CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 25 november 2003 (1)
Zaak C-160/02
Friedrich Skalka
tegen
Sozialversicherungsanstalt der gewerblichen Wirtschaft
(verzoek van het Oostenrijkse Oberste Gerichtshof om een prejudiciële beslissing)
„Sociale zekerheid van migrerende werknemers – Oostenrijkse compenserende aanvulling van ouderdomspensioenen – Kwalificatie van prestatie en rechtmatigheid van woonplaatsvoorwaarde op grond van verordening (EEG) nr. 1408/71 – Bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie”
I – Inleiding
1. Met dit verzoek om een prejudiciële beslissing wenst het Gerichtshof te vernemen, hoe een compenserende aanvulling als bedoeld in het Bundesgesetz über die Sozialversicherung der in der gewerblichen Wirtschaft selbständig Erwerbstätigen (Oostenrijkse federale wet betreffende de sociale verzekering voor zelfstandigen werkzaam in de handel) van 11 oktober 1978 (hierna: „GSVG”)(2) in het kader van verordening (EEG) nr. 1408/71(3) moet worden gekwalificeerd. Deze compenserende aanvulling wordt aan gepensioneerde zelfstandigen toegekend als aanvulling van hun pensioen, wanneer dit lager is dan het bestaansminimum.
2. Ingeval het om een bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie gaat, kan de Sozialversicherungsanstalt der gewerblichen Wirtschaft, verweerster in het hoofdgeding (hierna: „Sozialversicherungsanstalt”), het recht daarop afhankelijk stellen van de voorwaarde dat de rechthebbende zijn woonplaats in Oostenrijk heeft. Ingeval het echter om een algemene uitkering bij ouderdom gaat, moet zij deze ook aan de begunstigde verstrekken indien hij in een andere lidstaat woont.
II – Rechtskader
A – Gemeenschapsregeling
3. Volgens artikel 4, lid 1, sub c, van verordening nr. 1408/71 is deze verordening van toepassing op socialezekerheidsuitkeringen bij ouderdom.
4. Artikel 4, lid 2 bis, van verordening nr. 1408/71 luidt:
„Deze verordening is van toepassing op de bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties die vallen onder een andere wetgeving of een ander stelsel dan bedoeld in lid 1 of dan die krachtens lid 4 zijn uitgesloten, wanneer deze prestaties bestemd zijn:
a) ofwel om, bij wijze van vervangende, aanvullende of bijkomende prestatie, de gebeurtenissen te dekken die onder de in lid 1, onder a tot en met h, bedoelde takken van sociale zekerheid vallen;
b) ofwel uitsluitend voor de specifieke bescherming van gehandicapten.”
5. Voor bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties voorziet artikel 10 bis, lid 1, van verordening nr. 1408/71 in de volgende regeling:
„Niettegenstaande de bepalingen van artikel 10 en van titel III ontvangen de personen waarop deze verordening van toepassing is, de bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties als bedoeld in artikel 4, lid 2 bis, uitsluitend op het grondgebied van de lidstaat waar zij wonen en krachtens de wetgeving van die lidstaat, voorzover deze prestaties zijn vermeld in bijlage II bis. De prestaties worden door en voor rekening van het orgaan van de woonplaats verleend.”
6. In bijlage II bis, onder punt K, sub a, wordt onder meer de compenserende aanvulling als bedoeld in het GSVG vermeld.
7. De derde en de vierde overweging van verordening (EEG) nr. 1247/92(4), waarbij de artikelen 4, lid 2 bis, en 10 bis aan verordening nr. 1408/71 zijn ingelast, luiden als volgt:
„Overwegende dat het eveneens noodzakelijk is rekening te houden met de rechtspraak van het Hof van Justitie volgens welke bepaalde prestaties die worden verstrekt uit hoofde van nationale wetgevingen tegelijk onder de sociale zekerheid en de bijstand kunnen vallen wegens hun personele werkingssfeer, hun doelstellingen en hun wijze van toepassing;
Overwegende dat het Hof van Justitie heeft verklaard, dat de wetgevingen waaronder dergelijke prestaties worden toegekend door bepaalde kenmerken verwant zijn aan de bijstand, aangezien de behoefte het wezenlijke toekenningscriterium vormt en er bij de toekenning geen voorwaarden worden gesteld met betrekking tot de tijdvakken van beroepsarbeid of betaling van bijdragen, en dat zij door andere kenmerken sterk aan de sociale zekerheid verwant zijn omdat er geen onderscheid bestaat ten aanzien van de manier waarop de betrokken prestaties worden toegekend en omdat er een wettelijk omschreven positie aan de begunstigden wordt toegekend.”
