1.

Het Koninkrijk Denemarken heeft het Hof verzocht om gedeeltelijke nietigverklaring — voor de exportrestituties in de sector rundvlees — van de beschikkingen 85/450/EEG en 85/45l/EEG van de Commissie van 28 augustus 1985 betreffende de goedkeuring van de door Denemarken uit hoofde van de begrotingsjaren 1980 en 1981 ingediende rekeningen voor de door het EOGFL, afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven. ( 1 )

2.

Wat is de kern van het geschil ?

3.

Luidens verordening nr. 805/68 van de Raad van 27 juni 1968 ( 2 ) houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees omvat deze ordening een stelsel van exportrestituties, dat tot doel heeft, het verschil te overbruggen tussen de prijzen der produkten op de wereldmarkt en de prijzen in de Gemeenschap (artikel 18).

4.

De algemene regels betreffende de toekenning van de restituties en de criteria voor de vaststelling van de toe te kennen bedragen werden neergelegd in verordening nr. 885/68 van de Raad van 28 juni 1968. ( 3 )

5.

Ter uitvoering van artikel 18, lid 5, van verordening nr. 805/68 stelde de Commissie bij verordening nr. 187/80 van 29 januari 1980 ( 4 ) de in de onderhavige sector toe te kennen restituties voor 1980 en 1981 vast. De lijst van produkten en de bedragen der restituties, werden in de bijlage bij de verordening opgenomen. Het betrof hier onder meer bereidingen en conserven van rundvlees van post 16.02 B III b) 1 van het GDT, waarvoor het bedrag van de restituties afhankelijk is van het percentage rundvlees dat zij bevatten. De onderhavige bijlage bepaalt met zoveel woorden, dat het daarbij gaat om „percentages rundvlees... (met uitzondering van slachtafvallen en vet)”.

6.

De vraag waar het in casu om gaat, is de uitlegging van dit begrip „rundvlees... (met uitzondering van... vet)”. Daarmee is ook het geschil afgebakend.

7.

Het gaat in wezen om de vraag, of deze uitdrukking betekent dat bij de berekening van het vleesgehalte van het eindprodukt alle vet, van welke aard ook, buiten beschouwing moet worden gelaten, of dat voor de toekenning van exportrestituties een deel van het vet kan worden geacht deel uit te maken van het vlees.

8.

Volgens de Deense regering slaat het onderhavige begrip „vet” alleen op het toegevoegde vet, dat niet tot de textuur van het vlees behoort; het vlees kan derhalve een eigen vetgehalte hebben dat, aldus de Deense regering, kan oplopen tot maximaal 30%.

9.

De Commissie bestrijdt deze uitlegging met het betoog, dat bij de berekening van de exportrestituties ieder vet, of het nu natuurlijk of toegevoegd, zichtbaar of onzichtbaar vet betreft, buiten beschouwing moet worden gelaten, en dat uitsluitend rekening mag worden gehouden met het door analyse vastgestelde vleesgehalte zonder vet.

10.

Dienovereenkomstig heeft de Commissie in de bestreden beschikkingen voor 1980 en 1981 de financiering geweigerd van exportrestituties voor bereidingen van rundvlees ten bedrage van respectievelijk 18175950,25.en 31664013,16 DKR.

11.

Tot staving van haar beroep voert de Deense regering twee middelen aan:

12.

Ik zal elk van deze middelen afzonderlijk onderzoeken.

13. A —

Volgens de Deense regering moet het begrip „rundvlees” bij gebreke van specifieke gemeenschapsrechtelijke criteria worden opgevat volgens het normale spraakgebruik, dat wil zeggen het spierstelsel met zijn natuurlijk vetgehalte, zowel zichtbaar als intramusculair.

14.

Volgens de door de Deense autoriteiten aangehouden criteria kan een gehalte aan natuurlijk vet tot 30% normaal worden geacht. Aangezien het vet derhalve een onlosmakelijk, natuurlijk deel van het vlees is, kan alleen het bij de eindbereiding aan het vlees toegevoegde vet bij de vaststelling van de exportrestitutie niet in aanmerking worden genomen.

15.

Het Verenigd Koninkrijk, toegelaten om te interveniëren, stelt een uitlegging van de verordeningen voor die gelijkt op die van de Deense regering, maar niet geheel overeenstemt. Bij gebreke van specifieke communautaire criteria moet aan het begrip „rundvlees” volgens deze Lid-Staat een redelijke, aan het gezond verstand beantwoordende uitlegging worden gegeven. Overeenkomstig de praktijk zoals die kan worden afgeleid uit de „Meat Products and Spreadable Fish Products Regulation 1984” zou het begrip moeten worden uitgelegd als mager rundvlees („lean meat”), dat wil zeggen het mager spierstelsel waaruit de zichtbare vetweefsels verwijderd zijn, maar dat tot 10% onzichtbaar vet kan bevatten. Dienovereenkomstig interpreteert het Verenigd Koninkrijk de uitdrukking „rundvlees... (met uitzondering van slachtafvallen en vet)” in de zin van „mager rundvlees, met uitsluiting van slachtafvallen en vet”.

16.

Wat te denken van de door deze twee Lid-Staten voorgestane uitlegging ?

17. B —

Laat ik beginnen met een letterlijke uitlegging van de betrokken bepalingen.

18.

In dat verband moet onmiddellijk worden toegegeven, dat de bewoordingen van de onderhavige verordening voor tegenstrijdige betekenissen vatbaar zijn.

19.

Waar de bijlage bij verordening nr. 187/80 de uitdrukking „rundvlees... (met uitzondering van... vet)” gebruikt, maakt zij geen onderscheid ten aanzien van de aard van het uit te sluiten vet. Ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus: op het eerste gezicht komt het mij derhalve voor dat, bij gebreke van andere elementen die voor het tegendeel pleiten, van het begrip rundvlees moet worden uitgesloten alle vet, toegevoegd of natuurlijk, zichtbaar dan wel intramusculair. Nu de wetgever geen van deze categorieën vet nader heeft bepaald, en aangezien rundvlees van nature vet bevat, lijkt de uitsluiting van vet tussen haakjes erop te wijzen, dat in het specifieke geval van het produkt van post 16.02. B III b) 1 van het GDT vet, ook indien natuurlijk, geen deel uitmaakt van het rundvlees.

