Artikel 118 A

Richtlijn 93/104

Conclusies van partijen

Eerste nietigheidsmiddel: onbevoegdheid; gebrekkige rechtsgrondslag

Tweede nietigheidsmiddel: schending van het evenredigheidsbeginsel

Derde nietigheidsmiddel: misbruik van bevoegdheid

Vierde nietigheidsmiddel: schending van wezenlijke vormvoorschriften

1. 

In het onderhavige beroep verzoekt het Verenigd Koninkrijk krachtens artikel 173 EG-Verdrag om volledige nietigverklaring van richtlijn 93/104/EG van de Raad van 23 november 1993 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd ( 1 ) (hierna: „richtlijn”), en, subsidiair, om nietigverklaring van enkele bepalingen ervan, en wel artikel 4, artikel 5, eerste en tweede alinea, artikel 6, punt 2, en artikel 7.

2. 

De bestreden richtlijn is vastgesteld op basis van artikel 118 A EG-Verdrag, dat een stemming met een gekwalificeerde meerderheid verlangt. Bij die stemming heeft het Verenigd Koninkrijk zich onthouden.

3. 

In deze zaak zal de delicate vraag worden behandeld, in de context van het sociale Europa, van de afbakening van de werkingssfeer van artikel 118 A ten opzichte van andere rechtsgrondslagen, die eenparigheid van stemmen verlangen. Ik zal mij, op basis van een onderzoek van de bestreden richtlijn, eveneens moeten bezighouden met het begrip organisatie van de arbeidstijd, dat zowel op nationaal als op gemeenschapsniveau nog steeds voorwerp van discussie vormt.

4.

Artikel 118 A luidt als volgt:

„1.   De Lid-Staten beijveren zich om de verbetering van met name het arbeidsmilieu te bevorderen, ten einde de veiligheid en de gezondheid van de werknemers te beschermen, en stellen zich de harmonisatie bij de verbetering van de op dit gebied bestaande omstandigheden ten doel.

2.   Ten einde bij te dragen tot de verwezenlijking van de in lid 1 beoogde doelstelling, stelt de Raad volgens de procedure van artikel 189 C en na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité, door middel van richtlijnen de minimumvoorschriften vast die geleidelijk zullen worden toegepast, met inachtneming van de in elke van de Lid-Staten bestaande omstandigheden en technische voorschriften.

In deze richtlijnen wordt vermeden zodanige administratieve, financiële en juridische verplichtingen op te leggen dat zij oprichting en ontwikkeling van kleine en middelgrote ondernemingen zouden kunnen hinderen.

3.   De uit hoofde van dit artikel vastgestelde bepalingen beletten niet dat een Lid-Staat maatregelen voor een hogere graad van bescherming van de arbeidsomstandigheden handhaaft en treft welke met dit Verdrag verenigbaar zijn.” ( 2 )

5.

Volgens artikel 1, lid 1, heeft de richtlijn tot doel, „minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid op het gebied van de organisatie van de arbeidstijd” te bepalen.

6.

De richtlijn heeft een tweevoudige werkingssfeer en is van toepassing op:

7.

De richtlijn geldt voor alle particuliere of openbare sectoren in de zin van artikel 2 van richtlijn 89/391/EEG van de Raad van 12 juni 1989 betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk ( 3 ), met uitzondering van het weg-, lucht-, zee-en spoorwegvervoer, de binnenvaart, de zeevisserij, andere activiteiten op zee, alsmede de activiteiten van artsen in opleiding (artikel 1, lid 3).

8.

Afdeling II, die betrekking heeft op de minimumrusttijden en andere aspecten van de organisatie van de arbeidstijd, verplicht de Lid-Staten om alle nodige maatregelen te treffen opdat alle werknemers de volgende minimumrusttijden genieten:

9.

Overigens wordt de wekelijkse arbeidstijd op nationaal niveau vastgesteld „in verband met de noodzakelijke bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers” (artikel 6, aanhef), waarbij de gemiddelde arbeidstijd in elk tijdvak van zeven dagen, inclusief overwerk, niet meer dan achtenveertig uren mag bedragen (artikel 6, punt 2).

10.

Afdeling III heeft meer in het bijzonder betrekking op nachtarbeid, ploegenarbeid en het werkrooster, waarvoor de Lid-Staten de nodige maatregelen moeten treffen teneinde de toepassing van de vastgestelde minimumvoorschriften te verzekeren.

11.

De normale duur van nachtarbeid mag gemiddeld niet langer zijn dan acht uren per tijdvak van vierentwintig uur (artikel 8, punt 1), waarbij deze duur de maximumduur wordt in geval van arbeid die bijzondere risico's dan wel grote lichamelijke of geestelijke spanningen meebrengt, zoals gedefinieerd op nationaal niveau (artikel 8, punt 2).

12.

Nachtarbeiders hebben recht op een gratis medische keuring, alvorens zij bij nachtarbeid worden ingezet en daarna op gezette tijden (artikel 9, lid 1, sub a); indien zij gezondheidsproblemen hebben die verband houden met de nachtarbeid, moeten zij waar mogelijk passend dagwerk krijgen (artikel 9, lid 1, sub b).

13.

De Lid-Staten kunnen de arbeid van bepaalde categorieën nachtarbeiders die bij hun werk in nachttijd een veiligheids-of gezondheidsrisico lopen, afhankelijk stellen van bepaalde garanties (artikel 10). Zij dienen zich er in elk geval van te verzekeren, dat nachtarbeiders en werknemers in ploegendienst ten aanzien van hun veiligheid en gezondheid een mate van bescherming genieten die op de aard van hun werk is afgestemd (artikel 12).

14.

Een werkgever die regelmatig gebruik maakt van nachtarbeiders moet de bevoegde autoriteiten daarvan op hun verzoek in kennis stellen (artikel 11). Wanneer hij de werkzaamheden volgens een bepaald rooster wil indelen, moet hij in elk geval rekening houden met het algemene beginsel van de aanpassing van de arbeid aan de mens, met name teneinde monotone en tempogebonden arbeid te verlichten (artikel 13).

15.

Afdeling IV van de richtlijn ten slotte, die diverse bepalingen bevat, sluit beroepen of beroepswerkzaamheden waarvoor meer specifieke gemcenschapsvoorschriften gelden, uit van haar werkingssfeer (artikel 14); preciseert, dat de richtlijn er niet aan in de weg staat, dat de Lid-Staten bepalingen toepassen of invoeren die gunstiger zijn voor de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers (artikel 15); biedt de Lid-Staten de mogelijkheid om voor de toepassing van de artikelen 5, 6 en 8 referentieperioden vast te stellen (artikel 16); staat de Lid-Staten toe om onder bepaalde voorwaarden af te wijken van de artikelen 3, 4, 5, 6, 8 en 16 (artikel 17), en stelt in de slotbepalingen in het bijzonder de termijnen voor omzetting in nationaal recht vast (artikel 18).

16.

Tot staving van zijn beroep voert het Verenigd Koninkrijk een aantal middelen aan, ontleend aan onbevoegdheid en gebrekkige rechtsgrondslag, schending van het evenredigheidsbeginsel, misbruik van bevoegdheid en schending van wezenlijke vormvoorschriften. Het verzoekt voorts om de Raad in de kosten te verwijzen,

17.

De Belgische en de Spaanse regering alsmede de Commissie hebben geïntervenieerd ter ondersteuning van de conclusies van de Raad, strekkende tot verwerping van het beroep en tot verwijzing van verzoeker in de kosten.

18.

Ik zal elk van deze middelen achtereenvolgens onderzoeken.

19.

Het Verenigd Koninkrijk stelt, dat artikel 118 A niet de juiste rechtsgrondslag vormt voor de vaststelling van de richtlijn betreffende de organisatie van de arbeidstijd. Deze had gebaseerd moeten worden op artikel 100 EG-Verdrag, of zelfs op artikel 235, die eenparigheid van stemmen binnen de Raad vereisen. Zijns inziens is bewust gekozen voor artikel 118 A, teneinde te ontsnappen aan het vereiste van eenparigheid van stemmen, die binnen de Raad niet had kunnen worden bereikt. Deze conclusie is gebaseerd op een onderzoek van artikel 118 A en de bestreden richtlijn.

20.

Verzoeker is van mening, dat op grond van artikel 118 A, lid 2, enkel richtlijnen kunnen worden vastgesteld die een objectieve en authentieke band hebben met de veiligheid en de gezondheid enerzijds en met de te regelen situatie anderzijds. De bepalingen van artikel 118 A, gelezen in samenhang met het subsidiariteitsbeginsel, zoals geformuleerd in artikel 3 B, eerste alinea, EG-Verdrag, zouden zich er overigens tegen verzetten, dat het als rechtsgrondslag dient voor andere dan minimumvoorschriften. ( 4 )

21.

Door bestudering van de vroegere, op basis van artikel 118 A vastgestelde richtlijnen zou de omvang van de bevoegdheden kunnen worden bepaald, die de Raad krachtens dit artikel zijn verleend. Bij deze richtlijnen zouden steeds bijzondere situaties betreffende specifieke en identificeerbare groepen van bepaalde werknemers concreet zijn geregeld. Op basis van artikel 118 A zouden geen maatregelen kunnen worden vastgesteld met een algemeen, abstract en met-wetenschappelijk karakter. Wanneer maatregelen moeten worden vastgesteld met ruimere en algemenere doelstellingen, zou dit moeten gebeuren op basis van artikel 100, of zelfs artikel 235, die eenparigheid van stemmen verlangen. ( 5 )

22.

Ten slotte zou uit artikel 100 A, lid 2, volgen, dat besluiten inzake de rechten en belangen van werknemers met eenparigheid van stemmen moeten worden genomen, en dat artikel 118 A ten opzichte van deze algemene regel een uitzondering vormt die strikt moet worden uitgelegd en die verlangt dat wordt aangetoond, dat de beoogde maatregelen specifiek verband houden met overwegingen betreffende de veiligheid en de gezondheid. ( 6 )

23.

De richtlijn zou geen maatregel vormen met als voornaamste doelstelling en vermoedelijk gevolg, de invoering van minimumvoorwaarden betreffende de veiligheid en de gezondheid.

24.

Uit de ontstaansgeschiedenis van de bestreden richtlijn zou blijken, dat de werkingssfeer en de draagwijdte gedurende de totstandkomingsprocedure van de richtlijn radicaal zijn uitgebreid en dat het verband met de aspecten betreffende de veiligheid en de gezondheid illusoir is.