B – Nationale regeling
8. In § 149, lid 1, GSVG worden de voorwaarden voor het ontvangen van de compenserende aanvulling geregeld als volgt:
„Indien het pensioenbedrag, vermeerderd met de uit andere bronnen voortvloeiende netto-inkomsten van de pensioengerechtigde en met de ingevolge § 151(5) in aanmerking te nemen bedragen, onder de voor hem geldende pensioennorm (§ 150) ligt, heeft de pensioengerechtigde overeenkomstig de bepalingen van deze afdeling van de wet recht op een compenserende aanvulling van zijn pensioen, mits hij zijn gewone verblijfplaats in Oostenrijk heeft.”
9. De pensioennorm komt overeen met het minimuminkomen dat noodzakelijk is om een passende levensstandaard te waarborgen. Het niveau van de pensioennorm is volgens § 150 GSVG onder meer afhankelijk van de leefsituatie van de begunstigde, in het bijzonder van het aantal bij hem inwonende personen, en wordt aan de ontwikkeling van de consumptieprijzen aangepast. De compenserende aanvulling wordt bij indiening van een pensioenaanvraag ambtshalve berekend en toegekend, voorzover aan de voorwaarden is voldaan.
10. Volgens § 156, lid 1, GSVG moet de compenserende aanvulling aan de Sozialversicherungsanstalt worden terugbetaald door de Oostenrijkse deelstaat waar het bijstandsorgaan is gevestigd dat bevoegd is voor de ontvanger van de compenserende aanvulling. In de praktijk neemt de Bond de uitgaven die door de toekenning van de compenserende aanvulling ontstaan, voor zijn rekening.
III – De feiten en de prejudiciële vraag
11. Verzoeker in het hoofdgeding, Friedrich Skalka (hierna: „verzoeker”), is Oostenrijks onderdaan. Sinds 1 mei 1990 ontvangt hij van de Sozialversicherungsanstalt een pensioen wegens arbeidsongeschiktheid. Sinds hij de leeftijd van 60 jaar heeft bereikt, wordt deze uitkering hem toegekend als vervroegd ouderdomspensioen wegens lange verzekeringsduur.
12. Verzoeker verblijft sinds eind 1999 gewoonlijk op Tenerife (Spanje).
13. Op 16 december 1999 vroeg hij bij de Sozialversicherungsanstalt een compenserende aanvulling op grond van het GSVG aan. De Sozialversicherungsanstalt wees deze aanvraag op 12 oktober 2000 af, omdat verzoeker zijn gewone verblijfplaats in het buitenland had en de betrokken prestatie haars inziens niet exporteerbaar was.
14. Verzoeker stelde tegen deze afwijzende beschikking beroep in. Zowel in eerste aanleg als in hoger beroep was de rechter van mening, dat de compenserende aanvulling een bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie in de zin van artikel 10 bis van verordening nr. 1408/71 is, die niet kan worden toegekend aan personen die gewoonlijk in een andere lidstaat dan Oostenrijk verblijven. Onder verwijzing naar het arrest van het Hof in de zaak Jauch(6) achtte de rechter in hoger beroep het niet nodig het Hof om een prejudiciële beslissing te verzoeken.
15. Verzoeker stelde tegen het arrest in hoger beroep Revision in bij het Oberste Gerichtshof, dat de volgende prejudiciële vraag aan het Hof heeft voorgelegd:
„Dienen de bepalingen van artikel 10 bis van verordening [nr. 1408/71] en van bijlage II bis bij deze verordening aldus te worden uitgelegd dat de compenserende aanvulling in de zin van de Oostenrijkse federale wet van 11 oktober 1978 betreffende de sociale verzekering voor zelfstandigen werkzaam in de handel binnen de werkingssfeer ervan valt en bijgevolg een bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie in de zin van artikel 4, lid 2 bis, van deze verordening is, zodat op een persoon die ─ zoals verzoeker ─ na 1 juni 1992 aan de voorwaarden voor toekenning van deze prestatie voldoet, uitsluitend de bij het bedoelde artikel 10 bis ingevoerde coördinatieregeling moet worden toegepast?”
IV – Opmerkingen van de bij de procedure betrokken partijen
16. In de procedure voor het Hof zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door de Sozialversicherungsanstalt, de Oostenrijkse, de Duitse, de Finse, de Nederlandse regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk, alsook door de Commissie.
