CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL

VAN 8 NOVEMBER 1983 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne beren Rechters,

Deze niet-nakomingsprocedure betreft de verenigbaarheid van de bij de Italiaanse wet nr. 306 van 8 juli 1975 (GURI nr. 194 van 23. 7. 1975) ingevoerde regeling voor de vaststelling van een producentenprijs van melk met de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten ingesteld bij verordening nr. 804/68 van de Raad van 27 juni 1968 (PB L 148 van 1968, blz. 13). Aangezien beide regelingen reeds in het arrest in de zaak-Toffoli aan de orde zijn geweest en daar uitvoerig zijn behandeld, kan ik mij ertoe beperken de grote lijnen, voor zover zij relevant zijn voor de onderhavige zaak, in herinnering te brengen ( 2 ).

Zoals het Hof reeds in het arrest-Toffoli overwoog, is een van de belangrijkste doelstellingen van de gemeenschappelijke marktordening voor melk en zuivelprodukten een aan de richtprijs georiënteerde prijs voor dat produkt te garanderen, waarbij de Gemeenschap de uitsluitende zeggenschap behoudt over de bij de verordening ingestelde voorzieningen ter bereiking van dat doel ( 2 ).

De Italiaanse wet nr. 306 bepaalt, dat leden van een coöperatie slechts via de coöperatie en volgens de regels die deze stelt, melk mogen verkopen. Daarnaast bevat zij voorschriften inzake de vaststelling van de producentenprijs van melk. Luidens artikel 8 van de wet wordt de producentenprijs per verkoopjaar en regio vastgesteld door middel van collectieve onderhandelingen tussen de verschillende betrokken bedrijfstakken (producenten, verenigingen, verwerkende bedrijven en melkcentrales), volgens de in de artikelen 8 en 9 neergelegde criteria. Bij gebreke van overeenstemming belegt de regio krachtens artikel 10 op verzoek van een partij onverwijld en uiterlijk twee maanden voor het begin van het verkoopjaar een vergadering van het in artikel 3 genoemde regionaal economisch comité, de betrokken verwerkende bedrijven en de melkcentrales, teneinde de onderhandelingen over de vaststelling van de verkoopprijs van melk te bevorderen („allo scopo di favorire la contrattazione per la determinazione del prezzo di vendita del latte”). Het aldus bereikte akkoord wordt door dit comité overeenkomstig artikel 10, lid 3, in het Bollettino ufficiale della regione bekendgemaakt en is bindend voor de partijen bij de overeenkomst („e vincolante per le parti contraenti”). Komt het in artikel 10 bedoelde akkoord niet tot stand binnen 30 dagen na het begin van het verkoopjaar, dan wordt de producentenprijs van melk luidens artikel 11 vastgesteld door een commissie benoemd bij besluit van de president van de regio. Het door deze commissie met meerderheid van stemmen genomen besluit is krachtens artikel 11, lid 4, onmiddellijk na de bekendmaking ervan in het Bollettino ufficiale della regione bindend tussen partijen („e vincolante tra le parti”).

De Commissie zag in deze regeling een eenzijdige, met de gemeenschappelijke marktordening voor melk en zuivelprodukten onverenigbare interventie van een Lid-Staat bij de vaststelling van de producentenprijzen van melk, en leidde bij brief van 28 juli 1977 de in artikel 169 EEG-Verdrag bedoelde precontentieuze procedure in. Bij brief van 4 november 1977 antwoordde de Italiaanse regering, dat de gewraakte wet geen dwingende prijsregeling inhield, de door het bedrijfsleven bereikte akkoorden niet van overheidswege verbindend verklaarde, en zelfs niet bepaalde dat de inhoud van het akkoord ook gold voor wie niet aan de collectieve onderhandelingen had deelgenomen.

