61996C0410

1 Tegen Ambry, beheerder van de SARL "A"Tours, loopt op vordering van het Openbaar ministerie een strafzaak voor de strafkamer van het Tribunal de grande instance de Metz. Hij wordt ervan verdacht medewerking te hebben verleend aan, dan wel zich te hebben beziggehouden met het organiseren en verkopen van reizen en reisarrangementen zonder in het bezit te zijn van de ingevolge de Franse wetgeving daartoe vereiste vergunning. Onomstreden is, dat Ambry bij de Préfecture de la Moselle een vergunning had aangevraagd en dat deze was geweigerd omdat zijn financiële garantie, die hem was verstrekt door de te Rome gevestigde Italiaanse financiële instelling "Compagnia cauzioni SpA", niet voldeed aan de voorwaarden van artikel 14 van decreet nr. 94/490 van 15 juni 1994(1), vastgesteld op grond van artikel 31 van wet nr. 92/645 van 13 juli 1992(2) houdende vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van werkzaamheden betreffende de organisatie en verkoop van reizen en reisarrangementen.

2 Laat ik om te beginnen de bepalingen weergeven waarin de garantie is geregeld waarover reisbureaus moeten beschikken. Artikel 4 van wet nr. 92/645 bepaalt, dat reizen en reisarrangementen slechts met winstoogmerk mogen worden georganiseerd en verkocht door natuurlijke of rechtspersonen die in het bezit zijn van een middenstandsdiploma en houder zijn van een reisbureauvergunning. Vervolgens noemt het artikel de voorwaarden voor afgifte van deze vergunning, waaronder sub c:

"het bewijs te beschikken over een toereikende financiële garantie ten aanzien van de cliënten, specifiek bestemd om de in verband met de in artikel 1 genoemde diensten ontvangen bedragen te restitueren dan wel vervangende diensten te verrichten, voortvloeiende uit een verbintenis van een onderlinge waarborgmaatschappij, kredietinstelling of verzekeringsmaatschappij; deze financiële garantie dient mede de kosten van eventuele repatriëring te omvatten en in dat geval op het nationale grondgebied onmiddellijk beschikbaar te zijn".

3 Artikel 12 van decreet nr. 94/490 luidt als volgt:

"De in artikel 4, sub c, van de wet van 13 juli 1992 bedoelde financiële garantie wordt gegeven bij borgtocht, schriftelijk aangegaan door:

1. hetzij een onderlinge waarborgmaatschappij met rechtspersoonlijkheid, zulks door middel van een daartoe opgericht waarborgfonds;

2. hetzij een tot het geven van een financiële garantie bevoegde kredietinstelling of verzekeringsmaatschappij.

De financiële garantie is specifiek bestemd voor het terugbetalen van de hoofdsom van de bedragen die het reisbureau heeft ontvangen voor de verbintenissen welke het ter zake van lopende of nog te verrichten diensten jegens zijn cliënten is aangegaan, en moet met name bij staking van de betalingen in het kader van een faillissementsaanvrage garanderen dat de reizigers kunnen worden gerepatrieerd.

De verstrekking van de financiële garantie moet aan alle bepalingen van dit hoofdstuk voldoen."

4 Artikel 14 van het decreet, op grond waarvan de Préfecture de vergunning weigerde, bepaalt:

"Een financiële garantie van een kredietinstelling of verzekeringsmaatschappij is slechts toegestaan indien de kredietinstelling of verzekeringsmaatschappij haar zetel op het grondgebied van een lidstaat van de Europese Gemeenschap heeft of een bijkantoor in Frankrijk heeft. De financiële garantie moet in alle gevallen onmiddellijk beschikbaar zijn om onder de in artikel 16 bedoelde voorwaarden zorg te kunnen dragen voor de repatriëring van de cliënten. Indien de kredietinstelling of verzekeringsmaatschappij niet in Frankrijk, maar in een andere lidstaat van de Europese Gemeenschap is gevestigd, dient hiertoe een overeenkomst te worden gesloten tussen die instelling of maatschappij en een in Frankrijk gevestigde kredietinstelling of verzekeringsmaatschappij. Het betrokken reisbureau dient een verklaring ter zake, opgemaakt door de in Frankrijk gevestigde kredietinstelling of verzekeringsmaatschappij, toe te zenden aan de Prefect.