17. Allen zijn het er in wezen over eens, dat een prestatie zoals de in het GSVG bedoelde compenserende aanvulling een bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie in de zin van artikel 4, lid 2 bis, en 10 bis van verordening nr. 1408/71 is. De Commissie wijst er echter op dat artikel 10 bis van verordening nr. 1408/71 een uitzondering is op de algemene regel van artikel 10, dat socialezekerheidsprestaties in beginsel onafhankelijk van de woonplaats van de begunstigde moeten worden toegekend. De Finse regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk wijzen erop, dat het Hof reeds heeft uitgemaakt, dat het bij artikel 10 bis ingevoerde woonplaatsvereiste verenigbaar is met de artikelen 39 EG en 42 EG.(7)
A – Opmerkingen over de nationale regeling
18. De Oostenrijkse regering schetst eerst de achtergrond van de regeling van het GSVG. Het bedrag van het pensioen is in Oostenrijk in beginsel afhankelijk van de verzekeringsduur en het gemiddelde bedrag van de tijdens een bepaalde waarnemingsperiode betaalde bijdragen. Dit kan er in bepaalde gevallen toe leiden dat het pensioen waarop aanspraak kan worden gemaakt, niet het bestaansminimum bereikt. Om gepensioneerden met een dergelijk laag pensioen de nog immer als beschamend ervaren gang naar de sociale dienst te besparen, is de compenserende aanvulling ingevoerd, die bij indiening van een pensioenaanvraag ambtshalve wordt berekend.
B – De strekking van bijlage II bis van verordening nr. 1408/71
19. Bijna alle bij de procedure betrokken partijen verwijzen naar het arrest Jauch van het Hof, op basis waarvan de vermelding van de compenserende aanvulling in bijlage II bis van verordening nr. 1408/71 op zich geen doorslaggevend criterium is om deze prestatie als een bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie te beschouwen.(8) De regering van het Verenigd Koninkrijk voegt daaraan toe dat het Hof, indien het de betwiste toeslag niet als een bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie mocht beschouwen, bijlage II bis niet in haar geheel, maar slechts voorzover betrekking hebbend op deze prestatie, ongeldig moet verklaren.(9)
C – Bijzondere prestatie
20. Bij hun uitlegging van het begrip bijzondere prestatie in artikel 4, lid 2 bis, en 10 bis van verordening nr. 1408/71 hebben de Nederlandse regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk en – in een wat andere context – ook de Oostenrijkse regering de oudere rechtspraak van het Hof over zogenoemde gemengde prestaties geanalyseerd.(10) Volgens het Hof vertonen deze prestaties zowel kenmerken van een socialezekerheidsprestatie als van sociale bijstand. Als reactie op deze rechtspraak heeft de wetgever door middel van de artikelen 4, lid 2 bis, en 10 bis een speciale regeling voor dergelijke gemengde prestaties in verordening nr. 1408/71 opgenomen.(11)
21. Alle bij de procedure betrokken partijen zijn van mening dat de betrokken prestatie, in tegenstelling tot de verzorgingstoelage die het Hof in de zaak Jauch(12) moest beoordelen, een bijzondere prestatie is. Voorzover de compenserende aanvulling ter aanvulling van het ouderdomspensioen wordt verstrekt, is zij enerzijds verwant aan een socialezekerheidsprestatie. Voorzover de toekenning ervan anderzijds afhankelijk is van de behoeftigheid van de begunstigde, benadert zij een socialebijstandsuitkering. Voor de regering van het Verenigd Koninkrijk is het in dit verband van belang, dat die behoeftigheid niet alleen kan voortvloeien uit de financiële situatie, maar ook uit andere omstandigheden, zoals de mate van invaliditeit.(13)
22. De Finse, de Oostenrijkse, de Nederlandse regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk alsook de Commissie vestigen er bovendien de aandacht op, dat de regeling inzake de compenserende aanvulling rekening houdt met de bijzondere leefomstandigheden in de woonplaats(14), dat wil zeggen het in Oostenrijk noodzakelijke bestaansminimum.
D – Niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie
23. De bij de procedure betrokken partijen zijn het erover eens, dat de compenserende aanvulling niet op premie- of bijdragebetaling berust, omdat zij uitsluitend uit de federale begroting wordt gefinancierd en niet door bijdragen van verzekerden.
24. Volgens de Oostenrijkse en de Duitse regering vloeit ook uit de resolutie van de Administratieve Commissie van 29 juni 2000 betreffende de criteria voor het opnemen van prestaties als „niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties” in bijlage II, afdeling III of in bijlage II bis van verordening (EEG) nr. 1408/71 voort, dat de financieringswijze doorslaggevend is bij de vaststelling of het om een niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie gaat.(15)
25. De Duitse en de Finse regering beklemtonen dat de omstandigheid dat de uitbetaling van de toeslag aan de Sozialversicherungsanstalt is toevertrouwd, niet van belang is.
26. De Duitse, de Nederlandse en de Oostenrijkse regering verwerpen ten slotte het argument, dat de toeslag toch (indirect) afhankelijk is van socialeverzekeringsbijdragen, omdat hij slechts wordt toegekend indien er recht op pensioen bestaat. Een van de typische kenmerken van bijzondere prestaties is juist, dat zij ter aanvulling van een sociale uitkering worden toegekend. Dit volgt ook uit de duidelijke formulering van artikel 10 bis, lid 3, van verordening nr. 1408/71 en uit oudere rechtspraak van het Hof over „gemengde prestaties”.(16) De vraag of de prestatie al dan niet op premie- of bijdragebetaling berust, moet voor de hoofdprestatie en de aanvullende prestatie afzonderlijk worden beoordeeld.
