondvergoeding. (10) Verordening 1997:183 verplichtte de aanvragers van communautaire steun voor een bepaald areaal tot betaling van een vergoeding teneinde de plattegrond te verkrijgen die bij de steunaanvraag moest worden gevoegd. De vergoeding bedroeg 10 SEK per hectare van het betrokken areaal, en zij kon niet hoger zijn dan 3 000 SEK. Verordening 1997:183 is op 1 juli 2000 ingetrokken en is bijgevolg alleen in 1998 en in 1999 toegepast. Naar schatting is een totaalbedrag van 62 291 350 SEK aan plattegrondvergoedingen betaald, waarvan 31 871 925 SEK op 1998 en 30 419 425 SEK op 1999 betrekking lijkt te hebben.

9. Op 26 juni 2002 heeft de Commissie besloten om 18 555 850 SEK aan communautaire financiering te onttrekken op grond dat artikel 15 van verordening nr. 1765/92 en artikel 30 bis van verordening nr. 805/68 niet waren nageleefd. (11)

10. Vaststaat dat deze uitsluiting alleen betrekking heeft op de uitgaven van 1999, daar de Commissie van mening was dat de in 1998 betaalde vergoedingen (het eerste jaar dat verordening 1997:183 van toepassing was) konden worden beschouwd als de tegenprestatie voor een dienst, namelijk het verschaffen van een plattegrond die de betrokken landbouwer van algemeen nut kon zijn. Aangenomen kan worden (hoewel dit niet uitdrukkelijk is gesteld in de bij het Hof voorliggende documenten) dat het uitgesloten bedrag, dat slechts een gedeelte is van het totaalbedrag van de in 1999 geheven vergoedingen, enkel betrekking heeft op de vergoedingen voor plattegronden die in het kader van steunaanvragen uit hoofde van de in geding zijnde verordeningen zijn afgegeven.

11. Aanvankelijk stelde Zweden primair dat de brief waarin de Commissie het probleem voor het eerst aan de orde stelde, in strijd met artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1663/95 (12) geen raming bevatte van de uitgaven die aan communautaire financiering moesten worden onttrokken. In zijn antwoord gaf Zweden echter toe dat de van toepassing zijnde versie van artikel 8, lid 1 (13) , dit vereiste niet meer stelde.

Schending van artikel 15 van verordening nr. 1765/92 en artikel 30 bis van verordening nr. 805/68

12. Volgens Zweden is verordening 1997:183 niet onverenigbaar met artikel 15 van verordening nr. 1765/92 of artikel 30 bis van verordening nr. 805/68, omdat de bedragen waarop de Zweedse landbouwers overeenkomstig het gemeenschapsrecht recht hadden, hun volledig zijn uitbetaald.

13. Beide partijen verwijzen naar de beslissing van het Hof in de zaak Kellinghusen en Ketelsen. (14) Deze zaak betrof de rechtmatigheid van nationale regelgeving die de aanvragers van de compensatiebedragen als bedoeld in verordening nr. 1765/92 en verordening nr. 805/68 tot betaling van de administratiekosten verplichtte.

14. Het Hof herinnerde er vooraf aan dat gemeenschapsverordeningen in alle lidstaten eenvormig moeten worden toegepast en, in de mate van het mogelijke, in het gehele gebied van de Gemeenschap dezelfde werking moeten hebben. (15) Vervolgens oordeelde het:

„Gelijk de Commissie terecht heeft opgemerkt, kan het doel van een compensatie van inkomensverlies als gevolg van een daling van de regelingsprijzen slechts worden bereikt, indien de compenserende steun volledig wordt uitgekeerd aan de landbouwers die de gevolgen van de hervorming van het gemeenschappelijke landbouwbeleid dragen.

Immers, indien de lidstaten de mogelijkheid zouden hebben om de bedragen van de compenserende steun te verlagen door daarvan de administratiekosten af te trekken of daarvoor een bedrag te heffen, zouden uiteindelijk de inkomensverliezen van de landbouwers in eenzelfde lidstaat en per lidstaat verschillend worden gecompenseerd, wat de eenvormige toepassing van het gemeenschapsrecht, die noodzakelijk is om een ongelijke behandeling van de marktdeelnemers te voorkomen, in het gedrang zou kunnen brengen (arrest van 19 mei 1998, Jensen en Korn- og Foderstofkompagniet, C-132/95, Jurispr. blz. I-2975, punt 49).