25.

Er bestaat immers geen enkel wetenschappelijk gegeven dat het vereiste verband kan aantonen tussen de veiligheid en de gezondheid enerzijds en verschillende in de richtlijn opgenomen en in algemene bewoordingen gestelde aspecten betreffende de arbeidstijd, anderzijds, zoals onder meer de gemiddelde wekelijkse arbeidsduur, de betaalde jaarlijkse vakantie en de rusttijd.

26.

In feite zou bij onderzoek van de inhoud van de richtlijn blijken, dat zij in feite een geheel ander doel nastreeft dan de veiligheid en de gezondheid. Deze doelstelling is tweeledig: de organisatie van de arbeidstijd zou in de eerste plaats worden voorzien in het belang van het creëren van arbeidsplaatsen en de vermindering van de werkloosheid en, in de tweede plaats, in het kader van de communautaire sociale politiek. ( 7 )

27.

Dit eerste nietigheidsmiddel werpt in wezen de vraag op, of artikel 118 A, zoals dat zal worden uitgelegd, de rechtsgrondslag kan vormen voor de richtlijn betreffende de aanpassing van de arbeidstijd. Ik zal dit punt in twee delen onderzoeken, evenals het Verenigd Koninkrijk heeft gedaan in zijn beroep.

28.

Om te beginnen wil ik eraan herinneren, dat er vóór de vaststelling van de Europese Akte geen specifieke bepaling bestond op het gebied van de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van werknemers. ( 8 ) Een tamelijk omvangrijke communautaire wetgeving, met een eerder technisch karakter, is op dit gebied niettemin vastgesteld op basis van „multifunctionele” artikelen, zoals, in de meeste gevallen, artikel 100 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen. ( 9 ) Deze bepaling kent echter een dubbele beperking voor haar gebruik: zij vooronderstelt het bewijs dat de voorgestelde richtlijnen „rechtstreeks van invloed zijn op de instelling of de werking van de gemeenschappelijke markt”, alsmede eenparigheid van stemmen van de Lid-Staten.

29.

Met de vaststelling van de Europese Akte zijn de rechtsgrondslagen die kunnen dienen om supranationale bepalingen op het gebied van het werk te creëren, verveelvoudigd.

30.

Artikel 100 A voorziet onder meer, in afwijking van artikel 100 en „tenzij in dit Verdrag anders is bepaald”, in de vaststelling met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen van „maatregelen inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de Lid-Staten die de instelling en de werking van de interne markt betreffen”.

31.

Artikel 118 A, dat is opgenomen in titel III van het EEG-Verdrag, die is gewijd aan de „sociale politiek” ( 10 ), verleent de Gemeenschap een bevoegdheid op het gebied van de veiligheid en de gezondheid van werknemers, op basis van een gekwalificeerde meerderheid van stemmen.

32.

Ik wil om te beginnen opmerken, dat dit bij mijn weten een van de eerste keren is, dat het Hof zich over deze bepaling moet buigen.

In het op 19 maart 1993 uitgebrachte advies over verdrag nr. 170 van de Internationale Arbeidsorganisatie betreffende veiligheid bij het gebruik van chemische stoffen bij de arbeid, heeft het Hof opgemerkt, dat „teneinde bij te dragen tot de verwezenlijking van deze harmonisatie [bedoeld in artikel 118 A, lid 1], de Raad bevoegd [is] door middel van richtlijnen minimumvoorschriften vast te stellen”, alvorens daaruit af te leiden, dat „de Gemeenschap op sociaal gebied dus over een interne regelgevende bevoegdheid beschikt”, om op grond hiervan te concluderen, dat verdrag nr. 170 binnen de bevoegdheidssfeer van de Gemeenschap valt. ( 11 )

In de zaak ASTI ( 12 ), die een prejudiciële verwijzing betrof, heeft het Hof zich niet kunnen uitspreken over dit punt, aangezien de verwijzing naar artikel 118 A van de verwijzende rechter irrelevant bleek te zijn.

Ten slotte heeft het Hof in het arrest van 30 november 1993, Kirsammcr-Hack ( 13 ), slechts opgemerkt: „door te bepalen dat in de richtlijnen op het gebied van de gezondheid en de veiligheid van de werknemers wordt vermeden zodanige administratieve, financiële en juridische verplichtingen op te leggen dat zij oprichting en ontwikkeling van kleine en middelgrote ondernemingen zouden kunnen hinderen, geeft artikel 118 A, dat bij de Europese Akte is ingevoerd in het hoofdstuk dat is gewijd aan de sociale bepalingen van het EEG-Verdrag, aan, dat voor deze ondernemingen bijzondere economische maatregelen kunnen worden getroffen”. ( 14 )

33.

Tot op heden heeft het Hof dus slechts indirect kennis hoeven te nemen van deze bepaling, en dit verklaart het belang van het onderhavige beroep.

34.

Zowel het Verenigd Koninkrijk als de Raad en de intervenienten erkennen, dat de uitlegging van artikel 118 A, met het doel zijn doelstelling en werkingssfeer aan het licht te brengen, beslist niet gemakkelijk is. De reden hiervoor is, dat „de verschillen in opvatting die bij de opstelling van het artikel aan het licht zijn gekomen, hebben geresulteerd in een tekst die een compromis is en waarvan de uitlegging per definitie een delicate kwestie is”. ( 15 )

35.

De moeilijkheden houden zowel verband met artikel 100 A, lid 2, dat eenparigheid van stemmen verlangt voor de vaststelling van richtlijnen betreffende „de rechten en belangen van werknemers”, als met de instandhouding van de artikelen 117, 118 en 100 van het Verdrag en de bijzonder subtiele bewoordingen van artikel 118 A, die getuigen van de problemen bij de vaststelling ervan. Het belang is evenredig aan de discussies waartoe dit artikel heeft geleid: het gaat er in de eerste plaats om, de grenzen van de communautaire actie en dientengevolge van de bevoegdheden van de Lid-Staten op het gebied van de reglementering van arbeid vast te stellen en in de tweede plaats, om overeenstemming te bereiken over de grenzen van de werkingssfeer van deze bepaling: hoe ruimer de werkingssfeer, des te minder noodzaak bestaat er voor besluiten met eenparigheid van stemmen.

36.

Volgens een eerste, door het Verenigd Koninkrijk verdedigde uitlegging moet artikel 118 A worden gelezen in samenhang met artikel 100 A, lid 2, van het Verdrag. Het beginsel wordt vastgelegd door laatstgenoemde bepaling: de „rechten en belangen van werknemers” zijn onderwerpen waarvoor de unanimiteitsregel geldt. Artikel 118 A, dat voor besluiten betreffende de gezondheid en de veiligheid op de arbeidsplaats de stemming met gekwalificeerde meerderheid toestaat, vormt een uitzondering op deze algemene regel. ( 16 ) Teneinde de samenhang tussen deze beide bepalingen te bewaren moet men daarom ervan uitgaan, dat artikel 118 A enkel betrekking heeft op de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op de arbeidsplaats, opgevat in strikte zin.

37.

Ofschoon deze analyse wellicht aantrekkelijk lijkt, kan zij mij evenwel niet overtuigen.

38.

Zij gaat immers uit van de onjuiste premisse, dat een uitzondering die tot beginsel is verheven, ruim moet worden uitgelegd. Artikel 100 A, lid 2, zelf vormt slechts een uitzondering op artikel 100 A, lid 1, op grond waarvan bij een gekwalificeerde meerderheid van stemmen maatregelen kunnen worden vastgesteld inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke regelingen die nodig zijn voor de instelling en de werking van de interne markt in de zin van artikel 7 A. Artikel 100 A geldt in feite eveneens slechts „in afwijking van artikel 100 en tenzij in dit Verdrag anders is bepaald”. Artikel 100 A, lid 2, spreekt overigens enkel van „werknemers” (travailleurs salariés), terwijl artikel 118 A meer in het algemeen betrekking heeft op alle „werknemers” (travailleurs) in de zin van het gemeenschapsrecht. ( 17 ) Overigens lijkt het mij gekunsteld om deze twee bepalingen met elkaar te vergelijken, aangezien zij betrekking hebben op verschillende gebieden van gemeenschapsactie: de ene bepaling heeft betrekking op de „aanpassing” van de wetgevingen, terwijl de andere een van de „sociale bepalingen” van het Verdrag is.

39.

Maar bovendien pleit een gedetailleerde analyse van de „sleutelbegrippen” waarnaar in artikel 118 A wordt verwezen, mijns inziens zeer duidelijk ten gunste van een ruime uitlegging, gelijk de Raad ook opmerkt. ( 18 ) In deze bepaling wordt verklaard, welke acties de Gemeenschap moet ondernemen (lid 2), teneinde bij te dragen tot de verwezenlijking van de aan de Lid-Staten opgedragen doelstelling (lid 1): „verbetering”; „ten einde de veiligheid en de gezondheid van de werknemers te beschermen”; „met name het arbeidsmilieu”; „minimumvoorschriften die geleidelijk zullen worden toegepast”; „met inachtneming van de in elke van de Lid-Staten bestaande omstandigheden en technische voorschriften”.

40.

In de eerste plaats heeft het begrip „arbeidsmilieu” een zeker belang voor de uitlegging van artikel 118 A.

41.

Ofschoon men die bepaling niet zodanig kan opvatten, dat zij betrekking heeft op gebieden die absoluut niets van doen hebben met de uitdrukkelijk genoemde gebieden, lijken de woorden „met name” evenwel te duiden op de wens om een nict-uitputtende regeling vast te stellen.

42.

Een bevestiging voor de ruime uitlegging van dit begrip kan worden gevonden in de ontstaansgeschiedenis van artikel 118 A. Het is vastgesteld naar aanleiding van een voorstel van het Koninkrijk Denemarken tijdens de intergouvernementele conferentie over de Europese Akte. In Deens recht wordt het begrip „arbeidsmilieu” („arbejdsmiljø”) zeer ruim opgevat en heeft het zowel betrekking op de uitvoering van het werk en de omstandigheden op de arbeidsplaats, als op de technische uitrusting en de gebruikte stoffen en materialen. ( 19 ) De Deense regeling beperkt zich dus niet tot klassieke maatregelen inzake de gezondheid en de veiligheid van het werk stricto sensu, maar omvat eveneens bepaalde maatregelen betreffende de arbeidstijden, psychologische factoren, het arbeidsproces, de scholing in hygiëne en veiligheid, de bescherming van jonge werknemers en de bescherming van de vertegenwoordigers van de werknemers tegen ontslag of elke andere aantasting van hun arbeidsvoorwaarden. Het begrip „arbeidsmilieu” wordt niet opgevat als een vast gegeven, maar vormt een weerspiegeling van de sociale en technische ontwikkeling van de maatschappij.

