Conclusie van advocaat-generaal Geelhoed van 14 november 2002. - Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Bondsrepubliek Duitsland. - Nietnakoming - Richtlijn 98/56/EG - In de handel brengen van teeltmateriaal van siergewassen - Nietomzetting binnen gestelde termijn - Uitleggingsmoeilijkheden. - Zaak C-135/01.
Jurisprudentie 2003 bladzijde I-02837
1. In deze zaak verzoekt de Commissie van de Europese Gemeenschappen het Hof vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland niet binnen de gestelde termijn de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen heeft vastgesteld en medegedeeld die nodig zijn voor het volledig uitvoeren van Richtlijn 98/56/EG van de Raad van 20 juli 1998 betreffende het in de handel brengen van teeltmateriaal van siergewassen (hierna: richtlijn"). De omzettingstermijn in artikel 19 van de richtlijn is op 1 juli 1999 verstreken.
2. De richtlijn is van toepassing op het in de handel brengen in de Gemeenschap van teeltmateriaal van siergewassen. Zij stelt regels betreffende de kwaliteit en de gezondheid van het materiaal dat voor de teelt van de siergewassen wordt gebruikt.
3. Artikel 2, aanhef en onder 1, van de richtlijn luidt als volgt:
In deze richtlijn wordt verstaan onder:
1. Teeltmateriaal: plantmateriaal bestemd voor:
- de vermeerdering van siergewassen; of
- de productie van siergewassen; in geval van productie uitgaande van complete planten is deze definitie evenwel alleen van toepassing voorzover de ontstane siergewassen bestemd zijn om verder in de handel te worden gebracht;
Vermeerdering: reproductie op vegetatieve of andere wijze."
4. Bij brief van 16 november 1999 heeft de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland in gebreke gesteld, aangezien zij geen enkele mededeling had ontvangen over maatregelen die door de Duitse regering waren genomen ter uitvoering van de richtlijn. Op 18 januari 2000 heeft de Duitse regering geantwoord. In haar antwoord heeft zij de Commissie geïnformeerd dat de richtlijn zou worden omgezet door wijziging van de wet op de handel in zaadgoed (de Saatgutverkehrsgesetz") en van de verordening over de handel in plantgoed van groenten en fruit en van sierplanten (de Anbaumaterialverordnung"). De betreffende wijzigingen waren in voorbereiding. De vertraging was te wijten aan de moeilijkheden die de Duitse regering had ondervonden in verband met de interpretatie van het begrip teeltmateriaal".
5. Hierop heeft de Commissie op 19 juli 2000 een met redenen omkleed advies verzonden, waarin zij de Duitse regering verzocht de nodige maatregelen te treffen om dit advies binnen twee maanden na de betekening ervan te volgen. In antwoord op het met redenen omkleed advies, gedateerd 10 oktober 2000, heeft de Duitse regering wederom gewezen op de interpretatiemoeilijkheden. In een brief van 15 december heeft zij dit antwoord aangevuld en een spoedige omzetting aangekondigd.
6. De Commissie concludeert in haar verzoekschrift dat de Duitse regering nog steeds niet de benodigde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen heeft vastgesteld om te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de richtlijn.
7. In haar verweerschrift betwist de Duitse regering niet dat de richtlijn niet binnen de gestelde termijn is omgezet. Zij stelt zich evenwel op het standpunt dat het verzoekschrift niet-ontvankelijk is vanwege een fout in de precontentieuze procedure. De Duitse regering had namelijk reeds in haar antwoord op de ingebrekestelling gewezen op het essentiële begrip teeltmateriaal", waarvan de inhoud onduidelijk was. Die onduidelijkheid hing mede samen met verschillen in de taalversies van de richtlijn. Dit gebrek aan een uniforme uitleg werd ook niet opgeheven na een bijeenkomst van het permanent comité als bedoeld in artikel 17 van de richtlijn de dato 25 november 1999. De Commissie nu zou deze interpretatieproblemen in geen enkele fase van de precontentieuze procedure hebben genoemd, hetgeen zou leiden tot een motiveringsgebrek. In dupliek gaat de Duitse regering nader in op de gestelde onduidelijkheden, alsmede op de bijeenkomst van het permanent comité. Zij wijst nog op het arrest Commissie/Duitsland waarin het Hof inging op door de Duitse regering aangevoerde uitleggingsmoeilijkheden. Het Hof sloeg geen acht op die moeilijkheden, aangezien deze pas na afloop van de voor de omzetting van de betrokken richtlijnen gestelde termijn zijn aangevoerd. In de onderhavige zaak daarentegen was de Commissie reeds voor het verstrijken van de omzettingstermijn geïnformeerd.
8. Ik zie niet in hoe de door de Duitse regering aangevoerde uitleggingsmoeilijkheden kunnen leiden tot niet-ontvankelijkheid van het verzoekschrift.