Daaruit volgt, dat artikel 15, lid 3, van verordening nr. 1765/92 en artikel 30 bis van verordening nr. 805/68, zoals ingevoegd bij verordening nr. 2066/92, eraan in de weg staan dat de nationale autoriteiten bedragen inhouden op de verrichte betalingen, of voor de behandeling van de aanvragen administratiekosten in rekening brengen, waardoor het bedrag van de steun wordt verlaagd.” (16)

15. Ik ben van mening dat deze beslissing ook van toepassing is op de in casu aan de orde zijnde plattegrondvergoeding.

16. Zweden voert aan dat deze vergoeding niet tot doel had, de administratiekosten van de Zweedse autoriteiten te dekken, maar de afgifte van de plattegronden te compenseren, en dat het totaalbedrag van de geïnde vergoedingen lager was dan de kostprijs van het opstellen van de plattegronden. Bovendien was de betaling van de vergoeding geen voorwaarde voor de behandeling van de steunaanvraag: alle betrokken landbouwers kregen een plattegrond toegezonden, waarna de vergoeding werd gefactureerd. De behandeling van de steunaanvraag en de toekenning van de steun vonden plaats ongeacht of de plattegrondvergoeding was betaald.

17. Ik ben er echter niet van overtuigd dat deze factoren relevant zijn: zoals de Commissie opmerkt, moesten de aanvragers hoe dan ook samen met de steunaanvraag een plattegrond indienen en de vergoeding voor die plattegrond betalen. Dienaangaande heb ik in mijn conclusie in de zaak Kellinghusen en Ketelsen aangegeven, dat „wil het [verbod van inhoudingen] doeltreffend zijn, het niet op zuiver formele wijze mag worden uitgelegd als zouden alleen afhoudingen op de betalingen verboden zijn. Het verbod op elke inhouding moet dus noodzakelijkerwijs gelden voor alle lasten die rechtstreeks en onlosmakelijk op de uitkeringen rusten.” (17)

18. De Commissie verwijst naar een brief van het Zweedse ministerie van landbouw aan de directeur-generaal van DG VI (nu DG Landbouw) van 2 februari 1998 in antwoord op een verzoek om inlichtingen betreffende de instelling in Zweden van een geïntegreerd beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen zoals vereist door verordening nr. 3508/92. (18) In deze brief (19) legt de Zweedse regering uit dat laatstgenoemde verordening een systeem voor de identificatie van percelen landbouwgrond oplegt dat als grondslag moet worden gebruikt voor de behandeling van de aanvragen voor areaalsteun. Omdat de beschikbare plattegronden onvoldoende gegevens bevatten, is een identificatiesysteem ingevoerd dat is gebaseerd op percelen die door bijzondere genummerde plattegronden worden bestreken. Aangezien de bevoegde autoriteit gebruik maakt van deze plattegronden bij de behandeling van de steunaanvragen, moeten zij ook door de aanvragers worden gebruikt. Het opstellen van de plattegronden leidde tot aanzienlijke eenmalige kosten. Zweden nam diverse mogelijkheden tot financiering van het systeem in overweging, en koos uiteindelijk voor de heffing van een vergoeding voor de plattegronden.

19. De plattegrondvergoeding had dus blijkbaar tot doel het krachtens verordening nr. 3508/92 in Zweden ingevoerde systeem voor de identificatie van percelen te financieren, en bijgevolg om de administratiekosten van de Zweedse autoriteiten te dekken.

Plattegrondvergoedingen voor voederarealen

20. Zweden stelt subsidiair dat de plattegrondvergoedingen voor voederarealen niet aan communautaire financiering kunnen worden onttrokken, omdat de brief van de Commissie van 24 oktober 2000, getiteld „Mededeling overeenkomstig artikel 8, lid 1, van verordening (EG) nr. 1663/95”, slechts met betrekking tot de steun voor akkerbouwarealen het verbod van inhoudingen vermeldde. Voederarealen vallen echter onder de regeling voor dierpremies. De Commissie verduidelijkte pas in een tweede mededeling overeenkomstig artikel 8, lid 1, die op 6 augustus 2001 is ontvangen, dat de plattegrondvergoedingen voor voederarealen ook aan communautaire financiering zouden worden onttrokken.

21. Volgens de Commissie ontving zij van Zweden pas in mei 2001 gedetailleerde informatie over de uitbetaalde steun voor voederarealen. Aangezien er geen verplichting was om in de eerste mededeling van 24 oktober 2000 een raming op te nemen van de uitgaven die zij voornemens was uit te sluiten (20) , vertoonde deze mededeling geen gebrek omdat zij slechts steun voor akkerbouwarealen vermeldde. De stelling van Zweden dat het ten gevolge van deze lacune onmogelijk kon bepalen welke corrigerende maatregelen moesten worden genomen, kan evenmin worden aanvaard. Zweden had immers de plattegrondvergoedingen voor zowel akkerbouwarealen als voederarealen op 1 juli 2000 ingetrokken.

22. In deze omstandigheden ben ik van mening dat het middel van Zweden moet worden verworpen.

Plattegrondvergoedingen voor arealen waarvoor ook milieu- of regiosteun is aangevraagd

23. Zweden voert verder aan dat de plattegrondvergoedingen niet onrechtmatig waren ingeval de plattegronden arealen beschreven waarvoor ook milieu- of regiosteun was aangevraagd. Artikel 15 van verordening nr. 1765/92 en artikel 30 bis van verordening nr. 805/68 hebben geen betrekking op milieu- of regiosteun. In de gevallen waarin hetzelfde areaal het voorwerp was van zowel een aanvraag voor steun voor akkerbouwarealen of voor dieren als een aanvraag voor milieu- of regiosteun, was de vergoeding voor de betrokken plattegrond even hoog als zij zou zijn geweest indien de steunaanvraag alleen betrekking had gehad op akkerbouwarealen of op dieren. De Commissie wil echter de plattegrondvergoedingen voor arealen die het voorwerp waren van beide soorten steun (enerzijds milieu- of regiosteun en anderzijds steun voor akkerbouwarealen of voor dieren), uitsluiten.

24. Ik begrijp niet hoe dit argument Zweden van nut kan zijn. De Commissie heeft een bedrag gelijk aan de plattegrondvergoedingen die zijn betaald door de aanvragers van steun voor akkerbouwarealen of voor dieren uitgesloten op grond dat deze betalingen inhoudingen zijn die verboden zijn ingevolge artikel 15 van verordening nr. 1765/92 en artikel 30 bis van verordening nr. 805/68. Zoals gezegd ben ik het eens met de wijze waarop de Commissie deze bepalingen uitlegt. Dat deze aanvragers ook andere soorten steun hebben aangevraagd, kan noch de vaststelling van schending van de artikelen 15 en 30 bis, noch de gevolgen van deze schending beïnvloeden.

Conclusie

25. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging:

1): het beroep te verwerpen; en

2): verzoeker te verwijzen in de kosten.

1 –: Oorspronkelijke taal: Engels.

2 –: PB L 170, blz. 77.

3 –: Zie de punten 5 en 6 hieronder.

4 –: Zie punt 10 hieronder.

5 –: Verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 94, blz. 13), zoals inzonderheid gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1287/95 van de Raad van 22 mei 1995 (PB L 125, blz. 1). Verordening (EG) nr. 1258/1999 van 17 mei 1999 van de Raad betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 160, blz. 103) is in de plaats gekomen van verordening nr. 729/70 en is van toepassing op uitgaven vanaf 1 januari 2000.

6 –: Artikel 1, lid 3, en artikel 3, lid 1.

7 –: Verordening (EEG) nr. 805/68 van de Raad van 27 juni 1968 (PB L 148, blz. 24), zoals inzonderheid gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2066/92 van de Raad van 30 juni 1992 (PB L 215, blz. 49).

8 –: Verordening (EEG) nr. 1765/92 van de Raad van 30 juni 1992 (PB L 181, blz. 12).

9 –: Verordening (EG) nr. 1663/95 van de Commissie van 7 juli 1995 (PB L 158, blz. 6), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2245/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 (PB L 273, blz. 5).

10 –: Förordningen (1997:183) om kartavgift i ärenden om jordbruksstöd.

11 –: De beschikking verwijst per artikel 30 van verordening nr. 805/68; het is echter duidelijk – en Zweden is het hiermee eens – dat artikel 30 bis is bedoeld. Zweden aanvaardt dit ook.

12 –: Aangehaald in voetnoot 9.

13 –: Artikel 8, lid 1, is vanaf 30 oktober 1999 vervangen door verordening nr. 2245/1999, aangehaald in voetnoot 9. De mededeling van de Commissie dateerde van 24 oktober 2000.

14 –: Arrest van 22 oktober 1998 (C-36/97 en C-37/97, Jurispr. blz. I-6337).

15 –: Punt 16 van het arrest, waarin wordt verwezen naar het arrest van 14 januari 1981, Duitsland/Commissie (819/79, Jurispr. blz. 21, punt 10).

16 –: Punten 19 tot en met 21 van dit arrest.

17 –: Punt 13.

18 –: Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad van 27 november 1992 tot instelling van een geïntegreerd beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (PB L 355, blz. 1).

19 –: Bij het verweerschrift van de Commissie gevoegd.

20 –: Zie punt 11 hierboven.