CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
F. G. JACOBS
van 20 november 2003 (1)
Zaak C-167/02
Willy Rothley e.a.
tegen
Europees Parlement
1. In deze zaak hebben Willy Rothley en 70 andere leden van het Europees Parlement (die ik in het vervolg voor het gemak zal aanduiden als „rekwiranten”) hogere voorziening ingesteld tegen een arrest van het Gerecht van eerste aanleg(2), waarbij niet-ontvankelijk is verklaard hun uit hoofde van artikel 230, vierde alinea, van het EG-Verdrag ingestelde beroep tot nietigverklaring van het besluit van het Parlement van 18 november 1999 inzake wijziging van zijn Reglement van Orde in vervolg op het interinstitutioneel akkoord van 25 mei 1999 betreffende de interne onderzoeken verricht door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF).(3)
2. Bij dit besluit (hierna: „bestreden handeling”) werd het Reglement van Orde van het Europees Parlement aangevuld met regels inzake interne onderzoeken binnen het Parlement door het recentelijk opgerichte Europees Bureau voor fraudebestrijding (tevens bekend onder zijn Franse acroniem: „OLAF”, dat ik in het vervolg zal gebruiken).
3. Het Gerecht van eerste aanleg was van oordeel dat rekwiranten niet individueel geraakt werden door de bestreden handeling en derhalve niet ontvangen konden worden in hun beroep. Rekwiranten voeren als middelen tegen het bestreden arrest aan, onjuiste toepassing van artikel 230, vierde alinea, EG en schending van hun recht op een effectieve rechtsbescherming. Voor de beoordeling ervan zal het Hof derhalve terug moeten grijpen op zijn rechtspraak inzake het criterium van de individuele geraaktheid, waarvan de traditionele uitlegging, voor het eerst geformuleerd in het arrest Plaumann(4), onlangs door het Hof is bevestigd in het arrest Uniόn de Pequeños Agricultores/Raad.(5)
Het juridische kader
4. OLAF is opgericht bij besluit 1999/35/EG, EGKS, Euratom, van de Commissie van 28 april 1999(6), met het oog op een „doelmatiger bestrijding van fraude en andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Gemeenschappen worden geschaad”.(7) Krachtens verordening (EG) nr. 1073/1999(8) is het bevoegd tot het verrichten van interne administratieve onderzoeken binnen de instellingen, organen en instanties, opgericht bij of op basis van de Verdragen, met het oog op:
– het bestrijden van fraude, corruptie en elke andere onwettige activiteit waardoor de financiële belangen van de Europese Gemeenschap worden geschaad;
– het daartoe opsporen van ernstige feiten in verband met de uitoefening van werkzaamheden in dienstverband die onverenigbaar kunnen zijn met de plichten van de ambtenaren en andere personeelsleden van de Gemeenschappen en aanleiding kunnen geven tot disciplinaire en, in voorkomend geval, strafrechtelijke sancties, dan wel onverenigbaar kunnen zijn met de analoge verplichtingen van de leden van instellingen, organen en instanties, de hoofden van instanties of personeelsleden van instellingen, organen en instanties die niet vallen onder het Statuut [...]”.(9)
5. Artikel 4 van verordening nr. 1073/1999 bevat nadere bepalingen over het verrichten van interne onderzoeken. Volgens artikel 4, lid 1, worden zij verricht „met eerbiediging van de Verdragen, en met name het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen [...] en onder de voorwaarden en volgens de nadere regelingen die zijn vastgesteld in deze verordening en in het besluit dat elke instelling, orgaan en instantie aanneemt”.
6. Artikel 4, lid 2, van de verordening verleent OLAF het recht van onmiddellijke toegang, zonder melding vooraf, tot de gebouwen van de instellingen, organen en instanties, en tot alle daar berustende gegevens; tot het controleren van de boekhouding; tot het kopiëren of veiligstellen van documenten of de inhoud van alle gegevensbestanden in hun bezit, en tot het verzoeken om mondelinge informatie door de leden van de instellingen en organen, de hoofden van instanties en van personeelsleden. Volgens artikel 4, lid 4, worden de instellingen, organen en instanties ingelicht wanneer personeelsleden van OLAF een onderzoek in hun gebouwen verrichten of wanneer zij onder de instellingen, organen en instanties berustende documenten raadplegen of verzoeken om onder hen berustende gegevens. Artikel 5 bepaalt dat interne onderzoeken worden geopend bij besluit van de directeur van OLAF.