43.

Mij lijkt, dat men zich bij de uitlegging van artikel 118 A moet laten leiden door deze opvatting. Plet Verenigd Koninkrijk betoogt in dit verband, dat de uitlegging van het gemeenschapsrecht niet kan afhangen van nationale rechtsopvattingen. Ik wil slechts opmerken, dat aldus het gemeenschapsrecht niet afhankelijk wordt gemaakt van het nationale recht, maar enkel wordt aangeknoopt bij de oorsprong van een gemeenschapsrechtelijke bepaling, teneinde te begrijpen welke draagwijdte de auteurs van het Verdrag daaraan hebben willen geven. Het is om die reden dat het begrip „arbeidsmilieu” in de zin van artikel 118 A, evenals in de Deense opvatting, ruim moet worden uitgelegd, en wel als mede betrekking hebbende op elke omstandigheid die van invloed is voor de werknemer in zijn werk ( 20 ), en in het bijzonder op elke maatregel ter bevordering van de gezondheid en de veiligheid van werknemers, in de zin die hierna aan dit laatste begrip zal worden gegeven. ( 21 )

44.

Kortom, in de door mij voorgestelde definitie vindt het begrip „arbeidsmilieu” enkel zijn begrenzing in het woord „werknemers”, dat de basis vormt. Daarom is het niet mogelijk een maatregel op artikel 118 A te baseren die de veiligheid of de gezondheid van de bevolking in het algemeen tot doel heeft, eventueel door verwijzing naar een risico dat niet specifiek voor werknemers geldt. ( 22 )

45.

Gezien deze opvatting van het begrip arbeidsmilieu, moeten de begrippen „veiligheid en gezondheid” mijns inziens ruim worden uitgelegd.

46.

Alle intervenienten in deze zaak zijn het erover eens, dat artikel 118 A enkel kan dienen als rechtsgrondslag voor maatregelen die de veiligheid en de gezondheid van de werknemers beogen te beschermen. Er bestaan evenwel twee theorieën over de wijze waarop deze begrippen moeten worden opgevat. Het Verenigd Koninkrijk pleit voor een restrictieve opvatting, terwijl de Raad deze begrippen in een evoluerende en dynamische zin wil uitleggen.

47.

Mijns inziens kan alleen de laatste uitlegging worden aanvaard.

48.

Zoals gezien, pleit in de eerste plaats de oorsprong van artikel 118 A tegen een restrictieve uitlegging van de woorden „gezondheid en veiligheid”. Het gaat hier in geen geval om een begrip dat enkel betrekking heeft op de bescherming van de werknemers tegen de invloed van fysieke of chemische factoren alleen. In de tweede plaats lijkt een restrictieve opvatting in te gaan tegen de ontwikkeling van onze maatschappij. De Raad en de interveniërende staten wijzen in dit verband met klem op het door de Wereldgezondheidsorganisatie — waarbij overigens alle Lid-Staten van de Europese Unie partij zijn — aanvaarde beginsel, volgens hetwelk gezondheid een toestand van volledig lichamelijk, geestelijk en sociaal welzijn is en niet slechts de afwezigheid van ziekte of zwakheid. ( 23 )

49.

Bovendien pleit niets in de tekst van artikel 118 A ten gunste van een uitsluiting van enig aspect van het welzijn of de veiligheid, in ruime zin, van werknemers en spreekt de bepaling daarentegen uitdrukkelijk van „verbetering” en [„bij de verbetering” of „dans le progres”, „op de weg van de vooruitgang”, cf. art. 117].

50.

Hoe dan ook, een dergelijke ruime uitlegging van het begrip gezondheid, die in het bijzonder in overeenstemming is met de door de Wereldgezondheidsorganisatie voorgestane uitlegging, is door de gemeenschapsinstellingen reeds aanvaard voor de vaststelling van richtlijnen op basis van artikel 118 A. Zo wordt bij voorbeeld in richtlijn 92/85/EEG, betreffende zwangere vrouwen ( 24 ), het behoud van inkomsten gedurende de periode van zwangerschapsverlof (door middel van salaris of een „adequate” uitkering) aangemerkt als onlosmakelijk verbonden met de gezondheid van de zwangere vrouw.

51.

Ten slotte ziet het Verenigd Koninkrijk in de aan de Raad geboden mogelijkheid om — volgens de bewoordingen van artikel 118 A, lid 2, — „minimumvoorschriften vast te stellen die geleidelijk zullen worden toegepast, met inachtneming van de in elke van de Lid-Statcn bestaande omstandigheden en technische voorschriften”, een beperking van zijn actie.

52.

De Raad is daarentegen van mening, dat het minimum niet op het laagst mogelijke niveau moet worden gesteld, of op dat van de Lid-Staat met het laagste niveau. De clausule betreffende de minimumvoorschriften beoogt zijns inziens te garanderen, dat Lid-Staten met een hoger beschermingsniveau niet kunnen worden verplicht om dit te verlagen als gevolg van de gemeenschapsactie, en niet om de Gemeenschap te dwingen het laagst mogelijke niveau te aanvaarden.

53.

Ook in dit geval lijkt mij alleen de door de Raad en de interveniërende Lid-Staten verdedigde opvatting relevant.

54.

De gedachte dat de Gemeenschap enkel kan handelen op basis van de kleinste gemene deler of op basis van het laagst mogelijke, is volledig in tegenspraak met de idee van het gemeenschapsrecht zelf. De gemeenschapsactie was nooit gericht op een neerwaartse nivellering. Integendeel, artikel 2 van het Verdrag bij voorbeeld, waarin de aan de Gemeenschap opgedragen taak is neergelegd, spreekt van een „harmonische ontwikkeling”, een „hoge graad van convergentie”, een „hoog niveau van werkgelegenheid en van sociale bescherming” en van een „verbetering van de levensstandaard en van de kwaliteit van het bestaan”. Het is daarom duidelijk, dat het begrip „minimumvoorschriften” niet synoniem is met „voorschriften van laag niveau”. Deze uitlegging zou overigens moeilijk in overeenstemming kunnen worden gebracht met de in artikel 118 Λ, lidi, neergelegde doelstelling van harmonisatie „dans le progres”.

55.

Lid 2 moet worden gelezen in het licht van lid 3, dat de Lid-Staten volledige vrijheid geeft om „maatregelen voor een hogere graad van bescherming van de arbeidsomstandigheden” te handhaven of te treffen, welke verenigbaar zijn met het Verdrag.

56.

Gelet op lid 3, zijn de „minimumvoorschriften” die de Raad bij wege van richtlijnen mag vaststellen, dus eenvoudigweg „de verplichte minima, waarboven de Lid-Staten de vrijheid behouden om regels vast te stellen die een grotere bescherming van de gezondheid en de veiligheid van de werknemers bieden”. ( 25 )

57.

Niets belet dus, dat „minimumvoorschriften” worden vastgesteld met een hoog beschermingsniveau.

58.

Er zijn echter twee beperkingen voorgeschreven.

In de eerste plaats moeten de minimumvoorschriften „geleidelijk worden toegepast, met inachtneming van de in elke van de Lid-Staten bestaande omstandigheden en technische voorschriften”. Deze voorwaarde is opgenomen naar aanleiding van de bezorgdheid die door de delegaties van de Zuideuropese Lid-Staten was geuit bij de behandeling van de Europese Akte. De harmonisatie moet in die zin geleidelijk zijn, dat zij slechts strengere regels kan betreffen naarmate de omstandigheden in de verschillende Lid-Staten dat toestaan.

In de tweede plaats moet in de „minimumvoorschriften” die bij wege van richtlijnen worden vastgesteld, worden vermeden „zodanige administratieve, financiële en juridische verplichtingen op te leggen dat zij oprichting en ontwikkeling van kleine en middelgrote ondernemingen zouden kunnen hinderen”. Dit is echter een volstrekt relatieve beperking, aangezien de formulering zelf („wordt vermeden op te leggen”) geen absoluut verbod inhoudt om verplichtingen op te leggen die de oprichting en ontwikkeling van kleine en middelgrote ondernemingen zouden kunnen hinderen. Het Hof stelt zich overigens op het standpunt, dat hiermee slechts wordt aangegeven, „dat voor deze ondernemingen bijzondere economische maatregelen kunnen worden getroffen”. ( 26 )

59.

Op basis van een onderzoek van de in artikel 118 A gebruikte begrippen moet deze bepaling dus ruim worden uitgelegd.

60.

Mijn conclusie wordt gestaafd door andere overwegingen.

61.

De plaats van artikel 118 A in het Verdrag mag niet worden genegeerd. Het is opgenomen na twee artikelen (117 en 118) inzake sociale bepalingen, die andere kwesties behandelen en een algemeen beginsel van sociale vooruitgang vastleggen. Het moet daarom worden opgevat als een aanvulling op deze bepalingen, die cen veel ruimere werkingssfeer hebben. ( 27 )

62.

De versterking van de rol van het Parlement in de wetgevingsprocedure is cen van de wensen die de auteurs van de Europese Akte kenbaar hebben gemaakt. De Europese Akte geldt echter op gebieden, waar besluiten met cen gekwalificeerde meerderheid worden genomen. Enkel door een ruime uitlegging van artikel 118 A kan worden verzekerd, dat het Parlement op het gebied van de sociale politiek, dat een van de gebieden is waarop het een belangrijke rol heeft, zijn controle daadwerkelijk kan uitoefenen.

63.

Volgens het Verenigd Koninkrijk is het zinvol om voor de afbakening van de krachtens artikel 118 A aan de Raad verleende bevoegdheden te verwijzen naar de eerdere, op basis van die bepaling vastgestelde teksten. Uit de vroegere praktijk zou blijken, dat artikel 118 A aldus werd opgevat, dat het enkel de vaststelling toestaat van maatregelen voor specifieke situaties die een bijzondere bescherming van werknemers verlangen. Voor maatregelen die een ruimer en algemener doel hebben, zou artikel 100 echter de juiste rechtsgrondslag zijn.

64.

Dienaangaande wil ik om te beginnen opmerken, dat naar mijn mening niets in de tekst van artikel 118 A de stelling van het Verenigd Koninkrijk lijkt te ondersteunen. In die bepaling wordt gesproken van „werknemers” in het algemeen, en niet van bepaalde bijzondere groepen werknemers. De beoogde doelstelling moet worden bereikt door harmonisatie van de „omstandigheden”, wederom in het algemeen, die „met name” op het gebied van het arbeidsmilieu bestaan.