Nadat dus het Hof van Justitie in zijn arrest-Toffoli op een desbetreffende vraag van het Tribunale amministrativo regionale per il Veneto voor recht had verklaard, dat de directe of indirecte vaststelling door een Lid-Staat van de producentenprijs van melk onverenigbaar was met de bij verordening nr. 804/68 tot stand gebrachte gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten, stelde de Commissie in een met redenen omkleed advies van 22 mei 1981 onder verwijzing naar het arrest-Toffili vast, dat de Italiaanse Republiek, door de bij de betrokken wet ingevoerde regeling tot vaststelling van de producentenprijs van melk toe te passen, de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet was nagekomen, en gelastte zij haar deze inbreuk binnen twee maanden ongedaan te maken ( 3 ).

Bij telexbericht van 5 oktober 1981 deelde de Italiaanse regering een wetsontwerp mee, tot opheffing van artikel 11 van de litigieuze wet. Daar dit ontwerp volgens de Commissie echter alleen voorzag in de vervanging van de bestaande artikelen 11 en 12 door bepalingen die meer nog dan de oorspronkelijke regeling in strijd waren met het Verdrag, maande zij de Italiaanse regering bij brief van 9 maart 1982 aan, dit wetsontwerp zo snel mogelijk te vervangen door een nieuwe tekst waarbij artikel 11 zonder meer zou worden afgeschaft, in afwachting daarvan artikel 11 niet meer toe te passen, en tenslotte duidelijk te maken dat de in de Bollettini regionali bekendgemaakte vaststelling van de melkprijzen een louter privaatrechtelijk karakter had. Tenslotte nodigde zij de Italiaanse regering uit, haar binnen één maand van de getroffen maatregelen in kennis te stellen.

Nadat de Italiaanse regering in haar antwoord van 15 april 1982 vooral had geprobeerd het wetsontwerp te rechtvaardigen, stelde de Commissie op 4 juni 1982 het onderhavige beroep in, waarin zij het Hof verzoekt vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door het bij wet nr. 306/75 ingevoerde stelsel tot vaststelling van de producentenprijzen van melk toe te passen, de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

De Italiaanse regering, die erkent artikel 11 niet formeel te hebben afgeschaft, heeft daarentegen verzocht de vaststelling van de verdragsschending tot dit punt te beperken en de vordering van de Commissie voor het overige met-ontvankelijk te verklaren.

Mijn standpunt in deze is als volgt:

1. De ontvankelijkheid van het beroep

Partijen zijn het niet eens over het precieze onderwerp van het beroep. Zoals de Commissie met name op vragen van het Hof heeft geantwoord, verwijt zij de Italiaanse Republiek, door het handhaven van de artikelen 10 en 11 van de wet, te hebben gehandeld in strijd met de doelstellingen van de gemeenschappelijke marktordening voor melk en zuivelprodukten, omdat die twee artikelen haars inziens een overheidsingrijpen bij de vaststelling van de producentenprijs van melk mogelijk maken. Volgens de Italiaanse regering evenwel heeft het beroep uitsluitend betrekking op artikel 11 van de wet. Zij erkent weliswaar dat artikel 10 — zij het zonder uitdrukkelijke vermelding — nog het onderwerp van het met redenen omkleed advies van 22 mei 1981 kan zijn geweest, maar stelt dat daarna, zoals met name uit de daaropvolgende correspondentie blijkt, het onderwerp van het beroep tot artikel 11 is beperkt. Dit zou niet in de laatste plaats ook blijken uit het feit dat de Italiaanse regering in haar schriftelijke memories uitsluitend over artikel 11 heeft gesproken zonder dat de Commissie tegen deze beperking bezwaar heeft gemaakt.

