Zaak C‑463/01

Commissie van de Europese Gemeenschappen

tegen

Bondsrepubliek Duitsland

„Milieu – Vrij verkeer van goederen – Verpakking en verpakkingsafval – Richtlijn 94/62/EG – Exploitatie en in handel brengen van natuurlijk mineraalwater – Richtlijn 80/777/EEG – Statiegeldverplichting en terugnameplicht voor wegwerpverpakkingen, afhankelijk van totaal percentage herbruikbare verpakkingen”

Samenvatting van het arrest

1.        Milieu – Afvalstoffen – Verpakking en verpakkingsafval – Richtlijn 94/62 – Bevoegdheid van lidstaten om systemen voor hergebruik van verpakkingen te bevorderen – Richtlijn die geen precieze criteria voor organisatie van die systemen bevat – Toetsing van die systemen aan verdragsbepalingen betreffende vrij verkeer van goederen

(Art. 28 EG en 30 EG; richtlijn 94/62 van het Europees Parlement en de Raad, art. 5)

2.        Vrij verkeer van goederen – Kwantitatieve beperkingen – Maatregelen van gelijke werking – Nationale regeling die algemeen systeem van inzameling van verpakkingsafval vervangt door systeem van statiegeld en individuele terugname – Ontoelaatbaarheid – Rechtvaardiging – Milieubescherming – Voorwaarde – Inachtneming van evenredigheidsbeginsel

(Art. 28 EG en 30 EG)

1.        Artikel 5 van richtlijn 94/62 betreffende verpakking en verpakkingsafval, op basis waarvan de lidstaten overeenkomstig het Verdrag systemen mogen bevorderen voor het hergebruik van verpakkingen die op een milieuhygiënisch verantwoorde wijze kunnen worden hergebruikt, formuleert die mogelijkheid in algemene bewoordingen, zonder te preciseren welke criteria de lidstaten die daarvan gebruik maken, moeten hanteren. Aangezien de richtlijn niet regelt hoe lidstaten die bereid zijn van die mogelijkheid gebruik te maken, de systemen ter bevordering van herbruikbare verpakking moeten organiseren, kunnen die systemen aan de verdragsbepalingen betreffende het vrije verkeer van goederen worden getoetst.

(cf. punten 41, 43, 45, 50)

2.        Komt de krachtens artikel 5 van richtlijn 94/62 betreffende verpakking en verpakkingsafval, juncto artikel 28 EG op hem rustende verplichtingen niet na, de lidstaat die voor wegwerpverpakkingen een algemeen systeem van inzameling van verpakking vervangt door een systeem van statiegeld en individuele terugname, dat de producenten verplicht om bepaalde vermeldingen op hun verpakkingen te wijzigen en voor iedere producent en verkoper bijkomende kosten meebrengt, zonder deze een voldoende lange overgangstermijn te geven om zich vóór de inwerkingtreding van het nieuwe systeem aan de eisen daarvan aan te passen.

Een dergelijke nationale regeling die het intracommunautaire handelsverkeer kan belemmeren, kan immers slechts haar rechtvaardiging vinden in dwingende eisen van milieubescherming indien de door haar aangewende middelen geschikt zijn ter verwezenlijking van de nagestreefde doelstellingen en niet verder gaan dan ter bereiking van deze doelstellingen noodzakelijk is.

(cf. punten 59, 62, 68, 75, 78‑79 en dictum)




ARREST VAN HET HOF (grote kamer)
14 december 2004(1)

„Milieu – Vrij verkeer van goederen – Verpakking en verpakkingsafval – Richtlijn 94/62/EG – Exploitatie en in de handel brengen van natuurlijk mineraalwater – Richtlijn 80/777/EEG – Statiegeldverplichting en terugnameplicht voor wegwerpverpakking, afhankelijk van totaal percentage herbruikbare verpakking”

In zaak C-463/01,betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 226 EG, ingesteld op 3 december 2001,

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door G. zur Hausen als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,

verzoekster,

ondersteund door:Franse Republiek, vertegenwoordigd door G. de Bergues, E. Puisais en D. Petrausch als gemachtigden,en door:Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, aanvankelijk vertegenwoordigd door P. Ormond, vervolgens door C. Jackson, als gemachtigden,

interveniënten,

tegen

Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door W.-D. Plessing en T. Rummler als gemachtigden, bijgestaan door D. Sellner, Rechtsanwalt,

verweerster,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE (grote kamer),,



samengesteld als volgt: V. Skouris, president, P. Jann en K. Lenaerts (rapporteur), kamerpresidenten, C. Gulmann, J.-P. Puissochet, R. Schintgen, N. Colneric, S. von Bahr en J. N. Cunha Rodrigues, rechters,

advocaat-generaal: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
griffier: M.-F. Contet, hoofdadministrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 2 maart 2004,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 6 mei 2004,

het navolgende



Arrest



1
De Commissie van de Europese Gemeenschappen verzoekt het Hof vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland, door bij de artikelen 8, lid 1, en 9, lid 2, van de verordening van 1998 betreffende de preventie en de terugwinning van verpakkingsafval, een systeem voor het hergebruik van verpakking op te zetten voor producten die ingevolge richtlijn 80/777/EEG van de Raad van 15 juli 1980 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake de exploitatie en het in de handel brengen van natuurlijk mineraalwater (PB L 229, blz. 1), aan de bron moeten worden verpakt, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 5 van richtlijn 94/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994 betreffende verpakking en verpakkingsafval (PB L 365, blz. 10), juncto artikel 28 EG, alsmede krachtens artikel 3 van richtlijn 80/777 juncto bijlage II, punt 2, sub d, daarbij.


Rechtskader

Gemeenschapsregelgeving

2
De voorwaarden inzake de exploitatie van de bronnen van natuurlijk mineraalwater en de voorschriften inzake de verpakking daarvan zijn volgens artikel 3 van richtlijn 80/777 te vinden in bijlage II bij deze richtlijn.

3
Punt 2 van deze bijlage bepaalt:

„De installaties voor de exploitatie moeten zo zijn gebouwd dat iedere mogelijkheid van besmetting wordt voorkomen en dat het water de eigenschappen behoudt, die met zijn kwalificatie overeenkomen en die het op het ogenblik van het ontspringen bezat.

Daartoe en inzonderheid:

[…]

d)       is het transport van natuurlijk mineraalwater in andere recipiënten dan die welke voor de levering aan de eindverbruiker zijn goedgekeurd, verboden.”