De Prefect dient onverwijld en onder dezelfde voorwaarden in kennis te worden gesteld van wijzigingen in deze overeenkomst en, in voorkomend geval, van een nieuwe overeenkomst die ter zake wordt gesloten.

(...)"

5 De uitvoeringsbepalingen met betrekking tot de financiële garantie zijn vervat in artikel 16 van het decreet:

"De garantie geldt zodra de schuldeiser de zich borg stellende instantie bewijsstukken toont waaruit blijkt, dat de schuldvordering zeker en opeisbaar is en het reisbureau in verzuim is, waarbij de borg zich jegens de schuldeiser niet op het voorrecht van schuldsplitsing of onderhandeling kan beroepen.

Het verzuim van het reisbureau kan intreden als gevolg van een faillissementsaanvrage of een aanmaning tot betaling bij deurwaardersexploot dan wel bij aangetekende brief met ontvangstbevestiging, wanneer de aanmaning wordt gevolgd door een weigering of gedurende 45 dagen na betekening zonder gevolg blijft.

In geval van een vordering in rechte dient de eiser de borg van de dagvaarding in kennis te stellen door middel van een aangetekende brief met ontvangstbevestiging.

Indien de borg het vervuld zijn van de voorwaarden voor het ontstaan van het recht op betaling of het bedrag van de schuldvordering betwist, kan de schuldeiser hem rechtstreeks voor de bevoegde rechter dagvaarden.

In afwijking van het voorgaande kan de garantie in spoedeisende gevallen worden opgeëist door de Prefect, teneinde zorg te dragen voor de repatriëring van de cliënten van een reisbureau; hiertoe verzoekt hij de borg onmiddellijk en bij voorrang de benodigde gelden ter dekking van de repatriëringskosten vrij te maken. Indien de financiële garantie is gegeven door een in artikel 13 bedoelde onderlinge waarborgmaatschappij, draagt deze maatschappij in een door de Prefect als zodanig erkend spoedeisend geval onmiddellijk met alle middelen zorg voor uitbetaling van de garantie."

6 In zijn verweer voor de strafrechter trekt Ambry in twijfel, of de eisen van artikel 14 van het decreet verenigbaar zijn met het gemeenschapsrecht, wanneer het reisbureau de garantie verkrijgt van een in een andere lidstaat van de Europese Unie gevestigde kredietinstelling of verzekeringsmaatschappij. Deze eisen ter zake van het stellen van financiële zekerheid belemmeren naar zijn oordeel het vrij verkeer van kapitaal en het vrij verrichten van diensten als verankerd in het Verdrag en het afgeleide recht, zodat de vergunning hem in strijd met het gemeenschapsrecht is geweigerd. De onrechtmatigheid van deze weigering staat zijns inziens aan zijn vervolging in de weg.

7 Daar het Tribunal de grande instance de Metz van oordeel is, dat de grond voor vervolging van Ambry inderdaad afhangt van de vraag, of artikel 14 van genoemd decreet zich verdraagt met het gemeenschapsrecht, heeft het het Hof de navolgende prejudiciële vraag gesteld:

"Moet artikel 14 van decreet nr. 94/490 van 15 juni 1994, vastgesteld ter uitvoering van artikel 31 van wet nr. 92/645 van 13 juli 1992, worden geacht in strijd te zijn met richtlijn 73/183 van 1973, met de Tweede richtlijn van 15 december 1989, met artikel 59 EG-Verdrag en met artikel 73 S van het Verdrag van Maastricht, voor zover daarin wordt voorgeschreven, dat wanneer in een andere lidstaat van de Europese Gemeenschap dan Frankrijk een financiële garantie wordt verkregen, een overeenkomst moet worden gesloten tussen de kredietinstelling of verzekeringsmaatschappij in die andere lidstaat van de Europese Gemeenschap en een kredietinstelling of verzekeringsmaatschappij in Frankrijk?"

De toepasselijke bepalingen van gemeenschapsrecht

8 Ik zou er meteen op willen wijzen, dat de verwijzing naar artikel 73 S EG-Verdrag op een schrijffout moet berusten, aangezien dat artikel niet bestaat. Gelet op de context mag worden aangenomen, dat de nationale rechter artikel 73 B EG-Verdrag bedoelt. Dit verbiedt beperkingen van het kapitaal- en betalingsverkeer.

9 Verder blijkt bij nadere bestudering van het door Ambry opgeworpen vraagstuk inzake de verenigbaarheid van de eisen van de Franse regelgeving met het gemeenschapsrecht, dat de gestelde vraag enigszins anders moet worden geformuleerd om de nationale rechter een zinvol antwoord te kunnen geven. Artikel 14 van het decreet zou immers in strijd met het gemeenschapsrecht kunnen worden geacht, omdat een dienst, namelijk de verstrekking van een garantie door een in een andere lidstaat gevestigde financiële instelling of verzekeringsmaatschappij, pas gelijkwaardig is aan dezelfde dienst van een soortgelijke onderneming op Frans grondgebied indien aan een specifieke voorwaarde is voldaan, te weten het sluiten van een overeenkomst met een kredietinstelling of verzekeringsmaatschappij in Frankrijk. De weigering diensten van een marktdeelnemer in een andere lidstaat gelijk te stellen met de diensten van een marktdeelnemer op nationaal grondgebied lijkt op het eerste gezicht een inbreuk op het vrij verkeer van diensten en moet derhalve worden beoordeeld in het licht van artikel 59 EG-Verdrag en, omdat het diensten op financieel en verzekeringsgebied betreft, in het licht van de Tweede richtlijn (89/646/EEG) van de Raad van 15 december 1989 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van kredietinstellingen, alsmede tot wijziging van richtlijn 77/780/EEG(3), en richtlijn 92/49/EEG van de Raad van 18 juni 1992 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende het directe verzekeringsbedrijf, met uitzondering van de levensverzekeringsbranche, en houdende wijziging van de richtlijnen 73/239/EEG en 88/357/EEG (derde richtlijn schadeverzekering).(4) Dit zijn de meest recente communautaire regelingen op dit terrein.

10 In navolging van het expliciete standpunt van de Franse regering en het impliciete standpunt van de Spaanse regering, zie ik echter niet in in hoeverre artikel 14 van genoemd decreet afbreuk zou kunnen doen aan het door artikel 73 B van het Verdrag beoogde vrije kapitaal- en betalingsverkeer. Het artikel vormt immers geen belemmering voor het geldverkeer tussen de andere lidstaten en Frankrijk, tenzij men de mening is toegedaan, dat nu het minder aantrekkelijk is en dus naar alle waarschijnlijkheid minder vaak voorkomt, dat een Frans reisbureau zich tot een kredietinstelling of een verzekeringsmaatschappij in een andere lidstaat wendt, het artikel automatisch tot een vermindering van de geldstromen leidt die het onvermijdelijke gevolg zijn van grensoverschrijdende diensten. Doch een dergelijke redenering lijkt mij zinloos, omdat de eisen van artikel 14 hetzij wèl toelaatbaar zijn in de context van de regels inzake het vrij verrichten van diensten, in welk geval het tegenstrijdig is ze alsnog op grond van artikel 73 B ter discussie te stellen, hetzij niet, in welk geval ze zonder meer kunnen worden afgewezen zonder artikel 73 B erbij te betrekken.

11 Derhalve ben ik van mening, dat de thans te behandelen vraag ertoe strekt te vernemen of - en daarmee sluit ik mij in wezen aan bij de door de Franse regering voorgestelde formulering - het beginsel van het vrij verrichten van diensten van artikel 59 van het Verdrag en, daar het bank- of verzekeringsactiviteiten betreft, de desbetreffende richtlijnen, inzonderheid de richtlijnen 89/646 en 92/49, zich verzetten tegen artikel 14 van decreet nr. 94/490, dat voorschrijft, dat indien de financiële garantie door een in een andere lidstaat gevestigde kredietinstelling of verzekeringsmaatschappij wordt verstrekt, deze een overeenkomst moet sluiten met een in Frankrijk gevestigde kredietinstelling of verzekeringsmaatschappij om de repatriëring van de reizigers te kunnen garanderen.

12 Bij de beoordeling van de verenigbaarheid van artikel 14 met het gemeenschapsrecht moet in aanmerking worden genomen, dat decreet nr. 94/490 een uitvoeringsbesluit is van wet nr. 92/645, waarbij richtlijn 90/314/EEG van de Raad van 13 juni 1990 betreffende pakketreizen, met inbegrip van vakantiepakketten en rondreispakketten(5), in het nationale recht is omgezet. Dit betekent, dat indien artikel 14 onverenigbaar met de richtlijnen 89/646 en 92/49 mocht worden geacht, maar wel een getrouwe omzetting van een voorschrift van richtlijn 90/314 blijkt te zijn, wij niet meer te maken hebben met een conflict tussen nationale regels en gemeenschapsregels, maar met een conflict tussen verschillende gelijksoortige en gelijkwaardige gemeenschapsregels, die alle drie door de Raad zijn vastgesteld.

13 De voor de beoordeling van de verenigbaarheid van artikel 14 met het gemeenschapsrecht relevante bepalingen zijn de artikelen 7 en 8 van richtlijn 903/14. Artikel 7 luidt:

"De organisator en/of de doorverkoper die partij zijn bij de overeenkomst, dienen aan te tonen over voldoende garanties te beschikken om in geval van insolvabiliteit of faillissement te zorgen voor terugbetaling van de reeds voldane bedragen en voor repatriëring van de consument."

14 Artikel 8 bepaalt:

"De lidstaten kunnen op het onder deze richtlijn vallende gebied strengere bepalingen ter bescherming van de consument vaststellen of handhaven."

Standpuntbepaling

15 Nu alle relevante bepalingen zijn behandeld, kan ik nader ingaan op de punten die tot een antwoord op de gestelde vraag moeten leiden. Het moge duidelijk zijn, dat wanneer de garantie op grond van het vrij verrichten van diensten door een instelling in een andere lidstaat wordt verstrekt, de eis van een overeenkomst met een instelling op Frans grondgebied een belemmering voor die vrijheid inhoudt. Deze belemmering gaat weliswaar niet zo ver, dat het een dergelijke instelling onmogelijk wordt gemaakt om vanuit een andere lidstaat diensten aan te bieden op de Franse markt, zoals het geval zou zijn indien slechts via een filiaal of vestiging op Frans grondgebied mocht worden gehandeld, doch ik kan de Franse regering niet volgen, waar zij stelt, dat nu de instelling niet over een vestiging in Frankrijk hoeft te beschikken, aldaar geen vaste vertegenwoordiger of dochteronderneming hoeft te hebben en geen gelden hoeft vast te zetten, er geen afbreuk wordt gedaan aan het vrij verrichten van diensten. Artikel 14 werpt twee hindernissen op voor de buitenlandse dienstverrichter: in de eerste plaats moet hij een instelling in Frankrijk zien te vinden die bereid is met hem een overeenkomst te sluiten, zonder welke de door hem gestelde zekerheid niet wordt erkend; dit is niet altijd even gemakkelijk, omdat hij hiertoe moet samenwerken met een eventuele concurrent. In de tweede plaats moet hij de aan het sluiten van de overeenkomst verbonden kosten op zich nemen, omdat het nauwelijks denkbaar is dat de Franse instelling belangeloos meewerkt. Dit betekent dat hij zijn prijzen zal moeten drukken om concurrerend te blijven ten opzichte van een Franse instelling. Er is dus onmiskenbaar sprake van een beperking.

16 Maar is deze beperking onvermijdelijk, in die zin, dat de eis van artikel 14 in zekere zin door artikel 7 van richtlijn 90/314 wordt gesteld, zoals de Franse regering betoogt? Volgens de Franse regering moet de in dat artikel bedoelde garantie drie kenmerken vertonen: er moet geld beschikbaar zijn in geval van insolventie van de touroperator of het reisbureau, dit moet terugbetaling van de voldane bedragen en repatriëring van de consument mogelijk maken en het moet voldoende zijn om terugbetaling en repatriëring te kunnen garanderen.

17 Zoals uit 's Hofs arrest van 8 oktober 1996(6) zou blijken, rust haars inziens bij de omzetting van dat artikel op de lidstaten een echte resultaatsverplichting en moeten zij door middel van vrij te kiezen maatregelen zorgen voor een optimale doeltreffendheid en een zekere mate van automatisme in de werking van het garantiemechanisme.

18 Hoewel ik alleen maar kan beamen, dat op de lidstaten een ware resultaatsverplichting rust met betrekking tot de garantie waarover cliënten van een reisbureau moeten beschikken, moet ik tevens vaststellen, dat de Franse regering erkent, dat de lidstaten vrij zijn in de keuze van de middelen die zij daartoe aanwenden. Zij zegt niet, dat de gemeenschapswetgever hun voorschrijft bepaalde middelen te gebruiken waarmee zij inbreuk maken op andere krachtens het Verdrag of het afgeleide recht op hun rustende verplichtingen.

19 Met andere woorden, het kan niet zo zijn dat de gemeenschapswetgever de lidstaten in artikel 7, laat staan in artikel 8, een soort blanco volmacht geeft in de geest van "het doel heiligt de middelen", op grond waarvan zij zich in het belang van een optimale bescherming van de consument aan de voorschriften inzake de gemeenschappelijke markt kunnen onttrekken. Dit betekent echter niet, dat zij geen maatregelen zouden mogen treffen - mits onder de in de rechtspraak van het Hof geformuleerde voorwaarden - die eventueel een beperking inhouden van de in het Verdrag verankerde vrijheden, indien zij zulks noodzakelijk achten ter verwezenlijking van het in artikel 7 voorgeschreven resultaat.

20 Daarom moet thans eerst worden onderzocht, of deze onmiskenbare beperking van het vrij verrichten van diensten ingevolge artikel 14 van decreet nr. 94/490 gerechtvaardigd is. Vaststaat, dat de verplichting om een overeenkomst te sluiten met een instelling in Frankrijk niet op richtlijn 89/646 (kredietinstellingen) of richtlijn 92/49 (verzekeringen) steunt. Gelijk de Commissie betoogt, is het vaste rechtspraak, dat een dergelijke beperking haar rechtvaardiging kan vinden in dwingende redenen van algemeen belang, voor zover het een niet-discriminerende, evenredige, objectief noodzakelijke maatregel betreft en het beschermde belang niet reeds wordt gewaarborgd door regels waaraan de dienstverrichter is onderworpen in de lidstaat waarin hij is gevestigd(7) en voor zover er geen harmonisering op gemeenschapsniveau heeft plaatsgevonden.(8)

21 Vervolgens moet dus worden nagegaan, of in casu aan deze voorwaarden is voldaan. De voorwaarden die duidelijk zijn vervuld, zal ik vluchtig behandelen, zodat ik uitvoeriger kan onderzoeken op welke punten de Franse regeling echt problemen oplevert. De voorwaarden die artikel 14 verbindt aan een garantie die door een dienstverrichter in een andere lidstaat wordt verstrekt, zijn duidelijk bedoeld ter bescherming van de consument ingeval zijn touroperator of reisbureau in gebreke blijft: de verbintenis van de buitenlandse borg wordt aangevuld met een verplichting van een instelling in Frankrijk, zodat hier wel degelijk een doelstelling van algemeen belang wordt nagestreefd.(9)

22 Verder is duidelijk dat aan de bepalingen van de Franse regeling, althans de voor reisbureaus geldende voorschriften, geen communautaire harmonisatie in de weg staat, aangezien - zoals de Commissie zegt - artikel 7 van richtlijn 90/314 niet voorschrijft hoe de aldaar geregelde garantie moet worden gesteld, en ingevolge artikel 8 van diezelfde richtlijn ter bescherming van de consument nationale maatregelen kunnen worden vastgesteld die verder gaan dan de richtlijn. De voorwaarde dat het te beschermen belang niet reeds wordt gewaarborgd door regels waaraan de dienstverrichter in eigen land is onderworpen, levert evenmin problemen op, omdat het niet om de solventie van de garant gaat, maar om diens vermogen tot efficiënt handelen zodra hij in de plaats moet treden van een Frans reisbureau dat in gebreke blijft. Het onderzoek spitst zich dus toe op de vraag, of de Franse maatregel al dan niet discriminerend, objectief noodzakelijk en evenredig is.

