CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL

SIR GORDON SLYNN

van 27 maart 1985 ( *1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

In deze zaak verzoekt de Commissie het Hof vast te stellen, dat de Bondsrepubliek Duitsland een tweetal richtlijnen niet is nagekomen, te weten richtlijn nr. 77/452 van de Raad van 27 juni 1977 inzake de onderlinge erkenning van de diploma's, certificaten en andere titels van verantwoordelijk algemeen ziekenverpleger, tevens houdende maatregelen tot vergemakkelijking van de daadwerkelijke uitoefening van het recht van vestiging en vrij verrichten van diensten (PB 1977, L 176, blz. 1; hierna: de erkenningsrichtlijn), en richtlijn nr. 77/453 van de Raad van 27 juni 1977 inzake de coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de werkzaamheden van verantwoordelijk algemeen ziekenverpleger (PB 1977, L 176, blz. 8; hierna: de coördinatierichtlijn). Deze richtlijnen waren op 29 juni 1977 ter kennis gebracht van de Bondsrepubliek Duitsland en hadden ingevolge artikel 19, lid 1, van de eerste en artikel 4, lid 1, van de tweede richtlijn uiterlijk op 29 juni 1979 moeten zijn uitgevoerd.

Bij brief van 2 juli 1980 wees de Commissie de regering van de Bondsrepubliek Duitsland erop, dat nog geen maatregelen ter uitvoering van de twee richtlijnen waren getroffen, en nodigde zij haar uit om opmerkingen te maken. In haar opmerkingen van 30 juli 1980 deelde de Bondsregering mee, dat een ontwerp van wet tot uitvoering van de erkenningsrichtlijn in het nationale recht bij de Bondsdag was ingediend. Paragraaf 6, lid 1, van dit ontwerp zou de Bondsregering machtiging verlenen om de coördinatierichtlijn bij wege van verordeningen in te voeren. In de brief werd ervan uitgegaan en ook met zoveel woorden erkend, dat in Duitsland uitvoeringsmaatregelen noodzakelijk waren. Niettemin werd gesteld, dat beide richtlijnen inhoudelijk in de praktijk reeds werden toegepast.

Op 25 november 1981 bracht de Commissie overeenkomstig artikel 169, eerste alinea, EEG-Verdrag een met redenen omkleed advies uit. Hierin stelde zij vast, dat de Bondsrepubliek Duitsland nog niet de nodige maatregelen voor de omzetting van de twee richtlijnen in het nationale recht had getroffen en nodigde zij haar uit, dit binnen twee maanden te doen. Op 13 april 1982 deelde de Bondsrepubliek de Commissie mee, dat zij afzag van een wet die enkel diende ter uitvoering van beide richtlijnen, doch had besloten deze in het kader van een algehele hervorming van de wettelijke regeling van de ziekenverpleging in te voeren; ter rechtvaardiging van de vertraagde uitvoering van de richtlijnen — als gevolg van moeilijkheden bij de parlementaire goedkeuring van die nieuwe regeling — voerde zij aan, dat de richtlijnen de facto reeds volledig werden toegepast. De Bondsrepubliek informeerde de Commissie over de voortgang van de parlementaire behandeling van het betrokken ontwerp bij brieven van 6 september en 30 november 1983, waarin telkens impliciet werd toegegeven dat uitvoeringsmaatregelen noodzakelijk waren.

Op 20 januari 1984 heeft de Commissie bij het Hof beroep ingesteld tot vaststelling dat de Bondsrepubliek Duitsland de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, door — behoudens de kennisgeving bedoeld in artikel 17 van de erkenningsrichtlijn — niet binnen de voorgeschreven termijn de maatregelen te treffen die nodig zijn om te voldoen aan de twee richtlijnen. De Commissie heeft voorts verzocht, verweerster in de kosten van het geding te verwijzen.

In haar verweerschrift erkent de Bondsrepubliek, dat zij de uitvoering van de richtlijnen bewust heeft vertraagd ten einde ze te kunnen opnemen in een nieuwe wet, waarbij de ziekenverpleging grondig zou worden herzien. Als verweer stelt zij echter niet, dat de vaststelling van de uitvoeringsmaatregelen binnenkort te verwachten is. Haar verweer komt erop neer, dat de geldende bepalingen van Duits recht in hun praktische toepassing reeds geheel voldoen aan de door de richtlijnen gestelde eisen en dat geen uitvoeringsmaatregelen noodzakelijk zijn.