4
Richtlijn 94/62 heeft, overeenkomstig artikel 1, lid 1, tot doel de nationale maatregelen betreffende het beheer van verpakking en verpakkingsafval te harmoniseren, enerzijds om elk effect daarvan op het milieu van de lidstaten en derde landen te voorkomen of te beperken en aldus een hoog milieubeschermingsniveau te waarborgen, en anderzijds om de werking van de interne markt te garanderen en handelsbelemmeringen, concurrentieverstoring en concurrentiebeperking in de Gemeenschap te voorkomen.

5
Artikel 5 van de richtlijn luidt:

„De lidstaten mogen overeenkomstig het Verdrag systemen bevorderen voor het hergebruik van verpakkingen die op een milieuhygiënisch verantwoorde wijze kunnen worden hergebruikt.”

6
In artikel 7, lid 1, van genoemde richtlijn is bepaald:

„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om te zorgen voor systemen voor:

a) de terugname en/of inzameling van gebruikte verpakkingen en/of verpakkingsafval van de consumenten of andere eindgebruikers of uit de afvalstroom, teneinde ze naar de meest geschikte beheersalternatieven toe te leiden;

b) het hergebruik of de terugwinning, met inbegrip van recycling, van ingezamelde verpakkingen en/of verpakkingsafval,

om te voldoen aan de doelstellingen van deze richtlijn.

Deze systemen staan open voor deelneming van de ondernemingen van de betrokken sectoren en voor de deelneming van de bevoegde overheidsinstanties. Zij gelden ook voor ingevoerde producten onder niet-discriminerende voorwaarden, waaronder de regels en eventuele tarieven voor toegang tot de systemen, en worden zo opgezet dat handelsbelemmeringen of concurrentieverstoringen overeenkomstig het Verdrag voorkomen worden.”

Nationale regelgeving

7
De Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (verordening betreffende de preventie en de terugwinning van verpakkingsafval), van 21 augustus 1998 (BGB1. 1998 I, blz. 2379; hierna: „VerpackV”), stelt diverse maatregelen vast ter voorkoming of beperking van de effecten van verpakkingsafval op het milieu. De VerpackV, die inzonderheid tot doel heeft richtlijn 94/62 om te zetten, is in de plaats gekomen van de Verordnung über die Vermeidung von Verpackungsabfällen (verordening betreffende de preventie van verpakkingsafval), van 12 juni 1991 (BGB1. 1991 I, blz. 1234).

8
§ 6, leden 1 en 2, van de VerpackV bevat de volgende verplichtingen:

„1. De verkoper moet de door de eindverbruiker gebruikte lege verkoopverpakkingen op of in de onmiddellijke nabijheid van de plaats van feitelijke levering kosteloos terugnemen, zorgen voor terugwinning overeenkomstig de eisen in punt 1 van bijlage I en voldoen aan de eisen in punt 2 van bijlage I. Aan de voor de terugwinning geldende eisen kan ook worden voldaan door hergebruik of door overdracht aan een handelaar of producent in de zin van lid 2. De verkoper moet de particuliere eindverbruiker door middel van duidelijk herkenbare en leesbare schriftelijke mededelingen wijzen op de mogelijkheid tot teruggave in de zin van de eerste volzin. De verplichting bedoeld in de eerste volzin geldt alleen voor verpakkingen van de soort, vorm en grootte, en voor verpakkingen van goederen die tot zijn assortiment behoren. Verkopers die over een verkoopoppervlakte van minder dan 200 m² beschikken, dienen alleen verpakkingen terug te nemen van de merken die zij in de handel brengen. Bij postorderverkoop moet worden gezorgd voor teruggavemogelijkheden op een aanvaardbare afstand van de eindverbruiker. Op de zending en in de catalogi moet worden gewezen op de mogelijkheid tot teruggave. Wanneer verkoopverpakkingen niet bij de particuliere eindverbruiker belanden, kunnen afwijkende overeenkomsten worden gesloten met betrekking tot de teruggave en de verdeling van de kosten. Wanneer verkopers hun verplichtingen in de zin van de eerste volzin niet nakomen door terugname op de plaats van levering, moeten zij dat doen door deel te nemen aan een systeem in de zin van lid 3. Voor verkopers van verpakkingen die onmogelijk kunnen deelnemen aan een systeem in de zin van lid 3, zijn in afwijking van de eerste volzin de vereisten van artikel 4, lid 2, van overeenkomstige toepassing.

2.       Producenten en verkopers moeten de overeenkomstig lid 1 door verkopers teruggenomen verpakkingen op de feitelijke plaats van levering kosteloos terugnemen, zorgen voor terugwinning overeenkomstig de eisen in punt 1 van bijlage I en voldoen aan de eisen in punt 2 van bijlage I. Aan de voor de terugwinning geldende eisen kan ook worden voldaan door hergebruik. De verplichtingen van de eerste volzin gelden alleen voor verpakkingen van de soort, vorm en grootte, en voor verpakkingen van goederen die de betrokken producent en verkoper in de handel brengen. Lid 1, achtste tot en met tiende volzin, is van overeenkomstige toepassing.”

9
Volgens § 6, lid 3, kan in beginsel ook aan deze terugname- en terugwinningsplicht worden voldaan doordat de producent of de verkoper deelneemt aan een algemeen inzamelingssysteem voor gebruikte verkoopverpakkingen. Het staat aan de bevoegde regionale instantie om vast te stellen dat dit systeem de voorwaarden van de VerpackV betreffende het bestreken gebied vervult.

10
Krachtens § 8, lid 1, van de VerpackV moeten verkopers die vloeibare levensmiddelen in de handel brengen in drankverpakkingen die niet opnieuw kunnen worden gebruikt, van de koper per verpakking statiegeld van minstens 0,25 EUR inclusief belasting over de toegevoegde waarde heffen. Bij een verpakkingsvolume van meer dan 1,5 liter bedraagt het statiegeld minstens 0,50 EUR inclusief belasting over de toegevoegde waarde. Het statiegeld moet door iedere wederverkoper worden geheven in alle stadia van de handel, tot de verkoop aan de eindverbruiker. Het statiegeld wordt bij de terugname van de verpakking in de zin van § 6, leden 1 en 2, van de VerpackV terugbetaald.

11
Luidens § 9, lid 1, van de VerpackV behoeft dit statiegeld niet te worden geheven voor verpakkingen waarvoor de producent of verkoper van de terugnameplicht is vrijgesteld omdat hij deelneemt aan een algemeen inzamelingssysteem als bedoeld in § 6, lid 3.