65.

Wat vervolgens de praktijk van de Raad betreft, wil ik slechts, zonder gedetailleerd onderzoek van de verschillende reeds op basis van artikel 118 A vastgestelde regelingen, opmerken, dat in richtlijnen zowel maatregelen met een zeer algemene strekking ( 28 ) als bijzondere bepalingen, die gelden voor bepaalde groepen werknemers ( 29 ), zijn neergelegd. Het lijkt mij dus niet mogelijk om hieruit conclusies te trekken over de wijze waarop artikel 118 A tot op heden is „gebruikt”, en nog minder om daarin een precedent te zien waaraan moet worden gerefereerd.

66.

Het Hof is in elk geval van oordeel: „wat het argument ontleend aan de eerdere praktijk van de Raad betreft, zij er slechts aan herinnerd, dat een gewone praktijk van de Raad niet van de in het Verdrag vervatte voorschriften kan afwijken en dan ook geen precedent kan creëren dat de gemeenschapsinstellingen bindt”. ( 30 )

67.

Ik zie daarom geen enkele rechtvaardiging voor de stelling, dat op basis van artikel 118 A enkel bijzondere maatregelen kunnen worden vastgesteld, die gelden voor bepaalde groepen werknemers die aan specifieke gevaren blootstaan. Deze bepaling kan eveneens als rechtsgrondslag dienen voor maatregelen met een algemene strekking die ruime doelstellingen ten gunste van alle werknemers beogen.

68.

Wat ten slotte de afbakening van de respectieve werkingssferen van de artikelen 100 en 118 A betreft, kan ik evenmin instemmen met het betoog van het Verenigd Koninkrijk.

69.

Zoals reeds gezegd, zijn vóór de vaststelling van de Europese Akte, bij gebreke van specifieke bepalingen in het Verdrag, een aantal richtlijnen betreffende de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van werknemers vastgesteld op basis van artikel 100.

70.

Het Hof moedigde de keuze van deze rechtsgrondslag overigens aan, want in het zogenoemde arrest „Defrenne II” oordeelde het, dat „nu artikel 119 geen uitdrukkelijke vermelding bevat van de taken die de Gemeenschap eventueel bij de uitvoering van de sociale politiek heeft te vervullen, men zich dient te baseren op het algemene stelsel van het Verdrag en op de middelen die het ter beschikking stelt, overeenkomstig de artikelen 100, 155 en eventueel 235”. ( 31 ) Ook al betrof deze zaak meer specifiek de uitvoering van het in artikel 119 neergelegde beginsel van gelijke beloning, de Commissie en de Raad hebben de gedachtengang van het arrest eveneens toegepast op andere aspecten van de sociale politiek die onder de artikelen 117 en 118 vallen, teneinde op basis van artikel 100 maatregelen betreffende de veiligheid en de gezondheid van de werknemers vast te stellen.

71.

Deze keuze was volgens de bewoordingen van het Hof zelf echter alleen gerechtvaardigd wegens het ontbreken van een „uitdrukkelijke vermelding” in het Verdrag. Sinds de vaststelling van de Europese Akte vormt artikel 118 A echter een dergelijke uitdrukkelijke vermelding van de vaststelling van maatregelen betreffende de veiligheid en de gezondheid van de werknemers. Voortaan moet daarom naar die bepaling worden verwezen. Zo vinden overigens de eerste twee op basis van artikel 118 A vastgestelde richtlijnen hun oorsprong in voorstellen die aanvankelijk, voor de inwerkingtreding van de Europese Akte, waren gebaseerd op artikel 100. Hun rechtsgrondslag is vervolgens gewijzigd, teneinde het specifieke karakter van de nieuwe bepaling te eerbiedigen. ( 32 ) Het lijkt daarom niet langer gerechtvaardigd, op dit gebied een beroep te doen op artikel 100.

72.

Dit betekent niet, dat elke maatregel ter bevordering van de veiligheid en de gezondheid van werknemers noodzakelijkerwijs onder artikel 118 A valt. Artikel 100 A kan voortaan eveneens toepassing vinden, ofschoon dit artikel een ander doel heeft (de verwezenlijking van de interne markt in de zin van artikel 7 A) dan artikel 118 A.

73.

De afbakening van de respectieve werkingssferen van de artikelen 100 A en 118 A is evenwel niet gebaseerd op een onderscheid tussen de mogelijkheid om, wat het ene artikel betreft, maatregelen met een algemene strekking vast te stellen en, wat het andere artikel betreft, specifieke maatregelen betreffende een bijzonder gebied. De afbakening tussen deze beide bepalingen geschiedt op basis van het beoogde hoofddoel. Artikel 100 A vormt de juiste rechtsgrondslag telkens wanneer een harmonisatiemaatregel de verwezenlijking van de interne markt tot hoofddoel heeft, zelfs al moet de maatregel ter verwezenlijking van dat doel, overeenkomstig artikel 100 A, lid 3, een hoog beschermingsniveau van de gezondheid en de veiligheid van werknemers verzekeren, en aldus het risico verminderen dat een Lid-Staat een beroep doet op de uitzondering van artikel 100 A, lid 4. ( 33 )Artikel 118 A vormt daarentegen de rechtsgrondslag voor richtlijnen betreffende de gezondheid en de veiligheid van werknemers die niet de verwezenlijking van de interne markt tot hoofddoel hebben en die daarom geen betrekking hebben op de opheffing van belemmeringen voor het handelsverkeer of de invoering van niet-vervalste mededingingsvoorwaarden.

74.

In de rechtspraak van het Hof worden voor het beroep op artikel 100 A overigens nogal strikte grenzen gesteld, want „het enkele feit dat een handeling van invloed kan zijn op de totstandbrenging en de werking van de interne markt, [volstaat] niet om het gebruik van (...) [artikel 100 A] als rechtsgrondslag voor deze handeling te rechtvaardigen”. ( 34 )

75.

Op grond van deze overwegingen ben ik van mening, dat artikel 118 Λ de enige juiste rechtsgrondslag is voor maatregelen betreffende de „veiligheid en de gezondheid”, in ruime zin, van de werknemers, welke „met name” in het arbeidsmilieu van toepassing zijn. Deze maatregelen, die een hoog niveau van bescherming kunnen garanderen, zijn enkel „minimummaatregelen”, in zoverre de Lid-Staten de bevoegdheid behouden om maatregelen met een hoger beschermingsniveau vast te stellen, en zij worden „geleidelijk toegepast”, in zoverre de harmonisatie moet plaatsvinden in overeenstemming met de capaciteiten van de Lid-Staten, gelet op hun niveau van ontwikkeling.

76.

Uitgaande van deze uitlegging van artikel 118 A moet thans dus worden onderzocht, of de richtlijn met betrekking tot een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd geldig kon worden vastgesteld op basis van deze bepaling.

77.

Om te beginnen moet worden opgemerkt, dat wat de bestreden richtlijn betreft, „het verschil van mening over de juiste rechtsgrondslag niet van zuiver formele betekenis [is], aangezien [diverse artikelen] verschillende regels bevatten voor de wilsvorming van de Raad, en de keuze van de rechtsgrondslag derhalve gevolgen [kan] hebben voor de bepaling van de inhoud van [de bestreden maatregel]”. ( 35 )

78.

Volgens vaste rechtspraak „[moet] in het kader van het stelsel van bevoegdheden van de Gemeenschap de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn. Tot die gegevens behoren met name het doel en de inhoud van de handeling.” ( 36 )

79.

Ik zal achtereenvolgens onderzoeken of de bestreden richtlijn, gelet op haar doel en inhoud, geldig kon worden gebaseerd op artikel 118 A.

80.

Wat het beoogde doel betreft, stelt het Verenigd Koninkrijk, dat de werkelijke doelstelling van de bestreden richtlijn niet de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers is. De richtlijn zou in de eerste plaats zijn vastgesteld in het belang van het creëren van werkgelegenheid en het verminderen van de werkloosheid en, in de tweede plaats, in het kader van het communautair sociaal actieprogramma.

81.

Wat dit laatste punt betreft, moet het betoog van het Verenigd Koninkrijk onmiddellijk worden afgewezen.

82.

Het lijdt immers geen enkele twijfel, dat de richtlijn inderdaad een maatregel van communautaire sociale politiek vormt, hetgeen overigens wordt beklemtoond in de zesde overweging van de considerans, volgens welke „deze richtlijn een concreet element vormt in het kader van de verwezenlijking van de sociale dimensie van de interne markt”.

83.

Gelijk de Raad opmerkt ( 37 ), is dit echter op geen enkele wijze in tegenspraak met de mogelijkheid om een dergelijke richtlijn op artikel 118 A te baseren. Hoofdstuk I van titel VIII van het Verdrag, waarin artikel 118 A is opgenomen, is juist gewijd aan de „sociale bepalingen” die in het kader van de sociale politiek worden vastgesteld. Elke op basis van artikel 118 A vastgestelde maatregel zal daarom noodzakelijkerwijs een „sociale” doelstelling hebben.

84.

Het Hof heeft in voormeld Advies 2/91 deze vanzelfsprekendheid overigens in herinnering gebracht, toen het uit de bewoordingen van artikel 118 Λ afleidde: „De Gemeenschap beschikt dus op sociaal gebied over een interne regelgevende bevoegdheid.” ( 38 )

85.

In antwoord op het argument van het Verenigd Koninkrijk, dat de richtlijn betreffende de organisatie van de arbeidstijd een vervolg vormt op een vroegere gcdachtcngang van de Gemeenschap in het belang van het creëren van arbeidsplaatsen en het verminderen van de werkloosheid, stelt de Raad vervolgens dat, ook al is de invloed van de organisatie van de arbeidstijd op het creëren van arbeidsplaatsen een punt van overweging voor de communautaire instanties, de door de richtlijn gevolgde benadering geen verband houdt met dergelijke overwegingen. ( 39 )

86.

Mij lijkt namelijk dat de richtlijn zich, overeenkomstig artikel 1, lid 1, beperkt tot de vaststelling van „minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid”, zonder de pretentie te hebben een maatregel van het werkgelegenheidsbeleid te vormen.

87.

Het begrip arbeidstijd en de organisatie ervan vormen zowel op nationaal als op gemeenschapsniveau het voorwerp van vroegere en huidige overwegingen.