In verband met deze controverse moet er in de eerste plaats op worden gewezen, dat volgens vaste rechtspraak van het Hof (zie de zaken 7/69 ( 4 ), 232/78 ( 5 ), 193/80 ( 6 ) 211/81 ( 7 ) en 124/81 ( 8 )) het onderwerp van een beroep krachtens artikel 169 wordt afgebakend door de in dat artikel bedoelde precontentieuze procedure en door het petitum van het verzoekschrift, die beide voornamelijk op dezelfde middelen dienen te berusten. Uit het doel van de precontentieuze procedure, te weten de betrokken Lid-Staat tijdig te informeren over de tegen hem aangevoerde grief teneinde hem de gelegenheid te geven verweer te voeren, volgt enerzijds dat de schriftelijke ingebrekestelling en het met redenen omkleed advies duidelijk moeten maken, op welke feitelijke en juridische overwegingen de Commissie haar bezwaren baseert, en anderzijds dat het onderwerp van geschil en de precontentieuze procedure niet meer kan worden uitgebreid.

Onderzoekt men de precontentieuze procedure in het licht van deze doelstelling, dan blijkt zowel in de schriftelijke ingebrekestelling van 28 juli 1977 als in het met redenen omkleed advies van 22 mei 1981 duidelijk stelling te worden genomen tegen de prijsbepalingsregeling van wet nr. 306 als zodanig — en dus ook tegen de artikelen 10 en 11 van deze wet —, daar deze onverenigbaar zou zijn met de gemeenschappelijke marktordening. Uit deze stukken, waarin de genoemde artikelen telkens uitdrukkelijk worden aangehaald, blijkt in elk geval ook duidelijk, dat de grieven van de Commissie vooral zijn gericht tegen de werking van die prijsvaststelling, voortvloeiende uit de bekendmaking ervan in het Bollettino ufficiale.

Tenslotte is de in het petitum van het verzoekschrift vermelde grief ook identiek met die welke in het met redenen omkleed advies officieel werd aangevoerd. Na in het feitenrelaas het in beide artikelen vervatte prijsvaststellingsmechanisme opnieuw te hebben beschreven en de in het met redenen omkleed advies vermelde grieven te hebben herhaald citeerde de Commissie letterlijk rechtsoverweging 12 van het arrest-Toffoli ( 9 ). Hieruit blijkt onder meer, dat de Lid-Staten niet meer door middel van eenzijdig vastgestelde nationale bepalingen kunnen ingrijpen in prijsvormingsmechanismen, wanneer de prijzen in een gemeenschappelijke marktordening zijn geregeld. Zij onderstreepte dat het Hof volgens haar niet enkel ervan is uitgegaan dat het van overheidswege vaststellen van de producentenprijs onverenigbaar is met de gemeenschappelijke marktordening, maar ook iedere nationale wettelijke regeling die ten doel heeft de vaststelling van zulke prijs door middel van een akkoord te bevorderen of te begunstigen, als strijdig met het gemeenschapsrecht heeft beschouwd. Gelet op het petitum en het met redenen omkleed advies, blijkt mijns inziens duidelijk genoeg uit het verzoekschrift — en moet het ook voor de Italiaanse Republiek niet mis te verstaan zijn geweest —, dat de Commissie niet enkel artikel 11, maar ook artikel 10 als onderwerp van geding beschouwde. Anders dan de Italiaanse regering aanneemt, wordt hieraan niet afgedaan door het feit dat de Commissie in de punten 7 en 8 van haar verzoekschrift expressis verbis slechts over artikel 11 van de betrokken wet en het wetsontwerp tot wijziging van dit artikel spreekt. Zoals met name uit de eerste woorden „d'altra parte” blijkt, zijn deze overwegingen enkel als aanvulling op de voorgaande bedoeld.

Ervan uitgaande dat het onderwerp van geschil, zoals in de precontentieuze procedure omschreven, overeenkomt met dat van het beroep, rest nog de vraag of, zoals de Italiaanse regering stelt, het tot artikel 11 is beperkt door de briefwisseling die na het met redenen omkleed advies is gevoerd. Daarbij mag niet uit het oog worden verloren dat de Commissie, daartoe kennelijk genoopt door het meegedeelde wetsontwerp tot wijziging van artikel 11, zich in die briefwisseling in eerste instantie enkel nog met dit artikel en de voorgenomen wijziging heeft beziggehouden, zonder nog uitdrukkelijk van artikel 10 te spreken.

