Zaak C-316/01


Eva Glawischnig
tegen
Bundesminister für soziale Sicherheit und Generationen


(verzoek van de Unabhängiger Verwaltungssenat Wien om een prejudiciële beslissing)

«Vrije toegang tot informatie – Milieu-informatie – Richtlijn 90/313/EEG – Inbreuken op regels inzake etikettering van met genetisch gemodificeerde organismen geproduceerde levensmiddelen»

Conclusie van advocaat-generaal A. Tizzano van 5 december 2002
I - 0000
    
Arrest van het Hof (Vijfde kamer) van 12 juni 2003
I - 0000
    

Samenvatting van het arrest

Milieu – Vrije toegang tot informatie – Richtlijn 90/313 – Milieu-informatie – Begrip – Informatie met betrekking tot regels inzake etikettering van met genetisch gemodificeerde organismen geproduceerde levensmiddelen – Daarvan uitgesloten

(Verordening nr. 1139/98 van de Raad; richtlijn 90/313 van de Raad, art. 2, sub a)

Richtlijn 90/313 inzake de vrije toegang tot milieu-informatie heeft niet tot doel te voorzien in een algemeen en onbeperkt toegangsrecht tot alle informatie in het bezit van de overheid die, zij het in geringe mate, betrekking heeft op één van de milieu-elementen bedoeld in artikel 2, sub a, ervan. Zij bepaalt immers dat dergelijke informatie slechts onder het daarin vastgestelde toegangsrecht valt indien zij in één of meer van de drie in die bepaling genoemde categorieën kan worden ondergebracht. Zo moet artikel 2, sub a, aldus worden uitgelegd dat de naam van de producent en de productaanduiding van levensmiddelen die onderworpen zijn geweest aan bestuurlijke controle om de inachtneming na te gaan van verordening nr. 1139/98 betreffende de verplichte opneming in de etikettering van bepaalde met genetisch gemodificeerde organismen geproduceerde levensmiddelen, van andere gegevens dan die waarin richtlijn 79/112 inzake etikettering en presentatie van levensmiddelen voorziet, het aantal ten vervolge op die controle opgelegde administratieve sancties alsook de producten en producenten waarop die sancties betrekking hebben, geen milieu-informatie in de zin van die bepaling zijn. Verordening nr. 1139/98 beoogt immers extra informatie toe te voegen aan die waarvan de vermelding op de etikettering van bepaalde levensmiddelen reeds verplicht is krachtens richtlijn 79/112, die niet als een maatregel ter bescherming van het milieu is opgevat.cf. punten 25, 33, 35 en dictum




ARREST VAN HET HOF (Vijfde kamer)
12 juni 2003 (1)


„Vrije toegang tot informatie – Milieu-informatie – Richtlijn 90/313/EEG – Inbreuken op regels inzake etikettering van met genetisch gemodificeerde organismen geproduceerde levensmiddelen”

In zaak C-316/01,

betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 234 EG van de Unabhängiger Verwaltungssenat Wien (Oostenrijk), in het aldaar aanhangige geding tussen

Eva Glawischnig

en

Bundesminister für soziale Sicherheit und Generationen,

om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van artikel 2, sub a, van richtlijn 90/313/EEG van de Raad van 7 juni 1990 inzake de vrije toegang tot milieu-informatie (PB L 158, blz. 56),wijst

HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),,



samengesteld als volgt: M. Wathelet, kamerpresident, D. A. O. Edward (rapporteur), A. La Pergola, P. Jann en A. Rosas, rechters,

advocaat-generaal: A. Tizzano,
griffier: M.-F. Contet, hoofdadministrateur,

gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:

─
E. Glawischnig, vertegenwoordigd door M. Meyer, Prozessbevollmächtigte,

─
de Oostenrijkse regering, vertegenwoordigd door C. Pesendorfer als gemachtigde,