9. Om te beginnen herinner ik aan het doel van de precontentieuze procedure. Volgens vaste rechtspraak strekt deze ertoe de betrokken lidstaat in de gelegenheid te stellen de krachtens het gemeenschapsrecht op hem rustende verplichtingen na te komen en verweer te voeren tegen de door de Commissie geformuleerde grieven. Voorts wordt in de precontentieuze fase het object bepaald van de contentieuze procedure. Hiermee moet een in een zaak gevoerde precontentieuze procedure voldoen aan twee eisen: de lidstaat moet de gelegenheid hebben verweer te voeren en het object van de procedure moet duidelijk zijn. Het staat voor mij buiten kijf dat in casu aan deze beide eisen is voldaan. Hetgeen de Duitse regering verwijt aan de Commissie is niet zozeer dat zij geen verweer kon voeren, maar dat de Commissie het door haar gevoerde verweer geen hout vindt snijden.
10. In deze zin onderscheidt de onderhavige zaak zich van de casus in twee recente inbreukprocedures tegen Ierland, waarbij de advocaten-generaal Mischo en Ruiz-Jarabo Colomer concludeerden tot niet-ontvankelijkheid van de Commissie, aangezien de Commissie in de precontentieuze procedure niet had gereageerd op de argumenten die de Ierse regering naar voren had gebracht in haar antwoord op de ingebrekestelling. De advocaten-generaal benadrukten in beide zaken dat op de Commissie - als hoedster van het Verdrag - de plicht rust de door een lidstaat naar voren gebrachte argumenten grondig te onderzoeken. Ik deel het oordeel van de beide advocaten-generaal omtrent de onderzoeksplicht van de Commissie. In de onderhavige zaak echter speelt de niet-naleving van de onderzoeksplicht door de Commissie geen rol.
11. Ik acht het voor deze procedure voorts van geen enkel belang dat - naar de Duitse regering stelt - deze regering de Commissie vóór afloop van de implementatietermijn op de hoogte heeft gesteld. Op dat moment stond de inhoud van de richtlijn immers reeds vast. En eveneens stond vast de verplichting van de lidstaten om uiterlijk 1 juli 1999 de richtlijn om te zetten in nationale wetgeving. Dit is geen verplichting jegens de Commissie, maar een verplichting rechtstreeks op grond van het EG-verdrag. Een lidstaat kan zich dan ook niet verschuilen achter opvattingen van de Commissie omtrent de inhoud van een richtlijn of, zoals in casu, het nalaten van de Commissie een opvatting te geven. Opvattingen van de Commissie kunnen er naar hun aard nooit toe leiden dat de verplichting van een lidstaat om vóór het verstrijken van de implementatiedatum een richtlijn om te zetten wordt opgeschort.
12. En ook de formulering van het in punt 7 hierboven genoemde arrest Commissie/Duitsland leidt niet tot een andere opvatting. Het Hof spreekt zich in dat arrest eenvoudigweg niet uit over de situatie waarin een lidstaat de Commissie vóór afloop van de implementatietermijn op de hoogte heeft gebracht van zijn moeilijkheden bij de implementatie. Het hoefde dat ook niet te doen.
13. Kortom, indien een lidstaat bezwaren heeft die verband houden met de onduidelijkheid van een richtlijn kan hij als lid van de Raad, vóór de vaststelling van de richtlijn, actie ondernemen teneinde de tekst van de richtlijn te wijzigen.
14. Ook artikel 10 EG brengt niet mee dat de Commissie af zou moeten zien van een inbreukprocedure indien een lidstaat uitleggingsmoeilijkheden ondervindt bij de omzetting van een richtlijn. Een andersluidende opvatting zou meebrengen dat de Commissie haar taak toe te zien op een juiste en tijdige implementatie in alle lidstaten niet zou kunnen uitvoeren. En als gevolg daarvan zou een ongerechtvaardigde ongelijkheid ontstaan tussen die lidstaten die wel en die lidstaten die geen uitleggingsmoeilijkheden ondervinden.
15. Nu hiermee vaststaat dat het verzoekschrift ontvankelijk is, kom ik bij de beoordeling van de gegrondheid.
16. Volgens vaste rechtspraak moet het bestaan van een niet-nakoming worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn. In casu is het met redenen omkleed advies uitgebracht op 19 juli 2000, waarin de Duitse regering werd verzocht de Commissie binnen twee maanden op de hoogte te stellen van de te nemen maatregelen. Het Hof kan derhalve geen rekening houden met eventuele wijzigingen die zijn opgetreden na 19 september 2000.
17. Uitleggingsmoeilijkheden ontslaan een lidstaat niet van de verplichting een richtlijn tijdig om te zetten in nationale wetgeving. Immers, op grond van artikel 249 EG is een richtlijn verbindend voor een lidstaat ten aanzien van het te bereiken resultaat. Hiermee staat de niet-nakoming vast.
Conclusie
18. Derhalve geef ik het Hof in overweging:
- vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland, door niet binnen de gestelde termijn de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen en mee te delen die nodig zijn om volledig te voldoen aan richtlijn 98/56/EG van de Raad van 20 juli 1998 betreffende het in de handel brengen van teeltmateriaal van siergewassen, de krachtens die richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen;
- de Bondsrepubliek Duitsland in de kosten te verwijzen.