27. De Duitse regering voegt hieraan toe, dat de exporteerbaarheid van op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties vereist is, omdat de rechthebbende door de betaling van zijn bijdragen recht op de prestatie heeft verworven. Dit geldt niet voor de aanvullende bijzondere prestatie, aangezien zij niet op grond van betaalde bijdragen wordt toegekend.
E – Overige opmerkingen
28. De Oostenrijkse regering vestigt de aandacht op het beginsel, dat het de lidstaten vrijstaat hun socialezekerheidsstelsels naar eigen inzicht in te richten. De speelruimte van de lidstaten zou beperkt zijn, indien de exporteerbaarheid van prestaties met dezelfde doelstelling enkel afhing van de vraag, of de betrokken lidstaat zijn prestaties in de vorm van een – exporteerbare – aanvullende prestatie dan wel van een – niet-exporteerbare – zelfstandige socialebijstandsuitkering heeft gegoten.
V – Juridische beoordeling
29. Onderzocht moet worden of een prestatie als de compenserende aanvulling, die het voorwerp van het hoofdgeding is, een bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie in de zin van artikel 4, lid 2 bis, van verordening nr. 1408/71 is. Indien dit inderdaad het geval is, kan het recht op de compenserende aanvulling overeenkomstig artikel 10 bis, lid 1, van de verordening worden beperkt tot personen die hun woonplaats in de lidstaat hebben en hoeft de aanvulling niet te worden toegekend aan verzoeker in het hoofdgeding, die in een andere lidstaat woont.
30. Deze in artikel 10 bis, lid 1, van de verordening neergelegde uitzondering op het beginsel van exporteerbaarheid is verenigbaar met de bepalingen van het EG-Verdrag inzake het vrije personenverkeer.(17) Als uitzonderingsregel moet artikel 10 bis, lid 1, van verordening nr. 1408/71 echter restrictief worden uitgelegd.(18)
31. De compenserende aanvulling wordt in bijlage II bis van verordening nr. 1408/71 onder punt K, sub a, uitdrukkelijk vermeld als bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie. Zoals het Hof echter in het arrest Jauch heeft vastgesteld, is het voor de kwalificatie als bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie niet voldoende dat de betrokken prestatie in bijlage II bis van de verordening is vermeld; er moet ook aan de materiële criteria zijn voldaan.(19) De prestatie moet dus echt een bijzondere prestatie zijn en mag niet op premie- of bijdragebetaling berusten.
32. Het criterium van het niet op premie- of bijdragebetaling berustende karakter kan als zodanig niet doorslaggevend zijn, aangezien verordening nr. 1408/71 volgens artikel 4, lid 2, ervan van toepassing is op de algemene en bijzondere stelsels van sociale zekerheid, welke al of niet op premie- of bijdragebetaling berusten.(20)
A – Niet op premie- of bijdragebetaling berustende karakter
33. Een prestatie berust niet op premie- of bijdragebetaling wanneer zij niet met bijdragen van de sociaalverzekerden wordt gefinancierd. De doorslaggevende aard van het criterium van de financieringswijze vloeit voort uit de vaststellingen van het Hof in het arrest Jauch(21) en wordt ook onderstreept in de resolutie van de Administratieve Commissie waarnaar de bij de procedure betrokken partijen hebben verwezen.(22) In het onderhavige geval wordt de compenserende aanvulling weliswaar door de Sozialversicherungsanstalt uitbetaald, maar de middelen daarvoor komen – zoals uit de verwijzingsbeschikking en de opmerkingen van de Oostenrijkse regering blijkt – uitsluitend uit de federale begroting.
34. De verwijzende rechter heeft enige twijfel met betrekking tot deze uitlegging van het begrip „niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie”. Op grond van de conclusie van advocaat-generaal Alber in de zaak Jauch(23) wordt ook wel de opvatting verdedigd dat de compenserende uitkering in elk geval indirect afhankelijk is van de betaling van premies of bijdragen, aangezien zij alleen in combinatie met een uit premies of bijdragen gefinancierd pensioen wordt toegekend.
35. Hierover wil ik twee opmerkingen maken: ten eerste heeft het Hof dit standpunt niet overgenomen in het arrest Jauch; ten tweede ligt deze interpretatie minder voor de hand wanneer men de Duitse versie van de verordening, waar alleen sprake is van „beitragsunabhängige Leistungen” (d.w.z. niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties), vergelijkt met andere taalversies waaruit duidelijker blijkt dat de bijzondere prestatie zelf niet met bijdragen mag worden gefinancierd. Zo luidt het overeenkomstige begrip bijvoorbeeld in de Engelse versie „special non-contributory benefits” en in de Franse versie „prestations spéciales à caractère non contributif”.
36. Bovendien omvat het begrip bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties volgens de definitie in artikel 4, lid 2 bis, sub a, van verordening nr. 1408/71 juist uitkeringen die als aanvullende of bijkomende prestatie bij een socialezekerheidsprestatie worden verstrekt. Indien men een toeslag reeds als een op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie beschouwde op de enkele grond dat hij wordt toegekend ter aanvulling van een op haar beurt op premie- of bijdragebetaling berustende hoofdprestatie, zouden de specifieke regelingen voor bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties voor deze gevallen hun nuttig effect verliezen. Weliswaar moet artikel 10 bis, lid 1, van verordening nr. 1408/71 restrictief worden uitgelegd, doch elke uitlegging van het begrip „niet op premie- of bijdragebetaling berustend karakter” die het toepassingsgebied van dit begrip – althans op het gebied van aanvullende prestaties – vrijwel tot nul reduceert, moet worden uitgesloten.
B – Bijzondere prestatie
37. Het begrip bijzondere prestatie wordt in de bepalingen van de verordening niet nauwkeurig gedefinieerd. Uit artikel 4, lid 2 bis, van de verordening volgt echter, dat bijzondere prestaties negatief kunnen worden gedefinieerd door ze tegen twee andere begrippen af te zetten. Enerzijds mogen het zelf geen socialezekerheidsprestaties in de zin van artikel 4, lid 1, zijn, maar moeten zij – in de gevallen bedoeld in artikel 4, lid 2 bis, sub a – als vervangende, aanvullende of bijkomende prestatie bij een socialezekerheidsprestatie worden toegekend. Anderzijds mogen het geen zuivere socialebijstandsuitkeringen in de zin van artikel 4, lid 4, zijn.
38. Bijzondere prestaties worden dus gekenmerkt door een band met socialezekerheidsprestaties, wat hen van sociale bijstand onderscheidt. Daarnaast vertonen zij echter ook een zekere gelijkenis met sociale bijstand, met name omdat de toekenning van de prestatie, zowel wat de grondslag als het bedrag ervan betreft, niet op bepaalde tijdvakken van beroepsarbeid of bijdragebetaling, maar op de behoeftigheid van de begunstigde berust.
39. Uit de overwegingen van de considerans van verordening (EEG) nr. 1247/92(24) blijkt, dat de wetgever met de artikelen 4, lid 2 bis, en 10 bis een bijzondere regeling heeft willen invoeren voor wettelijke regelingen die volgens de rechtspraak zowel kenmerken van socialezekerheidsprestaties als van sociale bijstand vertonen.
40. Het Hof had zich vóór de vaststelling van die regels inderdaad al in tal van arresten over dergelijke prestaties moeten buigen.(25) Zo vertoonde de in de zaak Giletti(26) bestreden Franse aanvullende toelage bij ouderdoms-, invaliditeits- en weduwenpensioenen die het bestaansminimum niet bereiken, grote gelijkenis met de compenserende aanvulling van het GSVG. Volgens het Hof had de betrokken Franse regeling een tweevoudige functie: „in de eerste plaats waarborgt zij een bestaansminimum aan personen die daaraan behoefte hebben, en in de tweede plaats zorgt zij voor een aanvulling op het inkomen van hen die ontoereikende socialezekerheidsuitkeringen ontvangen”.(27)
41. Het Hof vervolgde: „Voorzover een dergelijke wetgeving recht geeft op aanvullende uitkeringen ter verhoging van de socialezekerheidspensioenen, zonder dat daarbij de individuele behoeften en de persoonlijke situatie in aanmerking worden genomen – hetgeen kenmerkend is voor de bijstand –, behoort zij tot het stelsel van de sociale zekerheid in de zin van verordening nr. 1408/71. Het feit dat een zelfde wet tevens betrekking kan hebben op voordelen die als bijstand kunnen worden gekwalificeerd, doet voor het gemeenschapsrecht niet af aan het wezenlijke socialezekerheidskarakter van een uitkering die samenhangt met en van rechtswege het complement is van een invaliditeits-, ouderdoms- of weduwenpensioen.”
42. In het arrest Newton heeft het Hof geoordeeld dat een mobiliteitstoelage voor gehandicapten als socialezekerheidsprestatie moet worden aangemerkt, voorzover zij wordt toegekend aan personen die al op grond van vroegere beroepswerkzaamheden onder het stelsel van sociale zekerheid van de staat vallen. Het sloot niet uit, dat dezelfde prestaties voor andere categorieën begunstigden anders moeten worden gekwalificeerd.(28)
43. Het Hof heeft deze gemengde prestaties in hun geheel aan de regelingen voor socialezekerheidsprestaties onderworpen, zodat zij geëxporteerd konden worden.