─
de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door G. zur Hausen en I. Martínez del Peral als gemachtigden,

gezien het rapport ter terechtzitting,

gehoord de mondelinge opmerkingen van E. Glawischnig, vertegenwoordigd door M. Meyer; de Oostenrijkse regering, vertegenwoordigd door G. Hesse als gemachtigde, en de Commissie, vertegenwoordigd door G. zur Hausen ter terechtzitting van 19 september 2002,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 5 december 2002,

het navolgende



Arrest



1
Bij beschikking van 25 juli 2001, ingekomen bij het Hof op 13 augustus daaraanvolgend, heeft de Unabhängiger Verwaltungssenat Wien krachtens artikel 234 EG drie prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van artikel 2, sub a, van richtlijn 90/313/EEG van de Raad van 7 juni 1990 inzake de vrije toegang tot milieu-informatie (PB L 158, blz. 56).

2
Deze vragen zijn gerezen in een geding tussen E. Glawischnig en de Bundesminister für soziale Sicherheit und Generationen (federaal minister van Sociale Zekerheid en Generaties) over een verzoek om informatie over de bestuursrechtelijke maatregelen ter controle van met genetisch gemodificeerde soja en maïs vervaardigde producten.

Rechtskader

Gemeenschapsrecht

3
Uit de zesde overweging van de considerans van richtlijn 90/313 blijkt dat deze richtlijn tot doel heeft elke natuurlijke of rechtspersoon in de gehele Gemeenschap vrije toegang te verzekeren tot de bij overheidsinstanties beschikbare informatie in geschreven, visuele, auditieve of geautomatiseerde vorm die betrekking heeft op de toestand van het milieu, activiteiten of maatregelen die een ongunstig effect hebben op het milieu of waarschijnlijk zullen hebben, of die bedoeld zijn om het milieu te beschermen.

4
Artikel 2, sub a, van richtlijn 90/313 luidt: In deze richtlijn wordt verstaan onder:

a)
milieu-informatie: alle beschikbare informatie in geschreven, visuele, auditieve of geautomatiseerde vorm betreffende de toestand van water, lucht, bodem, fauna, flora, akkers en natuurgebieden, betreffende activiteiten (met inbegrip van activiteiten die hinder veroorzaken, zoals lawaai) en maatregelen die hierop een ongunstig effect hebben of waarschijnlijk zullen hebben, en betreffende beschermende activiteiten en maatregelen ter zake, met inbegrip van bestuursrechtelijke maatregelen en milieubeheersprogramma's.

5
Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van richtlijn 90/313 (PB L 41, blz. 26), bevat een ruimere en uitvoerigere definitie van het begrip milieu-informatie dan richtlijn 90/313. Niettemin is deze laatste van toepassing op het hoofdgeding aangezien richtlijn 2003/4 richtlijn 90/313 pas met ingang van 14 februari 2005 vervangt.

6
Verordening (EG) nr. 1139/98 van de Raad van 26 mei 1998 betreffende de verplichte opneming in de etikettering van bepaalde met genetisch gemodificeerde organismen geproduceerde levensmiddelen van andere gegevens dan die waarin richtlijn 79/112/EEG voorziet (PB L 159, blz. 4), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 49/2000 van de Commissie van 10 januari 2000 (PB L 6, blz. 13; hierna: verordening 1139/98), preciseert de gegevens die absoluut moeten worden vermeld op de etikettering van voedingsmiddelen en voedselingrediënten geproduceerd met sojabonen bedoeld in beschikking 96/281/EG van de Commissie van 3 april 1996 inzake het overeenkomstig richtlijn 90/220/EEG van de Raad in de handel brengen van genetisch gemodificeerde sojabonen (Glycine max L.) met verhoogde tolerantie voor het herbicide glyfosaat (PB L 107, blz. 10) en met maïs bedoeld in beschikking 97/98/EG van de Commissie van 23 januari 1997 betreffende het overeenkomstig richtlijn 90/220/EEG van de Raad in de handel brengen van genetisch gemodificeerde maïs (Zea mays L.) met de gecombineerde modificatie voor insectendodende eigenschappen door het Bt-endotoxinegen en voor verhoogde tolerantie voor het herbicide glufosinaatammonium (PB L 31, blz. 69).