12
§ 9, lid 2, van de VerpackV vermeldt evenwel omstandigheden waaronder voor bepaalde dranken geen beroep kan worden gedaan op § 6, lid 3. Deze bepaling luidt als volgt:

„Wanneer het aandeel van in herbruikbare verpakkingen verpakte dranken voor bier, mineraalwater (inclusief bronwater, tafelwater en thermaal water), koolzuurhoudende frisdranken, vruchtensap […] en wijn […], tezamen in een kalenderjaar binnen het toepassingsgebied van deze verordening lager ligt dan 72 %, wordt voor de periode van 12 maanden na de bekendmaking van het niet-bereiken van dat percentage een nieuw onderzoek verricht naar het aandeel van de herbruikbare verpakkingen. Indien het aandeel volgens dat onderzoek op federaal niveau lager ligt dan het in de eerste volzin bepaalde percentage, wordt het besluit in de zin van § 6, lid 3, geacht vanaf de eerste dag van de zesde kalendermaand die volgt op de publicatie in de zin van lid 3 voor de gehele Bondsrepubliek te zijn ingetrokken voor de dranken waarvoor het in 1991 vastgestelde aandeel van herbruikbare verpakkingen niet meer wordt gehaald […]”

13
Overeenkomstig § 9, lid 3, van de VerpackV maakt de Duitse regering elk jaar de ingevolge lid 2 van deze paragraaf geldende percentages voor in milieuvriendelijke verpakkingen verpakte dranken bekend. Volgens lid 4 van deze paragraaf doet de bevoegde instantie op verzoek of ambtshalve een nieuwe vaststelling in de zin van § 6, lid 3, wanneer het geldende percentage voor in milieuvriendelijke verpakkingen verpakte dranken na een intrekking opnieuw wordt bereikt.

14
Blijkens deze nationale bepalingen verliezen de producenten van natuurlijk mineraalwater de mogelijkheid om aan hun terugnameplicht voor wegwerpverpakking te voldoen door deel te nemen aan een algemeen inzamelingssysteem, wanneer het totale aandeel herbruikbare verpakkingen tijdens twee opeenvolgende jaren daalt tot minder dan 72 % en tezelfdertijd het in 1991 bereikte percentage voor in herbruikbare verpakkingen verpakt natuurlijk mineraalwater niet wordt gehaald. In dat geval geldt voor dranken in wegwerpverpakkingen het systeem van statiegeld en individuele terugname als neergelegd in § 8, lid 1, van de VerpackV.

15
Volgens de Duitse regering is het aandeel herbruikbare drankverpakkingen in 1997 voor het eerst gedaald tot minder dan 72 %, te weten 71,33 %. Door een aanzienlijke toename van wegwerpverpakkingen voor dranken is dat aandeel daarna blijven dalen. In deze context heeft genoemde regering tijdens de schriftelijke procedure voor het Hof voorgeschreven dat vanaf 1 januari 2003 statiegeld zou worden geheven op wegwerpverpakkingen voor mineraalwater, bier en koolzuurhoudende frisdranken.


Precontentieuze procedure

16
Op 12 december 1995 heeft de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland een aanmaningsbrief gezonden, waarin zij stelde dat de bepalingen betreffende de heffing van statiegeld op bepaalde wegwerpverpakkingen het intracommunautaire handelsverkeer belemmerden. Na de verstrijking van de termijn voor omzetting van richtlijn 94/62 en de vaststelling van de VerpackV, heeft de Commissie deze lidstaat op 11 december 1998 een aanvullende aanmaningsbrief gestuurd, waarin verscheidene grieven betreffende de onverenigbaarheid van de nieuwe Duitse regeling met de bepalingen van richtlijn 94/62 juncto artikel 30 EG-Verdrag (thans artikel 28 EG) werden aangevoerd.

17
Niet overtuigd door de uitleg die de Duitse regering in haar antwoorden op de aanmaningsbrieven verschafte, heeft de Commissie op 27 juli 2000 een met redenen omkleed advies gezonden, waarin zij vaststelde dat de Bondsrepubliek Duitsland de krachtens de bepalingen van artikel 5 van richtlijn 94/62 juncto artikel 28 EG, alsmede de bepalingen van artikel 3 van richtlijn 80/777 juncto bijlage II, punt 2, sub d, daarbij, op haar rustende verplichtingen niet was nagekomen door bij de VerpackV een systeem voor het hergebruik van verpakking op te zetten voor natuurlijk mineraalwater, dat ingevolge richtlijn 80/777 aan de bron moet worden verpakt. In dit advies betoogt de Commissie dat de Duitse regeling wat natuurlijk mineraalwater betreft een handelsbelemmering vormt voor de producenten, die de lege verpakkingen naar de productieplaats moeten terugzenden wanneer deze laatste niet voor andere producten kunnen worden gebruikt. Redenen van milieubescherming rechtvaardigen genoemde Duitse regeling niet, aangezien deze geen rekening houdt met de specifieke situatie van producten die over lange afstanden moeten worden vervoerd en daarmee verder gaat dan nodig is om het nagestreefde doel te bereiken.

18
In antwoord op dit met redenen omkleed advies heeft de Duitse regering bij brief van 10 november 2000 betwist dat het intracommunautaire handelsverkeer wordt belemmerd. Zij betoogt dat de in een andere lidstaat gevestigde producenten van natuurlijk mineraalwater op basis van de Duitse regeling vrij kunnen kiezen, hun producten in herbruikbare verpakkingen, bijvoorbeeld in het kader van een systeem van standaardflessen, dan wel in wegwerpverpakkingen in de handel te brengen. Ook zo de aan de orde zijnde regeling het intracommunautaire handelsverkeer mocht belemmeren, zou zij haar rechtvaardiging vinden in redenen van milieubescherming, aangezien herbruikbare drankverpakking, ook al moet zij eventueel over lange afstanden worden vervoerd, vanuit milieuoogpunt voordeliger is dan wegwerpverpakking.

19
Op 16 maart 2001 heeft de Bondsrepubliek Duitsland de Commissie in kennis gesteld van een ontwerp tot wijziging van de VerpackV. Aangezien dit ontwerp echter tijdens de wetgevingsprocedure op moeilijkheden is gestuit, is deze kennisgeving op 3 juli 2001 ingetrokken.

20
Van oordeel dat de Bondsrepubliek Duitsland de krachtens het gemeenschapsrecht op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.

21
Bij beschikking van de president van het Hof van 29 mei 2002 zijn de Franse Republiek en het Verenigd Koninkrijk toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie. Bij brief van 26 september 2002 heeft het Verenigd Koninkrijk laten weten dat het afzag van de indiening van een memorie in interventie.