23 Het eerste punt is minder eenvoudig dan het lijkt. Een borg in een andere lidstaat moet, aldus Ambry, aan een specifieke verplichting voldoen, en wel juist omdat hij niet in Frankrijk is gevestigd. Dat heeft alle schijn van discriminatie. Men kan zich echter ook op het standpunt stellen, zoals de Commissie doet, dat er geen sprake is van discriminatie - waarbij gelijke situaties verschillend, dan wel verschillende situaties gelijk worden behandeld - aangezien op het punt van de onmiddellijke beschikbaarheid van de garantie, waartoe de borg ingevolge artikel 14 verplicht is, een in het buitenland gevestigde instelling niet in dezelfde situatie verkeert als een instelling in Frankrijk. De Commissie wijst erop, dat een Franse bank wel in staat is het geld onmiddellijk ter beschikking te stellen van een instelling die in Frankrijk is gevestigd en dus aan hetzelfde verrekeningssysteem deelneemt, terwijl dit niet per se hoeft te gelden voor een elders gevestigde instelling die geen overeenkomst heeft met een Franse bank. In deze zelfde lijn betoogt de Franse regering onder verwijzing naar verschillende onderzoeken en met een beroep op de maatregelen die de gemeenschapswetgever met richtlijn 97/5/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 januari 1997 betreffende grensoverschrijdende overmakingen(10) heeft moeten treffen, dat het overmaken van geld van de ene lidstaat naar de andere tot dusver onder voorwaarden geschiedt die niet altijd bevredigend zijn.

24 Voor dit betoog valt wat te zeggen, ook al gaat het bij de grensoverschrijdende overmakingen die kennelijk problemen opleveren, om overmakingen waarbij een particulier zich tot een bank wendt om geld te laten overmaken, en mag men aannemen, dat een en ander beter verloopt wanneer een bank of een soortgelijke instelling voor eigen rekening geld naar een andere lidstaat wil overmaken.

25 Toch is het niet geheel overtuigend. Wanneer het, zoals in casu, een garantie betreft ten behoeve van een reisbureau in Noordoost-Frankrijk, kan men namelijk de vraag opwerpen, waarop ik het antwoord schuldig moet blijven, of een bank in Saarland die het benodigde geld aan een koerier meegeeft, veel meer tijd nodig zou hebben om haar verplichtingen na te komen dan een bank in Perpignan of Bayonne. Wanneer grensoverschrijdende overmakingen werkelijk op zoveel problemen stuiten, kan men zich overigens afvragen, hoe die organisaties te werk gaan die al jaren met succes bijstand verlenen aan reizigers die in den vreemde in moeilijkheden zijn geraakt.

26 Zolang een en ander niet zeker is, ga ik er evenwel vanuit, dat het verschil in situatie tussen een instelling in Frankrijk en een instelling in een andere lidstaat verbiedt om aan te nemen, dat de eisen van artikel 14 discriminerend zijn. Ik ga daarom verder met de andere voorwaarden waaraan deze eisen moeten voldoen om gemeenschapsrechtelijk toelaatbaar te zijn. Zijn zij zowel objectief noodzakelijk als evenredig? Ik deel het standpunt dat de Commissie ter terechtzitting naar voren heeft gebracht en ben van mening, dat zij dit niet zijn, en wel om verschillende redenen.

27 Alvorens nader op deze redenen in te gaan, wil ik erop wijzen, dat ik begrip heb voor de argumenten van de Franse regering. Ik ben het volledig met haar eens, dat het van essentieel belang is, dat de garantie van het reisbureau onmiddellijk betaalbaar kan worden gesteld op nationaal grondgebied wanneer het om de repatriëring van cliënten gaat. Wij herinneren ons allemaal nog de absurde situatie van de cliënten van een Oostenrijks reisbureau die door een Griekse hotelhouder waren gegijzeld, wier belevenissen aanleiding waren tot een geschil waarvan het Hof via een prejudiciële vraag van het Bezirksgericht für Handelssachen Wien kennis heeft genomen in zaak C-364/96.

28 Doch afgezien van het onmiskenbare belang dat de op repatriëring wachtende cliënt bij de onmiddellijke beschikbaarheid van de garantie heeft, biedt een snelle afwikkeling door de borg nog een voordeel. Daardoor kan het bedrag van de garantie die van het reisbureau wordt verlangd immers beperkt blijven, hetgeen bevorderlijk kan zijn voor de concurrentie in deze sector. Wanneer de garantie op zich laat wachten, zal het verblijf van de toerist langer duren en extra kosten met zich brengen die ook voor rekening van de borg komen, naast de kosten die hij sowieso moet dragen voor de terugkeer van de betrokkenen. Maar wanneer de terugreis snel kan plaatsvinden, zal de bemoeienis van de borg met de repatriëring doorgaans enkel inhouden, dat hij in plaats van het in gebreke blijvende reisbureau de vervoerbewijzen betaalt. Onmiddellijke repatriëring dient dus het welbegrepen belang van zowel de reisorganisaties als de instellingen die de garantie verstrekken.

29 Ik zie ook het belang in van het ingrijpen van de prefect op grond van artikel 16 van decreet nr. 94/490. Het komt een toerist die ergens aan de andere kant van de wereld is gestrand ongetwijfeld meer gelegen, wanneer de overheid van de lidstaat waar hij zijn reis heeft gekocht de zaken ter hand neemt, dan wanneer hij zelf maar moet zien hoe hij de garantie los krijgt.

30 Verder staat buiten kijf, dat in de Franse regeling niet voor een oplossing is gekozen - die ingevolge richtlijn 90/314 wel mogelijk was - waarbij een reisbureau de garantie alleen kan stellen door toe te treden tot een collectief garantiefonds waarbij alle Franse reisbureaus zijn aangesloten, waarmee kredietinstellingen en verzekeringsmaatschappijen in andere lidstaten de facto de mogelijkheid zou zijn ontnomen zich tot klanten van Franse reisbureaus te wenden.

31 Ten slotte heeft de gemeenschapswetgever zich op verzekeringsgebied zelf op het standpunt gesteld, dat de aanwezigheid van een vertegenwoordiger in de lidstaat waar de consument woont in veel gevallen zinvol kan zijn wanneer de dienstverrichter in een andere lidstaat is gevestigd. Daarom is het de lidstaten ingevolge artikel 12 bis van richtlijn 88/357/EEG, ingevoerd bij artikel 6 van richtlijn 90/618/EEG van de Raad van 8 november 1990 tot wijziging, met name wat de wettelijke aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen betreft, van richtlijn 73/239/EEG en richtlijn 88/357/EEG tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende het directe verzekeringsbedrijf, met uitzondering van de levensverzekeringsbranche(11), uitdrukkelijk toegestaan een dergelijke vertegenwoordiging voor te schrijven.

32 Tegenover deze positieve aspecten van de Franse regeling staan evenwel een aantal negatieve, die tegen de regeling pleiten. In de eerste plaats zal de overeenkomst die de dienstverrichter met een in Frankrijk gevestigde instelling moet sluiten, niet beperkt blijven tot samenwerking zonder meer, waarbij de Franse instelling de borg helpt om het geld onmiddellijk ter beschikking te stellen van de Prefect die de repatriëring van de toeristen organiseert, eventueel door bedragen voor te schieten indien een grensoverschrijdende overmaking op korte termijn niet mogelijk is. Blijkens de toelichting van de Franse regering is het namelijk de bedoeling, dat de in Frankrijk gevestigde instelling door de Prefect in kort geding voor een Franse rechter moet kunnen worden gedagvaard indien de borg naar zijn oordeel te traag in actie komt. Dit betekent, dat het niet louter om een verbintenis van de instelling jegens de borg gaat, maar om de verbintenis om jegens de Franse autoriteiten in te staan voor alle verplichtingen die op de borg rusten. Een dergelijke verbintenis echter houdt in feite in, dat naast de garantie van een kredietinstelling of verzekeringsmaatschappij in een andere lidstaat tevens eenzelfde garantie van een soortgelijke instelling in Frankrijk wordt verlangd, zodat sprake is van een weigering om aan een garantie die wordt verstrekt in het kader van het bij de richtlijnen 89/646 en 92/49 ingestelde regime ter zake van het vrij verrichten van diensten, gelijke waarde toe te kennen als aan een garantie van een instelling in Frankrijk. Deze weigering om de geldigheid te erkennen van het "Europese paspoort" dat genoemde richtlijnen via een in alle lidstaten geldende goedkeuring beoogden in te voeren, is mijns inziens niet evenredig aan de eisen inzake consumentenbescherming die eraan ten grondslag zouden liggen.

33 Het tweede aspect betreft het betoog van de Franse regering, dat alleen via de vereiste overeenkomst kan worden gewaarborgd, dat de Prefect in kort geding tegen een verzuimende borg kan optreden. Het is begrijpelijk, dat de Franse regering de Prefect de mogelijkheid wil bieden zich tot een Franse rechter te wenden wanneer hij gerechtelijke stappen meent te moeten ondernemen, om hem aldus in spoedeisende gevallen te vrijwaren voor de moeilijkheden en vertragingen waarmee een procedure in het buitenland gepaard kan gaan. Maar gelet op het evenredigheidsbeginsel, geloof ik niet dat deze bezorgdheid het vereiste van artikel 14 kan rechtvaardigen. Ditzelfde resultaat had ook kunnen worden bereikt door voor te schrijven, dat indien de garantie door een in een andere lidstaat gevestigde marktdeelnemer wordt verstrekt, deze contractueel de bevoegdheid van de Franse rechter moet erkennen ter zake van alle uit de garantieverlening voortvloeiende geschillen, met dien verstande, dat bij de tenuitvoerlegging van de beslissing van de Franse rechter alle in het Verdrag van Brussel geregelde mogelijkheden toepassing moeten kunnen vinden.

34 Het derde negatieve aspect is dat de Franse regeling ervan uitgaat, dat het geld dat de repatriëring van de cliënten van het in gebreke blijvende reisbureau mogelijk moet maken, hoe dan ook te laat komt om de terugreis optimaal te kunnen regelen en dat een en ander altijd minder efficiënt verloopt dan wanneer de borg in Frankrijk is gevestigd, terwijl een buitenlandse borg niet de mogelijkheid heeft om te bewijzen, dat deze veronderstelling in zijn geval geenszins in overeenstemming is met de realiteit.

35 Zoals gezegd, kan een in een andere lidstaat gevestigde borg zich geografisch in de onmiddellijke nabijheid van de bevoegde Prefect bevinden, wat hem stellig vele voordelen biedt, terwijl een in Frankrijk gevestigde borg zich wellicht op grote afstand bevindt en enige tijd nodig heeft om de benodigde bedragen fysiek beschikbaar te stellen.

36 Ik geef toe, dat een in een andere lidstaat gevestigde borg veelal op grotere moeilijkheden zal stuiten dan een Franse borg. Toch had de Franse regeling op enigerlei wijze - het is niet aan mij aan te geven hoe - rekening moeten houden met het feit dat zich gevallen kunnen voordoen waarin niet kan worden getwijfeld aan het prestatievermogen van de buitenlandse borg. Het vrije verkeer van diensten zou beslist minder zijn beperkt met een regeling die de nationale autoriteiten de bevoegdheid geeft, een garantie te weigeren indien deze niet aan een aantal objectief vastgestelde deugdelijkheidscriteria voldoet, of van de borg te verlangen dat hij concrete bewijzen overlegt waaruit blijkt dat zijn garantie deugdelijk is.

37 Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de prejudiciële vraag van het Tribunal de grande instance de Metz te beantwoorden als volgt:

"Het beginsel van het vrij verrichten van diensten als neergelegd in artikel 59 EG-Verdrag en de Tweede richtlijn (89/646/EEG) van de Raad van 15 december 1989 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van kredietinstellingen, alsmede tot wijziging van richtlijn 77/780/EEG, en richtlijn 92/49/EEG van de Raad van 18 juni 1992 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende het directe verzekeringsbedrijf, met uitzondering van de levensverzekeringsbranche, en houdende wijziging van de richtlijnen 73/239/EEG en 88/357/EEG (derde richtlijn schadeverzekering), verzet zich tegen een nationale regeling die, gelijk de Franse regeling ingevolge artikel 14 van decreet nr. 94/490, met betrekking tot de garantie waarover reisbureaus moeten beschikken als regel voorschrijft, dat wanneer een in een andere lidstaat gevestigde kredietinstelling of verzekeringsmaatschappij de financiële garantie verstrekt, de borg voor de repatriëring van reizigers een overeenkomst moet sluiten met een kredietinstelling of verzekeringsmaatschappij op het nationale grondgebied."

(1) - JORF, blz. 8746.

(2) - JORF, blz. 9457.

(3) - PB L 386, blz. 1.

(4) - PB L 228, blz. 1.

(5) - PB L 158, blz. 59.

(6) - Arrest Dillenkofer e.a. (C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 en C-190/94, Jurispr. blz. I-4845).

(7) - Arrest van 25 juli 1991, Säger (C-76/90, Jurispr. blz. I-4221, punt 15).

(8) - Arrest van 25 juli 1991, Commissie/Nederland (C-353/89, Jurispr. blz. I-4069).

(9) - Arrest van 4 december 1986, Commissie/Duitsland (205/84, Jurispr. blz. 3755, punt 29 e.v.).

(10) - PB L 43, blz. 25.

(11) - PB L 330, blz. 44.