Nationaal recht

7
Richtlijn 90/313 is in Oostenrijks recht omgezet door het Umweltinformationsgesetz (Wet inzake toegang tot milieu-informatie, BGBl. I, 1993/495, in de versie gepubliceerd in het BGBl. I, 1999/137, hierna: UIG).

8
Artikel 2 van het UIG bepaalt: Milieu-informatie is op informatiedragers vastgelegde informatie over:

1.
de toestand van water, lucht, bodem, fauna, flora en natuurgebieden en de veranderingen daarvan, of over lawaaihinder;

2.
projecten of activiteiten die gevaar voor de mens opleveren of kunnen opleveren of het milieu schaden of kunnen schaden, inzonderheid door emissies, het lozen of vrijkomen van chemicaliën, afval, gevaarlijke organismen of energie ─ met inbegrip van ioniserende stralen ─ in het milieu, of door lawaai;

3.
voor het milieu schadelijke eigenschappen, hoeveelheden en werking van chemicaliën, afval, gevaarlijke organismen, vrijgekomen energie ─ met inbegrip van ioniserende stralen ─ of lawaai;

4.
bestaande of voorgenomen maatregelen tot behoud, bescherming of verbetering van de kwaliteit van water, lucht, bodem, fauna, flora en natuurgebieden en ter vermindering van lawaaihinder, evenals maatregelen ter voorkoming van schade en tot herstel van reeds toegebrachte schade, inzonderheid in de vorm van bestuurshandelingen en programma's.

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

9
Op 13 januari 2000 vroeg Glawischnig, lid van de Nationalrat (Federaal parlement van de Republiek Oostenrijk), aan de toenmaals bevoegde federale minister bepaalde informatie over de bestuursrechtelijke maatregelen ter controle van met genetisch gemodificeerde soja en maïs vervaardigde producten. Dit verzoek was enerzijds gebaseerd op het UIG en anderzijds op het Auskunftspflichtgesetz (Wet betreffende de verplichting van het bestuur om informatie te verstrekken, BGBl. I, 1997/287, hierna: APG).

10
De vragen luidden als volgt: Op grond van het [APG] en het [UIG] verzoek ik om mededeling van de volgende gegevens over de periode van 1 augustus tot 31 december 1999:

1.
Bij hoeveel producten uit genetisch gemodificeerde soja en maïs is in de genoemde periode gecontroleerd of zij overeenkomstig gemeenschapsverordening nr. 1139/98 waren geëtiketteerd?

2.
In hoeveel gevallen zijn inbreuken vastgesteld?

3.
Om welke producten ging het? Gelieve de naam van het product en van de producent aan te geven.

4.
Hoe vaak is een administratieve sanctie opgelegd? Aan welke producenten zijn sancties opgelegd, en voor welke producten?

5.
Hoe hoog waren de maximum- en de minimumstraf voor het ontbreken van aanduidingen a) van 1 augustus tot 31 december 1999 en b) voordien?

11
De bondskanselier, die bevoegd was geworden voor de uitvoering van verordening nr. 1139/98, antwoordde op de eerste en de tweede vraag, maar heeft bij beschikking van 10 februari 2000 geweigerd te antwoorden op de derde tot en met de vijfde vraag, omdat de daarin gevraagde informatie geen milieu-informatie in de zin van artikel 2 UIG was.

12
Glawischnig stelde tegen deze beschikking beroep in bij de Unabhängiger Verwaltungssenat Wien. Zij betoogt dat het op de markt brengen van levensmiddelen die genetisch gemodificeerde organismen (hierna: GGO) bevatten, of derivaten van dergelijke organismen onder het begrip activiteiten die gevaar voor de mens opleveren of kunnen opleveren of het milieu schaden of kunnen schaden in de zin van artikel 2, punt 2, van het UIG valt. Zij stelt dat de consumptie van dit soort levensmiddelen gevolgen kan hebben voor de gezondheid en voor het milieu.