Het voorwerp en de ontvankelijkheid van het beroep

22
Om te beginnen zij opgemerkt dat de Commissie de Duitse regeling aanvecht in zoverre de §§ 8, lid 1, en 9, lid 2, van de VerpackV, door de invoering van een statiegeldverplichting en een individuele terugnameplicht voor wegwerpverpakking naargelang het aandeel herbruikbare verpakkingen op de Duitse markt, de producenten van natuurlijk mineraalwater uit andere lidstaten een bijzondere last opleggen. Volgens de Commissie brengt het gebruik van herbruikbare verpakkingen waartoe genoemde regeling de producenten die wegwerpverpakkingen gebruiken aanzet, bijkomende kosten mee voor de in andere lidstaten gevestigde producenten van natuurlijk mineraalwater.

23
De Duitse regering voert aan dat de Commissie haar tijdens de precontentieuze procedure niet heeft verweten dat de §§ 8 en 9 van de VerpackV de producenten van natuurlijk mineraalwater onder druk zetten om herbruikbare verpakkingen te gebruiken. Op dit punt heeft de Commissie haar niet in de gelegenheid gesteld haar standpunt te rechtvaardigen of, in voorkomend geval, de door het gemeenschapsrecht gestelde eisen vrijwillig na te komen door onder meer de in een andere lidstaat gevestigde producenten van natuurlijk mineraalwater niet in aanmerking te nemen bij de berekening van de ingevolge § 9, lid 2, van de VerpackV geldende percentages.

24
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de precontentieuze procedure tot doel heeft, de betrokken lidstaat in de gelegenheid te stellen de krachtens het gemeenschapsrecht op hem rustende verplichtingen na te komen en verweer te voeren tegen de door de Commissie geformuleerde grieven (zie onder meer arresten van 15 januari 2002, Commissie/Italië, C-439/99, Jurispr. blz. I-305, punt 10, en 20 juni 2002, Commissie/Duitsland, C-287/00, Jurispr. blz. I-5811, punt 16).

25
Het regelmatige verloop van deze procedure vormt een wezenlijke waarborg, niet enkel ter bescherming van de rechten van de betrokken lidstaat, maar ook om te verzekeren dat in de eventuele procedure voor het Hof het voorwerp van het geding duidelijk is afgebakend (zie arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 17).

26
Het voorwerp van een beroep krachtens artikel 226 EG wordt dus bepaald door de in dit artikel bedoelde precontentieuze procedure. Het beroep dient bijgevolg op dezelfde overwegingen en middelen te berusten als het met redenen omkleed advies (zie onder meer arrest Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 11).

27
In casu heeft de Commissie het voorwerp van het geding zoals dit is bepaald tijdens de precontentieuze procedure, niet uitgebreid.

28
De Commissie heeft immers reeds in haar eerste aanmaningsbrief kritiek geuit op het feit dat de Duitse regeling een aandeel van herbruikbare verpakkingen als uitgangspunt neemt en aldus de marktsituatie zoals zij tijdens een bepaalde periode was, als onveranderlijk beschouwt. In haar antwoord op deze brief heeft de Duitse regering uiteengezet waarom het betrokken aandeel werd vastgesteld, maar daarbij te kennen gegeven dat de aan de orde zijnde regeling de producenten geen bepaalde verpakkingswijze oplegt.

29
Evenzo heeft de Commissie in haar aanvullende aanmaningsbrief kritiek geuit op de onevenredige effecten van de VerpackV op de situatie van de producenten van natuurlijk mineraalwater, waarbij zij benadrukte dat vaststelling van een aandeel herbruikbare verpakkingen de verhandeling van nieuwe, in wegwerpverpakkingen verpakte producten in Duitsland kan belemmeren. In antwoord op deze brief heeft de Duitse regering haar standpunt herhaald, dat de aan de orde zijnde regeling in een andere lidstaat gevestigde producenten niet belet wegwerpverpakkingen gebruiken.

30
Ten slotte heeft de Commissie in het stadium van het met redenen omkleed advies, waarin enkel grieven werden aangevoerd tegen de invloed van de §§ 8 en 9 van de VerpackV op het in de handel brengen van natuurlijk mineraalwater, betoogd dat deze bepalingen de producenten ertoe aanzetten om ervoor te zorgen dat het aandeel van wegwerpverpakkingen niet toeneemt, zodat de voor herbruikbare verpakkingen vastgestelde percentages niet meer worden gehaald. Op basis van de VerpackV kunnen producenten wier inrichting zeer ver van de verkooppunten ligt, hun marktaandeel van in wegwerpverpakkingen verpakte producten slechts vergroten in zoverre andere producenten die dichter bij de verkooppunten zijn gevestigd, bereid zijn om hun aandeel te verkleinen.

31
Blijkens het antwoord op het met redenen omkleed advies heeft de Duitse regering begrepen dat dit advies met name de invloed van de Duitse regeling op de keuze van de verpakkingswijze aan de orde stelde. De Duitse regering heeft in dit antwoord immers de diverse mogelijkheden genoemd waarover in een andere lidstaat gevestigde producenten beschikken om hun producten op de Duitse markt in de handel te brengen, en daarbij haar standpunt herhaald dat de verhandeling van in wegwerpverpakkingen verpakte producten in Duitsland geenszins wordt belemmerd.

32
Bijgevolg was de bewering dat de Duitse regeling de in andere lidstaten gevestigde producenten van natuurlijk mineraalwater ertoe aanzet om herbruikbare verpakkingen te gebruiken, wel degelijk een van de argumenten die de Commissie in de loop van de precontentieuze procedure heeft aangevoerd ten betoge dat de VerpackV niet verenigbaar is met de aan de orde zijnde communautaire bepalingen.

33
Derhalve is het beroep ontvankelijk.


Ten gronde

34
Partijen zijn het erover eens, dat de §§ 8 en 9 van de VerpackV deel uitmaken van een regeling die tot doel heeft richtlijn 94/62 om te zetten.

35
Daarentegen zijn partijen het niet eens over de vraag of de §§ 8 en 9 van de VerpackV, wat de bevordering van het hergebruik van verpakking betreft, eveneens aan artikel 28 EG kunnen worden getoetst. De Commissie, ondersteund door de Franse regering, is van mening dat de Duitse regeling slechts in overeenstemming kan zijn met artikel 5 van richtlijn 94/62 indien zij ook strookt met artikel 28 EG, terwijl de Duitse regering stelt dat dit artikel 5 de materie volledig harmoniseert en daarmee iedere toetsing van de §§ 8 en 9 van de VerpackV aan de verdragsbepalingen betreffende het vrije verkeer van goederen uitsluit.