88.

Inderdaad bestaat het idee, dat zij een doeltreffend instrument in de strijd tegen de werkloosheid kunnen vormen. In sommige gemccnschapsmaatrcgclcn die in de jaren zeventig zijn vastgesteld, wordt ontcgenzeglijk die benadering weerspiegeld. ( 40 ) Niettemin wil ik erop wijzen, dat geen van deze maatregelen een bindende normatieve waarde heeft, doch dat zij alle slechts beginselen poneren, zonder precieze doelstelling.

89.

Anders dan het betoog van het Verenigd Koninkrijk lijkt te suggereren, is de organisatie van de arbeidstijd echter niet uitsluitend en alleen bedacht als een instrument van het werkgelegenheidsbeleid. De organisatie van de arbeidstijd kan vanuit verschillende gezichtspunten worden gezien. Zonder gedetailleerd in te gaan op de enorme invloed ervan, lijkt het mij zinvol om te verwijzen naar een advies van het Economisch en Sociaal Comité over „werktijden” ( 41 ), dat een overzicht geeft van de verschillende doelstellingen die hiermee kunnen worden beoogd:

„het thema werktijden zal vanuit de volgende invalshoeken worden behandeld:

90.

De communautaire autoriteiten zijn niet onkundig geweest van deze verschillende benaderingen van de arbeidstijd en, naast de bovengenoemde maatregelen betreffende het werkgelegenheidsbeleid, blijkt uit een aantal op artikel 118 A gebaseerde richtlijnen, dat de duur of de organisatie van de arbeidstijd reeds zijn bekeken vanuit de invalshoek van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers. ( 43 )

91.

Daarom valt de richtlijn betreffende de organisatie van de arbeidstijd niet noodzakelijkerwijs en principieel binnen het kader van maatregelen in de strijd tegen de werkloosheid.

92.

Bij bestudering van de richtlijn blijkt, dat zij in feite evenmin een dergelijke maatregel vormt.

93.

Gelijk de Raad opmerkt, zou bij de hypothese van een invloed van de verkortingen van de arbeidsuren op het creëren van arbeidsplaatsen noodzakelijkerwijze rekening moeten zijn gehouden met de verschillende relevante economische factoren, teneinde deze in een samenhangend geheel van maatregelen te beschouwen. Zo beklemtoont de Raad in voormelde resolutie van 18 december 1979, „dat bij de beoordeling van eventuele maatregelen inzake de aanpassing van de arbeidstijd [met het oog op de verbetering van de arbeidssituatie] met talrijke elementen rekening moet worden gehouden, waarvan de weerslag op de produkticcapaciteit van de ondernemingen, de produktivitcitsschommelingen en de looncompensaties tot de voornaamste behoren”. Op basis hiervan spreekt de Raad zich uit ten gunste van maatregelen betreffende, in het bijzonder, de alternerende opleiding, de beperking van overwerk, de flexibele pensioenleeftijd, deeltijdarbeid en uitzendarbeid.

94.

In de bestreden richtlijn is een dergelijke benadering echter niet gevolgd. Integendeel, in de vijfde overweging van de considerans wordt gesteld, dat „de verbetering van de veiligheid, de hygiëne en de gezondheid van de werknemers op het werk een doelstelling is die niet aan overwegingen van zuiver economische aard ondergeschikt gemaakt mag worden”. ( 44 )

95.

De richtlijn heeft enkel betrekking op een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd, namelijk die welke van invloed zijn op de veiligheid en de gezondheid van de werknemers. In feite kunnen de werknemers door de richtlijn juist worden beschermd tegen de uitvoering van andere aspecten van de organisatie van de arbeidstijd, die op hun beurt betrekking hebben op het werkgelegenheidsbeleid en die, doordat zij enkel rekening houden met sociaal-economische gegevens, schadelijke gevolgen zouden kunnen hebben voor hun veiligheid of hun gezondheid. Deze doelstelling van bescherming blijkt in het bijzonder uit de vijftiende overweging van de considerans van de richtlijn, waarin wordt gesteld, „dat (...) arbeidspatronen schadelijke gevolgen voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers kunnen hebben; dat bij de organisatie van het werk volgens een bepaald rooster, rekening dient te worden gehouden met het algemene beginsel van de aanpassing van de arbeid aan de mens”.

96.

Ook al is de organisatie van de arbeidstijd dus een materie die met verschillende doelstellingen voor ogen kan worden geregeld, de betrokken richtlijn heeft enkel maatregelen ter bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers willen invoeren, overeenkomstig het door artikel 118 A beoogde doel. Weliswaar kunnen sommige bepalingen van de richtlijn ontegenzeglijk een zekere invloed op de werkgelegenheid hebben, doch gezien de gevolgde benadering vormt dit niet het hoofddoel.

97.

Het Verenigd Koninkrijk stelt, dat geen van de krachtens de richtlijn getroffen maatregelen voldoende verband houdt met overwegingen betreffende de gezondheid en de veiligheid van de werknemers, in de zin van artikel 118 A. In het bijzonder zouden de bepalingen zijn vastgesteld zonder voldoende wetenschappelijke basis. ( 45 )

98.

De Raad daarentegen concludeert na een onderzoek van de bepalingen van de richtlijn, dat deze geschikt zijn ter verwezenlijking van de in artikel 118 A opgenomen doelstelling van het bieden van bescherming.

99.

Gezien de door mij voorgestelde ruime uitlegging van deze bepaling, kan het betoog van het Verenigd Koninkrijk niet overtuigen.

100.

Om te beginnen zijn de vastgestelde maatregelen ontegenzeglijk van toepassing op het „arbeidsmilieu” in de zin van artikel 118 A.

101.

Wordt dit begrip immers zo opgevat, dat het betrekking heeft op zowel de fysieke als de psychische omgeving van de werknemer op het werk en dat het een ruim assortiment van verschillende maatregelen omvat, dan kan de verbetering van het „arbeidsmilieu” immers worden beoogd door de vaststelling van maatregelen betreffende de minimumrusttijden, de arbeidsduur, het nachtwerk, de ploegendienst en het werkrooster.

102.

De organisatie van de arbeidstijd waarin de richtlijn voorziet, weerspiegelt bovendien de zorg om de „gezondheid en de veiligheid van de werknemers” te beschermen.

103.

Zelfs zonder uit te weiden over de wetenschappelijke studies over dit aspect, die in de loop van de procedure zijn overgelegd — een punt waarop ik later zal terugkomen—, kan niet worden ontkend, dat het feit dat rusttijden zijn vastgelegd en de wekelijkse arbeidstijd is beperkt (afdeling II), daadwerkelijk bijdraagt tot de bescherming van de „gezondheid” en de „veiligheid” van de werknemers in de ruime zin van artikel 118 A. Zonder dergelijke garanties zouden de werknemers het risico lopen, dat zij frequent buitensporig lange arbeidsuren moeten maken die hun fysieke, of zelfs psychische, capaciteiten te boven gaan, waardoor zij hun gezondheid en veiligheid in gevaar brengen.

104.

Dus juist door het beginsel dat rekening wordt gehouden met deze verschillende aspecten van de arbeidstijd (artikelen 3-7), lijkt de doelstelling van artikel 118 A te kunnen worden bereikt, onder voorbehoud van de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel, hetgeen ik hierna zal onderzoeken.

105.

Afdeling III van de richtlijn, die sterkere garanties bevat voor nacht-en ploegcnarbeid alsmede voor de indeling van het werk volgens een bepaald rooster, maakt het eveneens mogelijk om de verwezenlijking van de doelstelling van bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers te verzekeren. Het Verenigd Koninkrijk lijkt dit overigens toe te geven.

106.

Bovendien vormen de in de richtlijn voorziene maatregelen „minimumvoorschriften” in de zin van artikel 118 Λ.

107.

Volgens de door mij voorgestelde definitie kunnen dergelijke voorschriften niet worden opgevat als „lage voorschriften”. Het gaat eenvoudigweg om maatregelen die een hoog beschermingsniveau kunnen garanderen, waarboven de Lid-Staten de vrijheid behouden om, overeenkomstig artikel 118 A, lid 3, regels vast te stellen om de werknemers een hoger beschermingsniveau te garanderen.

108.

Men kan stellen, dat de bij de richtlijn ingevoerde maatregelen de werknemers een hoog beschermingsniveau garanderen. Op grond van artikel 6 zijn zij er bij voorbeeld zeker van, dat hun wekelijkse arbeidstijd in beginsel niet meer dan achtenveertig uren zal bedragen. Ook heeft iedere werknemer op grond van artikel 7 recht op een jaarlijkse vakantie met behoud van loon van vier weken.

109.

Deze maatregelen vormen inderdaad „minimumvoorschriften” in de zin van artikel 118 A, aangezien artikel 15 van de richtlijn, wat gunstigere bepalingen betreft, bepaalt: „Deze richtlijn staat er niet aan in de weg dat de Lid-Staten wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen toepassen of invoeren die gunstiger zijn voor de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers, dan wel de toepassing bevorderen of mogelijk maken van collectieve overeenkomsten of bedrijfsakkoorden tussen de sociale partners die gunstiger zijn voor de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers.”

110.

Deze minimumvoorschriften voldoen voorts aan het vereiste dat zij „geleidelijk zullen worden toegepast, met inachtneming van de in elke van de Lid-Staten bestaande omstandigheden en technische voorschriften”. De Raad heeft immers opgemerkt ( 46 ), zonder op dit punt te worden weersproken door het Verenigd Koninkrijk, dat de richtlijn geen nieuw soort regeling is, aangezien de Lid-Staten reeds hun eigen wettelijke regelingen ter zake hebben, ook al wijken deze onderling af. In elk geval gunt artikel 18 van de richtlijn de Lid-Staten, voor de maatregelen die het meest dwingend worden geacht, een termijn om hun nationale wetgeving in overeenstemming met de richtlijn te brengen. Ook al moet de omzetting van de richtlijn in nationaal recht in beginsel „uiterlijk op 23 november 1996” (artikel 18, lid 1, sub a) plaatsvinden, de Lid-Staten behouden de bevoegdheid om artikel 6 niet toe te passen, op voorwaarde onder meer dat de werknemer ermee heeft ingestemd om langer dan achtenveertig uren te werken, en wel tijdens een periode van maximaal zeven jaar vanaf de voor omzetting voorziene termijn, vóór het verstrijken waarvan deze bepaling opnieuw moet worden onderzocht teneinde te beslissen welk gevolg daaraan moet worden gegeven (artikel 18, lid 1, sub b). Ook zijn de Lid-Staten, voor de toepassing van artikel 7, bevoegd om een overgangsperiode van drie jaar aan te houden, gedurende welke de duur van de jaarlijkse vakantie met behoud van loon kan worden beperkt tot drie weken (artikel 18, lid 1, sub b-ii).