13
De Unabhängiger Verwaltungssenat Wien is van oordeel dat de door Glawischnig gevraagde informatie geen milieu-informatie in de zin van artikel 2 van het UIG, noch milieu-informatie in de zin van artikel 2, sub a, van richtlijn 90/313 is. Deze rechterlijke instantie heeft niettemin, gelet op de ruime uitlegging die het Hof in het arrest van 17 juni 1998, Mecklenburg (C-321/96, Jurispr. blz. I-3809), aan deze laatste bepaling heeft gegeven, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

1.
Kunnen de naam van de producent en de productaanduiding van levensmiddelen, waartegen in het kader van een overheidscontrole bezwaren zijn gerezen wegens niet-inachtneming van verordening (EG) nr. 1139/98 van de Raad van 26 mei 1998 betreffende de verplichte opneming in de etikettering van bepaalde met genetisch gemodificeerde organismen geproduceerde levensmiddelen van andere gegevens dan die waarin richtlijn 79/112/EEG voorziet, worden beschouwd als milieu-informatie in de zin van artikel 2, sub a, van richtlijn 90/313/EEG van de Raad van 7 juni 1990 inzake de vrije toegang tot milieu-informatie?

2.
Vormen bestuurlijke documenten waaruit blijkt hoe vaak wegens schending van verordening (EG) nr. 1139/98 administratieve sancties zijn opgelegd, milieu-informatie in de zin van artikel 2, sub a, van richtlijn 90/313/EEG van de Raad van 7 juni 1990 inzake de vrije toegang tot milieu-informatie?

3.
Vormen bestuurlijke documenten waaruit blijkt met betrekking tot welke producenten en welke producten administratieve sancties zijn opgelegd wegens schending van verordening (EG) nr. 1139/98, milieu-informatie in de zin van artikel 2, sub a, van richtlijn 90/313/EEG van de Raad van 7 juni 1990 inzake de vrije toegang tot milieu-informatie?

14
Bij brief van 21 september 2001 deelde de verwijzende rechterlijke instantie het Hof mee dat de uitvoering van verordening nr. 1139/98 in Oostenrijk voortaan tot de bevoegdheid van de Bundesminister für soziale Sicherheit und Generationen behoort.

De prejudiciële vragen

15
De verwijzende rechterlijke instantie wenst met haar drie vragen, die betrekking hebben op de uitlegging van dezelfde gemeenschapsrechtelijke bepaling en derhalve tezamen kunnen worden onderzocht, in wezen te vernemen of artikel 2, sub a, van richtlijn 90/313 aldus moet worden uitgelegd dat de naam van de producent en de productaanduiding van levensmiddelen die onderworpen zijn geweest aan bestuurlijke controle om de inachtneming van verordening nr. 1139/98 na te gaan, het aantal ten vervolge op die controle opgelegde administratieve sancties alsook de producten en producenten waarop die sancties betrekking hebben, milieu-informatie in de zin van die bepaling zijn.

16
Artikel 2, sub a, van richtlijn 90/313 rangschikt de milieu-informatie in de zin van die richtlijn in drie categorieën: de informatie betreffende de toestand van water, lucht, bodem, fauna, flora, akkers en natuurgebieden (hierna: eerste categorie), de informatie betreffende activiteiten en maatregelen die op deze milieu-elementen een ongunstig effect hebben of waarschijnlijk zullen hebben (hierna: tweede categorie), en de informatie betreffende activiteiten en maatregelen ter bescherming ervan (hierna: derde categorie).

Voor het Hof aangevoerde argumenten

17
Glawischnig betoogt dat het op de markt brengen van levensmiddelen onder de tweede categorie van informatie valt wanneer het een ongunstig effect heeft of waarschijnlijk zal hebben op het milieu. Deze categorie omvat onder andere de gegevens over producten die met het oog op de bescherming van het milieu, aan een vergunningprocedure of aan een specifieke etiketteringsverplichting zijn onderworpen, wat het geval is bij producten die bestaan uit GGO of die GGO bevatten. Aangezien de doelstelling van een dergelijke procedure de beoordeling van de risico's voor de volksgezondheid en het milieu is, en de mens moet worden geacht deel uit te maken van het milieu in de zin van richtlijn 90/313, moet de non-conformiteit van de etikettering van producten die GGO bevatten, als milieu-informatie worden beschouwd.

18
Verder betoogt Glawischnig dat administratieve sancties op de niet-nakoming van de etiketteringsverplichting, zij het indirect, maatregelen ter bescherming van het milieu zijn. Informatie met betrekking tot dergelijke sancties valt bijgevolg onder de derde categorie.

19
De Oostenrijkse regering stelt dat de informatie in het hoofdgeding niet onder artikel 2, sub a, van richtlijn 90/313 valt. Zij betoogt dat het in die bepaling gehanteerde begrip milieu alleen de daarin uitdrukkelijk genoemde milieu-elementen omvat. De volksgezondheid valt daar slechts indirect onder, voorzover zij de ongunstige effecten ondergaat van een activiteit die één van die milieu-elementen betreft. Indien aan het begrip milieu-informatie een ruime uitlegging moet worden gegeven, dan mag een dergelijke uitlegging in geen geval de duidelijk afgebakende lijst van de betrokken milieu-elementen wijzigen, maar alleen betrekking hebben op de omvang van de informatie over die elementen.

20
Het verzoek om informatie in het hoofdgeding heeft echter betrekking op informatie over de bestuurlijke maatregelen om na te gaan of de etikettering van bepaalde producten voldoet aan de eisen van verordening nr. 1139/98. Dergelijke informatie betreft niet de toestand van één van de milieu-elementen bedoeld in artikel 2, sub a, van richtlijn 90/313.

21
De Commissie is eveneens van mening dat de informatie in het hoofdgeding niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 90/313 valt. Zij betoogt dat informatie over de nakoming van een etiketteringsverplichting op zichzelf geen inlichtingen over de huidige toestand van één van de daarin bedoelde milieu-elementen verstrekt, en dat informatie die niet specifiek betrekking heeft op de toestand van één van die elementen, niet onder de eerste categorie valt.

22
Wat de tweede categorie betreft, betoogt de Commissie dat de bestuurlijke controle op de inachtneming van verordening nr. 1139/98 geen activiteit is die een ongunstig effect heeft of waarschijnlijk zal hebben op de toestand van het milieu. Zelfs al zou het onmogelijk, zijn vooraf uit te sluiten dat het op de markt brengen van de in die verordening bedoelde producten op zichzelf als een mogelijke aantasting van het milieu kan worden beschouwd, de informatie in het hoofdgeding heeft geen betrekking op het op de markt brengen van die producten, maar op inachtneming van bepaalde etiketteringsvoorschriften.

23
Met betrekking tot de derde categorie betoogt de Commissie dat de informatie over de resultaten en de gevolgen van de bestuurlijke controles op de inachtneming van verordening nr. 1339/98 alleen milieu-informatie in de zin van richtlijn 90/313 kan zijn wanneer die verordening de bescherming van het milieu beoogt. Dit is echter niet het geval, aangezien de verordening niet tot doel heeft het milieu te beschermen, maar hoofdzakelijk erop gericht is, de consument voor te lichten.

Antwoord van het Hof

24
Om te beginnen zij erop gewezen dat de communautaire wetgever aan het in artikel 2, sub a, van richtlijn 90/313 gedefinieerde begrip milieu-informatie een ruime betekenis heeft willen geven en dat begrip niet aldus heeft gedefinieerd dat om het even welke overheidsactiviteit buiten de werkingssfeer van de richtlijn zou kunnen worden gehouden (zie reeds aangehaald arrest Mecklenburg, punten 19 en 20).

25
Richtlijn 90/313 heeft echter niet tot doel te voorzien in een algemeen en onbeperkt toegangsrecht tot alle informatie in het bezit van de overheid die, zij het in geringe mate, betrekking heeft op één van de milieu-elementen bedoeld in artikel 2, sub a, ervan. Zij bepaalt immers dat dergelijke informatie slechts onder het daarin vastgestelde toegangsrecht valt indien zij in één of meer van de drie in die bepaling genoemde categorieën kan worden ondergebracht.

26
In het onderhavige geval wordt niet betwist dat de informatie in het hoofdgeding niet onder de eerste categorie valt.

27
Met betrekking tot de tweede categorie moet worden vastgesteld dat informatie over controlemaatregelen over het algemeen niet onder die categorie valt, zelfs al heeft zij betrekking op activiteiten of maatregelen die een ongunstig effect hebben of waarschijnlijk zullen hebben op één of meer van de milieu-elementen.

28
Daarom zou in het onderhavige geval zelfs de omstandigheid dat de informatie over het op de markt brengen van levensmiddelen die GGO bevatten, tot de tweede categorie zou behoren, niet volstaan om informatie over controlemaatregelen inzake het op de markt brengen onder dezelfde categorie te doen vallen.

29
Informatie over controlemaatregelen kan daarentegen onder de derde categorie vallen wanneer deze controlemaatregelen één of meer milieu-elementen beogen te beschermen.

30
Dienaangaande moet worden vastgesteld dat de controlemaatregelen in het hoofdgeding betrekking hadden op de inachtneming van verordening nr. 1139/98 en dat deze verordening, zoals de advocaat-generaal in punt 32 van zijn conclusie heeft opgemerkt, een dubbel doel nastreeft, te weten, ten eerste het wegwerken van mogelijke belemmeringen van het vrije verkeer van producten die genetisch gemodificeerde soja en maïs bevatten, en ten tweede de voorlichting van de eindverbruiker.

31
In de vierde overweging van de considerans van verordening nr. 1139/98 wordt immers verklaard dat de verschillen tussen door bepaalde lidstaten getroffen maatregelen in verband met de etikettering van met genetisch gemodificeerde producten geproduceerde voedingsmiddelen en voedselingrediënten het vrije verkeer van deze voedingsmiddelen en voedselingrediënten kunnen belemmeren en daardoor de werking van de interne markt nadelig kunnen beïnvloeden, zodat uniforme communautaire etiketteringsvoorschriften voor die producten moeten worden vastgesteld. Uit de zesde overweging van de considerans van genoemde verordening blijkt dat de etiketteringsvoorschriften gericht zijn op de voorlichting van de eindverbruiker.

32
Volgens artikel 2, lid 3, van verordening nr. 1139/98 bestaan die etiketteringsvoorschriften in wezen in de toevoeging van de vermelding geproduceerd met genetisch gemodificeerde soja of geproduceerd met genetisch gemodificeerde maïs naar gelang van het geval.

33
Zo beoogt verordening nr. 1139/98 extra informatie toe te voegen aan die waarvan de vermelding op de etikettering van bepaalde levensmiddelen reeds verplicht is krachtens richtlijn 79/112/EEG van de Raad van 18 december 1978 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake etikettering en presentatie van levensmiddelen bestemd voor de eindverbruiker alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame (PB 1979, L 33, blz. 1), die niet als een maatregel ter bescherming van het milieu is opgevat.

34
Daaruit volgt dat de informatie in het hoofdgeding evenmin onder de derde categorie valt.

35
Op de prejudiciële vragen dient derhalve te worden geantwoord dat artikel 2, sub a, van richtlijn 90/313 aldus moet worden uitgelegd dat de naam van de producent en de productaanduiding van levensmiddelen die onderworpen zijn geweest aan bestuurlijke controle om de inachtneming van verordening nr. 1139/98 na te gaan, het aantal ten vervolge op die controle opgelegde administratieve sancties alsook de producten en producenten waarop die sancties betrekking hebben, geen milieu-informatie in de zin van die bepaling zijn.


Kosten

36
De kosten door de Oostenrijkse regering en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, komen niet voor vergoeding in aanmerking. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.

HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),

uitspraak doende op de door de Unabhängiger Verwaltungssenat Wien bij beschikking van 25 juli 2001 gestelde vragen, verklaart voor recht:

Wathelet

Edward

La Pergola

Jann

Rosas

Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 12 juni 2003.

De griffier

De president van de Vijfde kamer

R. Grass

M. Wathelet

1 –
Procestaal: Duits.