36
Gelet op de omstandigheid dat, wanneer op communautair niveau een volledige harmonisatie tot stand is gebracht voor een bepaalde materie, iedere daarop betrekking hebbende nationale maatregel aan de bepalingen van de harmonisatiemaatregel moet worden getoetst en niet aan het primaire recht (arresten van 12 oktober 1993, Vanacker en Lesage, C-37/92, Jurispr. blz. I-4947, punt 9; 13 december 2001, DaimlerChrysler, C-324/99, Jurispr. blz. I-9897, punt 32, en 11 december 2003, Deutscher Apothekerverband, C-322/01, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 64), dient dus te worden vastgesteld of de harmonisatie die bij richtlijn 94/62 tot stand is gebracht, uitsluit dat de nationale regeling aan artikel 28 EG wordt getoetst.

De toepasselijkheid van artikel 28 EG

37
Wat de bevordering van het hergebruik van verpakking als bedoeld in richtlijn 94/62 betreft, zij in de eerste plaats eraan herinnerd dat zowel uit de eerste overweging als uit artikel 1, lid 1, van deze richtlijn blijkt dat deze een dubbele doelstelling nastreeft, namelijk enerzijds elk effect van verpakkingsafval op het milieu te voorkomen of te beperken en aldus een hoog milieubeschermingsniveau te garanderen, en anderzijds de goede werking van de interne markt te waarborgen en handelsbelemmeringen, concurrentieverstoring en concurrentiebeperking in de Gemeenschap te voorkomen (zie arrest van 19 juni 2003, Mayer Parry Recycling, C-444/00, Jurispr. blz. I-6163, punt 71).

38
Ofschoon volgens richtlijn 94/62 maatregelen moeten worden vastgesteld die „op de eerste plaats” gericht zijn op de preventie van verpakkingsafval, vermeldt zij in artikel 1, lid 2, als „verdere fundamentele beginselen” het hergebruik van verpakkingen en de recycling en terugwinning van verpakkingsafval.

39
De achtste overweging van de richtlijn luidt dat „hergebruik en recycling gezien hun milieueffect de voorkeur hebben, in afwachting van wetenschappelijke en technologische vooruitgang op het gebied van terugwinning en dat daartoe in de lidstaten systemen moeten worden opgezet die garanderen dat gebruikte verpakkingen en/of verpakkingsafval worden geretourneerd; dat zo spoedig mogelijk levenscyclusanalyses gemaakt dienen te worden om vast te stellen welk voor hergebruik, recycling en terugwinning geschikt verpakkingsmateriaal de voorkeur verdient”.

40
Anders dan de Duitse regering beweert, bepaalt richtlijn 94/62 dus geen rangorde tussen het hergebruik van verpakking en de terugwinning van verpakkingsafval.

41
Wat het hergebruik van verpakking betreft bepaalt artikel 5 van deze richtlijn enkel dat de lidstaten overeenkomstig het Verdrag systemen mogen bevorderen voor het hergebruik van verpakkingen die op een milieuhygiënisch verantwoorde wijze kunnen worden hergebruikt.

42
Krachtens artikel 7, lid 1, van genoemde richtlijn moeten de lidstaten bovendien de nodige maatregelen nemen om niet alleen te zorgen voor systemen voor de terugname en/of inzameling van gebruikte verpakkingen en/of verpakkingsafval, teneinde ze naar de meest geschikte beheersalternatieven toe te leiden, maar ook voor systemen voor het hergebruik of de terugwinning, met inbegrip van recycling, van ingezamelde verpakkingen en/of verpakkingsafval.

43
Afgezien van de omschrijving van het begrip „hergebruik” van verpakking, enkele algemene bepalingen over de maatregelen ter voorkoming van verpakkingsafval en bepalingen betreffende systemen voor terugname, inzameling en terugwinning, opgenomen in respectievelijk de artikelen 3, punt 5, 4 en 7, regelt richtlijn 94/62 niet hoe de lidstaten die bereid zijn van de mogelijkheid van artikel 5 gebruik te maken, de systemen ter bevordering van herbruikbare verpakking moeten organiseren.

44
Anders dan het geval is voor het merken en de identificatie van verpakking en de eisen betreffende de samenstelling en de mogelijkheid van hergebruik of terugwinning, hetgeen in de artikelen 8 tot en met 11 van richtlijn 94/62 en in bijlage II daarbij is geregeld, is de organisatie van de nationale systemen ter bevordering van het hergebruik van verpakking derhalve niet volledig geharmoniseerd.

45
Die systemen kunnen bijgevolg aan de verdragsbepalingen betreffende het vrije verkeer van goederen worden getoetst.

46
Luidens artikel 5 van richtlijn 94/62 mogen de lidstaten systemen voor het hergebruik van verpakking overigens slechts „overeenkomstig het Verdrag” bevorderen.

47
Anders dan de Duitse regering betoogt, kan het reeds aangehaalde arrest DaimlerChrysler niet tot een andere conclusie leiden. In punt 44 van dit arrest heeft het Hof geoordeeld dat het gebruik van de uitdrukking „in overeenstemming met het Verdrag” in een communautaire bepaling niet kan betekenen dat een nationale maatregel die met de eisen van deze bepaling strookt, daarenboven nog afzonderlijk moet worden getoetst op zijn verenigbaarheid met de verdragsbepalingen betreffende het vrije verkeer van goederen.

48
In dit arrest was evenwel verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (PB L 30, blz. 1), aan de orde. Deze verordening geeft op gemeenschapsniveau een geharmoniseerde regeling voor de overbrenging van afvalstoffen, teneinde de milieubescherming te waarborgen (arrest DaimlerChrysler, reeds aangehaald, punt 42). Zoals hiervoor is vastgesteld, is dit niet het geval voor richtlijn 94/62 wat het hergebruik van verpakking betreft.

49
Bovendien machtigt artikel 4, lid 3, sub a-i, van genoemde verordening de lidstaten, de overbrenging van afvalstoffen die zullen worden verwijderd „in overeenstemming met het Verdrag” te regelen, onder vermelding van een reeks beginselen, waaronder de beginselen van nabijheid, voorrang voor nuttige toepassing en zelfverzorging op communautair en nationaal niveau, die de lidstaten in acht moeten nemen wanneer zij van dit recht gebruik maken.

50
De uitlegging die het Hof in het reeds aangehaalde arrest DaimlerChrysler aan de uitdrukking „in overeenstemming met het Verdrag” heeft gegeven, kan niet worden toegepast in de onderhavige context, waarin de lidstaten in algemene bewoordingen het recht wordt gegeven om het hergebruik van verpakking te bevorderen, zonder dat is gepreciseerd welke criteria de lidstaten die daarvan gebruik maken, in acht moeten nemen.