Hiervoor heeft de Bondsrepubliek in hoofdzaak twee argumenten aangevoerd. Met betrekking tot de erkenningsrichtlijn betoogt zij, dat paragraaf 2 van het Krankenpflegegesetz 1965, zoals uitgelegd en toegepast door de Duitse autoriteiten, geheel aan de eisen van de richtlijn voldoet. Ingevolge paragraaf 2 van deze wet zou aan twee categorieën van personen vergunning tot de uitoefening van de verpleegkunde kunnen worden verleend: degenen die overeenkomstig de wet de Duitse opleiding hebben gevolgd en het Duitse examen hebben behaald, alsmede Duitse onderdanen of staatlozen die een andere, als gelijkwaardig erkende opleiding hebben genoten. Paragraaf 2, lid 2, bepaalt verder: „De vergunning kan aan andere personen worden verleend, indien aan deze voorwaarden wordt voldaan.” Deze beknopte bepaling zou door de Duitse autoriteiten aldus worden uitgelegd en toegepast, dat de werking van de voorschriften van de richtlijn inzake de erkenning van diploma's ten volle is gewaarborgd. Tegen het standpunt dat eenvoudige administratieve praktijken, die naar hun aard volgens goeddunken van de administratie kunnen worden gewijzigd, niet zijn te beschouwen als een geldige nakoming van de op een Lid-Staat rustende verplichting tot uitvoering van gemeenschapsrichtlijnen (cf. de uitspraken van het Hof in de zaken 102/79, België, Jurispr. 1980, blz. 1473; 96/81, Nederland, Jurispr. 1982, blz. 1791, en 145/82, Italië, Jurispr. 1983, blz. 711) brengt de Bondsrepubliek in, dat naar Duits recht deze vaste praktijk voor de bestuursorganen bindend is en in rechte afdwingbare aanspraken voor de justitiabelen doet ontstaan.

Met betrekking tot de coördinatierichtlijn betoogt de Bondsrepubliek, dat zij de Europese Overeenkomst van 25 oktober 1967 betreffende de theoretische en praktische opleiding van verpleegkundigen — waarvan de bepalingen overeenkomen met de richtlijn — heeft ondertekend en bij wet van 13 juni 1972 in nationaal recht heeft omgezet, zodat de coördinatierichtlijn niet in Duits recht behoefde te worden omgezet.

In repliek vestigt de Commissie de aandacht op het gewijzigde standpunt van de Bondsrepubliek, die aanvankelijk erkende dat omzetting van de richtlijnen noodzakelijk was, doch thans stelt dat dit niet zo is. Volgens de Commissie zijn geen passende maatregelen getroffen om de richtlijnen uit te voeren. Wat de erkenningsrichtlijn betreft, zou geen van de bepalingen van paragraaf 2, lid 2, van het Krankenpflegegesetz 1965 in overeenstemming zijn met het specifieke doel van de richtlijn. De verlangde bijzondere waarborgen zouden niet in het Duitse recht zijn opgenomen en een mogelijke zelfbinding van de administratie zou niet gelijk zijn te stellen aan een formele wijziging van wettelijke voorschriften die duidelijk van de richtlijn afwijken. Wat de coördinatierichtlijn betreft bestrijdt de Bondsrepubliek volgens de Commissie niet, dat de Ausbil-dungs- und Prüfungsordnung van 2 augustus 1966 niet volledig voldoet aan de eisen van de richtlijn. Dit zou in meer dan één opzicht het geval zijn, bij voorbeeld voor het onderwijs in de geriatrie, de psychiatrie en de verzorging thuis; ook in de praktijk zou het Duitse verpleegonderwijs niet aan de eisen van de richtlijn voldoen. De Bondsrepubliek zou de door haar genoemde Europese Overeenkomst van 1967 alleen hebben geratificeerd, maar niet in nationaal recht hebben omgezet. Deze Overeenkomst bindt weliswaar de staten, maar roept geen individuele rechten in het leven. De goedkeuringswet van 13 juni 1972 zou de uitvoering van de richtlijn derhalve niet verzekeren. In ieder geval zouden de bepalingen van de Overeenkomst niet overeenstemmen met die van de richtlijn: in tegenstelling tot de richtlijn zou de Overeenkomst geen betrekking hebben op het praktijkonderwijs in de verzorging thuis, radiologie, voedingsleer en farmacologie.