111.

Het Verenigd Koninkrijk is daarentegen van mening, dat geen rekening is gehouden met de eventuele invloed van de richtlijn op kleine en middelgrote ondernemingen. ( 47 ) Dienaangaande volstaat het eraan te herinneren, dat de bewoordingen van artikel 118 A niet duiden op een absoluut verbod om dwingende maatregelen voor deze ondernemingen vast te stellen. Evenmin heeft de wetgever die overweging verhuld, hetgeen blijkt uit de tweede overweging van de considerans van de richtlijn. ( 48 )

112.

Ten slotte, ook al is de benadering van de richtlijn in die zin globaal, dat zij geen betrekking heeft op bijzondere groepen werknemers die aan specifieke gevaren blootstaan, zoals gezien is dit niet onverenigbaar met het soort maatregelen dat op grond van artikel 118 A is toegestaan.

113.

Bovendien is de richtlijn niet zodanig opgezet, dat zij elke beoordeling van risico's voor bepaalde werknemers of voor werknemers van een bijzondere sector uitsluit.

114.

Dit is namelijk de overweging die de uitsluiting van de werkingssfeer van de richtlijn rechtvaardigt van het weg-, lucht-, zeeën spoorwegvervoer, de binnenvaart, de zeevisserij, andere activiteiten op zee, alsmede de activiteiten van artsen in opleiding (artikel 1, lid 3), aangezien het „vanwege de specifieke aard van de arbeid nodig kan zijn afzonderlijke maatregelen te treffen voor de aanpassing van de arbeidstijd in bepaalde sectoren of voor bepaalde activiteiten die buiten de werkingssfeer van deze richtlijn vallen”. ( 49 )

115.

Deze overweging heeft ook de communautaire wetgever ertoe gebracht om in artikel 14, dat betrekking heeft op meer specifieke gemcenschapsvoorschriften, te bepalen: „De bepalingen van deze richtlijn gelden niet wanneer andere communautaire besluiten meer specifieke voorschriften voor bepaalde beroepen of beroepswerkzaamheden bevatten.”

116.

Diezelfde overweging vormt volgens de bewoordingen van artikel 17, lid 1, de basis voor de afwijkingen van de rusttijden en de maximale wekelijkse arbeidsduur (artikelen 3, 4, 5, 6 en 8) ten gunste van een bepaalde groep werknemers: zij wier „duur van de arbeidstijd (...) niet wordt gemeten en/of vooraf bepaald, of door de werknemers zelf kan worden bepaald” (bedoeld worden, „met name”, leidinggevend personeel of andere personen met een autonome beslissingsbevoegdheid; arbeidskrachten in gezins-of familieverband; werknemers die in kerken en religieuze gemeenschappen de eredienst verzorgen).

117.

Ten slotte zijn afwijkingen van de minimumvoorschriften betreffende de dagelijkse rusttijd, de pauzes, de wekelijkse rusttijd, de duur van de nachtarbeid en de referentieperioden (artikelen 3, 4, 5 en 8) voorzien, op grond van de specifieke aard van bepaalde sectoren van activiteiten (artikel 17, punt 2.1). Dit zijn met name die werkzaamheden waarbij de werkplek en de woonplaats van de werknemer ver van elkaar verwijderd zijn ( 50 ) bewakings-, surveillanceen wachtdiensten die verband houden met de noodzakelijke bescherming van goederen en personen ( 51 ) werkzaamheden waarbij de continuïteit van de dienst of de produktie moet worden gewaarborgd (haven-en luchthavenpersoneel; diensten van de pers, radio, televisie en de filmproduktie; diensten van de gas-, water-en elektriciteitsproduktie en-voorziening, huisvuilophaaldiensten of verbrandingsinstallaties; onderzoek-en ontwikkelingswerkzaamheden; de landbouw; enz.) ( 52 ), en in geval van te verwachten toename van het werk (inzonderheid in de landbouw, het toerisme en bij de posterijen). ( 53 )

118.

Uit het voorgaande blijkt duidelijk, dat de richtlijn met betrekking tot een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd volgens haar doel en inhoud wel degelijk de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers beoogt, door de vaststelling van minimumvoorschriften die geleidelijk zullen worden toegepast.

119.

Daarom kon artikel 100, dat de belemmeringen van het handelsverkeer welke uit de verschillen in de nationale wettelijke regelingen voortvloeien uit de weg wil ruimen, niet de juiste rechtsgrondslag voor de bestreden richtlijn vormen. Evenmin kon artikel 235 dit zijn, want „het is vaste rechtspraak (zie arrest van 26 maart 1987, zaak 45/86, Commissie/Raad, Jurispr. 1987, blz. 1493, r. o. 13), dat artikel 235 slechts als rechtsgrondslag van een handeling kan worden gebruikt, wanneer geen andere verdragsbepaling de gemeenschapsinstellingen de voor de vaststelling van die handeling vereiste bevoegdheid verleent”. ( 54 )

120.

De richtlijn is daarom geldig gebaseerd op artikel 118 A. Het eerste nietigheidsmiddel, inzake onbevoegdheid en een gebrekkige rechtsgrondslag, moet daarom worden verworpen.

121.

Volgens vaste rechtspraak moet bij het onderzoek van de vraag of een bepaling van gemeenschapsrecht in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel, worden nagegaan of de aangewende middelen geschikt zijn ter verwezenlijking van het nagestreefde doel en niet verder gaan dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is. ( 55 )

122.

Uitgaande van deze rechtspraak betoogt het Verenigd Koninkrijk, dat de bestreden richtlijn niet in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel. ( 56 ) Om te beginnen zou de vaststelling ervan niet nodig zijn geweest, aangezien de kaderrichtlijn reeds zonder voorbehoud van toepassing is op de door de richtlijn geregelde gebieden. ( 57 ) Vervolgens zijn voor de vraag, of de bij de richtlijn ingevoerde regels al dan niet „minimumvoorschriften” in de zin van artikel 118 A vormen en dientengevolge in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel, vier belangrijke beginselen relevant:

123.

Alvorens in te gaan op het middel inzake schending van het evenredigheidsbeginsel, wil ik iets rechtzetten over het beroep op het subsidiariteitsbeginsel.

124.

Verzoeker heeft immers een zekere verwarring doen ontstaan, door in de loop van de procedure geregeld een beroep op het subsidiariteitsbeginsel te doen — zonder dit echter als nietigheidsmiddel aan te voeren ( 58 ) —, waarbij hij dit schijnt gelijk te stellen met het evenredigheidsbeginsel, hetgeen wordt geïllustreerd door het vierde „belangrijke beginsel”, zoals hierboven uiteengezet.

125.

Mijns inziens moeten deze twee beginselen echter zorgvuldig van elkaar worden onderscheiden. Het in artikel 3 B, tweede alinea, van het Verdrag neergelegde subsidiariteitsbeginsel houdt in, dat de Gemeenschap op gebieden die niet onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, slechts optreedt „indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de Lid-Staten kunnen worden verwezenlijkt en derhalve (...) beter door de Gemeenschap kunnen worden verwezenlijkt”. Het evenredigheidsbeginsel is daarentegen neergelegd in artikel 3 B, derde alinea, bepalende dat „het optreden van dc Gemeenschap (...) niet verder [gaat] dan wat nodig is om de doelstellingen van dit Verdrag te verwezenlijken”.

126.

Dc beide beginselen spelen achtereenvolgens op twee verschillende niveaus van gemccnschapsactie: „Het eerste bepaalt of een gemeenschapsactie wordt ondernomen, terwijl het tweede dc omvang van deze actie bepaalt. De vraag van de bevoegdheid wordt dus gescheiden van de vraag van de uitoefening ervan.” ( 59 ) Met andere woorden, het subsidiariteitsbeginsel speelt een rol vóór het communautaire optreden, terwijl het evenredigheidsbeginsel van belang wordt na dit optreden: „Het evenredigheidsbeginsel (...) wordt beoordeeld aan dc hand van een reeds ondernomen actie (...) en heeft tot doel, te controleren of de doelstellingen van het Verdrag zijn geëerbiedigd. Het subsidiariteitsbeginsel speelt een rol op een eerder moment, namelijk bij de beslissing of een gemeenschapsactie al dan niet moet worden ondernomen.” ( 60 )

127.

Met zijn beroep op het subsidiariteitsbeginsel betwist verzoeker dus het beginsel zelf van de mogelijkheid van een optreden van de Raad op het door de richtlijn geregelde gebied, en niet de omvang van die bevoegdheid, waarvoor het evenredigheidsbeginsel bepalend is.

128.

Het beginsel zelf dat een gemeenschapsactie wordt ingeleid voor de door de bestreden richtlijn geregelde gebieden kan echter niet ter discussie worden gesteld. Het initiatief kon niet uitsluitend aan de Lid-Staten worden overgelaten.

129.

In artikel 118 A wordt namelijk op het gebied van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers voorzien in een bevoegdheid die tussen de Lid-Staten en de Gemeenschap is gedeeld. Op grond van artikel 118 A, lid 1, dienen de Lid-Staten weliswaar zelf maatregelen op dit gebied te treffen, doch lid 2 bepaalt, dat de Gemeenschap door middel van richtlijnen minimumvoorschriften kan vaststellen, teneinde „bij te dragen tot de verwezenlijking van de in lid 1 beoogde doelstelling”, bestaande in „de harmonisatie bij de verbetering van de op dit gebied bestaande omstandigheden”. Aangezien harmonisatie dus een van de doelstellingen is, kan tegen de door de Raad ter verwezenlijking van dat doel vastgestelde maatregelen moeilijk als bezwaar worden aangevoerd, dat zij een schending van het subsidiariteitsbeginsel opleveren. Het zou een illusie zijn om te verwachten, dat de Lid-Staten in hun eentje beoogde harmonisatie tot stand brengen, aangezien hiervoor een actie op supranationaal niveau nodig is.

130.

Bovendien heeft de richtlijn de bevoegdheid die ook de Lid-Staten aan artikel 118 A ontlenen, niet genegeerd. De richtlijn voorziet weliswaar in harmonisatiemaatregelen op het gebied van de organisatie van de arbeidstijd, doch zij laat de toepassingsmodaliteiten ervan grotendeels aan de Lid-Staten zelf over.

