1. 

Bij een op 18 februari 1985 ter rolle ingeschreven beroep verzoekt de Commissie van de Europese Gemeenschappen het Hof op grond van de artikelen 169 en 171 EEGVerdrag een verzuim van de Bondsrepubliek Duitsland vast te stellen op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. De Bondsrepubliek zou in het bijzonder de gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt hebben geschonden door het gebruik van gerectificeerde geconcentreerde druivemost (GGD) voor de verrijking van landwijn en kwaliteitswijn te verbieden terwijl de marktordening een dergelijk procédé toelaat.

Het beroep is ingesteld na een precontentieuze procedure die al was ingeleid voordat de litigieuze regeling op 1 september 1982 in werking trad. Bij telexbericht van 17 augustus 1981 verklaarden de diensten te Brussel deze regeling namelijk onverenigbaar met de gemeenschapsregeling en verzochten zij de Duitse autoriteiten met klem om de regeling niet in te voeren. Op deze waarschuwing en de latere kritiek van de Commissie antwoordde de Bondsrepubliek echter, dat het verbod op het gebruik van GGD helemaal niet in strijd is met de gemeenschapsbepalingen inzake de wijnmarkt. Zij weigerde daarom ook gevolg te geven aan het met redenen omkleed advies dat de instelling op 23 februari 1984 uitbracht.

Tijdens de procedure voor het Hof, waarin de Italiaanse regering is geïntervenieerd ter ondersteuning van verzoekster, liep het aanvankelijke meningsverschil tussen partijen — dat, zoals wij zullen zien, de uitlegging van enkele gemeenschapsbepalingen betrof — uit op een discussie over de technische en economische voor- en nadelen van het gebruik van GGD en van de alternatieve produkten, zoals niet-gerectificeerde geconcentreerde druivemost of saccharose. Laat ik meteen zeggen dat ik mij niet in deze discussie wil mengen. Hoewel de bepalingen van de wijnmarktordening een zekere voorkeur aan de dag leggen voor GGD als natuurlijk produkt uit druiven en er voor dit produkt gemeenschapssteun wordt verleend, heeft de Raad het nooit formeel boven de andere stoffen gesteld, terwijl de Commissie is belast met een grondige studie van de methodes die mogelijk kunnen worden gebruikt voor de verhoging van het alcoholgehalte van wijn.

Ik zal mij daarom in deze conclusie beperken tot het onderzoek van de juridische problemen die door het verwijt van de Commissie aan de verwerende staat aan de orde worden gesteld.

2. 

Laat ik eerst een overzicht geven van de Duitse wetgeving. Paragraaf 6, lid 1, van titel 1 van het Weingesetz bepaalt in de sinds 1 september 1982 geldende versie, dat het alcoholgehalte van binnenlandse wijn overeenkomstig de artikelen 32 en 33 van verordening nr. 337/79 van de Raad mag worden verhoogd. Voor enkele wijnen gelden echter bijzondere regels. Zo mag op grond van paragraaf 11, lid 1, de aanduiding„in bepaalde gebieden voortgebrachte kwaliteitswijn” (v. q. p. r. d.) of eenvoudig „kwaliteitswijn” („Qualitätswein”) enkel worden gebruikt voor wijnen die een controlenummer hebben gekregen; voor de afgifte van dit nummer gelden bepaalde voorwaarden, onder meer dat aan de wijn geen GGD is toegevoegd. De regeling voor landwijn verschilt hiervan niet wezenlijk: ingevolge paragraaf 10, lid 8, is voor het gebruik van de aanduiding „Landwein” vereist dat de wijn uitsluitend uit druiven is gewonnen die in het betrokken gebied zijn geoogst, en dat hij niet met GGD is verrijkt.

De Commissie acht deze verboden onverenigbaar met de artikelen 32 en 33 van titel IV van de basisverordening nr. 337/79 en, voor zover het kwaliteitswijn betreft, met artikel 8 van verordening nr. 338/79 (beide van 5 februari 1979, PB 1979, L 54, biz. 1, resp. 48).

Wat hierin wordt bepaald, is snel gezegd. Artikel 32 verklaart, dat „indien de weersomstandigheden zulks in bepaalde wijnbouwzones... noodzakelijk hebben gemaakt, de betrokken Lid-Staten kunnen toestaan dat het alcohol-volumegehalte... wordt verhoogd”, en dat deze verhoging „geschiedt volgens de in artikel 33 genoemde oenologische procédés”. Laatstgenoemd artikel bepaalt in lid 1, zoals gewijzigd bij verordening nr. 453/80 van 18 februari 1980 (PB 1980, L 57, biz. 1), dat deze verhoging enkel als volgt mag geschieden: a) voor verse druiven, gedeeltelijk gegiste druivemost of jonge nog gistende wijn, door toevoeging van saccharose, geconcentreerde druivemost of GGD; b) voor druivemost, door toevoeging van saccharose, geconcentreerde druivemost of GGD of door gedeeltelijke concentratie; c) voor wijn die tot tafelwijn kan worden verwerkt en tafelwijn, door gedeeltelijke concentratie door afkoeling. Lid 2 voegt hieraan toe, dat gebruikmaking van „een van [deze] bewerkingen... gebruikmaking van de andere uitsluit”.

Samen met artikel 36 leggen genoemde bepalingen vrij gedetailleerd vast: a) welke minimumwaarden het alcohol-volumegehalte in de wijnbouwzones A, B en C moet hebben bereikt voordat tot verrijking mag worden overgegaan; b) welke maximumwaarden voor de toevoeging gelden; c) welke voorwaarden van tijd en plaats gelden voor de uitvoering van deze procédés en op welke wijze ze moeten worden uitgevoerd. Ten slotte bepaalt artikel 36, dat „elk van de... bedoelde bewerkingen [door de betrokkenen] bij de bevoegde [nationale] autoriteiten moet worden gemeld”. „Hetzelfde geldt voor de hoeveelheden saccharose, geconcentreerde druivemost of gerectificeerde geconcentreerde druivemost welke [zij voor dit doel] onder zich hebben”.

Analoge bepalingen gelden voor de verrijking van v. q. p. r. d. Zo bepaalt artikel 8, lid 2, vierde alinea, van verordening nr. 338/79, dat „de... verhoging [van het alcohol-volumegehalte van dergelijke wijn] slechts mag geschieden volgens de methoden en voorwaarden vermeld in artikel 33 van verordening (EEG) nr. 337/79”. Het daaropvolgende artikel 10 ten slotte bepaalt, dat „elk van de... verrijkings-(...) bewerkingen slechts is toegestaan wanneer zij onder de in artikel 36 van verordening (EEG) nr. 337/79 gestelde voorwaarden wordt uitgevoerd”.

Op het hier geschetste wettelijk kader baseert de Commissie een ontegenzeglijk helder betoog. Artikel 32, zo stelt zij, geeft de staten de bevoegdheid om te besluiten of het nodig is om voor bepaalde oogsten een verhoging van het alcoholgehalte van de wijn toe te staan. Het geeft ze echter noch de bevoegdheid om vast te stellen, welke van de in artikel 33 genoemde methodes hiertoe moet worden benut, noch om één hiervan ten gunste van de andere uit te sluiten. Het artikel zegt immers niet, dat de toevoeging moet plaatsvinden volgens één van de in artikel 33 genoemde procédés, maar bepaalt duidelijk dat deze „geschiedt volgens de... genoemde procédés”. Het in de paragrafen 10 en 11 van het Weingesetz vervatte verbod is dus klaarblijkelijk onwettig. Uiteraard betekent dit niet, aldus verzoekster, dat de Bondsrepubliek verplicht is om het gebruik van GGD voor te schrijven. Verzoekster wil enkel bereiken dat de Duitse wijnbouwers dit produkt evenzeer kunnen gebruiken als de andere produkten die uitdrukkelijk door het gemeenschapsrecht worden toegestaan.

3. 

Minder rechtlijnig is het verweer van de Duitse regering, die het heeft gepresteerd om zich in de loop van deze zaak te beroepen op drie verschillende en in zekere zin tegenstrijdige stellingen. Laat ik beginnen met de derde, die voor het eerst ter terechtzitting werd voorgedragen. Hierin keert zij de redenering van de Commissie om en stelt, dat de Lid-Staten ingevolge de artikelen 32 en 33 niet alleen bevoegd zijn om verrijking toe te staan, maar ook om te bepalen met welke methodes dit moet geschieden, zij het dat zij hierbij gebonden zijn aan de procédés van artikel 33. Dit zou volgen uit het feit dat artikel 33 juist een opsomming geeft van verschillende procédés.

Dit betoog kan niet slagen, want het is niet alleen in strijd met de letter van artikel 32, maar het miskent of onderschat ook het uitzonderingskarakter en daarmee de dwingende aard van artikel 33. Deze bepaling somt namelijk niet in het wilde weg een aantal procédés op waarmee het alcoholgehalte kan worden verhoogd, doch stelt juist uitdrukkelijk voor elk van de daar genoemde wijnbouwprodukten (verse druiven, most, wijn) de passende verrijkingsmethode vast. Onder de mogelijke procédés vindt men hier bij voorbeeld de toevoeging van saccharose; maar het is duidelijk dat een Lid-Staat deze niet kan voorschrijven of toelaten voor de verhoging van het alcoholgehalte van tafelwijn, want daarvoor is de enige toegestane methode de gedeeltelijke concentratie door afkoeling. Om dezelfde reden kan een nationale bepaling nooit de keuze beperken wanneer artikel 33 een keuze biedt tussen verschillende procédés — bij voorbeeld bij verse druiven en most tussen de toevoeging van saccharose, geconcentreerd druivemost of GGD. Deze keuze is aan de wijnbouwer overgelaten; juist daarom bepaalt artikel 36, dat deze de bewerking bij de bevoegde autoriteiten moet melden en ook moet aangeven hoeveel saccharose en GGD hij hiervoor onder zich heeft.

De tweede stelling van de Duitse regering houdt in, dat het gemeenschapsrecht niet uitsluit dat de nationale autoriteiten het gebruik van GGD verbieden: de genoemde bepalingen, zo stelt zij, bevatten aanwijzingen over de verrijkingsprocédés waarvan het gebruik geoorloofd is, maar wijzen niet de methodes aan waarvan men zich moet bedienen. Ook dit argument moet echter worden verworpen, hetgeen wederom blijkt uit artikel 33 dat, zoals ik zojuist reeds opmerkte, slechts enkele van de procédés ter verhoging van het alcoholgehalte toelaat, voor tafelwijn bij voorbeeld enkel de gedeeltelijke concentratie door afkoeling. Dit staat trouwens heel duidelijk in het recente arrest van 27 februari 1986 (zaak 238/84, Röser, Jurispr. 1986, blz. 795) waarin het Hof overwoog, dat „verhoging van het alcohol-volumegehalte enkel mag worden toegestaan wanneer aan alle voorwaarden van de artikelen 32, 33 en 36 van verordening nr. 337/79 is voldaan, en dat mitsdien, indien een van die voorwaarden niet is vervuld, het verbod geldt om tot die bewerking over te gaan” (r. o. 18, cursivering van mij).

Met andere woorden, de Lid-Staten kunnen enkel van de algemene regel — verbod van verhoging van het alcoholgehalte — afwijken met toepassing van de — uiterst gedetailleerde en volledige of beter gezegd gesloten — regeling die de gemeenschapswetgever op dit punt in het leven heeft geroepen. Met betrekking tot GGD valt niet in te zien, waarom de basisverordening en haar bijlagen uitdrukkelijk zouden moeten bepalen dat het gebruik hiervan niet mag worden verboden. Binnen het kader van de gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt is dit produkt immers niet verboden; het is juist een van de drie stoffen die in een verrijkingsprocédé mogen worden gebruikt.

4. 

Ik kom thans tot de stelling die de Duitse regering al in de precontentieuze fase naar voren heeft gebracht en die als haar hoofdstelling wordt gepresenteerd. De uitvaardiging van nationale bepalingen die het gebruik van GGD verbieden, zo stelt zij, vindt haar rechtsgrondslag voor kwaliteitswijn in artikel 19 van verordening nr. 338/79 en voor landwijn in artikel 2, lid 3, sub i, tweede alinea, van verordening nr. 355/79 van 5 februari 1979 (PB 1979, L 54, blz. 99). Eerstgenoemd artikel bepaalt, dat „de producerende Lid-Staten, met inachtneming van de... gebruiken, naast de bepalingen van deze verordening aanvullende of strengere kenmerken en voorwaarden kunnen vaststellen voor de produktie en het verkeer van in bepaalde gebieden binnen hun grondgebied voortgebrachte kwaliteits-wijnen”. Volgens de tweede bepaling is het bovendien enkel geoorloofd om het etiket van tafelwijnen te voorzien van de vermelding „Landwein”, „vin de pays”, „vino tipico”, indien deze vermelding ingevolge de nationale voorschriften is voorbehouden aan „tafelwijn die aan bepaalde produktievoorwaarden voldoet, met name voor wat betreft de wijnstokrassen, het minimum natuurlijk alcohol-volumegehalte en de organoleptische kenmerken”.

Deze bepalingen, zo vervolgt de Duitse regering, beogen elke Lid-Staat de mogelijkheid te geven om naar behoren rekening te houden met de produktievoorwaarden en traditionele eisen die aan hun beste kwali-teits- of landwijnen het eigen karakter verlenen. Dit brengt mee, dat de gemeenschapsnormen ter zake minimumnormen zijn en dat de Lid-Staten ze bijgevolg zonder schending van hun eigen gemeenschapsverplichtingen strenger kunnen maken. En dat is precies wat er met GGD is gebeurd, waarvan het gebruik niet alleen een gevaar voor misbruik en nadelen van microbiologische aard met zich brengt, maar bovendien niet behoort tot de produktiemethodes en traditionele procédés van de Duitse wijnbouwers.

Laat ik direct zeggen dat ook deze argumenten niet opgaan. Zij bewijzen immers niet, dat latere nationale bepalingen mogen afwijken van de gemeenschapsregeling inzake verhoging van het alcoholgehalte en met name niet, dat genoemde artikelen 19 en 2 een rechtsgrondslag bieden voor een dergelijke afwijking. Maar dit is nog niet alles. Zelfs aangenomen dat een afwijking geoorloofd is, dan maakt de Duitse regering in haar betoog nog niet duidelijk:

Laat ik systematisch te werk gaan. De gemeenschapswetgever erkent blijkens de 21ste overweging van verordening nr. 337/79, dat „het in bepaalde jaren noodzakelijk kan zijn verrijking van produkten die tot tafelwijn kunnen worden verwerkt, toe te staan”, doch hij heeft het niettemin „zowel uit het oogpunt van kwaliteit als uit dat van het marktbeleid” noodzakelijk geacht, „dat voor deze verrijking bepaalde voorwaarden alsmede bepaalde maxima gelden” (cursivering van mij). Daarom bepaalt artikel 1 van deze verordening, dat „de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector wijn... voorschriften omvat betreffende de produktie en... betreffende sommige oenologische procédés...” Het zijn deze procédés, hier met name de verrijkingsprocédés, die vervolgens als enige worden toegelaten voor tafelwijn en kwaliteitswijn (artikel 46 van verordening nr. 337/79 en de artikelen 8 en 10 van verordening nr. 338/79). Terecht overwoog het Hof dan ook, dat de „verhoging [van het alcohol-volumegehalte] in beginsel verboden blijft en dat het verbod in deze dus regel is” en dat de artikelen 32, 33 en 36 van de basisverordening een „samenstel van voorschriften vormen” die „een strenge reglementering van de verrijkingsvoorschriften beogen” (arrest Röser, r. o. 17 en 22, cursivering van mij).

Wat volgt hieruit ? Het antwoord lijkt mij eenvoudig. Wanneer de Gemeenschap een marktordening instelt en voor bepaalde procédés een specifieke en gedetailleerde regeling geeft, dan geldt het bekende beginsel van de „pre-emption”: de Lid-Staten dienen zich dan te onthouden van elke maatregel die van dergelijke bepalingen afwijkt of er inbreuk op maakt (zie laatstelijk arrest van 7 februari 1984, zaak 237/82, Jongeneel, Jurispr. 1984, blz. 483). De Bondsrepubliek kon in casu dus geen maatregelen vaststellen met betrekking tot de verrijkingsprocédés, waarvoor al een nauwkeurige regeling was getroffen in het kader van de gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt. Of, beter gezegd, zij had ze enkel kunnen vaststellen via de procedure van artikel 67 van de basisverordening, dat wil zeggen in het kader van een beheerscomité bestaande uit vertegenwoordigers van de Commissie en van de Lid-Staten; maar dit heeft zij, zoals bekend, niet gedaan.

Nu vaststaat dat met betrekking tot de verhoging van het alcoholgehalte het verbod regel is en dat de Lid-Staten geen wetgevende bevoegdheid hebben ten aanzien van de procédés die verordening nr. 337/79 bij wijze van uitzondering toelaat, rest de vraag of andere gemeenschapsbepalingen hun een dergelijke bevoegdheid toekennen, en in het bijzonder of de twee bepalingen waarop de Duitse regering zich beroept — artikel 19 van verordening nr. 338/79 en artikel 2 van verordening nr. 355/79 —, kunnen worden geacht een dergelijke werking te hebben ? Wij zullen eens kijken. Artikel 19 geeft de Lid-Staten, zoals gezegd, de bevoegdheid om strengere kenmerken en voorwaarden vast te stellen voor de produktie en het verkeer van kwaliteitswijn. Het zegt echter niets over de verrijkingsprocédés, en het is duidelijk dat dit stilzwijgen niet kan worden opgevat als een impliciete toestemming om wijziging aan te brengen in de desbetreffende regeling — bovendien nog een uitzonderingsregeling — waaraan deze procédés zijn onderworpen. Het adagium Si lex tacuit, voluit gaat maar uiterst zelden op. Afgezien daarvan geloof ik, dat hier sprake is van een opzettelijk stilzwijgen.

Ik wijs er op, dat volgens artikel 46, lid 1, van de basisverordening „alleen de oenologische procédés en behandelingen zijn toegestaan, die worden genoemd” en dat deze „slechts mogen worden aangewend om een goede wijnbereiding... mogelijk te maken”. Nu bepaalt lid 2, dat de Lid-Staten in afwijking van deze bepaling „met betrekking tot de in bijlage III bedoelde oenologische procédés strengere voorwaarden mogen stellen ter handhaving van de wezenlijke kenmerken van de v. q. p. r. d. alsmede van de... tafelwijnen”. Hier heb je nu een ondubbelzinnige afwijking ! De Duitse regering doet hierop echter geen beroep. Waarom ? De reden is duidelijk: de afwijking geldt alleen voor procédés en behandelingen die zijn neergelegd in een deel van de verordening — bijlage III — waarin procédés tot verhoging van het alcoholgehalte niet worden genoemd. Wanneer deze procédés dus buiten de werkingssfeer van lid 2 zijn gehouden, dan kan a fortiori niet worden gezegd, dat zij voor wat betreft kwaliteitswijn en tafelwijn impliciet onder de artikelen 19 en 2 vallen.

Hiermee ontvalt de basis aan de stelling die de Bondsrepubliek voordraagt. Zou men echter aannemen dat afwijkingen mogelijk zijn, dan moet worden opgemerkt, dat het verbod op het gebruik van GGD wel een strengere voorwaarde is dan de in artikel 32 neergelegde en in artikel 33 uitgewerkte voorwaarden, maar dat dit ten koste gaat van de verenigbaarheid met de letter van deze bepalingen en, wat erger is, dat het door geen enkel objectief criterium wordt gerechtvaardigd. De Duitse regering heeft het verbod weliswaar trachten te rechtvaardigen met een beroep op factoren als de aanwezigheid van onzuiverheden in GGD, het misbruik waartoe het gebruik van GGD zich leent, het feit dat GGD bij Duitse wijnbouwers praktisch onbekend is en anderzijds het neutrale karakter en de lagere kosten van suiker, doch ter terechtzitting heeft zij erkend dat GGD een suiker is die vrij is van wijndeeltjes en kwalitatief gelijk staat met saccharose. Dat deze stof bij de wijnbouwers aan gene zijde van de Rijn weinig bekendheid geniet, moge waar zijn, maar om het gebruik ervan om die reden te verbieden, komt mij werkelijk absurd voor.

Ten slotte nog enkele woorden over artikel 2, waarop de Bondsrepubliek zich beroept ter rechtvaardiging van het verbod om GGD toe te voegen aan „landwijn”. Het beroep hierop lijkt mij niet ter zake. Deze bepaling voorziet geenszins in afwijkingen of strengere voorwaarden ter zake van de verhoging van het alcoholgehalte, doch stelt alleen enkele mogelijke aanvullende omschrijvingen vast in het kader van een regeling (verordening nr. 355/79) die hoofdzakelijk gericht is op de bescherming van loyale handelspraktijken en van de consumenten.

Kortom, de artikelen 19 en 2 geven de Lid-Staten geen enkele bevoegdheid om het gebruik van GGD te verbieden voor de verhoging van het alcoholgehalte van wijnpro-dukten.

5. 

Op grond van het voorgaande geef ik het Hof in overweging, het op 18 februari 1985 ingestelde beroep van de Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen de Bondsrepubliek Duitsland ontvankelijk te verklaren, en ten gronde te verklaren, dat de Bondsrepubliek Duitsland de krachtens de bepalingen inzake de gemeenschappelijke ordening der wijnmarkt en meer in het bijzonder krachtens de artikelen 32 en 33 van verordening nr. 337/79 en artikel 8 van verordening nr. 338/79 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, door de toevoeging van gerectificeerde geconcentreerde druivemost niet toe te staan voor de verhoging van het natuurlijke alcohol-volumegehalte van „landwijn” en van in bepaalde gebieden voortgebrachte kwaliteitswijnen.

Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering dient de Bondsrepubliek in de kosten te worden verwezen.