51
In punt 45 van voormeld arrest heeft het Hof geoordeeld dat de uitdrukking „in overeenstemming met het Verdrag” evenmin betekent dat alle nationale maatregelen die de overbrenging van de in artikel 4, lid 3, sub a-i, van de verordening bedoelde afvalstoffen beperken, systematisch in overeenstemming moeten worden geacht met het gemeenschapsrecht, enkel en alleen omdat zij strekken ter uitvoering van een van de in deze bepaling genoemde beginselen. Deze uitdrukking moet veeleer in die zin worden opgevat, dat voornoemde nationale maatregelen niet alleen in overeenstemming moeten zijn met de verordening, maar ook met de regels of algemene beginselen van het Verdrag die niet rechtstreeks verband houden met de regelgeving op het gebied van de overbrenging van afvalstoffen.

52
De aan de orde zijnde nationale bepalingen dienen dus aan artikel 28 EG te worden getoetst.

Het bestaan van een belemmering voor het intracommunautaire handelsverkeer

53
De Commissie, ondersteund door de Franse regering, stelt dat de §§ 8, lid 1, en 9, lid 2, van de VerpackV de verkoop van natuurlijk mineraalwater uit andere lidstaten bemoeilijken of duurder maken en aldus een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 28 EG vormen.

54
De Duitse regering is in de eerste plaats van mening dat deze algemene bepalingen niet als maatregelen van gelijke werking als een kwantitatieve beperking kunnen worden beschouwd, aangezien zij niet dienen ter eenzijdige bescherming van nationale belangen, maar uitsluitend tot doel hebben de uit een communautaire richtlijn voortvloeiende verplichtingen uit te voeren.

55
Dienaangaande kan ermee worden volstaan op te merken dat volgens de rechtspraak van het Hof een nationale bepaling waarbij een lidstaat voldoet aan de voor hem uit een richtlijn voortvloeiende verplichtingen, weliswaar niet als een handelsbelemmering kan worden aangemerkt (zie in die zin arresten van 25 januari 1977, Bauhuis, 46/76, Jurispr. blz. 5, punten 28-30; 23 maart 2000, Berendse-Koenen, C-246/98, Jurispr. blz. I-1777, punten 24 en 25, en arrest Deutscher Apothekerverband, reeds aangehaald, punten 52-54), maar dat artikel 5 van richtlijn 94/62 de lidstaten enkel het recht geeft om systemen voor het hergebruik van verpakking overeenkomstig het Verdrag te bevorderen, zonder enige verplichting in die zin op te leggen.

56
De Duitse regering betwist vervolgens dat de §§ 8 en 9 van de VerpackV in een andere lidstaat gevestigde producenten rechtstreeks of indirect discrimineren.

57
In dit verband zij eraan herinnerd, dat § 9, lid 2, van de VerpackV in een verandering van het beheerssysteem voor afval van wegwerpverpakking in specifieke omstandigheden voorziet. Hoewel de VerpackV die verandering koppelt aan het feit dat bepaalde percentages herbruikbare verpakkingen niet worden gehaald op de nationale markt, doet zij de effectieve inwerkingtreding van genoemde verandering afhangen van later uit te voeren nieuwe ramingen van deze percentages. Daardoor kunnen de producenten en verkopers voor bepaalde dranken, waaronder natuurlijk mineraalwater, niet langer gebruik maken van een algemeen inzamelingssysteem en moeten zij dus een systeem van statiegeld en individuele terugname opzetten voor hun wegwerpverpakkingen voor dranken, indien gedurende twee opeenvolgende jaren het aandeel van in herbruikbare verpakkingen verpakte dranken in Duitsland daalt tot minder dan 72 % en voor de betrokken dranken het in 1991 bereikte aandeel herbruikbare verpakkingen niet wordt gehaald.

58
Er dient echter te worden vastgesteld dat de §§ 8, lid 1, en 9, lid 2, van de VerpackV weliswaar van toepassing zijn op alle producenten en verkopers die op het nationale grondgebied werkzaam zijn, maar dat zij de verhandeling van in Duitsland geproduceerd natuurlijk mineraalwater en die van dranken uit andere lidstaten niet gelijkelijk raken.

59
Hoewel de overschakeling op een ander beheerssysteem voor verpakking over het algemeen kosten meebrengt voor het merken of de etikettering van verpakkingen, brengt een regeling als die in het hoofdgeding, die producenten en verkopers die wegwerpverpakkingen gebruiken verplicht, hun deelneming aan een algemeen inzamelingssysteem te vervangen door de opzetting van een systeem van statiegeld en individuele terugname, voor iedere producent of verkoper die dergelijke verpakking gebruikt bijkomende kosten mee in verband met de organisatie van de terugname van verpakkingen, de terugbetaling van statiegeld en de eventuele verrekening daarvan tussen verkopers.

60
Zoals de Commissie opmerkt, zonder tegengesproken te zijn door de Duitse regering, gebruiken de producenten van natuurlijk mineraalwater uit andere lidstaten beduidend meer wegwerpverpakkingen in plastic dan de Duitse producenten. Volgens door de Gesellschaft für Verpackungsmarktforschung in juni 2001 verricht onderzoek hebben de Duitse producenten in 1999 ongeveer 90 % herbruikbare verpakkingen en ongeveer 10 % wegwerpverpakkingen gebruikt, terwijl deze percentages wat het door buitenlandse producenten in Duitsland verkochte natuurlijk mineraalwater betreft andersom lagen, met een gebruik van ongeveer 71 % wegwerpverpakkingen in plastic.

61
Dienaangaande moet worden opgemerkt dat de producenten van natuurlijk mineraalwater die hun producten in Duitsland ver van het onttrekkingspunt van dit water verkopen, grotendeels in een andere lidstaat gevestigd zijn en bijkomende kosten hebben wanneer zij herbruikbare verpakkingen gebruiken. Blijkens artikel 3 van richtlijn 80/777 juncto bijlage II daarbij moet natuurlijk mineraalwater immers aan de bron worden gebotteld, hetgeen betekent dat de verpakking van dit water tot het onttrekkingspunt moet worden vervoerd om ze te hergebruiken. Weliswaar kan een producent van natuurlijk mineraalwater, zoals de Duitse regering betoogt, deze kosten beperken door zich aan te sluiten bij een systeem van herbruikbare standaardflessen, maar dit neemt niet weg dat een producent van natuurlijk mineraalwater die zijn producten op verscheidene markten, waaronder de Duitse markt, verhandelt, zoals het geval is voor de in een andere lidstaat gevestigde producent die naar Duitsland uitvoert, genoodzaakt is de verkoop van zijn producten aan de specifieke eisen van de Duitse markt aan te passen.