20.

Anders dan de verzoekende regering betoogt, betekent dit niet dat de uitlegging van de Commissie, die van een „fictief” vleesbegrip uitgaat, neerkomt op verwerping van het „natuurlijke” of traditionele en misschien internationaal gebruikelijke begrip „vlees” of „rundvlees”, dat ook natuurlijk, zichtbaar of intramusculair vet omvat.

21.

Wat de Commissie bedoelt te zeggen, is dat wanneer het in een bepaalde bereiding aanwezige vleesgehalte moet worden bepaald om het bedrag van de restituties te kunnen vaststellen, de uitdrukking „rundvlees” in dit bijzondere geval niet afzonderlijk moet worden opgevat, maar in samenhang met de woorden tussen haakjes die erop volgen.

22.

Mijns inziens is dit ook de uitlegging die aan het betrokken voorschrift de meest zinnige betekenis verleent.

23.

Indien men ervan uitgaat, dat het bij „rundvlees” in beginsel gaat om „rundvlees met zijn natuurlijk vet”, zou het, indien de wetgever voor de berekening van het vleesgehalte van een produkt alleen het „toegevoegde vet” had willen uitsluiten, in verzoekers gedachtengang niet echt noodzakelijk zijn om dit te vermelden, aangezien „rundvlees” van nature geen toegevoegd vet bevat. Gelijk de Deense regering zelf opmerkt, kan toegevoegd vet het vlees alleen maar vervangen, waardoor het vleesgehalte van het produkt daalt en het gehalte aan overige ingrediënten groter wordt.

24.

De omstandigheid dat de wetgever heeft gemeend te moeten vermelden, dat het in aanmerking te nemen rundvlees vet uitsluit, doet dan ook vermoeden dat hij voor de berekening van het vleesgehalte ieder natuurlijk vet heeft willen uitsluiten en niet alleen toegevoegd vet (of, gelijk het Verenigd Koninkrijk betoogt, toegevoegd vet en zichtbaar natuurlijk vet).

25.

Behalve naar „vet” verwijst verordening nr. 187/80 ook naar „slachtafvallen”, die normaliter niet worden geacht deel uit te maken van het vlees. Volgens het Verenigd Koninkrijk wijst dit erop, dat het vet waar het in casu om gaat, tot dezelfde categorie behoort als de slachtafvallen, dat wil zeggen dierlijk materiaal dat in het algemeen gemakkelijk kan worden gescheiden van het magere vlees en dat daarmee niet onlosmakelijk verbonden is.

26.

Een en ander zou ook steun vinden in de omstandigheid, dat vet en slachtafvallen in het GDT afzonderlijk worden omschreven als andere produkten dan vlees en bereidingen op basis van vlees ( 6 ): volgens het Verenigd Koninkrijk ligt het voor de hand, dat alleen dierlijk vet dat van het vlees kan worden gescheiden, als afzonderlijk produkt kan worden verhandeld.

27.

Dit belet intussen niet, dat zelfs in de naslagwerken die de Commissie vermeldt in haar syntheseverslag betreffende de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen en die de Deense regering tot staving van haar betoog aanvoert (Source Book for Food Scientists) vlees (in de zin van „alle eetbare delen van de met het skelet verbonden muscula-tuur”) wordt geacht te omvatten „de tong, het middenrif, het hart, de slokdarm” alsmede „de botten, de huid, de pezen, de zenuwen en de bloedvaten die normaal in het spierweefsel aanwezig zijn”. Andere door verzoekster aangehaalde documenten vermelden een reeks andere bestanddelen van het begrip vlees dan de zojuist genoemde.

28.

Een algemene terminologie schijnt evenwel te ontbreken en niets belet dat een zelfde uitdrukking verschillende betekenissen heeft al naar gelang de context — wetenschappelijk, commercieel, technisch, berekening van exportrestituties — zodat mijns inziens geen doorslaggevend argument kan worden ontleend aan de omstandigheid, dat de verordening behalve „vet” ook „slachtafvallen” vermeldt.

29.

Anderzijds kan worden vastgesteld, dat het algemene opschrift van de rubriek in de bijlage bij verordening nr. 187/70, dat behoort bij post 16.02. B III b)l van het GDT, verwijst naar „andere bereidingen en conserven, vlees of slachtafvallen van runderen bevattend” en dat eerst iets lager, in de onderverdelingen ex aa) en ex bb), behalve slachtafval ook vet van vlees worden uitgesloten.

30.

Gezien de formulering van het opschrift — dat onderscheid maakt tussen vlees en slachtafvallen — moet de uitdrukkelijke uitsluiting van slachtafvallen in de tussenzin ofwel worden gezien als een redactionele fout ofwel als het resultaat van het streven naar meer duidelijkheid, omdat men zich bewust was van de verschillende mogelijke begrippen die ik hiervoor reeds heb vermeld.

31.

Dat vet tussen haakjes is opgenomen en niet in het opschrift, wekt de indruk dat de wetgever, althans ten dele, iets heeft willen uitsluiten dat in beginsel onder het begrip vlees valt.

32.

Deze overtuiging wordt nog versterkt door de omstandigheid, dat de formulering van de overeenkomstige post van het GDT vet niet uitsluit van vlees als bestanddeel van bereidingen (wat volgens het Verenigd Koninkrijk alleen intramusculair vet kan zijn), in tegenstelling tot verordening nr. 187/80, die vet wel uitdrukkelijk uitsluit.

33.

Lezing van het voorschrift wekt de indruk, dat de wetgever door het gebruik van de haakjes duidelijk heeft willen stellen, dat sommige ingrediënten van dierlijke oorsprong — die wegens hun kenmerkende eigenschappen dermate op rundvlees lijken dat zij daarmee in het eindprodukt kunnen worden verwisseld — niet in aanmerking mogen worden genomen bij de berekening van het respectieve vleesgehalte. Om deze reden vermeldt hij ook de slachtafvallen, die zich normaal van het vlees onderscheiden, maar soms ook onder het begrip vlees vallen; en om dezelfde reden vermeldt hij vet, dat, althans indien intramusculair, kan worden geacht deel uit te maken van het vlees, maar dat in het eindprodukt niet kan worden onderscheiden van toegevoegd vet.

34.

Kort gezegd: men krijgt de indruk dat de wetgever heeft willen bepalen, dat de door hem ter vaststelling van de restituties genoemde percentages betrekking hebben op vlees en enkel op vlees.

35.

Evenwel moet worden erkend, dat de Commissie over middelen beschikte om — zelfs heel duidelijk — haar mening dienaangaande tot uitdrukking te brengen. Verzoeker geeft daar in repliek een hele reeks voorbeelden van.

36.

Zo had de verordening kunnen preciseren, welk soort vet werd bedoeld, dan wel bepalen dat de betrokken percentages door analyse moesten worden vastgesteld.

37.

Blijkens het voorgaande pleiten de in de onderhavige voorschriften gebruikte bewoordingen niet ondubbelzinnig voor één van de voorgestelde uitleggingen.

38.

Ofschoon de gebruikte formulering de uitlegging van de Commissie niet als enige mogelijkheid biedt, is het evenmin die van de Deense regering, die het best aan de letterlijke inhoud van de bepaling beantwoordt.

39.

Met betrekking tot de uitlegging van het Verenigd Koninkrijk moet worden opgemerkt, dat de bepalingen van de verordeningen geen duidelijke steun bieden voor het onderscheid tussen vlees („meat”) en mager vlees („lean meat”), op grond waarvan „gehalte aan vlees” zou kunnen worden verstaan als „gehalte aan mager vlees”. Ofschoon deze uitlegging wellicht het nauwste aansluit bij het gangbare begrip vlees — zoals het in het dagelijke spraakgebruik en bij slagers is ingeburgerd — ontbreekt iedere rechtvaardiging voor het door het Verenigd Koninkrijk gekozen percentage van 10%, dat kennelijk enkel op de nationale praktijk van dat land berust.

40. C —

Mitsdien moet worden gezocht naar andere uitleggingselementen.

41. D —

Laat ik eerst onderzoeken, of een teleologische uitlegging het standpunt van de Commissie bevestigt.

42.

Blijkens de tiende overweging en artikel 18, lid 1, van verordening nr. 805/68 heeft het stelsel van exportrestituties in de onderhavige sector tot doel, de uitvoer van de onder de respectieve marktordening vallende produkten te bevorderen, waardoor „de deelneming van de Gemeenschap aan de internationale handel in rundvlees veilig kan worden gesteld”. Door compensatie van het verschil tussen de koersen of prijzen van de produkten op de wereldmarkt en in de Gemeenschap, maken de restituties exporten mogelijk die anders zouden zijn uitgesloten, zodat de communautaire producenten kunnen concurreren op de externe markten.

43.

Het gaat er niet noodzakelijkerwijs om, gelijk de Commissie betoogt, de export van produkten van de hoogste kwaliteit te bevorderen.

44.

In ieder geval dient men dat algemene doel na te streven met inachtneming van de factoren genoemd in artikel 2 van verordening nr. 885/68, waaronder (artikel 2, sub a) de situatie en de verwachte ontwikkeling op de markt van de Gemeenschap van de prijzen der produkten en van de beschikbare hoeveelheden op de markt.

45.

Gelijk de Commissie heeft verklaard, werd de gemeenschappelijke markt voor rundvlees in de tachtiger jaren gekenmerkt door een duidelijke overproduktie. Onder die omstandigheden wekt het geen verbazing dat, ten einde de afzet van rundvlees te stimuleren, de restituties die voor bereidingen worden toegekend hoger zijn naarmate het vleesgehalte groter is.

46.

In de uitlegging van de Commissie wordt de doelstelling van het restitutiestelsel ontegenzeglijk geëerbiedigd en zo goed mogelijk verzekerd. Het bedrag van de restituties is zelfs meer dan evenredig aan het in het produkt vervatte percentage vlees zonder vet. Zo kon voor de jaren 1980 en 1981 worden vastgesteld, dat voor de categorieën van 80% of meer en van 60% tot 80o/o vlees zonder vet, het voor de tweede categorie toe te kennen bedrag aan restituties niet — naar verhouding van die percentages — drievierde van de voor de eerste categorie toegekende restitutie bedroeg, maar iets meer dan de helft.

47.

Volgens de Commissie is de doelstelling van het stelsel van exportrestituties in de onderhavige sector onlangs versterkt doordat bij verordening nr. 2672/85 van de Commissie van 23 september 1985 ( 7 ) een nieuwe schaal is ingevoerd van 90% gewicht aan vlees, met uitsluiting van slachtafvallen en vlees.

48.

Ook indien men dit argument herformuleert om de verwijzing te corrigeren naar de doelstelling, „de export van produkten van hoge kwaliteit te bevorderen”, kan niet worden ontkend dat het de gegevens die in het licht van verordening nr. 187/80 uit de teleologische interpretatie voortvloeien, in sterke mate bevestigt.

49.

De Deense uitlegging leidt er daarentegen toe dat, aangezien 30% van het vlees kan worden vervangen door vet van willekeurige aard — zoals hierna zal blijken, maken de analysemethodes het niet mogelijk om natuurlijk en toegevoegd vet in het eindprodukt te onderscheiden —, de afzet van rundvlees dienovereenkomstig wordt verminderd.

50.

De eerste uitlegging bevordert de export van bereidingen met een zo hoog mogelijk vleesgehalte, ten einde een interne markt van zijn overschotten af te helpen; verzoekers uitlegging wijkt iets meer van die doelstelling af.

51.

Het economische aspect van de exporten, naast de factoren genoemd in artikel 3, lid 2, sub d, van verordening nr. 885/68, leidt tot dezelfde conclusie als hiervoor uiteengezet. Gelijk de Commissie ook ter terechtzitting heeft opgemerkt, sluit dit de mogelijkheid uit dat men vlees gebruikt van mindere kwaliteit of zelfs tot 30% van het vlees vervangt door vet van enigerlei aard, waardoor men dezelfde restitutie ontvangt ondanks de lagere prijs van de gebruikte grondstoffen.

52.

Reeds de door het Verenigd Koninkrijk voorgestane uitlegging gaat meer in de richting van de onderhavige doelstelling en voldoet ongetwijfeld aan het minimumvereiste om in aanmerking te kunnen komen.

53. E —

Tot staving van zijn standpunt heeft verzoeker in repliek nog een beroep gedaan op de ontstaansgeschiedenis van de verordeningen betreffende de restituties in de sector rundvlees. Verordening nr. 678/77 van de Commissie van 31 maart 1977 ( 8 ), waarbij voor de eerste keer exportrestituties in de sector rundvlees werden vastgesteld, voorzag, aldus verzoeker, in een gelijk restitutiebedrag voor bereidingen met 80% of meer rundvlees, ongekookt, en voor de grondstoffen die er normaal in voorkomen (voorvoeten). Een gelijke restitutie zou alleen in verzoekers interpretatie mogelijk zijn, terwijl de uitlegging van de Commissie zou leiden tot toekenning van een lagere restitutie voor in bereidingen gebruikte voorvoeten dan voor niet-bereide voorvoeten.

54.

Het antwoord van de Commissie op dit argument ontneemt er evenwel iedere bewijskracht aan. Het gaat immers om verschillende produkten, met verschillende waarden en verschillende prijzen op de exportmarkten; volgens de Commissie berust de omstandigheid dat de restituties oorspronkelijk gelijk waren, op toeval, een zuiver historisch toeval als gevolg van de beoordeling destijds van de markt en van de afzetmogelijkheden.

55.

Deze uitlegging zou nog worden versterkt door de omstandigheid — aangevoerd door de Deense regering — dat dit parallellisme na de vaststelling van verordening nr. 678/77 niet meer bestond, maar dat de restituties nu eens op een hoger en dan weer op een lager niveau werden vastgesteld, afhankelijk van regelmatige beoordelingen van de marktsituatie en de afzetmogelijkheden. Zo wordt volgens verordening nr. 187/80 voor ongekookte bereidingen met minstens 80% vlees een restitutie toegekend van 98,880 ecu of van 91,880 ecu per 100 kg vloeibaar gewicht, afhankelijk van de bestemming, tegenover bedragen van 72,500 en 95,000 ecu voor onbereide voorvoeten.

56.

De bedragen van de restituties zeggen derhalve niets omtrent de eventuele bedoeling van de wetgever, het door de Deense regering aangevoerde parallellisme aan te houden. Mitsdien is het Deense argument niet doorslaggevend.

57.

De Deense en de Britse regering voeren nog aan, dat de in de sector varkensvlees geldende verordeningen (met name nr. 3065/86 van 7 oktober 1986 ( 9 )) bepalen, dat voor de exportrestituties rekening wordt gehouden met vet van willekeurige aard en oorsprong ( 10 ), hetgeen zou betekenen dat indien de wetgever in het parallelgeval van rundvlees alle vet had willen uitsluiten, hij zulks ook uitdrukkelijk zou hebben vermeld.

58.

Dit argument kan mij evenmin overtuigen en bovendien is het weerlegbaar. Voor rundvlees, waarop de bestreden uitdrukking tussen haakjes betrekking heeft, heeft de wetgever een ander stelsel willen invoeren dan voor varkensvlees. Mitsdien kan worden gesteld dat, aangezien dit laatste stelsel minder duidelijk was, moest worden gepreciseerd dat voor de restituties alle vetten in het vleesgehalte van de produkten moesten worden meegerekend, terwijl in het geval van bereidingen van rundvlees bij gebreke van een uitdrukkelijk bepaling alle vet was uitgesloten.

59.

Ik geloof evenmin, dat voor de uitlegging een beslissend argument besloten ligt in de omstandigheid, dat de Commissie op 29 oktober 1985 een voorstel voor een verordening van de Raad heeft ingediend betreffende de indeling van goederen in postonderverdeling 16.02. B III b) 1 aa) 33 van de nomenclatuur vervat in de bijlage bij verordening nr. 2672/85 van 4 februari 1986 — welk voorstel heeft geleid tot verordening nr. 244/86 van 4 februari 1986 ( 11 ), met verwijzing naar de bijlage bij verordening nr. 149/86 van de Commissie. ( 12 )

60.

Volgens de Deense regering vormt deze omstandigheid een bewijs van de gebrekkigheid van de uitlegging die de Commissie aan verordening nr. 187/80 en overeenkomstige verordeningen geeft.

61.

Volgens de Commissie vormde bedoeld voorstel, uitgewerkt aan de hand van een concreet geval van onjuiste indeling van een produkt door de Deense autoriteiten, niet meer dan een bevestiging van het toepasselijke recht, die noodzakelijk was geworden ter voorkoming van onjuiste interpretaties en — zoals aanbevolen in de considerans van verordening nr. 97/69 van de Raad van 16 januari 1969 betreffende de maatregelen die moeten worden genomen voor de uniforme toepassing van de nomenclatuur van het gemeenschappelijk douanetarief ( 13 ) — ter verzekering van een uniforme toepassing van die nomenclatuur.

62.

Iedere conclusie die men aan dit voorstel zou willen verbinden voor de uitlegging van eerdere regelingen, vormt volgens mij een mes dat aan twee kanten snijdt, zodat er mijns inziens noch argumenten voor het ene noch voor het andere standpunt aan kunnen worden ontleend.

63.

Hetzelfde zou men kunnen zeggen met betrekking tot verordening nr. 2429/86 van de Commissie van 31 juli 1986 ( 14 ) betreffende de procedure ter bepaling van het gehalte aan vlees in bereidingen van rundvlees, waarin het begrip vet werd omschreven als „vet (vet dat van het vlees zelf afkomstig is, daaronder begrepen)”.

64.

Tot staving van de standpunten van verzoeker en van het Verenigd Koninkrijk kan hieruit worden afgeleid dat — ondanks de problemen binnen de Raad — vanaf 1986 duidelijke voorschriften tot stand zijn gekomen die daarvóór ontbraken.

65. F —

Thans zal ik ingaan op de technische realiteiten.

66.

Ter terechtzitting is gebleken, dat het vleesgehalte van de onderhavige produkten alleen door analyse kan worden bepaald. Tevens werd bevestigd, gelijk verzoekster ook in repliek reeds had toegeven, dat bij chemische analyse geen onderscheid kan worden gemaakt tussen natuurlijk, zichtbaar of onzichtbaar en toegevoegd vet.

67.

Het door verzoeker in overweging gegeven onderscheid doet derhalve ernstig afbreuk aan de doeltreffendheid van de analytische controle van het eindprodukt, daar het meeste gewicht moet worden toegekend aan de visuele controle in het productiestadium, gecombineerd met weging van de grondstoffen.

68.

Gelijk de Commissie evenwel opmerkt, gaat het in casu om de vraag welke restitutie voor een bepaald eindprodukt moet worden toegekend; daartoe moet het gehalte aan vlees (zonder vet, aldus de Commissie) worden vastgesteld. Onder die omstandigheden is iedere controle in het produktiestadium van ondergeschikt belang ten opzichte van de controle van het eindprodukt, te meer daar zij berust op een visuele schatting van het vetgehalte van het produkt en derhalve steeds — in tegenstelling tot de analytische controle — een zeker arbitrair en subjectief element bevat.

69.

Dit belet niet, dat de ondernemingen op het moment van de produktie op basis van de aard en de hoeveelheid van de gebruikte grondstoffen met voldoende nauwkeurigheid kunnen bepalen, welke restituties zij voor de voorziene produktie zullen ontvangen, zodat zij hun produktie kunnen programmeren. Dit is mogelijk door de empirische controle met het „geoefende oog” die, gelijk verzoeker opmerkt, nog kan worden verbeterd door de onderzochte grondstoffen te vergelijken met kleurenfoto's van vlees waarvan het vetgehalte varieert en dat wordt vastgesteld door analyse.

70.

Iets anders is echter de controle van het eindprodukt, die noodzakelijkerwijs moet plaatsvinden door analyse.

71.

Ook indien mocht worden betwijfeld, of enkele jaren geleden op het stikstofgehalte gebaseerde chemische analysemethoden mogelijk waren, dan wel of het begrip „mager vlees vastgesteld door analyse” vanuit het oogpunt van de handels- of industriële praktijk „normaal” kan worden geacht, vast staat dat de gemachtigde van de Deense regering ter terechtzitting heeft verklaard dat dergelijke methoden (die volgens het Verenigd Koninkrijk internationaal zijn erkend en kennelijk in verordening nr. 2429/86 erkenning hebben gevonden) in Denemarken al jaren worden toegepast.

72.

Het wekt dan ook geen verbazing, dat de Commissie zich baseert op de resultaten van die analyses om het gehalte aan vlees zonder vet te controleren met het oog op de toekenning, in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, van exportrestituties voor bereidingen op basis van rundvlees.

73.

Hoe dit ook zij, uit het voorgaande kan in de eerste plaats worden geconcludeerd dat de technische aspecten van het probleem zich niet verzetten tegen de door de Commissie voorgestane uitlegging, maar evenmin ertoe verplichten, de uitlegging van het Koninkrijk Denemarken en het Verenigd Koninkrijk te aanvaarden.

74.

Ik geloof veeleer, dat bovengenoemde technische aspecten steun bieden aan de uitlegging van de Commissie.

75.

Aangezien analyse van het eindprodukt geen onderscheid mogelijk maakt tussen natuurlijk vet en toegevoegd vet, kan in de door verzoeker voorgestane uitlegging iedere controle van het produkt worden omzeild door vlees te vervangen door toegevoegd vet in grotere hoeveelheden dan krachtens de communautaire voorschriften is toegestaan.

76.

Zelfs de circulaire van het Deense Ministerie van Landbouw (bijlage 5 bij het verzoekschrift) lijkt dit probleem te illustreren.

77.

Deze vermeldt onder meer de volgende berekeningsmethode :

% geanalyseerd vlees = % geanalyseerd vlees zonder vet + % geanalyseerd vet.

78.

Bij de analytische controle van bereidingen van rundvlees maken de Deense autoriteiten dus kennelijk geen onderscheid tussen natuurlijk vet en toegevoegd vet, door aan het percentage vlees dat volgens analyse geen vet bevat, een percentage vet van willekeurige aard en oorsprong toe te voegen, ten einde het percentage geanalyseerd vlees te bepalen op grond waarvan het produkt huns inziens voor de berekening van de restituties in een bepaalde categorie kan worden ingedeeld.

79.

De daarmee aangeprezen methode maakt controles ter vermijding van bedrieglijke manipulaties onmogelijk.

80.

Zelfs afgezien van fraudemogelijkheden, leidt verzoekers uitlegging door toepassing van een correctiecoëfficiënt van 30% voor de bepaling van het maximaal toelaatbare gehalte aan intramusculair vet tot verlaging van de in de verordeningen voorziene analytische maxima, uitgedrukt in vlees zonder vet, van 80, 60, 40 en 20%, tot respectievelijk 56, 42, 28 en 14%.

81.

In aanmerking genomen dat rundvlees van hoge kwaliteit tussen 2 en 5% vet bevat, betekent dit dat het hogere bedrag van de restitutie zowel wordt betaald voor een produkt met een gehalte aan vetloos vlees tussen 95 en 98%, als voor een produkt met slechts 56% aan vetloos vlees, waarbij de resterende 44% uit andere ingrediënten kunnen bestaan.

82.

Het betekent ook, dat deze categorie produkten voor de berekening van de restituties een bovenste categorie omvat met een interval van 44%, gevolgd door drie andere met een interval van 14%, in plaats van een harmonieuze verdeling met regelmatige intervallen van 20 gewichtsprocenten aan vlees zonder vet.

83.

Het maximum van 30% vet dat de Deense regering toelaatbaar acht voor rundvlees, vindt mijns inziens bovendien onvoldoende rechtvaardiging in het gemeenschapsrecht.

84.

Gelijk de Commissie opmerkt, vermeldt geen bepaling van gemeenschapsrecht een dergelijk maximum. Bij gebreke van een communautair voorschrift zullen dan de nationale criteria moeten gelden.

85.

Maar ofschoon de Deense regering zich ter rechtvaardiging van de keuze van dit percentage erop beroept, dat het natuurlijke vetgehalte van voorvoeten tussen 18 en 36% bedraagt, voert zij geen afdoende reden aan voor het gehalte van juist 30% en geen ander gehalte, dat overigens meer voor de hand zou kunnen liggen.

86.

Behalve dat geen degelijke grondslag kan worden gevonden voor het percentage van 30% aan natuurlijk vet (zichtbaar of onzichtbaar), zijn, zoals gezegd, voor het door het Verenigd Koninkrijk genoemde percentage van 10% evenmin steekhoudende argumenten aangevoerd.

87.

In ieder geval garandeert geen van de standpunten een „communautaire” uitlegging van de litigieuze formulering.

88. G —

Dit betekent, dat de door deze twee Lid-Staten voorgestane uitleggingen niet de gewenste uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht garanderen.

89.

In het arrest van 18 juni 1970 (zaak 746/69, Krohn, Jurispr. 1970, blz. 451, r. o. 8 ( 15 )) overwoog het Hof, „dat de gemeenschappelijke ordeningen der landbouwmarkten... slechts kunnen werken wanneer de voorschriften waartoe zij aanleiding geven in alle Lid-Staten op uniforme wijze worden toegepast”.

90.

Gelijk de Commissie opmerkt, wordt derhalve de mededinging vervalst in Lid-Staten die de verordening strikt uitleggen, daar de Deense ondernemers (en, in mindere mate, de ondernemers in het Verenigd Koninkrijk) dezelfde restitutie kunnen krijgen voor produkten met een lager gehalte aan vetloos vlees.

91.

In de arresten van 7 februari 1979 (zaken 11/76, Nederland/Commissie, en 18/76, Bondsrepubliek Duitsland/Commissie) ( 16 ) overwoog het Hof, dat in het kader van het in de artikelen 2 en 3 van verordening nr. 729/70 van 21 april 1970 voorziene stelsel een „strikte uitlegging” van de voorwaarden voor financiering door het EOGFL noodzakelijk is, met name op grond van de doelstelling van die verordening.

92.

Het Hof verklaarde:

„... het voeren van een gemeenschappelijk landbouwbeleid waarbij de bedrijven der Lid-Staten gelijk worden behandeld laat immers niet toe dat de nationale autoriteiten van een Lid-Staat met behulp van een ruime uitlegging van een bepaald voorschrift de bedrijven van deze staat bevoordelen ten koste van de bedrijven van andere Lid-Staten waar een engere uitlegging wordt toegepast.

... doet zich een dergelijke concurrentievervalsing tussen de Lid-Staten, ondanks de beschikbare middelen om de eenvormige toepassing van het gemeenschapsrecht in de gehele Gemeenschap te verzekeren, voor, dan kan deze niet worden gefinancierd door het EOGFL maar moet in elk geval ten laste van de betrokken Lid-Staat blijven.”

93.

Volgens de verklaringen van de Commissie geven de overige Lid-Staten (behalve Luxemburg, waar de verordening niet wordt toegepast) aan de litigieuze voorschriften een toepassing overeenkomstig de uitlegging die zij correct acht.

94.

Nu de praktijk van de Deense autoriteiten derhalve op een onjuiste uitlegging van het gemeenschapsrecht berust, „zou de Commissie slechts gehouden zijn de op die grondslag gedane uitgaven ten laste van het EOGFL te brengen, indien de verkeerde uitlegging aan een instelling van de Gemeenschap kon worden geweten”. ( 17 )

95.

Mijns inziens is dit het punt waarop het standpunt van de Commissie met betrekking tot het beroep van Denemarken begint te verbrokkelen.

96.

In de eerste plaats tonen de verschillen van mening tussen de Lid-Staten aan, dat de litigieuze bepaling tot moeilijkheden leidt bij de uitlegging.

97.

In de tweede plaats kan men zich afvragen, of het gedrag van de Commissie zo onberispelijk is, dat het geen elementen bevat die kunnen hebben bijgedragen tot de dwaling van Denemarken.

98.

Hebben de omstandigheden waaronder Denemarken is overgegaan tot toepassing van de litigieuze verordening, geen steun geboden aan de uitlegging van de Deense autoriteiten, die ervan overtuigd waren dat dit de door de Commissie voorgestane uitlegging was ?

99. H —

Ik zou thans willen ingaan op het probleem van de verschillende taalversies.

100.

Dit probleem is door de Commissie naar voren gebracht in haar verweerschrift, door de Deense versie met de overige versies te vergelijken. Verzoeker heeft de kans aangegrepen en zich in repliek het recht voorbehouden om bij verweerster de aansprakelijkheid te leggen voor de verschillen in duidelijkheid tussen de gebruikte formuleringen.

101.

Ik zal hier om te beginnen herinneren aan de rechtspraak van het Hof, volgens welke het in geval van taalkundige verschillen „de voorkeur verdient de mogelijkheden na te gaan om de litigieuze vragen op te lossen zonder aan een van de betrokken teksten voorrang te geven boven de andere” ( 18 ); het vereiste van uniforme uitlegging van communautaire verordeningen brengt mee dat, in geval van twijfel, een tekst niet op zichzelf kan worden beschouwd, maar moet worden uitgelegd en toegepast in het licht van de tekst in de andere officiële talen. ( 19 )

102.

In nog duidelijker bewoordingen heeft het Hof ook reeds overwogen ( 20 ), dat „de verschillende taalversies van een gemeenschapstekst op eenvormige wijze moeten worden uitgelegd en dat derhalve, ingeval deze versies uiteenlopen, de betrokken bepaling moet worden uitgelegd met het oog op de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt”.

103.

Naar de Commissie heeft verklaard, is zij in haar betoog uitgegaan van de Deense versie van verordening nr. 187/80 en heeft zij zich van de overige taalversies bediend om, wellicht met meer duidelijkheid, de uit de Deense versie voortvloeiende uitlegging te versterken.

104.

Ik wil echter onmiddellijk wijzen op de grammatische verschillen tussen de Deense versie en de overige versies: „ikke... fedt” moet overeenkomen met „mas não... a gordura” („mais non... la graisse”, „but not... fat”).

105.

De Deense formulering is volgens mij ontegenzeglijk minder sterk.

106.

Evenwel is zij niet onverenigbaar met de uitlegging van de Commissie en de uitleggingsargumenten die ik hiervoor heb uiteengezet, gelden ook hier.

107.

Mitsdien kan met betrekking tot het eerste middel worden geconcludeerd, dat de argumenten van het Koninkrijk Denemarken en van het Verenigd Koninkrijk niet tot de overtuiging leiden, dat de Commissie aan de litigieuze voorschriften een onjuiste uitlegging heeft gegeven.

108.

Daarmee kom ik toe aan verzoekers tweede middel.

109. A —

De omstandigheid, aldus de Deense regering, dat de Commissie in strijd met artikel 5 van verordening nr. 729/70 bij de goedkeuring van de rekeningen voor 1980 en 1981 de termijn van een jaar ruim heeft overschreden, vormt schending van een verplichting om iets te doen, die haar belet een beroep te doen op een nieuw juridisch begrip.

110.

Als ik het goed zie, omvat dit middel twee onderdelen.

111. B —

Met het eerste betoogt verzoeker, dat de Commissie de in de verordening gestelde termijn voor de goedkeuring van de rekeningen niet in acht heeft genomen. De Commissie erkent deze vertraging, maar beroept zich op de enorme werklast van haar diensten.

112.

Deze laatste omstandigheid kan op zich eventuele onregelmatigheden van de Lid-Staten bij de toekenning van exportrestituties niet goedmaken, en de met-financiering door het EOGFL van uitgaven gedaan in strijd met de communautaire voorschriften, en dus in strijd met artikel 2 van verordening nr. 729/70, niet beletten.

113.

Volgens de rechtspraak van het Hof ( 21 ) beperkt het Verdrag zich, in het kader van de communautaire rechtsorde, niet tot het in het leven roepen van wederkerige verplichtingen tussen de verschillende rechtsgenoten waarop het van toepassing is en ontheft de niet-nakoming door de communautaire instellingen van hun verplichtingen de Lid-Staten niet van de nakoming van hun verplichtingen, afgezien van gevallen waarin uitdrukkelijk anders werd bepaald.

114.

Uit voornoemd arrest van 13 november 1964 blijkt voorts, dat een Lid-Staat zich niet kan beroepen op de overschrijding van een termijn door een instelling van de Gemeenschap ter rechtvaardiging van een door hem vóór die termijnoverschrijding gepleegde schending van het gemeenschapsrecht. Onder die omstandigheden is er klaarblijkelijk geen causaal verband tussen de niet-nakoming door de Gemeenschap en de inbreuk door de Lid-Staat.

115.

Gelijk de Commissie opmerkt, vonden ook in de onderhavige zaak de aan verzoeker te wijten inbreuken plaats in 1980 en 1981, terwijl de eerste termijnoverschrijding van de Commissie zich in 1982 voordeed.

116. C —

Aan het tweede onderdeel van het middel kan mijns inziens meer waarde worden gehecht.

117.

Waar de Deense regering betoogt, dat de Commissie na het verstrijken van de termijn voor goedkeuring van de rekeningen geen „nieuw juridisch begrip” meer kan aanvoeren, betoogt zij in feite dat de Commissie bij de toepassing van haar uitlegging in haar beschikking van 1985, waarbij de voor 1980 en 1981 ingediende rekeningen grotendeels werden afgewezen, en onder de omstandigheden waaronder zij dit deed, het gewettigd vertrouwen van het Koninkrijk Denemarken, dat de betrokken rekeningen zouden worden goedgekeurd, heeft geschonden.

118.

Op welke elementen zou eventuele schending van het vertrouwensbeginsel kunnen berusten ?

119.

Men kan niet zeggen, dat het in de bestreden beschikkingen gebruikte juridische begrip absoluut„nieuw” is.

120.

De Commissie houdt staande — en het tegendeel is niet aangetoond — dat zij nooit een andere uitlegging heeft voorgestaan dan zij in de beschikkingen heeft toegepast. Zij zou nooit reden hebben gehad om eerder kennis te krijgen van verzoekers onjuiste uitlegging, die zij eerst tijdens een controle in juli 1984 ontdekte.

121.

Haar uitlegging van de litigieuze voorschriften werd zelfs reeds in november 1979 ter kennis gebracht van de Ierse Republiek, in antwoord op een vraag van de Ierse autoriteiten. De Deense regering heeft de Commissie ter zake nooit geraadpleegd.

122.

Mijns inziens zijn wij hiermee beland bij het eerste punt waaraan wezenlijke elementen kunnen worden ontleend voor de beoordeling van verzoekers standpunt inzake het probleem van het gewettigd vertrouwen.

123.

De Ierse autoriteiten stelden de Commissie in 1979 in kennis van hun twijfels omtrent de uitlegging van verordening nr. 187/80, maar de Commissie ondernam niets om een onjuiste toepassing van die verordening door de overige Lid-Staten te voorkomen. Zo had zij de inhoud van het antwoord aan de Ierse Republiek kunnen laten circuleren.

124.

Daartoe was żij gehouden op grond van haar zorgplicht of haar verplichting tot behoorlijk bestuur, alsmede op grond van de krachtens artikel 155 EEG-Verdrag op haar rustende algemene verplichtingen. Ter rechtvaardiging van haar omissie kan zij zich niet beroepen op eventuele moeilijkheden van administratieve of bureaucratische aard.

125.

Bijgevolg heeft zij geen gebruik gemaakt van alle „beschikbare middelen om de eenvormige toepassing van het gemeenschapsrecht in de gehele Gemeenschap te verzekeren”, hetgeen het Hof in voornoemde arrresten van 7 februari 1979 tot het oordeel bracht, dat financiering door het EOGFL kon worden geweigerd.

126.

En het komt mij niet voor, dat de omissie van de Commissie op dit punt opweegt tegen de niet-raadpleging door de Deense autoriteiten over de uitlegging van de bewuste bepaling.

127.

Ik betwijfel, of op Denemarken dienaangaande een even zware verplichting rustte als op de Commissie.

128.

Voorts is er geen reden om te twijfelen aan verzoekers goede trouw met betrekking tot de uitlegging van de verordening, die hij juist achtte en die volgens zijn verklaring beantwoordde aan de Deense gewoonten en handels- en industriële criteria, zonder zich af te vragen of andere uitleggingen mogelijk waren.

129.

Bovendien heeft de Commissie de door Denemarken voor 1977, 1978 en 1979 ingediende rekeningen goedgekeurd zonder bezwaren te formuleren tegen de financiering van de exportrestituties voor bereidingen van rundvlees.

130.

De Commissie heeft terecht tegengeworpen, dat de gegevens in de tabellen die zij van de Deense autoriteiten ontving te zamen met de respectieve jaarverslagen, geen nauwkeurige verklaringen bevatten van de betekenis van de gebruikte termen; daaruit hadden met zekerheid conclusies kunnen worden getrokken over de opvatting van de Deense autoriteiten.

131.

Afgezien van de mogelijke kritiek op het feit dat de Commissie heeft nagelaten, verzoekers verklaringen betreffende de goedkeuring van de rekeningen te controleren, staat vast dat de jarenlange goedkeuring van de rekeningen het Koninkrijk Denemarken had gesterkt in de overtuiging, dat zijn gedrag niet onjuist was.

132.

Voor het overige ben ik weliswaar tot de conclusie gekomen, dat de uitlegging van de Commissie juist is, maar zij vormde niet de enige mogelijkheid; de bewuste bepalingen kunnen ongetwijfeld ook worden uitgelegd op een andere manier, die strookt met hun bewoordingen. De verschillende uitleggingen waartoe de dubbelzinnige formuleringen hebben geleid, vormen hiervan het bewijs.

133.

Als ik hieraan toevoeg dat de Deense versie van de verordening, zoals gezegd, minder sterk is, moet de uitlegging die Denemarken in de jaren 1980 en 1981 aan de betrokken bepalingen heeft gegeven, noodzakelijkerwijs in een zeer bijzonder licht worden beschouwd.

134.

Bijgevolg kan ik alleen maar concluderen, dat de combinatie van factoren die ik hiervoor heb opgesomd de Deense autoriteiten tot de overtuiging had gebracht, dat hun interpretatie juist was, en het gewettigd vertrouwen had gewekt dat de Commissie bij de goedkeuring van de rekeningen dezelfde houding zou aannemen als in de voorgaande jaren.

135.

Gelet op het voorgaande moet tevens worden geconcludeerd, dat de Commissie door haar gebrek aan toewijding heeft bijgedragen aan verzoekers dwaling, althans dat zij niet alles heeft gedaan wat mogelijk was om die te voorkomen.

136.

Onder die omstandigheden heeft verzoeker mijns inziens recht op financiering door het EOGFL van de litigieuze exportrestituties.

137. D —

In repliek heeft verzoeker nog een ander middel aangevoerd.

138.

Volgens verzoeker was het beter geweest om de beweerdelijk onjuiste uitlegging van het Koninkrijk Denemarken te beoordelen in het kader van een niet-nakomingsprocedure in de zin van artikel 169 EEG-Verdrag, daar het ontoelaatbaar zou zijn, de procedure van de goedkeuring der rekeningen te gebruiken zonder beperking in de tijd en zonder de waarborgen van artikel 169 EEG-Verdrag.

139.

Dit middel is te Iaat voorgedragen en moet derhalve worden verworpen.

140.

In ieder geval geloof ik niet, dat het de regelmatigheid van de door de Commissie gevolgde procedure in geding kan brengen.

141.

Reeds in het arrest van 7 februari 1979 (gevoegde zaken 15 en 16/76, Frankrijk/Commissie) ( 22 ) overwoog het Hof, dat beide procedures onafhankelijk zijn van elkaar, daar zij op verschillende doelstellingen zijn gericht en door verschillende regels worden beheerst (r. o. 26). De procedure wegens niet-nakoming beoogt een gedraging van een Lid-Staat in strijd met het gemeenschapsrecht te doen vaststellen en te doen ophouden (r. o. 27); deze procedure is derhalve hoofdzakelijk op de toekomst gericht, met het doel, herhalingen van een onrechtmatig gedrag te beëindigen of te voorkomen. Anderzijds beoogt de procedure van de goedkeuring der rekeningen bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht niet alleen het werkelijk bestaan en de regelmatigheid van de uitgaven, maar ook de juiste verdeling tussen de Lid-Staten en de Gemeenschap van de uit het gemeenschappelijk landbouwbeleid voortvloeiende financiële lasten vast te stellen, waarbij de Commissie niet mag afwijken van de toepasselijke bindende voorschriften (r. o. 29); deze procedure, die derhalve hoofdzakelijk op het verleden is gericht, maakt het mogelijk de financiële consequenties te trekken uit inbreuken op het gemeenschapsrecht in het kader van het beheer, door de Lid-Staten, van de regels van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.

142.

Een beroep wegens niet-nakoming in de zin van artikel 169 EEG-Verdrag moet derhalve niet worden beschouwd als een noodzakelijke voorwaarde of als de passende oplossing in geval van weigering van financiering door het EOGFL in het kader van de goedkeuring der rekeningen.

143.

Dit geldt te meer daar, aldus vaste rechtspraak van het Hof (zie bij voorbeeld laatstgenoemd arrest, r. o. 27), het de Commissie vrij staat om een procedure krachtens artikel 169 in te leiden alsmede om, wanneer aan de verdragsschending een einde is gemaakt, van het gebruik ervan af te zien, zonder dat zulks echter gelijk staat met een erkenning, dat de betwiste gedraging geoorloofd is.

144.

Op grond van bovenstaande overwegingen concludeer ik tot ongegrondverklaring van het eerste middel alsmede niet-ontvankelijkheidverklaring (en in ieder geval ongegrondheidverklaring) van het in repliek aangevoerde middel.

145.

Daarentegen komt het mij voor, dat de niet-financiering door het EOGFL van de uitgaven wegens exportrestituties onder de omstandigheden van het onderhavige geval een inbreuk vormt op verzoekers gewettigd vertrouwen, dat deze uitgaven zouden worden erkend.

146.

Mitsdien geef ik het Hof in overweging, het beroep toe te wijzen en de bestreden beschikkingen nietig te verklaren, met veroordeling van de Commissie in de kosten, de op de interventie van het Verenigd Koninkrijk gevallen kosten daaronder begrepen.