44. In het arrest Lenoir(29) had het Hof het begrip gezinsbijslagen echter restrictief uitgelegd. Hierdoor waren ook al in de oude rechtstoestand van export uitgesloten prestaties die bestemd zijn om kosten te dekken die nauw verband houden met de sociale omgeving en dus met de woonplaats van de betrokkenen. Deze redenering heeft het Hof in het arrest Leclere, dat na de invoering van de artikelen 4, lid 2 bis, en 10 bis in de verordening is gewezen, ook ten aanzien van bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties gehanteerd.(30)
45. De communautaire wetgever heeft op de aangehaalde rechtspraak gereageerd door prestaties met een dubbele functie uitdrukkelijk binnen de werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 te brengen als bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties. Tegelijkertijd heeft hij echter voor een gedifferentieerde regeling van de rechtsgevolgen daarvan gekozen. Wegens de band met sociale bijstand heeft hij de export van bijzondere prestaties weliswaar uitgesloten, maar door middel van de bepalingen van artikel 10 bis, leden 2 en 3, van verordening nr. 1408/71 heeft hij ervoor gezorgd dat personen die onder het socialezekerheidsstelsel van een andere lidstaat vallen, in het gastland gelijk worden behandeld op het gebied van de bijzondere prestaties die daar in voorkomend geval worden toegekend.
46. Samengevat moet voor het antwoord op de vraag of sprake is van een bijzondere prestatie, in de eerste plaats worden nagegaan, of de toekenning van de uitkering verband houdt met een socialezekerheidsprestatie, wat haar van een socialebijstandsuitkering onderscheidt. In de tweede plaats mag de uitkering zelf geen socialezekerheidsprestatie zijn, hetgeen uitgesloten is indien zij kenmerken van sociale bijstand vertoont.
47. Een prestatie als de in het GSVG bedoelde compenserende aanvulling is geen zuivere socialebijstandsprestatie. Voorwaarde om de prestatie te ontvangen is immers, dat de begunstigde onder een socialezekerheidsstelsel, in dit geval de pensioenverzekering voor zelfstandigen, valt en recht heeft op een ouderdomsuitkering in de zin van artikel 4, lid 1, sub c, van verordening nr. 1408/71.
48. De toeslag wordt door deze band met het ouderdomspensioen echter zelf geen socialezekerheidsprestatie. Het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd is indirect weliswaar ook een voorwaarde voor het ontvangen van de compenserende aanvulling, aangezien deze alleen in combinatie met de hoofdprestatie, dus het ouderdomspensioen, kan worden toegekend, doch om dezelfde redenen als waarom de indirecte koppeling aan het pensioen geen op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie van de toeslag maakt(31), ontneemt zij de toeslag evenmin zijn karakter van bijzondere prestatie. Immers, indien telkens wanneer de toekenning van het litigieuze voordeel accessoir is aan een socialezekerheidsprestatie, het karakter van bijzondere prestatie werd uitgesloten, zouden er amper gevallen overblijven waarin de in artikel 4, lid 2 bis, sub a, van verordening nr. 1408/71 uitdrukkelijk genoemde aanvullende of bijkomende prestaties een rol spelen.
49. De bij de procedure betrokken partijen hebben er bovendien op gewezen, dat de compenserende aanvulling kenmerken van sociale bijstand vertoont, omdat de toekenning ervan afhankelijk is van de behoeftigheid van de begunstigde.
50. Om sociale bijstand af te bakenen ten opzichte van socialezekerheidsprestaties moet in de eerste plaats worden herinnerd aan de definitie van socialezekerheidsprestaties die het Hof in vaste rechtspraak heeft gehanteerd:
„[E]en uitkering [kan] als een socialezekerheidsuitkering worden beschouwd, wanneer zij, zonder individuele en discretionaire beoordeling van de persoonlijke behoeften, aan de rechthebbenden wordt toegekend op grond van een wettelijk omschreven positie en verband houdt met één van de in artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1408/71 uitdrukkelijk genoemde eventualiteiten.”(32)
51. In het arrest Hughes is het Hof ingegaan op de grief dat de in die zaak betwiste gezinsbijslag was toegekend op grond van een beoordeling van de persoonlijke behoeften van de aanvrager en dat het daarom om een socialebijstandsuitkering ging. Het Hof heeft terzake opgemerkt:
„Hoewel bij de toekenning of weigering van een uitkering als family credit enkel wordt gelet op het vermogen en het inkomen van de aanvrager en op het aantal en de leeftijd van de kinderen te zijnen laste, volgt daaruit niet, dat de toekenning van deze uitkering afhangt van een, voor de sociale bijstand kenmerkende, individuele beoordeling van zijn persoonlijke behoeften […] De toegepaste criteria zijn immers objectief en wettelijk omschreven en wanneer eraan is voldaan, bestaat er recht op de uitkering, zonder dat de bevoegde instantie andere persoonlijke omstandigheden in aanmerking mag nemen.”
52. Indien men bij de beoordeling van de compenserende aanvulling hetzelfde criterium toepaste, zou de compenserende aanvulling eigenlijk eveneens als socialezekerheidsprestatie moeten worden gekwalificeerd, aangezien ook zij op grond van wettelijk omschreven, objectieve criteria wordt toegekend. De gepensioneerde heeft recht op de toeslag, indien zijn inkomen niet het niveau bereikt van een bepaalde pensioennorm, die per geval op grond van objectieve criteria is vastgesteld. De pensioennorm is bijvoorbeeld afhankelijk van de vraag of de pensioengerechtigde een inwonende echtgeno(o)t(e) heeft en hoeveel kinderen hij heeft. Niets wijst erop dat de Sozialversicherungsanstalt naast de toetsing aan de wettelijke voorwaarden op enigerlei wijze tot een discretionaire beoordeling van de persoonlijke behoeften van de gepensioneerde kan overgaan.
53. De vraag is echter of het standpunt van het Hof in het arrest Hughes kan worden veralgemeend. Uit de in dit arrest gegeven definitie van socialezekerheidsprestaties zou a contrario volgen, dat er slechts sprake kan zijn van een socialebijstandsuitkering, indien de toekenning van de prestatie niet op grond van objectieve, wettelijk omschreven criteria plaatsvindt, maar op grond van een discretionaire beoordeling van de persoonlijke behoeften van de pensioengerechtigde door de bevoegde instantie.
54. Alleen al met het oog op het beginsel van gelijke behandeling wordt sociale bijstand echter in vele nationale rechtsstelsels op grond van objectieve, wettelijk omschreven criteria, aan de hand waarvan de persoonlijke behoeften worden bepaald, toegekend. Ook wordt het garanderen van het bestaansminimum niet meer als liefdadigheid van de staat gezien. In moderne sociale staten is dit veelal een recht waarop het individu zich op grond van de menselijke waardigheid kan beroepen.
55. Hieruit volgt dat een prestatie ook kenmerken van sociale bijstand kan vertonen, hetgeen als voorwaarde voor de kwalificatie als bijzondere prestatie geldt, indien zij afhankelijk van de mate van behoeftigheid wordt toegekend, waarbij de persoonlijke behoeften op grond van objectieve en wettelijk omschreven criteria kunnen worden bepaald.
56. Afgezien van het behoeftigheidselement is voor de band met de sociale bijstand bovendien bepalend, dat de toekenning van de compenserende aanvulling niet afhangt van de samentelling van bepaalde tijdvakken van beroepsarbeid of bijdragebetaling. De kwalificatie als bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie heeft tot rechtsgevolg, dat de prestatie slechts wordt betaald wanneer de gepensioneerde zijn woonplaats in het binnenland heeft. Zoals de Duitse regering terecht opmerkt, is deze uitzondering op het exportverbod enkel geoorloofd, indien de rechthebbende geen op tijdvakken van beroepsarbeid of bijdragebetaling berustende pensioenrechten heeft verworven.
57. De beperking van de exporteerbaarheid is bovendien gerechtvaardigd wanneer de bijzondere prestatie tot doel heeft, de rechthebbende de middelen te verschaffen die nodig zijn om in de lidstaat die de prestatie toekent, in zijn levensonderhoud te voorzien.(33)
58. De wijze waarop de aanpassing van de pensioennorm, die bepalend is voor het bedrag van de compenserende aanvulling, is geregeld, bevestigt dat de compenserende aanvulling bestemd is om, rekening houdend met de kosten van levensonderhoud in Oostenrijk, het bestaansminimum te waarborgen. Overeenkomstig § 150, lid 2, GSVG wordt deze norm namelijk jaarlijks verhoogd door middel van een aanpassingscoëfficiënt die minstens gelijk moet zijn aan de stijging van de consumentenprijzen in Oostenrijk.
VI – Conclusie
59. Ik stel derhalve voor, de prejudiciële vraag van de verwijzende rechter te beantwoorden als volgt:
Een prestatie is een bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie in de zin van artikel 4, lid 2 bis, sub a, van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 118/97 van de Raad van 2 december 1996, waarvan de toekenning overeenkomstig artikel 10 bis, lid 1, van deze verordening afhankelijk kan worden gesteld van een woonplaatsvereiste, indien zij:
– in bijlage II bis van verordening nr. 1408/71 is vermeld;
– niet uit bijdragen aan een socialezekerheidsstelsel wordt gefinancierd;
– enerzijds als aanvullende of bijkomende prestatie bij een ouderdomsuitkering in de zin van artikel 4, lid 1, sub c, van verordening nr. 1408/71 wordt toegekend en anderzijds kenmerken van sociale bijstand vertoont, zoals bijvoorbeeld de omstandigheid dat:
– de toekenning, zowel wat de grondslag als het bedrag ervan betreft, niet op bepaalde tijdvakken van beroepsarbeid of bijdragebetaling berust, maar uitsluitend op de behoeftigheid van de begunstigde, waarbij de persoonlijke behoeften ook op grond van objectieve, wettelijk omschreven criteria kunnen worden bepaald, en
– het bedrag van de prestatie afhankelijk is van de middelen die nodig zijn om in de lidstaat die de prestatie toekent, in het levensonderhoud te voorzien.
1 – Oorspronkelijke taal: Duits.
2 – BGBl. nr. 560/1978.
3 – Verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen (PB L 149, blz. 2), zoals gewijzigd en bijgewerkt bij verordening (EG) nr. 118/97 van de Raad van 2 december 1996 (PB 1997, L 28, blz. 1) – hierna: „verordening nr. 1408/71”.
4 – Verordening (EEG) nr. 1247/92 van de Raad van 30 april 1992 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1408/71 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen (PB L 136, blz. 1).
5 – De in § 151 GSVG bedoelde bedragen betreffen bepaalde alimentatieaanspraken en het inkomen van de inwonende echtgeno(o)t(e).
6 – Arrest van 8 maart 2001, Jauch (C-215/99, Jurispr. 2001, blz. I-1901).
7 – Deze regeringen verwijzen naar de arresten van 4 november 1997, Snares (C-20/96, Jurispr. blz. I-6057, punten 38-52) en 11 juni 1998, Partridge (C-297/96, Jurispr. blz. I-3467, punt 34), alsook naar de conclusie van advocaat-generaal Léger van 6 mei 1997 in de zaak Snares, punten 70-104.
8 – Arrest Jauch (aangehaald in voetnoot 6, punten 20-22).
9 – De regering van het Verenigd Koninkrijk verwijst in dit verband naar het arrest van 31 mei 2001, Leclere en Deaconescu (C-43/99, Jurispr. blz. I-4265, punt 38).
10 – Arresten van 22 juni 1972, Frilli (1/72, Jurispr. blz. 457); 9 oktober 1974, Biason (24/74, Jurispr. blz. 999); 5 mei 1983, Piscitello (139/82, Jurispr. 1427); 24 februari 1987, Giletti e.a. (379/85–381/85 en 93/86, Jurispr. blz. 955); 17 december 1987, Zaoui (147/87, Jurispr. blz. 5511); 11 juni 1991, Commissie/Frankrijk (C-307/89, Jurispr. blz. I‑2903) en 22 april 1993, Levatino (C-65/92, Jurispr. blz. I-2005).
11 – De regeringen verwijzen ter zake naar de overwegingen van de considerans van verordening (EEG) nr. 1247/92, waarvan de volledige tekst is opgenomen in punt 7.
12 – Aangehaald in voetnoot 6.
13 – De regering van het Verenigd Koninkrijk citeert arrest van 20 juni 1991, Newton (C-356/89, Jurispr. 1991, blz. I‑3017).
14 – De regeringen verwijzen met betrekking tot dit criterium naar arrest van 27 september 1988, Lenoir (313/86, Jurispr. 1988, blz. 5391, punt 16) en arrest Leclere en Deaconescu (aangehaald in voetnoot 9, punt 32).
15 – PB 2001, C 44, blz. 13.
16 – Zie boven, punt 20.
17 – Arrest Snares (aangehaald in voetnoot 7, punt 49).
18 – Arrest Jauch (aangehaald in voetnoot 6, punt 21).
19 – Arrest Jauch (aangehaald in voetnoot 6, punt 21). Zie ook de uitvoerige onderbouwing in de conclusie van advocaat-generaal Alber in deze zaak (punten 61-79).
20 – Zie de conclusie in de zaak Jauch (aangehaald in voetnoot 19, punt 83).
21 – Arrest Jauch (aangehaald in voetnoot 6, punten 29 e.v.)
22 – Aangehaald in voetnoot 14.
23 – Aangehaald in voetnoot 19, punt 110.
24 – Geciteerd in punt 7.
25 – Zie de in voetnoot 10 aangehaalde rechtspraak.
26 – Aangehaald in voetnoot 10.
27 – Arrest Giletti (aangehaald in voetnoot 10, punt 10).
28 – Arrest Newton (aangehaald in voetnoot 13, punten 14 en 15).
29 – Aangehaald in voetnoot 14.
30 – Aangehaald in voetnoot 9, punt 32.
31 – Zie boven punt 36.
32 – Arrest Jauch (aangehaald in voetnoot 6, punt 25), met verwijzingen naar de arresten van 27 maart 1985, Hoeckx (249/83, Jurispr. blz. 973, punten 12-14); Newton (aangehaald in voetnoot 13); 16 juli 1992, Hughes (C-78/91, Jurispr. blz. I-4839, punt 15), en 5 maart 1998, Molenaar (C-160/96, Jurispr. blz. I-843, punt 20).
33 – Zie arresten Lenoir (aangehaald in voetnoot 14, punt 16) en Leclere (aangehaald in voetnoot 9, punt 32).