62
Hieruit volgt dat, wat wegwerpverpakking betreft, de vervanging van een algemeen inzamelingssysteem door een systeem van statiegeld en individuele terugname, de verhandeling op de Duitse markt van uit andere lidstaten ingevoerd natuurlijk mineraalwater belemmert (zie in die zin, voor herbruikbare drankverpakking, arrest van 20 september 1988, Commissie/Denemarken, 302/86, Jurispr. blz. 4607, punt 13).

63
In dit verband is irrelevant, dat de in geding zijnde bepalingen voorzien in een statiegeldverplichting en een individuele terugnameplicht voor wegwerpverpakking zonder de invoer van in deze verpakkingen verpakte dranken te verbieden, en dat de producenten bovendien de mogelijkheid hebben om herbruikbare verpakkingen te gebruiken. Een maatregel die de invoer kan belemmeren moet immers als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking worden aangemerkt, ook indien het gaat om een belemmering van geringe omvang en er andere afzetmogelijkheden voor de producten bestaan (arrest van 5 april 1984, Van de Haar en Kaveka de Meern, 177/82 en 178/82, Jurispr. blz. 1797, punt 14).

64
Anders dan de Duitse regering betoogt, vloeit de met het onderhavige beroep aan de orde gestelde handelsbelemmering niet voort uit de bepaling van richtlijn 80/777 volgens welke natuurlijk mineraalwater aan de bron moet worden verpakt. Weliswaar is het niet uitgesloten dat deze bepaling de producenten van natuurlijk mineraalwater beïnvloedt bij hun keuze van de verpakking van hun producten, maar er zij aan herinnerd dat de vervanging van een algemeen inzamelingssysteem door een systeem van statiegeld en individuele terugname niet alleen voor de producenten van natuurlijk mineraalwater bijkomende kosten meebrengt, maar ook voor de producenten en verkopers van andere in § 9, lid 2, van de VerpackV genoemde dranken die in andere lidstaten gevestigd zijn en wegwerpverpakkingen gebruiken.

65
In deze context is evenmin relevant de verklaring van de Duitse regering dat de stijging van de invoer in Duitsland van in wegwerpverpakkingen verpakt natuurlijk mineraalwater aantoont dat producenten van natuurlijk mineraalwater die wegwerpverpakkingen gebruiken, niet worden gediscrimineerd. Zo deze tendens zich al op de Duitse markt mocht hebben voorgedaan, neemt dit niet weg dat de §§ 8 en 9 van de VerpackV voor de in een andere lidstaat gevestigde producenten van natuurlijk mineraalwater een belemmering vormen om hun producten in Duitsland in de handel te brengen.

66
Ten slotte kunnen de §§ 8 en 9 van de VerpackV, anders dan de Duitse regering betoogt, niet aan de werkingssfeer van artikel 28 EG ontsnappen op grond dat zij niet de verpakkingswijze van natuurlijk mineraalwater regelen, maar uitsluitend de verkoopmodaliteiten daarvan in de zin van het arrest van 24 november 1993, Keck en Mithouard (C-267/91 en C-268/91, Jurispr. blz. I‑6097, punten 16 e.v.).

67
Het Hof heeft immers geoordeeld dat de uit de litigieuze maatregelen voortvloeiende noodzaak om de verpakking of etikettering van de ingevoerde producten te wijzigen, uitsluit dat het bij deze maatregelen gaat om verkoopmodaliteiten met betrekking tot deze producten in de zin van het reeds aangehaalde arrest Keck en Mithouard (zie arresten van 3 juni 1999, Colim, C‑33/97, Jurispr. blz. I-3175, punt 37; 16 januari 2003, Commissie/Spanje, C‑12/00, Jurispr. blz. I-459, punt 76, en 18 september 2003, Morellato, C-416/00, Jurispr. blz. I-9343, punt 29).

68
Zoals is opgemerkt in punt 59 van dit arrest, zijn producenten die hun deelneming aan een algemeen inzamelingssysteem moeten vervangen door de opzetting van een systeem van statiegeld en individuele terugname, immers verplicht, bepaalde vermeldingen op hun verpakkingen te wijzigen.

69
Aangezien de bepalingen van de VerpackV de verhandeling van in Duitsland geproduceerde dranken en die van dranken uit andere lidstaten niet gelijkelijk raken, kunnen zij hoe dan ook niet aan de werkingssfeer van artikel 28 EG ontsnappen (zie arrest Keck en Mithouard, reeds aangehaald, punten 16 en 17).

De aan de milieubescherming ontleende rechtvaardigingsgrond

70
Onderzocht moet worden of de §§ 8, lid 1, en 9, lid 2, van de VerpackV, in zoverre zij een handelsbelemmering vormen, hun rechtvaardiging kunnen vinden in redenen die verband houden met de bescherming van het milieu.

71
De Commissie, ondersteund door de Franse regering, stelt dat genoemde regeling, wat natuurlijk mineraalwater dat aan de bron moet worden verpakt betreft, niet gerechtvaardigd is door redenen van milieubeleid en hoe dan ook niet voldoet aan het evenredigheidscriterium.

72
Volgens de Duitse regering zijn de §§ 8 en 9 van de VerpackV gerechtvaardigd door diverse doelstellingen die verband houden met de bescherming van het milieu, te weten de afvalpreventie, de bepaling van een optimaal afvalstoffenbeheer voor wegwerpverpakking en de bescherming van het landschap tegen de opstapeling van afval in de natuur. Zij stelt dat, al aangenomen dat genoemde bepalingen slechts de algemene doelstelling van afvalpreventie nastreven, de ecologische voordelen die een statiegeldsysteem voor wegwerpverpakking van dranken biedt, ruimschoots opwegen tegen de mogelijke nadelen die verbonden zijn aan het feit dat bepaalde verpakkingen over lange afstanden naar de productieplaats moeten worden vervoerd.

73
Volgens de Duitse regering is een statiegeldsysteem voor wegwerpverpakking passend en noodzakelijk om de beoogde doelstellingen te verwezenlijken, aangezien het gaat om een maatregel die vóór alles tot doel heeft het gedrag van de verbruiker te wijzigen. Door de heffing van statiegeld op wegwerpverpakkingen gaat de verbruiker deze verpakkingen gelijk stellen met herbruikbare verpakkingen.

74
Ten slotte verlenen het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen, vermeld in artikel 174, lid 2, EG, de lidstaten in het belang van het milieubeleid een discretionaire beoordelingsmarge. Volgens de Duitse regering kunnen de over lange afstanden vervoerde dranken onmogelijk worden vrijgesteld van de statiegeldverplichting, aangezien die vrijstelling niet alleen de mededinging zou verstoren tussen de ondernemingen die hun producten in wegwerpverpakkingen verhandelen, maar ook de bevordering van het gebruik van herbruikbare verpakking als bedoeld in artikel 5 van richtlijn 94/62, van haar nuttig effect zou beroven. Een dergelijke vrijstelling is ook in de praktijk niet haalbaar omdat bepaalde verkooppunten die op het Duitse grondgebied gelegen zijn, niet ver verwijderd zijn van buiten dit grondgebied gelegen productieplaatsen van natuurlijk mineraalwater dat in Duitsland wordt verhandeld.

75
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak nationale maatregelen die het intracommunautaire handelsverkeer kunnen belemmeren, hun rechtvaardiging kunnen vinden in dwingende eisen van milieubescherming, mits de betrokken maatregelen evenredig zijn aan het beoogde doel (arrest Commissie/Denemarken, reeds aangehaald, punten 6 en 9, en arrest van 14 juli 1998, Aher-Waggon, C-389/96, Jurispr. blz. I-4473, punt 20).

76
Zoals de Duitse regering stelt, doet de opzetting van een systeem van statiegeld en individuele terugname het percentage geretourneerde lege verpakkingen toenemen en leidt het tot selectie van het verpakkingsafval, hetgeen bijdraagt tot betere terugwinning daarvan. In zoverre de heffing van statiegeld de verbruiker ertoe aanzet de lege verpakkingen naar de verkooppunten te retourneren, draagt zij bovendien bij tot de beperking van afval in de natuur.

77
Voorzover bovendien de regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, de inwerkingtreding van een nieuw systeem voor verpakkingsafvalbeheer doet afhangen van het aandeel herbruikbare verpakkingen op de Duitse markt, creëert zij een situatie waarin elke stijging van de verkoop van in wegwerpverpakkingen verpakte dranken op deze markt, het waarschijnlijker maakt dat het systeem wordt veranderd. In zoverre genoemde regeling de betrokken producenten en verkopers aldus aanmoedigt om herbruikbare verpakkingen te gebruiken, draagt zij bij tot beperking van het te verwijderen afval, hetgeen een van de algemene doelstellingen van het milieubeschermingsbeleid is.

78
Om te bepalen of een dergelijke regeling in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel, moet echter niet alleen worden nagegaan of de aangewende middelen geschikt zijn ter verwezenlijking van de nagestreefde doelstellingen, maar ook of zij niet verder gaan dan ter bereiking van deze doelstellingen noodzakelijk is (zie arrest van 14 juli 1998, Safety Hi-Tech, C‑284/95, Jurispr. blz. I-4301, punt 57).

79
In dit verband zij opgemerkt dat een nationale regeling, om aan laatstgenoemd criterium te voldoen, de betrokken producenten en verkopers een voldoende lange overgangstermijn moet geven om zich vóór de inwerkingtreding van het systeem van statiegeld en individuele terugname aan de eisen van het nieuwe systeem aan te passen.

80
De in § 9, lid 2, van de VerpackV vastgelegde termijn van zes maanden tussen de aankondiging dat een systeem van statiegeld en individuele terugname moet worden opgezet en de inwerkingtreding van dit systeem, is ontoereikend om de producenten van natuurlijk mineraalwater in de gelegenheid te stellen hun productie en hun beheer van afval van wegwerpverpakking aan het nieuwe systeem aan te passen, aangezien dit onmiddellijk moet worden ingevoerd.

81
Hierbij kan de aan die termijn van zes maanden voorafgaande periode niet in aanmerking worden genomen. Ook na een eerste vaststelling dat het aandeel herbruikbare verpakkingen ontoereikend is, blijft het immers onzeker of een systeem van statiegeld en individuele terugname in werking zal treden en, in voorkomend geval, op welk moment, aangezien dat niet alleen afhangt van nieuwe ramingen van het totale aandeel herbruikbare verpakkingen op de Duitse markt en van het aandeel natuurlijk mineraalwater dat in deze verpakkingen op genoemde markt in de handel wordt gebracht, maar ook van een beslissing van de Duitse regering om het resultaat van deze ramingen bekend te maken.

82
De VerpackV creëert derhalve een situatie waarin het gedurende een onbepaalde periode onvoldoende zeker is dat het systeem voor verpakkingsafvalbeheer zal worden veranderd, om van de ondernemingen van de betrokken sector te verlangen dat zij een systeem van statiegeld en individuele terugname opzetten dat kort na de aankondiging van de datum van inwerkingtreding van het nieuwe systeem beschikbaar is.

83
In die omstandigheden moet het beroep van de Commissie als gegrond worden beschouwd.

84
Derhalve moet worden vastgesteld dat de Bondsrepubliek Duitsland, door bij de §§ 8, lid 1, en 9, lid 2, van de VerpackV een systeem voor het hergebruik van verpakking in te voeren voor producten die overeenkomstig richtlijn 80/777 aan de bron moeten worden verpakt, de krachtens artikel 5 van richtlijn 94/62 juncto artikel 28 EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.


Kosten

85
Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, indien zulks is gevorderd. Aangezien de Bondsrepubliek Duitsland in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen. Overeenkomstig artikel 69, lid 4, eerste alinea, van voormeld reglement dragen de lidstaten die in het geding zijn tussengekomen ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie, hun eigen kosten.

Het Hof van Justitie (grote kamer) verklaart:

1)
Door bij de §§ 8, lid 1, en 9, lid 2, van de Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (verordening betreffende de preventie en de terugwinning van verpakkingsafval), een systeem voor het hergebruik van verpakking in te voeren voor producten die overeenkomstig richtlijn 80/777/EEG van de Raad van 15 juli 1980 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake de exploitatie en het in de handel brengen van natuurlijk mineraalwater, aan de bron moeten worden verpakt, is de Bondsrepubliek Duitsland de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 5 van richtlijn 94/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994 betreffende verpakking en verpakkingsafval, juncto artikel 28 EG.

2)
De Bondsrepubliek Duitsland wordt verwezen in de kosten.

3)
De Franse Republiek en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland dragen hun eigen kosten.

 ondertekeningen

1 –
Procestaal: Duits.