In repliek betoogt de Bondsrepubliek, niet te zijn gebonden aan verklaringen in de briefwisseling voorafgaand aan het geding. Ten aanzien van de erkenningsrichtlijn spreekt zij niettemin van een uitvoering op tweeërlei niveau: in de praktijk is de „materiële rechtssituatie” reeds in overeenstemming met alle eisen van de richtlijn; zij moet enkel nog haar beslag krijgen in „louter formele, aanvullende en declaratoire maatregelen”, dat wil zeggen in wettelijke bepalingen. De Commissie ontkent volgens de Bondsrepubliek niet, dat de Duitse administratieve praktijk in overeenstemming is met de erkenningsrichtlijn. Deze administratieve praktijk zou een passende wijze van uitvoering van de richtlijn vormen, omdat de justitiabele daaraan rechtens afdwingbare aanspraken kan ontlenen en andere gemeenschapsonderdanen omtrent deze rechten worden voorgelicht door de informatiecentra en -diensten die overeenkomstig de artikelen 15 en 17 van de richtlijn aan de Commissie en de andere Lid-Staten zijn meegedeeld. Met betrekking tot de coördinatierichtlijn stelt de Bondsrepubliek, dat mogelijke verschillen tussen de Europese Overeenkomst van 1967 en de richtlijn niet van belang zijn voor de rechtstoepassing in de Bondsrepubliek, en dat ten laatste vanaf eind juni 1979 geheel aan de eisen van die Overeenkomst wordt voldaan. Evenwel bestrijdt zij niet de stelling van de Commissie, dat de goedkeuringswet de bepalingen van de Overeenkomst niet heeft omgezet in nationaal recht. Zij herhaalt enkel, dat de Duitse autoriteiten rechtens niet meer mogen afwijken van de bepalingen van de Overeenkomst, omdat zij zich hebben gebonden aan een vaste praktijk.

Ter terechtzitting heeft de Bondsrepubliek er bij het Hof op aangedrongen vast te stellen, of het geldende Duitse recht werkelijk strookt met de doelstellingen van beide richtlijnen. Indien het Hof tot de conclusie mocht komen dat deze doelstellingen in de praktijk worden bereikt, zou het overdreven formalistisch zijn erop te blijven staan, dat dit het resultaat moet zijn van wettelijke voorschriften en niet van een administratieve praktijk (of eventueel een administratieve praktijk in combinatie met vroegere wetgeving, rechtstreeks toepasselijk gemeenschapsrecht en ongeschreven rechtsbeginselen).

Volgens artikel 189, derde alinea, EEG-Verdrag is een richtlijn „verbindend voor elke Lid-Staat waarvoor zij bestemd is, doch aan de nationale instanties wordt de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen.” Een Lid-Staat is derhalve niet verplicht, wettelijke maatregelen te treffen die de inhoud van de richtlijn in detail of zelfs letterlijk overnemen. Indien een Lid-Staat wettelijke maatregelen treft, staat het hem vrij deze naar eigen goeddunken in te richten, zolang daarmee het door de richtlijn beoogde resultaat wordt bereikt (cf. 's Hofs arrest in zaak 163/82, Commissie/Italië, Jurispr. 1983, blz. 3273). In die zaak ging het evenwel om door een Lid-Staat getroffen wettelijke maatregelen en niet om een administratieve praktijk.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof vormt echter een eenvoudige administratieve praktijk geen geldige uitvoering van een richtlijn (cf. zaak 145/82, Commissie/Italië, Jurispr. 1983, blz. 711: „... eenvoudige administratieve praktijken die naar hun aard volgens goeddunken van de administratie kunnen worden gewijzigd en waaraan onvoldoende bekendheid is gegeven, zijn niet te beschouwen als een geldige uitvoering van de verplichting die krachtens artikel 189 van het Verdrag rust op de Lid-Staten...”. De Bondsregering tracht de toepassing van deze regel te ontwijken met het argument, dat de administratieve praktijken waarom het hier gaat, niet volgens goeddunken van de administratie kunnen worden gewijzigd, doch voor de administratie juist bindend zijn met dien verstande, dat voor de justitiabele rechtens afdwingbare aanspraken ontstaan.