131.

Gelet op de in artikel 118 A neergelegde doelstelling van harmonisatie, leidt het daarom geen enkele twijfel, dat het doel van de bestreden richtlijn beter door een actie op communautair dan op nationaal niveau kan worden bereikt.

132.

Het argument betreffende de schending van het subsidiariteitsbeginsel moet daarom worden afgewezen.

133.

Nu als beginsel is vastgesteld dat een gemeenschapsactie mogelijk is, wil ik thans de omvang ervan onderzoeken, hetgeen enkel een beoordeling van het evenredigheidsbeginsel inhoudt.

134.

Ik wil erop wijzen, dat het belangrijkste criterium aan de hand waarvan verzoeker de evenredigheid van de krachtens artikel 118 A vastgestelde maatregelen beoordeelt, verkeerd is gekozen. De argumenten die verzoeker tot staving van dit middel aanvoert, zijn immers grotendeels gebaseerd op zijn uitlegging van het begrip „minimumvoorschriften”, dat, zoals reeds gezien, niet de betekenis heeft die hij daaraan wenst te geven. Zoals gezegd, betekent de verwijzing in artikel 118 A naar „minimumvoorschriften” niet, dat de bevoegdheden van de Gemeenschap op het gebied van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers beperkt zijn, doch integendeel dat de Lid-Statcn vrij zijn om strengere regels toe te passen dan die welke op gemeenschapsniveau zijn voorzien. De in de richtlijn opgenomen maatregelen kunnen dus gewoonweg niet in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel, aangezien zij kunnen worden geacht, de werknemers een hoog beschermingsniveau te bieden. In antwoord op het eerste door verzoeker aangevoerde beginsel, moet daarom worden gesteld, dat maatregelen als de vermindering van de totale arbeidstijd en de toename van de algehele rustperioden inderdaad kunnen worden aangemerkt als „minimumvoorschriften” in de zin van artikel 118 A.

135.

Over het tweede argument dat verzoeker tot staving van zijn stelling aanvoert, namelijk dat het gewenste beschermingsniveau ook met minder beperkende maatregelen had kunnen worden bereikt, wil ik het volgende zeggen.

136.

Het betreft hier de vraag, of de intensiteit van de actie die de Gemeenschap door middel van de richtlijn heeft ondernomen, niet verder gaat dan ter bereiking van de beoogde bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers noodzakelijk is. Dit lijkt mij niet het geval, aangezien de beperkingen in termen van tijd die de richtlijn oplegt, talrijke afwijkingen en aanpassingen kennen.

137.

Er bestaat een aanzienlijke mate van flexibiliteit als gevolg van velerlei combinaties van referentieperioden, afwijkingen en uitzonderingen. Teneinde een eentonige opsomming van de door de artikelen 16, 17 en 18 geboden mogelijkheden te voorkomen, wil ik mij bij wijze van voorbeeld concentreren op die bepalingen, die verzoeker het meest aanvechtbaar acht.

138.

In artikel 4 is het beginsel neergelegd, dat werknemers een pauze moeten hebben. Deze is echter alleen verplicht, „wanneer de dagelijkse arbeidstijd meer dan zes uren bedraagt”. De duur van de pauze wordt overigens niet op communautair niveau vastgesteld, maar „bij collectieve overeenkomst of bedrijfsakkoord tussen de sociale partners of, bij ontstentenis daarvan, bij de nationale wetgeving”. Afwijkingen op deze bepaling zijn toegestaan op grond van de hoedanigheid van de persoon van de werknemer (artikel 17, lid 1), de aard of de kenmerken van de uitgeoefende werkzaamheid (artikel 17, lid 2), of bij collectieve overeenkomst of bedrijfsakkoord tussen de sociale partners op nationaal of regionaal niveau (artikel 17, lid 3).

139.

Artikel 5, eerste en tweede alinea, voorziet in een ononderbroken minimumrusttijd van vierentwintig uren voor elk tijdvak van zeven dagen, waaraan de in artikel 3 bedoelde elf uren dagelijkse rusttijd worden toegevoegd, en die „in beginsel” de zondag omvat. Wat dit laatste punt betreft, wil ik erop wijzen, dat het hierbij niet om een verplichting gaat, aangezien het „ten slotte een zaak is van de Lid-Staat te beslissen of, en zo ja, in welke mate de zondag in de wekelijkse rusttijd begrepen dient te zijn”, „overwegende dat, wat de wekelijkse rusttijd betreft, naar behoren rekening moet worden gehouden met de uiteenlopende culturele, etnische, religieuze en andere factoren in de Lid-Staten”. ( 61 ) Van de periode die in principe vierentwintig uur bedraagt, kan op dezelfde wijze worden afgeweken als bij artikel 4 (artikel 17, leden 1, 2 en 3). Bovendien mogen de Lid-Staten voor de toepassing van deze bepaling een referentieperiode vaststellen die niet langer is dan veertien dagen (artikel 16, punt 1). Voorts kan met het bijzondere karakter van ploegenarbeid of werkzaamheden waarbij de arbeidstijd over de dag is opgesplitst, op nationaal niveau rekening worden gehouden (artikel 17, punt 2.3).

140.

Volgens artikel 6, punt 2, mag de gemiddelde arbeidstijd in elk tijdvak van zeven dagen, inclusief overwerk, niet meer dan achtenveertig uren bedragen. Het betreft hier echter slechts een gemiddelde, en de Lid-Staten zijn vrij om voor de toepassing van deze bepaling een referentieperiode vast te stellen die niet langer is dan vier maanden (artikel 16, punt 2). Deze referentieperiode kan voor de toepassing van artikel 17, punten 2.1, 2.2 en 2.3 (bijzondere kenmerken van bepaalde werkzaamheden), worden verlengd tot zes maanden en onder bepaalde voorwaarden zelfs tot twaalf maanden (artikel 17, lid 4, eerste en tweede alinea). Bovendien kan van deze bepaling, evenals van de vorige twee, worden afgeweken op grond van de hoedanigheid van de persoon van de werknemer (artikel 17, lid 1). Ten slotte heeft een Lid-Staat, „met inachtneming van de algemene beginselen inzake de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers” (artikel 18, lid 1, sub b-i), de bevoegdheid om deze bepaling onder bepaalde voorwaarden, waaronder in het bijzonder de instemming van de werknemer, niet toe te passen.

141.

In artikel 7 is het beginsel neergelegd van een jaarlijkse vakantie met behoud van loon van ten minste vier weken. Het verplichtende karakter dat een dergelijke bepaling voor werkgevers of Lid-Staten kan hebben, wordt in dit geval sterk afgezwakt door artikel 18, lidi, sub b-ii, dat de Lid-Staten toestaat om een overgangsperiode aan te houden. Gedurende deze overgangsperiode, die ten hoogste drie jaar mag zijn, mag de jaarlijkse vakantie met behoud van loon worden beperkt tot drie weken.

142.

Deze voorbeelden illustreren de grote mate van flexibiliteit van de bestreden richtlijn. Vanzelfsprekend is deze flexibiliteit niet absoluut, doch is het inherent aan een wettelijke regeling op het gebied van de gezondheid en de veiligheid, dat de flexibiliteit bij de toepassing ervan niet oneindig kan zijn, aangezien zij anders elke zin zou verliezen voor het doel waarvoor zij is vastgesteld.

143.

Overigens behoeft slechts kort te worden ingegaan op verzoekers argument, dat de vaststelling van de richtlijn niet nodig was, aangezien de kaderrichtlijn reeds zonder voorbehoud van toepassing is op de door de betrokken richtlijn geregelde gebieden.

144.

Ik zie niet in hoe de harmonisatie van de — dagelijkse, wekelijkse en jaarlijkse — minimumrusttijden, de pauzes alsmede de invoering van één maximale wekelijkse arbeidstijd in de Gemeenschap, onderwerpen die in de bestreden richtlijn worden geregeld, reeds tot stand kunnen zijn gebracht door de kaderrichtlijn, die algemene beginselen vaststelt betreffende het voorzien en opheffen van risico's en risicofactoren, de informatie, de raadpleging, de deelneming en de opleiding van werknemers alsmede algemene richtsnoeren voor de uitvoering van die beginselen.

145.

Aangaande het argument betreffende de noodzaak van wetenschappelijke bewijzen, verwijs ik ten slotte naar mijn opmerkingen hierna over het vierde nietigheidsmiddcl.

146.

Gezien mijn voorgaande opmerkingen, ben ik dus van mening, dat de bestreden richtlijn niet nietig kan worden verklaard wegens schending van het evenredigheidsbeginsel, aangezien zij maatregelen bevat die geschikt zijn ter verwezenlijking van het beoogde doel en die niet verder gaan dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is.

147.

Ik concludeer daarom tot verwerping van het tweede nietigheidsmiddcl.

148.

Volgens vaste rechtspraak is er sprake van misbruik van bevoegdheid, wanneer een gemeenschapsinstelling haar bevoegdheden heeft gebruikt met een ander doel dan waartoe het Verdrag haar die bevoegdheden heeft verleend. ( 62 )

149.

Volgens het Verenigd Koninkrijk bevat de bestreden richtlijn een aantal maatregelen die geen verband houden met hetgeen wordt verklaard haar doelstellingen te zijn. ( 63 )

150.

Dit nietigheidsmiddcl valt in feite samen met de argumenten die zijn aangevoerd in het kader van het eerste nietigheidsmiddcl, ten aanzien waarvan ik na onderzoek tot de conclusie ben gekomen, dat de richtlijn niet is vastgesteld teneinde andere doelstellingen te verwezenlijken dan die van de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van werknemers, overeenkomstig artikel 118 A, en dat de Raad zijn bevoegdheden niet met een ander doel heeft gebruikt dan dat waarvoor het Verdrag hem deze bevoegdheden heeft verleend. ( 64 )

151.

Het derde nietigheidsmiddel moet daarom worden verworpen.

152.

Dit middel van het Verenigd Koninkrijk valt in feite in twee delen uiteen. In de eerste plaats zou de richtlijn zijn vastgesteld zonder raadpleging van het Raadgevend Comité voor de veiligheid, de hygiëne en de gezondheidsbescherming op de arbeidsplaats, hetgeen een procedurele fout zou vormen die ernstig genoeg is om de bestreden richtlijn in dat opzicht ongeldig te verklaren. ( 65 ) In de tweede plaats zou de motivering van de richtlijn ontoereikend zijn, en subsidiair gebrekkig. ( 66 )

153.

Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk hadden de bij de richtlijn voorziene maatregelen voor advies moeten worden voorgelegd aan het Raadgevend Comité voor de veiligheid, de hygiëne en de gezondheidsbescherming op de arbeidsplaats ( 67 ), hetgeen gebruikelijk is voor op artikel 118 A gebaseerde maatregelen.

154.

Ofschoon zij erkent, dat de raadpleging van dit Comité niet uitdrukkelijk is voorzien, verwijst zij tot staving van haar stelling naar het arrest van 25 januari 1994, Angelopharm ( 68 ), waarin de belangrijke rol van dit soort comité zou zijn belicht.

155.

Ik wil hierover slechts zeggen, dat de situatie in dat arrest een geheel andere was dan die waarop de bestreden richtlijn betrekking heeft. In dat arrest oordeelde het Hof, dat het ontbreken van raadpleging van het Wetenschappelijk Comité voor kosmetologie over het verbod van de stof 11 Alpha OHP, de bepalingen van een richtlijn inzake kosmetische produkten ( 69 ) ongeldig maakte, voor zover die bepalingen 11 Alpha OHP en zijn esters toevoegden aan de „lijst van stoffen die niet mogen voorkomen in de samenstelling van kosmetische produkten”. Het Hof achtte de raadpleging van het Wetenschappelijk Comité namelijk noodzakelijk om redenen die verband hielden met de door de richtlijn beoogde doelstelling van bescherming van de gezondheid van de mens.

156.

Dit is in casu duidelijk niet het geval. Gelijk in elk geval de Raad opmerkt, heeft het Raadgevend Comité volgens de bewoordingen van artikel 2, lid 1, van besluit 74/325 tot taak, de Commissie bij te staan bij de voorbereiding en de tenuitvoerlegging van de activiteiten op het gebied van de veiligheid en de gezondheid. De raadpleging van dit comité vormt echter geen fase in een procedure die aan de wetgevende activiteit van de Raad voorafgaat. Het ontbreken van raadpleging van dit comité kan daarom geen procedurefout vormen.

157.

Volgens het Verenigd Koninkrijk is de motivering van de bestreden richtlijn ontoereikend. Zij zou „de redenering van de gemeenschapsinstelling die de bestreden handeling heeft verricht, niet duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking laten komen”. ( 70 ) Plet door de communautaire wetgever aangevoerde causale verband tussen de gezondheid en de veiligheid van de werknemers enerzijds en het merendeel van de belangrijkste maatregelen van de richtlijn anderzijds, zou daarin immers niet worden aangetoond.

158.

De verplichting om communautaire handelingen te motiveren is opgenomen in artikel 190 EG-Verdrag, dat luidt als volgt:

„De verordeningen, richtlijnen en beschikkingen die door het Europees Parlement en de Raad gezamenlijk worden aangenomen, en de verordeningen, richtlijnen en beschikkingen van de Raad of van de Commissie worden met redenen omkleed en verwijzen naar de voorstellen of adviezen welke krachtens dit Verdrag moeten worden gevraagd.”

159.

Het Hof legt deze bepaling aldus uit, dat communautaire handelingen „een uiteenzetting [moeten] bevatten van de redenen die de instelling tot de vaststelling ervan hebben gebracht, zodat toetsing door het Hof mogelijk is en zowel de Lid-Staten als de belanghebbende onderdanen kunnen zien hoe de gemeenschapsinstellingen het Verdrag hebben toegepast”. ( 71 ) Het Hof preciseert evenwel, dat „[niet is] vereist (...) dat [door de communautaire instantie] alle verschillende gegevens die feitelijk of rechtens relevant zijn (...) worden vermeld”. ( 72 )

160.

Mijns inziens lijdt het geen enkele twijfel, dat de bestreden richtlijn aan de vereisten van de rechtspraak voldoet.

161.

In de considerans van de richtlijn wordt immers systematisch verwezen naar overwegingen in verband met de veiligheid en de gezondheid van werknemers, die de vaststelling van maatregelen betreffende de organisatie van de arbeidstijd rechtvaardigen.

Zo wordt gesproken van verschillende andere bindende juridische instrumenten die met het oog op die doelstelling zijn vastgesteld. Buiten de — vanzelfsprekende — verwijzing naar artikel 118 A, wordt daarnaast met betrekking tot het bepaalde in de kaderrichtlijn betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk, verklaard dat het „ten volle van toepassing is op de onder deze richtlijn vallende gebieden, onverminderd strengere en/of meer specifieke bepalingen die in deze richtlijn vervat zijn” ( 73 ), en wordt verder verwezen naar het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werkenden ( 74 ) en de beginselen van de Internationale Arbeidsorganisatie ter zake van de organisatie van de arbeidstijd. ( 75 )

Het beoogde doel komt bovendien zeer duidelijk tot uiting in de overwegingen van de richtlijn. In de vijfde overweging bij voorbeeld wordt duidelijk gesteld dat „de verbetering van de veiligheid, de hygiëne en de gezondheid van de werknemers op het werk een doelstelling is die niet aan overwegingen van zuiver economische aard ondergeschikt gemaakt mag worden”, en de zevende overweging preciseert dat „door het vaststellen van minimumeisen bij de organisatie van de arbeidstijd de arbeidsvoorwaarden van de werknemers in de Gemeenschap kunnen worden verbeterd”.

In de achtste overweging wordt een verband gelegd tussen de overwegingen inzake de gezondheid en de veiligheid van de werknemers en de belangrijkste onderdelen van de richtlijn: „overwegende dat de werknemers in de Gemeenschap ter wille van hun veiligheid en gezondheid — dagelijkse, wekelijkse en jaarlijkse — minimumrusttijden en voldoende pauzes moeten genieten; dat in dit verband ook een maximale duur voor de werkweek dient te worden vastgesteld”.

Maar ook aan de bepalingen betreffende nachtarbeid en de situatie van nachtarbeiders en werknemers in ploegendienst ( 76 ), liggen duidelijk overwegingen verband houdende met de gezondheid en de veiligheid ten grondslag.

162.

Met het argument betreffende de ontoereikende motivering verwijt het Verenigd Koninkrijk de Raad in feite, dat hij in de overwegingen niet heeft verwezen naar concreet wetenschappelijk materiaal dat de vaststelling van de getroffen maatregelen rechtvaardigt. Het merkt op, dat enkel voor nachtarbeid (elfde overweging) melding wordt gemaakt van „onderzoek”, maar dat dit voor de overige maatregelen ontbreekt. Tot staving hiervan verwijst verzoeker uitgebreid naar een op zijn verzoek overgelegd rapport, waarin wetenschappelijke literatuur wordt vermeld over de invloed van de organisatie van de arbeidstijd op de veiligheid en de gezondheid van de werknemers. ( 77 ) In antwoord daarop heeft de Commissie een ander wetenschappelijk rapport overgelegd, waarin het eerste wordt bekritiseerd. ( 78 )

163.

Deze rapporten hebben zowel tijdens de schriftelijke procedure als ter terechtzitting een niet te verwaarlozen rol gespeeld in de argumenten van beide partijen. Ik wil op geen enkele wijze een oordeel vellen over de merites van deze wetenschappelijke argumenten, doch ik neem de vrijheid om aan deze rapporten niet het, naar mijn mening onevenredige, belang toe te kennen, dat daaraan wellicht is toegekend.

164.

Ik wil er in dit verband nogmaals op wijzen dat, ook al verplicht de bij artikel 190 van het Verdrag vereiste motivering de instelling die de gewraakte handeling heeft vastgesteld, om een uiteenzetting te geven van de redenen die haar tot de vaststelling ervan hebben gebracht, „het is echter niet vereist dat zij alle verschillende gegevens die feitelijk of rechtens relevant zijn vermeldt”. ( 79 ) In het licht hiervan kan men de Raad niet verwijten, dat hij in de considerans van de bestreden richtlijn niet voor elk van de vastgestelde maatregelen alle wetenschappelijke bewijzen heeft vermeld.

165.

Het betoog van het Verenigd Koninkrijk op dit punt houdt in, dat het communautaire wetgevingsproces enkel betrekking kan hebben op onderwerpen die wetenschappelijk zijn aangetoond en vastgesteld. Het recht van initiatief en de omvang van het optreden van de communautaire wetgever worden hierdoor bepaald. Evenals de rechter in Montesquieu's opvatting slechts „la bouche de la loi” ( 80 ) is, is de wetgever slechts „la bouche du savant”.

166.

Het is weliswaar niet uitgesloten, dat de communautaire actie wordt ingegeven door wetenschappelijke gegevens. Bovendien wordt in de bestreden richtlijn gesproken van „onderzoek [dat] heeft uitgewezen”. ( 81 ) Voorts worden de leden van de Raad, gelijk deze instelling zelf heeft opgemerkt, tijdens de voorbereidende fase van een richtlijn op de hoogte gesteld van de beschikbare wetenschappelijke gegevens, dank zij bijstand die zij ontvangen van de werkgroepen van nationale deskundigen.

167.

Wetenschappelijk onderzoek kan echter niet de enige inspiratiebron van de communautaire wetgever zijn en bijgevolg kan, vooral op het gebied van de sociale politiek, tegen een handeling niet worden ingebracht dat daarin niet voor elk van de daarin voorziene maatregelen wordt verwezen naar gronden die wetenschappelijk zijn bewezen.

168.

Verzoekers subsidiaire argument, dat de bestreden richtlijn gebrekkig gemotiveerd is, omdat „vele onderdelen van de richtlijn betrekking hebben op de verbetering van de arbeids-en levensomstandigheden van werknemers en/of de sociale dimensie van de interne markt, en niet op overwegingen verband houdende met de gezondheid en de veiligheid”, komt overeen met de argumenten betreffende het „sociale” karakter van de richtlijn, die reeds zijn onderzocht ( 82 ), en waarop niet behoeft te worden teruggekomen.

169.

Ik kom daarom tot de conclusie, dat het middel inzake schending van wezenlijke vormvoorschriften niet kan slagen.

170.

Ik concludeer, dat het beroep in zijn geheel dient te worden verworpen. Overeenkomstig artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering, moet het Verenigd Koninkrijk daarom worden verwezen in de kosten van de Raad. Op grond van artikel 69, lid 4, van dit Reglement zullen de Belgische en de Spaanse regering alsmede de Commissie, als intervenienten, hun eigen kosten dragen.

171.

Ik geef het Hof daarom in overweging: