CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. MISCHO
van 10 april 2003 (1)

Zaak C-40/02

Margareta Scherndl
tegen
Bezirkshauptmannschaft Korneuburg

[verzoek van de Unabhängige Verwaltungssenat im Land Niederösterreich (Oostenrijk) om een prejudiciële beslissing]

„Richtlijn 90/496/EEG – Voedingswaarde-etikettering van levensmiddelen – Vitaminegehalte – Vermelde waarde – Gemiddelde waarde – Referentiedatum – Toegestane afwijkingen tussen vermelde waarde en bij officiële controles geconstateerde waarde – Evenredigheid”

1. De Unabhängige Verwaltungssenat im Land Niederösterreich (Oostenrijk; hierna: verwijzende rechter) heeft het Hof vragen voorgelegd over de uitlegging en de geldigheid van de artikelen 1, lid 4, sub k, en 6, lid 8, van richtlijn 90/496/EEG van de Raad van 24 september 1990 inzake de voedingswaarde-etikettering van levensmiddelen. (2)

I ─ Toepasselijk recht

A ─

Gemeenschapsrecht

2. Ingevolge artikel 1, lid 4, sub k, van richtlijn 90/496 wordt verstaan onder:gemiddelde waarde: de waarde waardoor de hoeveelheid van een voedingsstof in een bepaald levensmiddel het best wordt weergegeven en waarin tevens rekening is gehouden met seizoenschommelingen, consumptiepatronen en andere factoren waardoor de reële waarde kan variëren.

3. Artikel 6, lid 8, van richtlijn 90/496 bepaalt: De te vermelden waarden zijn naar behoren vastgestelde gemiddelde waarden, waarvoor al naar gelang van het geval wordt uitgegaan van:

a) de analyse van het levensmiddel door de fabrikant;

b) de berekening op basis van de bekende of effectieve gemiddelde waarde van de verwerkte ingrediënten;

c) de berekening aan de hand van algemeen vaststaande en aanvaarde gegevens. De uitvoeringsbepalingen van de eerste alinea, met name met betrekking tot het verschil tussen de vermelde waarden en die welke bij officiële controles worden geconstateerd, worden vastgesteld overeenkomstig de procedure van artikel 10.

(3)

4. Artikel 7, lid 3, van richtlijn 90/496 luidt:De lidstaten stellen geen eisen die verder gaan dan de eisen die reeds zijn neergelegd in deze richtlijn inzake voedingswaarde-etikettering.

B ─

Nationale regeling

5. § 74 van het Gesetz über den Verkehr mit Lebensmitteln, Verzehrprodukten, Zusatzstoffen, kosmetischen Mitteln und Gebrauchsgegenständen van 23 januari 1975 (Lebensmittelgesetz 1975, Levensmiddelenwet van 1975, BGBl. 1975/86 en BGBl. I, 2001/98; hierna: LMG) bepaalt: (1) Al wie een onjuiste etikettering aanbrengt op levensmiddelen, consumptieartikelen of additieven, cosmetica of gebruikelijke producten in de zin van § 6, sub a, b of e, dan wel levensmiddelen, consumptieartikelen of additieven, cosmetica of gebruikelijke producten met een onjuiste etikettering in de handel brengt, maakt zich schuldig aan een administratieve overtreding en wordt door de administratieve overheid van het district bestraft met een geldboete van maximaal 7 300 euro, tenzij § 63, lid 2, sub 1, in een zwaardere straf voorziet.[...](4) Al wie een op grond van § 10 vastgestelde verordening overtreedt, maakt zich schuldig aan een administratieve overtreding en wordt overeenkomstig lid 1 bestraft, tenzij de § 56 tot en met 64 of andere bepalingen in een zwaardere straf voorzien.

6. § 2 van de door de federale Minister van Gezondheid en Consumentenbescherming ter uitvoering van § 10 LMG vastgestelde verordening over de Nährwertkennzeichnung von Lebensnmitteln (Nährwertkennzeichnungsverordnung, verordening inzake de voedingswaarde-etikettering van voedingsmiddelen, BGBl. 1995/896; hierna: NWKV) luidt: (1) Onverminderd lid 2 is voedingswaarde-etikettering facultatief.(2) Wanneer bij het in de handel brengen van levensmiddelen gegevens inzake de voedingswaarde worden vermeld, moet, behalve bij reclamecampagnes voor verschillende producten, de voedingswaarde-etikettering de gegevens van § 5 bevatten; bij het in de handel brengen van niet voorverpakte levensmiddelen mag de etikettering beperkt blijven tot de vermelding van de waarden waarop de gegevens inzake de voedingswaarde betrekking hebben.

7. § 6 NWKV bepaalt: Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:[...]9. gemiddelde waarde: de waarde waardoor de hoeveelheid van een voedingsstof in een bepaald levensmiddel het best wordt weergegeven en waarin tevens rekening is gehouden met seizoenschommelingen, consumptiepatronen en andere factoren waardoor de reële waarde kan variëren.

8. § 8 NWKV luidt: (1) De energetische waarde en het gehalte aan voedingsstoffen of bestanddelen daarvan moet in cijfers worden aangegeven. Daartoe moeten de volgende eenheden worden gebruikt:[...]4. vitaminen en voedingsstoffen: de in de bijlage vermelde eenheden.(2) De ingevolge lid 1 te vermelden waarden zijn gemiddelde waarden, waarvoor al naar gelang van het geval wordt uitgegaan van:1. de analyse van het levensmiddel door de fabrikant;2. de berekening op basis van de bekende of effectieve gemiddelde waarden van de verwerkte ingrediënten;3. de berekening aan de hand van algemeen vaststaande en aanvaarde gegevens.

II ─ Hoofdgeding

9. Bij strafrechtelijke administratieve beslissing ( Straferkenntnis) van de Bezirkshauptmannschaft Korneuburg (Oostenrijk) van 30 juli 2001 werd Scherndl, als bedrijfsleidster van Hofer KG, schuldig bevonden aan overtreding van het LMG dan wel de NWKV, omdat zij op 5 juli 2000 te Stockerau (Oostenrijk) ananassap Premium Ananassaft 100 % in de handel had gebracht, waarvan het vastgestelde gehalte aan vitamine C (ascorbinezuurgehalte) 40 % afweek van het erop vermelde gehalte. Hoewel op het betrokken product was vermeld dat het ascorbinezuurgehalte 300 mg/l bedroeg, bleek bij een analyse van de Bundesanstalt für Lebensmitteluntersuchung und -forschung (Federaal Instituut voor levensmiddelenonderzoek; hierna: instituut) op 25 oktober 2000, dat het ascorbinezuurgehalte 430 mg/l bedroeg.

10. In de procedure voor de nationale rechter voerde Scherndl aan dat voor de berekening van de gemiddelde waarde in richtlijn 90/497 en dus ook in de NKWV, waarbij deze richtlijn in nationaal recht is omgezet, een ruim kader is gecreëerd. Hoewel de consument, aldus Scherndl, begrijpelijkerwijze een etikettering wenst die de waarden op de datum van de aankoop of consumptie vermeldt, acht zij een dergelijke etikettering onmogelijk voor levensmiddelen met een tamelijk lange houdbaarheid. Bijgevolg kunnen de op de levensmiddelen vermelde gegevens inzake de voedingswaarde betrekking hebben op de waarde op elk tijdstip tussen de verkoop aan de eindverbruiker en het verstrijken van de daarop vermelde houdbaarheidsdatum. Aangezien het vitaminegehalte door invloeden van buitenaf, zoals lucht, licht, temperatuur en dergelijke en door het tijdsverloop aanzienlijk kan verminderen, hebben de vermelde waarden dan wel de berekening van de gemiddelde waarde betrekking op de waarden op de datum tot wanneer het levensmiddel ten minste houdbaar is. Aangezien de in richtlijn 90/496 en in de NWKV vermelde vitaminen geen hypervitaminose veroorzaakten en er geen bezwaar tegen overdosering bestond, zou de fabrikant de waarden aldus hebben berekend dat daaraan op de houdbaarheidsdatum nog steeds was voldaan.

11. Uit de verwijzingsbeschikking blijkt bovendien dat een door Scherndl overgelegd deskundigenrapport betreffende het litigieuze product laat zien dat het ascorbinezuurgehalte zeer grote schommelingen ondergaat.

12. Volgens het instituut kan, wanneer de vermelde gegevens betrekking hebben op de houdbaarheidsdatum, niet van vermeldingen met betrekking tot de voedingswaarde, maar slechts van vermeldingen met betrekking tot de restvoedingswaarde worden gesproken. Het is ook geen algemeen gebruikelijk koop- of consumentengedrag om levensmiddelen op de laatste dag van de houdbaarheid te kopen of te consumeren. In de literatuur wordt er overigens op gewezen dat een teveel aan vitamine D en foliumzuur een pernicieuze anemie zou kunnen maskeren. Het standpunt van Scherndl zou ten dele gebaseerd zijn op aanbevelingen van Duitse verenigingen, die niet de algemeen aanvaarde opvattingen van de betrokken kringen in Oostenrijk weergeven.

13. De verwijzende rechter merkt op dat de NWKV de richtlijn in nationaal recht omzet en dat daarbij tal van bepalingen van de richtlijn letterlijk zijn overgenomen. Overeenkomstig artikel 7, lid 3, van deze richtlijn worden in de NWKV geen eisen gesteld die verder gaan dan die in de richtlijn.

14. Volgens de verwijzende rechter kan de vraag naar de voorwaarden voor de vastlegging van een gemiddelde waarde uitsluitend worden beantwoord aan de hand van het gemeenschapsrecht. Bovendien worden de voorschriften van richtlijn 90/496, die ongewijzigd zijn overgenomen in de NWKV, in het nationale recht gesanctioneerd door daarmee overeenkomende strafnormen, in concreto in de vorm van een blanco-strafnorm ( Blankettstrafnorm). Op deze gedragsnormen moeten dus de voor strafnormen geldende maatstaven worden toegepast, waarbij er juist ernstige twijfel bestaat of aan de voorwaarden daarvoor is voldaan.

15. De verwijzende rechter is van oordeel dat zowel uit de argumenten van Scherndl en het instituut als uit de uiteenzettingen in de literatuur duidelijk blijkt dat hoewel richtlijn 90/496, en dus ook de NWKV, de vermelding van gemiddelde waarden eisen, zij ─ behalve een vage, beter gezegd ruime, omschrijving van wat de Raad onder gemiddelde waarde verstaat ─ geen definitie van die gemiddelde waarde bevatten die deze regel begrijpelijk en toepasbaar maakt. Inzonderheid ontbreken zowel een referentiedatum als een nauwkeurige vermelding van de aanvaarde of getolereerde schommelingen.

16. De betrokken marktdeelnemers noch de overheid zouden in staat zijn, de hieruit voortvloeiende verplichtingen te beoordelen, zodat aan de hand van de richtlijn dan ook geen antwoord kan worden gegeven op de vraag of de zienswijze van Scherndl overeenstemt met de eisen van de NWKV of met de wil van de Raad. Gelet op de grote onnauwkeurigheid van de richtlijn wat de regeling inzake de voedingswaarde-etikettering voor vitaminen betreft, zouden de bepalingen van de richtlijn niet uitvoerbaar zijn, terwijl de lidstaten ingevolge artikel 7, lid 3, van de richtlijn niet de mogelijkheid hebben door regelgeving deze ernstige lacune te verhelpen.

17. Volgens de verwijzende rechter, die het arrest van 17 mei 2001, Commissie/Italië (4) , aanhaalt, is richtlijn 90/496 niet in overeenstemming met de beginselen van rechtszekerheid en nauwkeurigheid van de toepasselijke regels, en voldoet zij evenmin aan het vereiste van artikel 7 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.

18. Volgt men het standpunt van Scherndl dat de definitie van de gemiddelde waarde of de berekening ervan de verantwoordelijke een ruime beoordelingsvrijheid laat ter zake van de referentiedatum en de berekeningsmethode, dan blijkt bovendien duidelijk dat een dergelijke vermelding van de voedingswaarde ─ ook al is die in de bewoordingen van de richtlijn eenvoudig en gemakkelijk te begrijpen ─ geheel aan belang inboet en, in strijd met het doel van de betreffende richtlijn, bij de consument de indruk wekt dat het betrokken product bepaalde eigenschappen bezit die het niet heeft (of kan hebben).

19. Volgens de verwijzende rechter beperkt de betrokken regeling de fabrikant in zijn eigendomsrecht en in de vrije uitoefening van zijn beroepswerkzaamheden, hetgeen alleen gerechtvaardigd is indien deze beperkingen ertoe leiden dat de consument in concreto beter wordt voorgelicht over de eigenschappen van het betrokken product en niet verder gaan dan nodig is. Dit is in casu evenwel niet het geval, zodat de omstreden bepalingen alleen al wegens schending van het evenredigheidsbeginsel buiten toepassing moeten worden gelaten.

III ─ Prejudiciële vragen

20. Gezien deze omstandigheden heeft de verwijzende rechter de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

1) Kan bij beweringen over het vitaminegehalte worden gesproken van een gemiddelde waarde in de zin van artikel 1, lid 4, sub k, van richtlijn 90/496/EEG van de Raad van 24 september 1990 inzake de voedingswaarde-etikettering van levensmiddelen PB L 276, rectificatie in PB 1991, L 140 (hierna: richtlijn inzake voedingswaarde-etikettering), wanneer het bij de vermelde waarde, die berust op een analyse van het levensmiddel door de fabrikant in de zin van artikel 6, lid 8, sub a, van deze richtlijn, gaat om de waarde op de houdbaarheidsdatum van het product?

2) Laat de vaststelling van de gemiddelde waarde volgens artikel 6, lid 8, van de richtlijn inzake voedingswaarde-etikettering de keuze van de referentiedatum en van de grootte van de toegestane afwijkingen vrij?

3) Moet de richtlijn inzake de voedingswaarde-etikettering, met betrekking tot beweringen inzake de voedingswaarde betreffende het vitaminegehalte, buiten toepassing worden gelaten omdat zij

a) gelet op de vaststelling van de gemiddelde waarde (artikel 1, lid 4, sub k, van de richtlijn inzake de voedingswaarde-etikettering) respectievelijk de berekening ervan (artikel 6, lid 8, van de richtlijn inzake de voedingswaarde-etikettering) enerzijds, en op het ontbreken van referentietijdstippen en van afwijkingsmarges anderzijds te onbepaald is, dan wel

b) bepalingen bevat die niet in verhouding staan tot het met de richtlijn nagestreefde doel?

IV ─ Analyse

A ─

De eerste en de tweede prejudiciële vraag

21. Ik zal deze vragen samen behandelen, daar zij beide betrekking hebben op de bij de vaststelling van de gemiddelde waarde in aanmerking te nemen referentiedatum.

22. Terwijl de verwijzende rechter met zijn eerste prejudiciële vraag in wezen wenst te vernemen of artikel 1, lid 4, sub k, van richtlijn 90/496 zich ertegen verzet dat die referentiedatum de houdbaarheidsdatum is, wenst hij met zijn tweede prejudiciële vraag te vernemen of richtlijn 90/496 de keuze van de referentiedatum en van de omvang van de toegestane afwijkingen vrij laat.

1. Opmerkingen van interveniënten

23. In haar schriftelijke opmerkingen herhaalt Scherndl grotendeels de door haar reeds bij de verwijzende rechter aangevoerde argumenten. (5) Zij voegt hieraan nog toe dat de consument er recht op heeft dat de op de verpakking aangegeven waarde tot op de laatste dag van de vermelde termijn aanwezig is. Daarom is volgens haar een overdosering bij de vermelding van vitamine C onvermijdelijk, daar deze tijdens het in voorraad houden wordt afgebouwd. Deze overdosering zou een gebruikelijke praktijk zijn bij de producenten van vruchtensappen.

24. Scherndl stelt voor op de eerste prejudiciële vraag te antwoorden dat bij vermeldingen van het vitaminegehalte ook dan van een gemiddelde waarde in de zin van artikel 1, lid 4, sub k, van richtlijn 90/496 kan worden gesproken, wanneer het bij de vermelde waarde, die berust op een analyse van het levensmiddel door de fabrikant in de zin van artikel 6, lid 8, sub a, van deze richtlijn, gaat om de waarde die het product heeft bij het bereiken van de houdbaarheidsdatum.

25. Op de tweede vraag stelt Scherndl voor te antwoorden dat de definitie van de gemiddelde waarde volgens artikel 6, lid 8, van richtlijn 90/496 de keuze van de referentiedatum en van de omvang van de toegestane afwijkingen vrij laat.

26. Onder verwijzing naar artikel 1, lid 4, sub k, van richtlijn 90/496 benadrukt de Commissie dat de gemeenschapswetgever de fabrikant verplicht om de waarde te kiezen waardoor de hoeveelheid van een voedingsstof in een bepaald levensmiddel het best wordt weergegeven, rekening houdend met factoren waardoor de reële waarde van de voedingsstof kan variëren. (6)

27. De vraag rijst dus of een gemiddelde waarde die uitgaat van het gehalte van de voedingsstof op de houdbaarheidsdatum, nog representatief is in de zin van de definities van richtlijn 90/496.

28. In dit verband merkt de Commissie op dat ingevolge artikel 3, lid 1, sub 5, van richtlijn 2000/13/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 maart 2000 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgeving der lidstaten inzake de etikettering en presentatie van levensmiddelen alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame (7) , de houdbaarheidsdatum een van de gegevens is die verplicht vermeld moeten worden op de etiketten van levensmiddelen; die datum is, ingevolge artikel 9, lid 1 van deze richtlijn, de datum tot waarop het levensmiddel zijn specifieke eigenschappen behoudt, mits het op passende wijze wordt bewaard. Wanneer de voedingswaarde-etikettering ook van publicitaire aard is, moet overeenkomstig artikel 3, sub a, van richtlijn 84/450/EEG van de Raad van 10 september 1984 betreffende het nader tot elkaar brengen van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake misleidende reclame (8) , zoals gewijzigd bij richtlijn 97/55/EG van het Europees Parlement en de Raad van 6 oktober 1997 (9) , ervoor zorg worden gedragen dat de consument niet wordt misleid over de kenmerken van de producten, zoals bijvoorbeeld de specificaties ervan.

29. Ingeval de producent op de etikettering ook gegevens inzake de voedingswaarde vermeldt die onder meer het vitaminegehalte betreffen, is het niet in tegenspraak met de representativiteit van de gemiddelde waarde in de zin van de definitie van artikel 1, lid 4, van richtlijn 90/496, wanneer bij de vaststelling van de gemiddelde waarde ervan wordt uitgegaan dat deze op de houdbaarheidsdatum niet is verminderd, dat wil zeggen dat de vermelde hoeveelheid van de voedingsstof of de vitamine nog op die datum in die omvang in het levensmiddel aanwezig is.

30. De Commissie stelt daarom voor op de eerste prejudiciële vraag te antwoorden dat, wanneer het als gemiddelde waarde vermelde vitaminegehalte van een product overeenstemt met de hoeveelheid aan vitamine die op de houdbaarheidsdatum nog in het product aanwezig is, die vermelding niet in tegenspraak is met de definitie van de gemiddelde waarde in de zin van artikel 1, lid 4, sub k, van de richtlijn.

31. Aangaande de tweede prejudiciële vraag merkt de Commissie op dat de artikelen 6, lid 8 en 1, lid 4, sub k, van richtlijn 90/496 geen precisering bevatten inzake de referentiedatum. Omdat die voorschriften de keuze van de referentiedatum niet inperken, is het duidelijk dat de gemiddelde waarde bij voedingsstoffen als vitamine C uiteen zal lopen al naar gelang de gekozen referentiedatum.

32. Wat de toegestane afwijking tussen de reële waarde en de vermelde gemiddelde waarde betreft, meent de Commissie dat deze onder meer afhangt van de vraag, hoe snel het betrokken levensmiddel in bepaalde omstandigheden bederft, en van het tijdsbestek tussen de productie van het levensmiddel en de houdbaarheidsdatum.

33. Tot nu toe heeft de gemeenschapswetgever, aldus de Commissie, geen gebruik gemaakt van de in artikel 6, lid 8, tweede alinea, van richtlijn 90/496 vervatte mogelijkheid tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen van de eerste alinea, met name met betrekking tot het verschil tussen de vermelde waarden en die welke bij officiële controles worden geconstateerd, en evenmin voor vitamine C algemene afwijkingsmarges vastgelegd. De lidstaten zijn dus vrij om, in afwachting van een harmonisatie, dit technische detail, dat voor iedere voedingsstof afzonderlijk moet worden vastgesteld, op grond van hun eigen kennis en ervaring te regelen, dan wel hun thans geldende nationale voorschriften te blijven toepassen.

34. Volgens de gegevens waarover de Commissie beschikt zijn, gezien de algemeen bekende instabiliteit van vitamine C, afwijkingen tussen 20 % en 50 % algemeen aanvaard. Onder de lidstaten die de Commissie hebben geïnformeerd over hun afwijkingsmarges, heeft de Italiaanse Republiek voor vitamine C een afwijking van -20% tot +100 % aangegeven in haar kennisgeving in het kader van richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften. (10)

35. Concreet is de Commissie van oordeel dat noch afwijkingen van 40 % van de vermelde waarde, noch het feit dat wordt uitgegaan van de waarde op de houdbaarheidsdatum, omstandigheden zijn waardoor een vermelding van de voedingswaarde inzake vitamine C in vruchtensappen geacht kan worden in strijd te zijn met het gemeenschapsrecht.

36. Zij stelt voor, op de tweede prejudiciële vraag te antwoorden dat richtlijn 90/496, in samenhang met andere gemeenschapsrechtelijke bepalingen, de lidstaten niet de vrije keuze geeft wat de referentiedatum of de toegestane afwijkingen betreft, maar overeenkomstig artikel 1, lid 4, sub k, van voormelde richtlijn de keuze voorschrijft van de waarde waardoor, rekening houdend met bepaalde factoren en binnen een zekere marge, de voedingsstof in het levensmiddel het best wordt weergegeven.

37.

Raad neemt geen standpunt in over de eerste en de tweede prejudiciële vraag.

2. Beoordeling

38. Vastgesteld moet worden dat richtlijn 90/496 niet bepaalt welke referentiedatum (of -data) in acht dient te worden genomen voor de vaststelling van de gemiddelde waarde, noch welke afwijkingen zijn toegestaan tussen de op de etikettering vermelde gemiddelde waarde en de bij een controle daadwerkelijk geconstateerde gemiddelde waarde.

39. De bepalingen van richtlijn 90/496 betreffende de gemiddelde waarde beperken zich er namelijk toe om, ten eerste, in algemene termen deze waarde te definiëren als zijnde de waarde waardoor de hoeveelheid van een voedingsstof in een bepaald levensmiddel het best wordt weergegeven, rekening houdend met factoren waardoor de reële waarde ervan kan variëren (artikel 1, lid 4, sub k), en, ten tweede, de elementen vast te stellen op grond waarvan de gemiddelde waarde moet worden vastgesteld (artikel 6, lid 8, eerste alinea).

40. Richtlijn 90/496, en meer in het bijzonder artikel 6, lid 8, tweede alinea, verleent de Commissie echter de bevoegdheid om overeenkomstig de procedure van artikel 10 van diezelfde richtlijn uitvoeringsbepalingen vast te stellen met name met betrekking tot het verschil tussen de vermelde waarden en die welke bij officiële controles worden geconstateerd, een bevoegdheid die volgens mij, gezien de term met name, mede betrekking lijkt te hebben op het bepalen van de voor de vaststelling van de gemiddelde waarde in acht te nemen referentiedatum (of -data).

41. Is het thans aan de lidstaten om voor de noodzakelijke precisering zorg te dragen, daar, zoals de Commissie uiteen zet, deze uitvoeringsbepalingen nog niet zijn vastgesteld?

42. Ik ben van mening dat dat het geval is.

43. Richtlijn 90/496 is immers gebaseerd op artikel 100 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 95 EG). De op grond van dit artikel te nemen maatregelen beperken zich niet tot de onderlinge aanpassing van nationale wettelijke regelingen, maar hieronder valt ook, zoals in casu het geval is met artikel 6, lid 8, tweede alinea, van richtlijn 90/496, het vaststellen van maatregelen die voorzien in een interventie van de gemeenschapsinstellingen. (11)

44. Omdat de Gemeenschap ingevolge artikel 100 A van het Verdrag kan optreden op gebieden die aan de bevoegdheid van de lidstaten zijn voorbehouden, kan deze bevoegdheid evenwel slechts worden beperkt voorzover daadwerkelijk voorschriften zijn vastgesteld overeenkomstig artikel 100 A van het Verdrag. Het enkele feit dat de Gemeenschap op grond van diezelfde bepaling het besluit neemt te gaan optreden, is daarom niet voldoende om te concluderen dat een gebied niet meer onder de bevoegdheid van de lidstaten valt.

45. Nu geen uitvoering is gegeven aan artikel 6, lid 8, tweede alinea, van richtlijn 90/496, staat het derhalve aan de lidstaten om met inachtneming van de bepalingen en doelstellingen van richtlijn 90/496 de referentiedatum (of -data) alsook de toegestane afwijkingen te preciseren.

46. Met de Commissie ben ik van mening dat zulks niet in tegenspraak is met artikel 7, lid 3, van richtlijn 90/496, dat luidt: De lidstaten stellen geen eisen die verder gaan dan de eisen die reeds zijn neergelegd in deze richtlijn inzake voedingswaarde-etikettering.

47. Deze bepaling moet namelijk worden gelezen in samenhang met de eerste twee leden van ditzelfde artikel (12) , waaruit blijkt dat het daarin gaat om de wijze waarop de etiketten moeten worden aangeboden. Lid 3 moet dus worden geacht op ditzelfde onderwerp betrekking te hebben en niet op andere zaken zoals de wijze waarop de gemiddelde waarde wordt vastgesteld.

48. Hoe is de situatie echter, indien de lidstaat de referentiedatum (of -data), alsook de toegestane afwijkingen niet heeft gepreciseerd? Dat lijkt namelijk in casu het geval te zijn, daar de verwijzende rechter uiteenzet dat in de nationale regeling ervan is afgezien om meer gedetailleerde uitvoeringsbepalingen op te nemen dan die van richtlijn 90/496.

49. Wat dit aangaat, herinner ik eraan dat [...] de uit een richtlijn voortvloeiende verplichting der lidstaten om het daarmee beoogde resultaat te bereiken, alsook de verplichting krachtens artikel 5 EG-Verdrag (thans artikel 10 EG) om alle algemene of bijzondere maatregelen te treffen die geschikt zijn om de nakoming van die verplichting te verzekeren, voor alle met overheidsgezag beklede instanties in de lidstaten geldt, en dus, binnen het kader van hun bevoegdheden, ook voor de rechterlijke instanties (zie inzonderheid arrest van 26 september 1996, Arcaro, C-168/95, Jurispr. blz. I-4705, punt 41). (13)

50. Gelet in het bijzonder op het feit dat de verwijzende rechter een nationale regelgeving van strafrechtelijke aard moet toepassen, moet mijns inziens als leidraad worden aangehouden het arrest van 12 december 1996, Strafzaken tegen X (14) , waarin het Hof als volgt oordeelde:

25. Aangaande inzonderheid een geval zoals dat in het hoofdgeding, dat betrekking heeft op de draagwijdte van de strafrechtelijke aansprakelijkheid die voortvloeit uit een specifiek ter uitvoering van een richtlijn vastgestelde wet, zij gepreciseerd dat het beginsel dat de toepassing van de strafwet niet ten nadele van de verdachte mag worden uitgebreid, dat zelf een uitvloeisel is van het legaliteitsbeginsel ter zake van strafbare feiten en straffen, en meer in het algemeen van het rechtszekerheidsbeginsel, zich verzet tegen de instelling van een strafvervolging wegens een feit dat niet duidelijk bij wet strafbaar is gesteld. Dit beginsel, dat deel uitmaakt van de algemene rechtsbeginselen die ten grondslag liggen aan de constitutionele tradities welke de lidstaten gemeen hebben, is ook neergelegd in verschillende internationale verdragen en met name in artikel 7 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (zie arresten van het Europees Hof voor de rechten van de mens van 25 mei 1993, Kokkinakis, serie A, nr. 260-A, paragraaf 52, en 22 november 1995, S.W./Verenigd Koninkrijk en C.R./Verenigd Koninkrijk, serie A, nrs. 335-B, paragraaf 35, en 335-C, paragraaf 33).

26. Derhalve moet de verwijzende rechter de eerbiediging van dit beginsel verzekeren, wanneer hij het ter uitvoering van een richtlijn vastgestelde nationale recht uitlegt in het licht van de bewoordingen en het doel van de richtlijn.

51. Het komt mij dus voor dat in casu de verwijzende rechter, wanneer hij het ter uitvoering van richtlijn 90/496 vastgestelde nationale recht uitlegt in het licht van de bewoordingen en het doel van die richtlijn, voormeld beginsel moet toepassen, welk beginsel zich verzet tegen de instelling van strafvervolging wegens een feit dat niet duidelijk bij wet strafbaar is gesteld.

52. Voor de daadwerkelijke vaststelling van de referentiedatum zou eventueel een oplossing kunnen zijn dat de verwijzende rechter, zoals Scherndl aanvoert, als referentiedatum de houdbaarheidsdatum aanhoudt.

53. Ik ben namelijk van mening ─ en hiermee kom ik in feite bij de eerste prejudiciële vraag ─ dat richtlijn 90/496 er zich niet tegen verzet dat het bij de vermelde gemiddelde waarde gaat om de waarde van het product op de houdbaarheidsdatum.

54. Dienaangaande moet worden vastgesteld dat artikel 1, lid 4, sub k, van richtlijn 90/496 de gemiddelde waarde in algemene bewoordingen definieert als de waarde waardoor de hoeveelheid van een voedingsstof in een bepaald voedingsmiddel het best wordt weergegeven, rekening houdend met factoren waardoor de reële waarde van die voedingsstof kan variëren.

55. Deze definitie verzet zich er evenwel niet tegen dat, waar het gaat om stoffen als vitamine C, waarvan het gehalte ontegenzeglijk kan verminderen onder invloed van externe factoren als lucht, licht, temperatuur etc., de waarde van de stof op de houdbaarheidsdatum wordt aangemerkt als de gemiddelde waarde.

56. Deze uitlegging wordt volgens mij bevestigd door richtlijn 2000/13, waarnaar de Commissie verwijst. Indien de houdbaarheidsdatum van een levensmiddel namelijk de datum is tot waarop dit levensmiddel zijn specifieke eigenschappen behoudt, mits het op passende wijze wordt bewaard (15) , dan kan de geldigheid van een etikettering die het gehalte aan vitamine C van het betrokken levensmiddel op die datum vermeldt, niet worden betwist.

57. Hieraan zij toegevoegd dat ingeval de op het etiket vermelde waarde niet meer aanwezig is vóór de minimale houdbaarheidsdatum, de consument zich dan terecht misleid kan voelen.

58. Gelet op voorafgaande overwegingen stel ik voor, op de eerste en de tweede prejudiciële vraag te antwoorden dat, nu geen uitvoering is gegeven aan artikel 6, lid 8, tweede alinea, van richtlijn 90/496, het aan de lidstaten staat om met inachtneming van de bepalingen en de doelstellingen van die richtlijn de referentiedatum (of -data) die voor de vaststelling van de gemiddelde waarde in aanmerking moet worden genomen alsook de grootte van de toegestane afwijkingen te preciseren. Daarbij verzet artikel 1, lid 4, sub k, van richtlijn 90/496 er zich niet tegen dat het cijfer dat de gemiddelde waarde vermeldt, welk cijfer berust op een analyse van het levensmiddel door de fabrikant in de zin van artikel 6, lid 8, eerste alinea, sub a, van diezelfde richtlijn, de waarde van het product bij het verstrijken van de houdbaarheidsdatum aangeeft.

B ─

De derde prejudiciële vraag

59. Met de derde prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of richtlijn 90/496 geldig is omdat zij naar zijn oordeel

b) bepalingen bevat die niet in verhouding staan tot het met de richtlijn nagestreefde doel

1. Opmerkingen van interveniënten

60. Scherndl stelt voor op deze vraag te antwoorden dat richtlijn 90/496, voorzover zij indicaties met betrekking tot de voedingswaarde bevat, buiten toepassing moet worden gelaten omdat zij te onbepaald is en bepalingen bevat die niet in verhouding staan tot het met de richtlijn nagestreefde doel.

61. De Raad acht richtlijn 90/496 geldig.

62. Hij stelt dat richtlijn 90/496, waar het gaat om de vermelding van de voedingswaarde op basis van het vitaminegehalte, voldoet aan het vereiste van juridische duidelijkheid. De Raad heeft niet alleen het begrip gemiddelde waarde in artikel 1, lid 4, sub k, van deze richtlijn gedefinieerd met inachtneming van seizoenschommelingen, het in voorraad houden en andere factoren waardoor de reële waarde kan variëren, maar hij heeft ook in artikel 6, lid 8, van deze richtlijn uitdrukkelijk de factoren genoemd waarvan voor de vaststelling van de gemiddelde waarde kan worden uitgegaan ter verkrijging van een vermelde waarde.

63. Ook indien het Hof van oordeel mocht zijn dat de term gemiddelde waarde alsook artikel 6, lid 8, eerste alinea, van richtlijn 90/496 ieder op zich beschouwd te onbepaald zijn, dan zou dat, volgens de Raad, overigens nog niet ten gevolge hebben dat die bepalingen niet van toepassing zijn. De in artikel 6, lid 8, tweede alinea, van deze richtlijn vervatte procedure voldoet namelijk ten volle aan de eventuele behoefte aan opheldering. Bovendien meent de Raad dat het moeilijk, zo niet onmogelijk is om in een richtlijn een definitie van de gemiddelde waarde op te nemen die voldoende nauwkeurig is om alle mogelijke situaties te omvatten. Dergelijke situaties dienen veeleer in het kader van een comitéprocedure dan in de richtlijn zelf te worden geregeld.

64. De Raad voegt hieraan toe dat de regels aan de hand waarvan kan worden vastgesteld of de litigieuze bepaling van richtlijn 90/496 voldoet aan de vereisten inzake bepaalbaarheid, nauwkeurigheid en duidelijkheid, anders dan de verwijzende rechter stelt, geen regels van strafrecht zijn. De voorschriften van deze richtlijn zijn namelijk niet van strafrechtelijke aard. Weliswaar moeten de lidstaten voorzien in doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties in geval van schending van het gemeenschapsrecht, maar daarmee wordt van de lidstaten niet verlangd dat dit strafrechtelijke sancties zijn. De geldigheid van de richtlijn kan daarom niet in twijfel worden getrokken enkel op grond dat de Republiek Oostenrijk strafrechtelijke sancties heeft ingevoerd ter verzekering van de daadwerkelijke uitvoering van richtlijn 90/496.

65. De Raad is voorts van oordeel dat richtlijn 90/496, daaronder begrepen de betrokken bepalingen, niet verder gaat dan noodzakelijk is ter bereiking van het in artikel 95 EG vastgestelde doel, de interne markt tot stand brengen met inachtneming van een hoog beschermingsniveau op het gebied van de volksgezondheid en consumentenbescherming.

66. Richtlijn 90/496 zou uitgaan van het feit dat er verband bestaat tussen voeding en gezondheid, dat kennis van de grondbeginselen van de voeding en een adequate voedingswaarde-etikettering van levensmiddelen de consument bij het kiezen van een passend voedingspakket aanzienlijk kunnen helpen en dat de etikettering opvoedende maatregelen op voedingsgebied ten behoeve van het grote publiek dient te bevorderen (zie in het bijzonder de tweede, vierde en vijfde overweging van de considerans van de richtlijn).

67. Vast staat dat vitaminen, ook vitamine C, belangrijke elementen van onze voeding zijn en dat bepalingen betreffende de voedingswaarde-etikettering die vitaminen niet zouden vermelden, onvolledig zouden zijn. Dat de vermelde waarde voor vitamine C op een gegeven moment wel eens zou kunnen afwijken van de werkelijke waarde, brengt geen verandering in het feit dat het vermelden van het vitaminegehalte over het geheel genomen nuttig is voor de consument.

68. Volgens de Raad moet ook in aanmerking worden genomen dat een van de doelstellingen van richtlijn 90/496 bestaat in de geleidelijke totstandbrenging van de interne markt, onder meer door een voedingswaarde-etikettering in een gestandaardiseerde, overal in de Gemeenschap toegepaste vorm (zie vooral de eerste en zesde overweging van de considerans van de richtlijn). Deze uniformering wordt onder meer door de in artikel 6, lid 8, tweede alinea, vervatte procedure verzekerd.

69.

Commissie voert aan dat, gelet op haar opmerkingen met betrekking tot de eerste twee vragen, er geen feiten of omstandigheden zijn op grond waarvan richtlijn 90/496 niet van toepassing zou zijn.

2. Beoordeling

70. Ik ben het geheel eens met de opmerkingen van de Raad.

71. Krachtens artikel 249, derde alinea, EG is een richtlijn immers verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is, doch [wordt] aan de nationale instanties [...] de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen.

72. De richtlijn bevat dus geen stelsel dat als zodanig kan worden toegepast, maar een geheel van regels waarvan de uitvoering [...] moet worden verzekerd met passende uitvoeringsmaatregelen van de lidstaten. (16)

73. Het is niet uitgesloten dat van de lidstaten wordt verlangd om bij de vaststelling van de nationale maatregelen ter omzetting van de richtlijn bepaalde, in een richtlijn voorkomende, begrippen te preciseren. (17) Evenzo kunnen, zoals richtlijn 90/496 bevestigt, bepaalde begrippen ook worden gepreciseerd doordat de gemeenschapsinstellingen uitvoeringsmaatregelen nemen.

74. Wanneer een richtlijn precisering behoeft, is dat derhalve niet zozeer een reden om die richtlijn ongeldig te achten, maar veeleer, wanneer het de taak van de lidstaten is om te preciseren, een normale eigenschap van de richtlijn, waarmee zelfs uitdrukking wordt gegeven aan het subsidiariteitsbeginsel, ofwel, wanneer de bevoegdheid tot precisering door de Raad aan de Commissie wordt gedelegeerd in het kader van een comitéprocedure, een toepassing van artikel 202, laatste streepje, EG.

75. Ik stel daarom voor, op de derde prejudiciële vraag te antwoorden dat bij onderzoek van de gestelde vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van richtlijn 90/496 kunnen aantasten.

V ─ Conclusie

76. Gelet op voorafgaande overwegingen, stel ik voor te antwoorden

─

Nu geen uitvoering is gegeven aan artikel 6, lid 8, tweede alinea, van richtlijn 90/496/EEG van de Raad van 24 september 1990 inzake de voedingswaarde-etikettering van levensmiddelen, staat het aan de lidstaten om met inachtneming van de bepalingen en de doelstellingen van die richtlijn de referentiedatum (of -data) die voor de vaststelling van de gemiddelde waarde in aanmerking moet worden genomen, alsook de grootte van de toegestane afwijkingen te preciseren. Daarbij verzet artikel 1, lid 4, sub k, van richtlijn 90/496 er zich niet tegen dat het cijfer dat de gemiddelde waarde vermeldt, welk cijfer berust op een analyse van het levensmiddel door de fabrikant in de zin van artikel 6, lid 8, eerste alinea, sub a, van diezelfde richtlijn, de waarde van het product bij het verstrijken van de houdbaarheidsdatum aangeeft.

─

Bij onderzoek van de gestelde vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van richtlijn 90/496 kunnen aantasten.

1 –: Oorspronkelijke taal: Duits.

2 –: PB L 276, blz. 40.

3 –: Deze laatste bepaling voorziet in een comitéprocedure waarbij de Commissie maatregelen vaststelt na raadpleging van het Permanent Comité voor levensmiddelen.

4 –: C-159/99, Jurispr. blz. I-4007.

5 –: Zie punt 10, hierboven.

6 –: Cursivering in het origineel.

7 –: PB L 109, blz. 29.

8 –: PB L 250, blz. 17.

9 –: PB L 290, blz. 18.

10 –: PB L 204, blz. 37.

11 –: Zie arrest van 9 augustus 1994, Duitsland/Raad (C- 359/92, Jurispr. blz. I-3681, punt 37).

12 –: 1. Alle informatie waarop deze richtlijn betrekking heeft, moet tezamen op één plaats worden vermeld, in tabelvorm met de cijfers onder elkaar indien daarvoor voldoende ruimte is. Indien er onvoldoende ruimte is, worden de gegevens achter elkaar geplaatst. De informatie moet goed leesbaar en onuitwisbaar op een in het oog vallende plaats zijn aangebracht. 2. De lidstaten zien erop toe dat de informatie waarop deze richtlijn van toepassing is, wordt verstrekt in een voor de koper gemakkelijk te begrijpen taal, tenzij de koper door andere maatregelen wordt ingelicht. Deze bepaling staat het voorkomen van genoemde vermeldingen in meer dan één taal niet in de weg.

13 –: Arrest van 11 juli 2002, Marks & Spencer (C-62/00, Jurispr. blz. I-6325, punt 24). Cursivering van mij.

14 –: C-74/95 en C-129/95, Jurispr. blz. I-6609.

15 –: Zie in die zin ook arrest van 13 maart 2003, Mülller (C-229/01, Jurispr. blz. I-2587).

16 –: Arrest van 6 mei 1980, Commissie/België (102/79, Jurispr. blz. 1473, punt 12).

17 –: Zie reeds aangehaald arrest Strafzaken tegen X, punten 29 en 30.