Dit in het Duitse recht als „Selbstbindung der Verwaltung” (zelfbinding van het bestuur) bekendstaande beginsel is ter terechtzitting door partijen uitvoerig besproken. Men was het erover eens, dat dit beginsel niet meebrengt dat wanneer de administratie eenmaal een vaste praktijk heeft aanvaard (bij voorbeeld ten aanzien van de uitlegging van een wetsbepaling), zij deze nimmer zou kunnen wijzigen. Integendeel, de Bondsregering erkende dat de administratie kan afwijken van haar vroegere praktijk, indien daartoe een objectieve reden bestaat. Zij heeft de stelling van de Commissie niet bestreden, dat dit beginsel de administratie enkel verbiedt om in individuele gevallen willekeurig of discriminerend op te treden, maar een wijziging van de algemene praktijk niet uitsluit. Nu de Bondsrepubliek erkent dat de administratie, dit beginsel ten spijt, kan afwijken van haar praktijk, zij het slechts onder bepaalde voorwaarden, is zij niet erin geslaagd aan te tonen dat op grond van de bijzondere kenmerken van het Duitse administratieve recht de administratieve praktijk een geschikt middel is voor de uitvoering van een richtlijn. Zelfs als de praktijk die op een bepaald moment wordt gevolgd, strookt met de doelstellingen van de richtlijn, blijft de aan elke administratieve praktijk inherente onvolkomenheid, dat zij ooit in de toekomst zonder tussenkomst van de wetgever kan worden gewijzigd, bestaan.

Voorts heeft de Commissie onweersproken gesteld, dat de zelfbinding van de administratie alleen tot gelding komt als de justitiabele een wettelijke aanspraak heeft, terwijl beide richtlijnen verscheidene bepalingen bevatten die de Lid-Staat, los van aanspraken van justitiabelen, nopen tot het treffen van maatregelen, bij voorbeeld met betrekking tot het leerplan van de verpleegopleiding. Zelfs indien de Duitse administratieve praktijk zo bestendig is als wordt gesteld, zou zij dus in elk geval slechts betrekking hebben op enkele, doch niet op alle door de richtlijn bestreken gebieden.

Ook indien naar Duits recht de wijziging van een administratieve praktijk aan zekere beperkingen is onderworpen, is mijns inziens niet gebleken dat deze praktijk kan worden beschouwd als een behoorlijke nakoming van de in artikel 189 met betrekking tot de uitvoering van richtlijnen neergelegde verplichting.

In ieder geval moet bij de uitvoering van richtlijnen nog aan een tweede vereiste worden voldaan, te weten de bekendmaking.

Deze is noodzakelijk om twee redenen: in de eerste plaats dienen de gemeenschapsonderdanen in staat te worden gesteld, hun rechten te kennen en te beschikken over een tekst waarop zij zonder veel moeite kunnen teruggrijpen; in de tweede plaats dient er voldoende openheid te worden geschapen, opdat de Commissie metterdaad kan nagaan of een richtlijn is uitgevoerd. In het onderhavige geval is duidelijk niet aan dit vereiste voldaan.

Dit betekent, dat de Bondsrepubliek geen beroep kan doen op haar administratieve praktijk — wat deze ook moge inhouden — als middel tot uitvoering van de richtlijnen.

Mitsdien moet worden uitgegaan van de bestaande wetgeving. Deze volstaat duidelijk niet om de erkenningsrichtlijn uit te voeren, gelijk verweerster ook erkent. Met betrekking tot de coördinatierichtlijn geeft zij toe, dat het geldende Krankenpflegegesetz en de uitvoeringsbepalingen daarvan niet voldoen aan de eisen van de richtlijn, alsmede dat de Europese Overeenkomst van 25 oktober 1967 — nog afgezien van de vraag of deze niet afwijkt van de richtlijn — bij de Duitse wet van 13 juni 1972 enkel is geratificeerd doch niet in de interne rechtsorde is omgezet, waardoor burgers er rechten aan zouden kunnen ontlenen. Hieruit volgt, dat de Bondsrepubliek haar verplichting tot uitvoering van de twee richtlijnen evenmin is nagekomen door het vaststellen van wettelijke voorschriften.

Bijgevolg concludeer ik tot toewijzing van de door de Commissie gevorderde verklaring voor recht, met verwijzing van de Bondsrepubliek in de kosten van de Commissie.

( *1 ) Vertaald uit het Engels.