7. Om de onderlinge samenhang te verzekeren van de uitvoeringsmaatregelen die artikel 4 van de verordening de instellingen opdraagt vast te stellen, hebben het Europees Parlement, de Raad en de Commissie op 25 mei 1999 een interinstitutioneel akkoord gesloten.(10) In punt 2 van dit besluit heeft elk der instellingen zich verbonden een intern besluit te nemen overeenkomstig het aan het akkoord gehechte model en daarvan slechts af te wijken wanneer bijzondere vereisten die hun eigen zijn zulks technisch noodzakelijk maken.
8. De bestreden handeling geeft uitvoering aan het interinstitutioneel akkoord binnen het Parlement, in de vorm van een wijziging van het Reglement van Orde; een aan de bijzondere vereisten van het Parlement aangepaste versie van het modelbesluit is als bijlage aan het Reglement toegevoegd.
9. Het aldus aan het Reglement van Orde gehechte besluit (hierna: „modelbesluit”) legt de leden van het Parlement diverse verplichtingen op. Artikel 1, tweede alinea, verlangt dat zij ten volle met het OLAF samenwerken, zij het „[o]nverminderd de ter zake dienende bepalingen van de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen, met name het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten, alsmede de ter uitvoering daarvan aangenomen teksten”.
10. Artikel 2, vierde alinea, van het modelbesluit verplicht afgevaardigden om de Voorzitter van het Parlement, of indien zij dit nuttig achten, OLAF rechtstreeks, op de hoogte te stellen indien zij kennis krijgen van „feiten welke het bestaan doen vermoeden van mogelijke gevallen van fraude, corruptie of van enige andere onwettige activiteit waardoor de belangen van de Gemeenschappen worden geschaad, of van ernstige feiten in verband met de uitoefening van werkzaamheden in dienstverband die kunnen worden aangemerkt als een niet-nakoming van de verplichtingen van de ambtenaren en andere personeelsleden van de Gemeenschappen, of personeelsleden die niet aan het Statuut onderworpen zijn, die aanleiding tot tuchtrechtelijke en, eventueel, strafrechtelijke vervolgingen kan geven”.
11. Artikel 4 bepaalt: „De regels betreffende de parlementaire immuniteit en het recht van de afgevaardigde om niet te getuigen blijven onverlet.”
12. Artikel 5 luidt:
„Wanneer de mogelijkheid van persoonlijke betrokkenheid van een afgevaardigde [...] is gebleken, moet de betrokkene, wanneer zulks geen nadeel voor het onderzoek dreigt op te leveren, spoedig worden ingelicht. In geen geval kunnen na afloop van het onderzoek conclusies worden getrokken waarin een afgevaardigde [...] met name wordt genoemd zonder dat de betrokkene in de gelegenheid is gesteld zich over alle hem of haar betreffende feiten uit te spreken.
In gevallen waarin met het oog op het onderzoek absolute geheimhouding is vereist of waarin gebruik moet worden gemaakt van opsporingsmiddelen die tot de bevoegdheid van de nationale rechterlijke instantie behoren, kan de verplichting om de afgevaardigde [...] de gelegenheid te geven zich uit te spreken in overeenstemming met de Voorzitter [...] worden opgeschort.”
13. De artikelen 8 tot en met 10 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen van 8 april 1965 zijn gewijd aan de leden van het Europese Parlement.
14. Artikel 9 van het Protocol bepaalt: „Tegen de leden van het Europees Parlement kan geen opsporing plaatsvinden, noch kunnen zij worden aangehouden of vervolgd op grond van de mening of de stem, die zij in de uitoefening van hun ambt hebben uitgebracht.”
15. Artikel 10 van hetzelfde Protocol luidt:
„Tijdens de zittingsduur van het Europese Parlement genieten de leden:
a) op hun eigen grondgebied, de immuniteiten welke aan de leden van de volksvertegenwoordiging in hun land zijn verleend,
b) op het grondgebied van elke andere lidstaat, vrijstelling van aanhouding en gerechtelijke vervolging in welke vorm ook.
De immuniteit beschermt hen eveneens, wanneer zij zich naar de plaats van de bijeenkomst van het Europese Parlement begeven of daarvan terugkeren.
Op deze immuniteit kan geen beroep worden gedaan in geval van ontdekking op heterdaad, terwijl zij evenmin kan verhinderen dat het Europese Parlement het recht uitoefent de immuniteit van één van zijn leden op te heffen.”
Het bestreden arrest
16. Op 21 januari 2000 hebben rekwiranten bij het Gerecht van eerste aanleg beroep ingesteld tot nietigverklaring van de bestreden handeling. Tevens hebben zij verzocht om een voorlopige voorziening krachtens artikel 242 EG. Bij beschikking van 2 mei 2000(11) heeft de president van het Gerecht de uitvoering van een aantal bepalingen van het bestreden besluit ten aanzien van rekwiranten opgeschort tot aan de eindbeslissing van het Gerecht in de hoofdzaak. Bij zijn arrest van 26 februari 2002 (hierna: „bestreden arrest”) heeft het Gerecht geoordeeld dat rekwiranten door de bestreden handeling niet individueel werden geraakt, zoals door artikel 230, vierde alinea, EG vereist.
17. Na tot het oordeel te zijn gekomen dat de bestreden handeling, ondanks dat ze zich voordeed in de vorm van een besluit, een maatregel van algemene strekking was(12), merkte het Gerecht op dat rekwiranten er onder bepaalde omstandigheden niettemin rechtstreeks door geraakt zouden kunnen worden.(13)
18. Het Gerecht ging daartoe eerst na, met toepassing van de in het arrest Plaumann(14) bepaalde maatstaf voor individuele geraaktheid, of de handeling hen raakte op grond van bepaalde hoedanigheden die hen eigen zijn of van een feitelijke situatie die hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert. Het achtte dit niet het geval. De handeling was op hen van toepassing in hun hoedanigheid van leden van het Parlement, een categorie die niet reeds als een gesloten groep van personen kon worden aangemerkt op grond van de enkele omstandigheid dat het aantal en de identiteit van de leden ervan bekend was op het moment waarop de handeling werd vastgesteld. Evenmin achtte het Gerecht gronden aanwezig om aan te nemen dat rekwiranten binnen het Parlement een gesloten subgroep vormden.(15)
19. Vervolgens heeft het Gerecht onderzocht of rekwiranten individueel geraakt werden op grond van een hogere rechtsregel die het Parlement verplichtte rekening te houden met hun bijzondere situatie. Het Gerecht was van oordeel dat het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten niet als zodanig kon worden aangemerkt, aangezien het voor de leden van het Parlement alleen in algemene zin geldt en geen enkele bepaling bevat die uitdrukkelijk de interne onderzoeken in het Parlement regelt. Bovendien bleek uit de bepalingen van de bestreden handeling, dat het Parlement ernaar gestreefd had bijzondere aandacht te schenken aan de immuniteit van zijn leden.(16)
20. In de derde plaats heeft het Gerecht andere aan rekwiranten openstaande vormen van rechtsbescherming in aanmerking genomen. Het risico dat OLAF in het kader van een onderzoek een handeling verricht die inbreuk maakt op de immuniteit van de leden van het Parlement, kon naar zijn oordeel niet worden uitgesloten. Het Gerecht tekende daarbij echter aan dat wanneer leden van het Parlement door een zodanige handeling getroffen zouden worden, zij konden beschikken over de in het Verdrag bepaalde beroepsmogelijkheden. De aanwezigheid van een dergelijk risico kon echter in geen geval wijziging brengen in de in artikel 230, vierde alinea, EG neergelegde ontvankelijkheidsvoorwaarden.(17)
21. Tenslotte overwoog het Gerecht dat anders dan in de zaak Les Verts/Parlement(18), de niet-ontvankelijkheid van het beroep geen aanleiding kon geven tot een ongelijkheid tussen rekwiranten en andere leden van het Parlement op het punt van de rechtsbescherming.(19)
22. Het Gerecht besliste derhalve dat rekwiranten niet gerechtigd waren tot het instellen van beroep krachtens artikel 230, vierde alinea, EG, en wees hun beroep af als niet-ontvankelijk.
De hogere voorziening
23. Rekwiranten verzoeken het Hof het bestreden arrest te vernietigen en ofwel de bestreden handeling nietig te verklaren ofwel de zaak te verwijzen naar het Gerecht. Het Parlement verzoekt het Hof de hogere voorziening af te wijzen. De Raad, de Commissie en de Nederlandse regering zijn alle tussengekomen ter ondersteuning van de conclusies van het Parlement.
24. Rekwiranten hebben twee middelen voorgesteld: schending van artikel 230, vierde alinea, EG en schending van hun recht op effectieve rechtsbescherming, zoals dit besloten ligt in de algemene beginselen van gemeenschapsrecht.
Het eerste middel: artikel 230, vierde alinea, EG
25. Rekwiranten baseren het eerste middel op vier argumenten.
26. In de eerste plaats betogen rekwiranten dat leden van het Parlement automatisch gerechtigd zijn handelingen van deze instelling in rechte aan te vechten wanneer de rechtsgevolgen ervan het kader van de interne organisatie van het Parlement te buiten gaan en de leden rechtstreeks in hun rechten en plichten raken.
27. Ter ondersteuning van deze stelling beroepen zij zich op een beschikking van de president van het Gerecht van 25 november 1999 in de zaak Martinez en de Gaulle/Parlement, waarbij een verzoek om een voorlopige maatregel werd toegewezen en opschorting werd verleend van de tenuitvoerlegging van een besluit van het Parlement dat door enkele leden daarvan was aangevochten.(20)
28. Rekwiranten betogen, dat de president zich in de overwegingen van deze beschikking bereid getoond heeft het „aannemelijk” te achten dat het beroep in de hoofdzaak als ontvankelijk zou worden beschouwd, zonder tot in de details te onderzoeken of aan het vereiste van individuele geraaktheid was voldaan nadat hij eenmaal had vastgesteld dat niet viel uit te sluiten dat de betrokken handeling ook buiten het kader van de interne organisatie van de werkzaamheden van het Parlement rechtsgevolgen kon sorteren.
29. Rekwiranten concluderen derhalve dat het Gerecht hun bevoegdheid tot het instellen van beroep ten onrechte heeft beoordeeld naar de maatstaf of zij door de bestreden handeling individueel geraakt werden.
30. Naar mijn mening kan het vereiste van individuele geraaktheid niet opzijgezet worden, zoals rekwiranten stellen. Het wordt in de vierde alinea van artikel 230 EG genoemd als een voorwaarde waaraan voldaan moet zijn vóór het particulieren is toegestaan beroep in te stellen tegen een andere gemeenschapshandeling dan een tot hen gerichte beschikking. Ieder argument dat gericht is tegen de toepasselijkheid van dit vereiste moet derhalve, anders dan argumenten betreffende de uitlegging ervan, worden afgewezen.
31. Evenmin kan mijns inziens aan de beschikking van de president van het Gerecht in de zaak Martinez en de Gaulle/Parlement enige steun ontleend worden voor de stelling van rekwiranten. De president heeft uitdrukkelijk verwezen naar het vereiste van individuele geraaktheid. Het feit dat hij niet in detail heeft onderzocht of de verzoekers in de procedure in kwestie individueel geraakt waren, kan worden toegeschreven aan het voorlopig karakter van die procedure.
32. Hoe het ook zij, ik kan geen goede reden zien waarom het vereiste van individuele geraaktheid zou moeten opzijgezet worden dan wel als vervuld beschouwd onder de door rekwiranten naar voren gebrachte omstandigheden. De in artikel 230, eerste alinea, EG gestelde voorwaarde dat alleen beroep openstaat tegen handelingen van het Parlement met beoogde rechtsgevolgen voor derden, strekt ertoe te bepalen welke handelingen kunnen worden aangevochten, niet wie gerechtigd is zodanig beroep in te stellen. In de onderhavige omstandigheden heeft dit vereiste veeleer als gevolg, een autonome sfeer voor het Parlement te behouden inzake met name de organisatie van zijn interne werkzaamheden, dan de in artikel 230, vierde alinea, EG vastgelegde toetsingsmaatstaf uit te schakelen.
33. Ik concludeer derhalve dat het Gerecht terecht heeft vastgehouden aan het vereiste, dat rekwiranten moesten aantonen dat zij individueel geraakt werden door de bestreden handeling.
34. Rekwiranten voeren in repliek een tweede argument aan, ontleend aan het arrest van het Gerecht in de zaak Martinez en de Gaulle/Parlement.(21) Het Gerecht had in deze zaak, in omstandigheden die volgens rekwiranten gelijk waren aan die van de onderhavige zaak, geoordeeld dat aan het vereiste van individuele geraaktheid was voldaan.
35. In mijn opvatting zijn er echter duidelijke verschillen. De zaak Martinez en de Gaulle/Parlement was het uitvloeisel van een poging van een aantal onafhankelijke afgevaardigden tot het vormen van een fractie (bekend als de TDI‑fractie) teneinde te kunnen profiteren van de verschillende procedurele voordelen die het Reglement van Orde van het Parlement aan fracties toekent. Na protesten van de voorzitters van andere fracties legde de commissie constitutionele zaken van het Parlement het begrip „fractie” in het Reglement van Orde echter zo uit, dat de TDI‑fractie daarvan werd uitgesloten, welke uitlegging vervolgens werd bevestigd door de plenaire vergadering van het Parlement.
36. Verschillende afgevaardigden en een politieke partij die deel uitmaakten van de TDI‑fractie, stelden tegen dit besluit van het Parlement beroep in krachtens artikel 230 EG. Het Gerecht achtte hen individueel geraakt door het besluit, dat naar zijn oordeel zowel een handeling van algemene strekking was als een individuele regeling van de status van de TDI-fractie.(22)
37. De in de onderhavige zaak bestreden handeling bevat, zoals het Parlement terecht stelt, geen enkele vergelijkbare individuele regeling waardoor rekwiranten als individueel geraakt zouden kunnen worden aangemerkt. Er kan derhalve geen parallel getrokken worden met het arrest van het Gerecht in de zaak Martinez en de Gaulle/Parlement.
38. Rekwiranten betogen voorts, dat het Gerecht ten onrechte tot de slotsom is gekomen dat zij niet individueel geraakt werden door de bestreden handeling volgens de traditionele uitlegging van dat begrip in de gemeenschapsrechtspraak.
39. Naar de opvatting van rekwiranten vormen de leden van het Parlement een besloten kring van personen, van wie het aantal en de identiteit vaststond en bekend was op het tijdstip waarop de bestreden handeling plaatsvond; ieder van hen wordt derhalve individueel geraakt door deze handeling en ieder van hen zou gerechtigd zijn om een beroep tot nietigverklaring in te stellen.
40. Ik kan het niet eens zijn met dat argument.
41. Het is duidelijk dat volgens de traditionele uitlegging van het criterium van individuele geraaktheid, waarvan de grondslag in het arrest Plaumann(23) is gelegd, een persoon niet individueel wordt geraakt door een handeling indien die handeling hem slechts betreft als deel van een groep waarvan de samenstelling niet duurzaam vaststaat op het tijdstip waarop de bestreden handeling wordt genomen, ook al is de groep nog zo klein en de identiteit van de leden eenvoudig vast te stellen. Zo werd de verzoeker in de zaak Plaumann door de bestreden beschikking geraakt „uit hoofde van een commercieel beroep, hetwelk te allen tijde door iedere justitiabele kan worden uitgeoefend”(24), en miste hij dus de bevoegdheid om beroep in te stellen.
42. De samenstelling van het Parlement, uit hoofde van het feit dat deze volgens nauwkeurig bepaalde regels en procedures is vastgesteld en wijzigt, verschilt weliswaar van die van veel groepen die commerciële activiteiten uitoefenen, maar als duurzaam vaststaand kan zij niet worden aangemerkt. Dit betekent dat een handeling als hier wordt bestreden, die in het algemeen en voor de toekomst toepasselijk is op leden van het Parlement, zowel voor toekomstige als thans in functie zijnde leden van het Parlement gevolgen kan hebben en derhalve als zodanig niet één of meer van hen individueel raakt.
43. Hoewel het Gerecht niet uitdrukkelijk als maatstaf heeft aangelegd of rekwiranten individueel geraakt werden, maar in plaats daarvan de nadruk heeft gelegd op de algemene strekking van de handeling, heeft het wel naar die maatstaf verwezen en de naar mijn mening juiste gevolgtrekking gemaakt dat de stelling van rekwiranten, dat zij als leden van een besloten kring van bij name te identificeren personen individueel door de bestreden handeling geraakt werden, diende te worden verworpen. Het derde argument van rekwiranten kan mijns inziens derhalve niet tot vernietiging leiden.
44. Ten vierde betogen rekwiranten, dat het Gerecht ten onrechte de toepasselijkheid van de hand heeft gewezen van de rechtspraak(25) volgens welke een beroep tot nietigverklaring kan worden ontvangen wanneer de auteur van de handeling op grond van een hogere rechtsregel verplicht was rekening te houden met de bijzondere omstandigheden van de verzoekers.
45. Volgens rekwiranten ontlenen leden van het Parlement verscheidene rechten aan hogere normen van gemeenschapsrecht, die echter niet naar behoren in aanmerking zijn genomen in de besluitvorming rond de bestreden handeling. Zij verwijzen met name naar het recht van de afgevaardigden om hun mandaat onafhankelijk uit te oefenen, hun recht op immuniteit, en op de rechten en plichten verbonden aan het lidmaatschap van parlementaire onderzoekscommissies.
46. De door rekwiranten aangevoerde stellingen kunnen mij niet overtuigen.
47. De rechtspraak waarop zij zich beroepen, verleent iemand niet het recht in beroep te gaan tegen iedere handeling die een hogere rechtsregel zou schenden. Anders zou het onderzoek van de individuele geraaktheid niet meer te onderscheiden zijn van het onderzoek ten gronde: ieder beroep tegen een gemeenschapshandeling betwist immers de verenigbaarheid ervan met een regel of beginsel van gemeenschapsrecht. Door een dergelijke benadering zou ieder zelfstandig legimitatievereiste worden omzeild.
48. Het is daarom noodzakelijk dat ook wordt aangetoond dat de betrokken hogere rechtsregel de auteur van de handeling de verplichting oplegt, rekening te houden met de bijzondere omstandigheden van de verzoeker, zodat hij wordt geïndividualiseerd ten opzichte van de algemene groep of groepen van personen waarop de handeling betrekking heeft. Dat is hier niet het geval. De door rekwiranten genoemde rechten zijn op gelijke wijze van toepassing op alle leden van het Parlement als groep. Ik ben het daarom met het Gerecht eens, dat de verwijzing door rekwiranten naar bedoelde rechten hen niet kan helpen om aan te tonen dat zij individueel geraakt zijn.
49. Hoe dit ook zij, het Gerecht heeft naar mijn mening eveneens terecht overwogen dat het Parlement bij het vaststellen van de bestreden handeling op passende wijze rekening heeft gehouden met de rechten van zijn leden. Artikel 4 van het modelbesluit bevestigt dat de regels betreffende de parlementaire immuniteit en het recht om niet te getuigen onverlet blijven. Bovendien wordt uitdrukkelijk gestipuleerd dat de in artikel 1 van het modelbesluit geformuleerde verplichting van de leden om met OLAF samen te werken, geen afbreuk doet aan de ter zake dienende bepalingen van de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen, met name het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten, noch aan de ter uitvoering daarvan aangenomen teksten. De verordening waar OLAF de bevoegdheid tot het uitvoeren van interne onderzoeken aan ontleent, is eveneens uitdrukkelijk onderworpen aan de regels van de Verdragen en met name het Protocol.
50. Ik acht het eerste middel derhalve ongegrond.
Het tweede middel: het recht op effectieve rechtsbescherming
51. Met hun tweede middel betogen rekwiranten dat het bestreden arrest hun recht op een effectieve rechtsbescherming heeft geschonden. Zij stellen dat het Gerecht ten onrechte heeft aangenomen dat een lid van het Parlement wiens rechten in de loop van een intern onderzoek zijn geschonden, in dat stadium over een effectieve rechtsbescherming beschikt.
52. Rekwiranten stellen dat de verplichting om samen te werken met en informatie te verstrekken aan OLAF hen rechtstreeks door de bestreden handeling wordt opgelegd, zonder dat er een voor beroep vatbare uitvoeringsmaatregel nodig is. Volgens hen hoeft OLAF in de uitoefening van zijn onderzoeksbevoegdheden evenmin enige voor beroep vatbare handeling vast te stellen. Dientengevolge is er geen gelegenheid voor leden van het Parlement de bestreden handeling indirekt voor de gemeenschapsrechter aan te vechten.
53. Rekwiranten achten het evenzeer onwaarschijnlijk dat zich mogelijkheden zullen voordoen om een eventuele schending door OLAF van de rechten van de leden tijdens een intern onderzoek, vervolgens aan te vechten in een procedure voor een nationale rechter, aangezien volgens hen de nationale rechter niet bevoegd is om door OLAF getroffen maatregelen te toetsen.
54. Rekwiranten betogen derhalve dat de enige mogelijkheid om de bestreden handeling aan het oordeel van de rechter te onderwerpen, die van een rechtstreeks beroep is. Artikel 230, vierde alinea, EG zou derhalve in het licht van het beginsel van effectieve rechtsbescherming zo moeten worden uitgelegd, dat zij hun beroep kunnen voortzetten.
55. Ik ben niet ervan overtuigd dat het recht van rekwiranten op een effectieve rechtsbescherming wordt geschonden indien hen geweigerd werd de onderhavige procedure tegen de bestreden handeling voort te zetten.
56. Wat betreft de verplichtingen die door de bestreden handeling rechtstreeks aan de leden van het Parlement worden opgelegd – zoals de verplichting om met OLAF samen te werken en inlichtingen te verstrekken – is het in eerste instantie aan de leden zelf om uit te maken of in een bepaalde situatie van zodanige verplichtingen sprake is, gegeven de overige uit hoofde van hun functie voor hen geldende rechten en plichten. Die beoordeling zou vervolgens aan een toetsing onderworpen kunnen worden, naar alle waarschijnlijkheid in het kader van een disciplinaire procedure van het Parlement. Een ongunstige beslissing in een dergelijke procedure zou wel degelijk voor de gemeenschapsrechter kunnen worden aangevochten.
57. Met betrekking tot de verschillende door OLAF in het kader van een intern onderzoek getroffen maatregelen – al is het moeilijk om in abstracto uitspraken te doen over de ontvankelijkheid van toekomstige procedures – lijkt het mij waarschijnlijk, zoals het Gerecht heeft beslist en de overige partijen hebben bepleit, dat de leden van het Parlement die van mening zijn dat een inbreuk op hun rechten heeft plaatsgevonden, over verschillende mogelijkheden beschikken om daartegen in rechte op te komen.
58. De Commissie noemt een aantal handelingen die op deze wijze zouden kunnen worden aangevochten: het door artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1073/99 voorgeschreven besluit van de directeur van OLAF tot het openen van een intern onderzoek; verschillende door OLAF in de loop van het onderzoek getroffen maatregelen, zoals het besluit om zich toegang te verschaffen tot een kantoor, om documenten in beslag te nemen of om mondelinge informatie te verzoeken, alsmede het uitdrukkelijk of stilzwijgend verlenen van toestemming daartoe door de instantie in kwestie.
59. Zelfs indien zou worden aangenomen dat artikel 230 geen rechtstreeks beroep tegen handelingen van OLAF zelf toestaat, dan bestaat nog altijd de mogelijkheid beroep in te stellen tegen de Commissie, die van OLAF de naleving van de daaropvolgende rechterlijke beslissing zou kunnen afdwingen, zonodig met disciplinaire maatregelen waaronder, als uiterste middel, ontslag van de directeur.
60. Het is een feit dat het bij dergelijke procedures vaak zal gaan om toetsing achteraf, zoals bij rechterlijk toezicht meestal het geval is. Rekwiranten benadrukken het daaruit voortvloeiende gevaar dat leden van het Parlement die verwikkeld raken in een gebrekkig uitgevoerd intern onderzoek, daar een beschadiging van hun reputatie aan kunnen overhouden welke niet geheel ongedaan kan worden gemaakt door een latere procedure.
61. Mij lijkt echter toe, dat de noodzaak om discrete en snelle actie te kunnen ondernemen in het kader van de opsporing van fraude, dit risico tot op zeker hoogte onvermijdelijk maakt. Bovendien dient te worden aangetekend, dat de bestreden handeling bepalingen bevat die dit risico tot een minimum beogen te beperken. Zo schrijft artikel 5 voor, dat leden spoedig worden ingelicht wanneer zij bij een onderzoek betrokken zijn, voorzover dat geen nadeel levert voor het onderzoek. Dat artikel verbiedt tevens dat door OLAF in zijn conclusies leden met name worden genoemd zonder eerst te zijn gehoord, met uitzondering van gevallen waarin nationale opsporingsmiddelen absolute geheimhouding vereisen.
62. Indien zich problemen zouden voordoen met de ontvankelijkheid van beroepen van leden van het Parlement betreffende de wijze waarop OLAF een intern onderzoek heeft verricht, zouden deze naar mijn mening kunnen worden opgelost op grond van de onlangs in het arrest Uniόn de Pequeños Agricultores(26) bevestigde verplichting om de relevante bepalingen van gemeenschapsrecht zo veel mogelijk uit te leggen in het licht van het beginsel van effectieve rechtsbescherming.
63. Gelet op de juridische mogelijkheden die derhalve ter beschikking staan aan leden van het Parlement die zich in de loop van een intern onderzoek door OLAF voelen aangetast in hun rechten, ben ik van mening dat niet gezegd kan worden dat het bestreden arrest zelf inbreuk maakt op het recht van rekwiranten op een effectieve rechtsbescherming.
Conclusie
64. Ik geef het Hof derhalve in overweging:
1. de hogere voorziening af te wijzen;
2. rekwiranten te verwijzen in de kosten;
3. de Raad, de Commissie en het Koninkrijk der Nederlanden als interveniënten ieder in hun eigen kosten te verwijzen.
1 – Oorspronkelijke taal: Engels.
2– Arrest van 26 februari 2002, Rothley e.a./Europees Parlement (T‑17/00, Jurispr. blz. II‑579; hierna: „bestreden arrest”).
3– Bijlage XI van de thans geldende versie (15e editie) (PB 2003, L 61, blz. 1, blz. 112).
4 – Arrest van 15 juli 1963 (25/62, Jurispr. blz. 207).
5 – Arrest van 25 juli 2002 (C‑50/00 P, Jurispr. blz. I‑6677).
6 – Besluit van de Commissie van 28 april 1999 houdende oprichting van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) (PB L 136, blz. 20).
7 – Vierde overweging van de considerans.
8 – Verordening (EG) nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad van 25 mei 1999 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) (PB L 136 blz. 1 (hierna: „verordening”).
9 – Artikel 1, lid 3, van verordening nr. 1073/99.
10 – Interinstitutioneel akkoord van 25 mei 1999 van het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Commissie van de Europese Gemeenschappen betreffende de interne onderzoeken verricht door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) (PB L 136, blz. 15).
11 – Rothley e.a./Europees Parlement (T‑17/00 R, Jurispr. blz. II‑2085).
12 – Punten 58 tot en met 62 van het bestreden arrest.
13 – Punt 63 van het bestreden arrest.
14 – Aangehaald in voetnoot 4.
15 – Punten 65 tot en met 70 van het bestreden arrest.
16 – Punten 71 en 72 van het bestreden arrest.
17 – Punten 73 en 74 van het bestreden arrest.
18 – Arrest van 23 april 1986 (294/83, Jurispr. blz. 1339).
19 – Punten 75 en 76 van het bestreden arrest.
20 – Zaak T‑222/99 R, Jurispr. blz. II‑3397.
21 – Arrest van 2 oktober 2001 (T‑222/99, T‑327/99 en T‑329/99, Jurispr. blz. II‑2823).
22 – Reeds aangehaald (arrest Martinez en de Gaulle/Parlement, punten 71‑72).
23 – Aangehaald in voetnoot 4.
24 – Blz. 232.
25 – Aangehaald in punt 71 van het bestreden arrest.
26 – Aangehaald in voetnoot 5, punt 44.