Hierover kan men zich verbazen, maar men mag er mijns inziens in geen geval een beperking uit afleiden van het in het met redenen omkleed advies omschreven onderwerp van geschil. Dat blijkt reeds uit het feit dat, volgens artikel 169, de precontentieuze procedure, waarin de Lid-Staten hun gewraakt gedrag kunnen rechtvaardigen of wijzigen, eindigt bij afloop van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn; daarna is het enkel nog een zaak van de Commissie, of zij zich tot het Hof zal wenden of niet. Zelfs wanneer zij besluit de procedure niet voort te zetten, betekent dit niet zonder meer — zoals met name blijkt uit het arrest-EOGFL —, dat zij de rechtmatigheid van het aanvankelijk gewraakte optreden erkent ( 10 ). Aangezien artikel 169 geen termijn bepaalt voor het instellen van beroep, moet de Commissie principieel het recht hebben om, wanneer zij tot de conclusie komt dat de verdragsschending niet is beëindigd, binnen een redelijke termijn, zonder nieuwe aanmaning, beroep in te stellen. Derhalve kan uit het feit dat de Commissie in de — niet verplichte — briefwisseling na het met redenen omkleed advies nog enkel over de problematiek rond artikel 11 van de wet, maar niet over artikel 10 heeft gesproken, niet worden geconcludeerd dat zij als het ware stilzwijgend het onderwerp van geschil heeft willen wijzigen. Van een dergelijke procesrechtelijk relevante beperking van het onderwerp van geschil had, gelet op het voorafgaande, ten hoogste dan sprake kunnen zijn, wanneer zij expressis verbis in een als zodanig aangekondigd, nieuw met redenen omkleed advies was opgenomen, hetgeen echter niet is gebeurd.

Tenslotte kan ook het feit dat de Commissie tijdens de schriftelijke behandeling voor het Hof niet meer is ingegaan op artikel 10 van de betrokken wet, niet worden gezien als een aanwijzing voor een dergelijke beperking van het onderwerp van het geding, nu dit blijkens artikel 38 van het Reglement voor de procesvoering reeds in het verzoekschrift wordt omschreven.

Omgekeerd volgt uit het voorgaande — dit ter afsluiting van de ontvankelijkheidskwestie — dat het Hof geen uitspraak kan doen over de rechtmatigheid van maatregelen van een staat, die niet het onderwerp van de precontentieuze procedure van artikel 169 waren. Alleen al omdat het Italiaanse wetsontwerp niet het onderwerp van een precontentieuze procedure is geweest, kan het Hof, zoals de Italiaanse regering terecht aanvoert, zich niet uitlaten over de rechtmatigheid daarvan, nog afgezien van het feit dat, zoals met name uit artikel 171 EEG-Verdrag blijkt, slechts reeds gepleegde inbreuken op het Verdrag kunnen worden vastgesteld.

2. De gegrondheid

Wat de gegrondheid van het beroep betreft, kan er op grond van het arrest in de zaak-Toffoli zonder meer van worden uitgegaan — zoals ook de Italiaanse Republiek erkent —, dat het handhaven van artikel 11, ook al wordt dit volgens de Italiaanse regering niet meer toegepast, als een schending van het Verdrag is te beschouwen ( 11 ). In het bodemgeschil in die zaak, waarin het Hof heeft geoordeeld dat de directe of indirecte vaststelling door een Lid-Staat van de producentenprijs van melk onverenigbaar is met de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten, ging het namelijk om een besluit krachtens artikel 11 van de Italiaanse wet nr. 306. Bijgevolg moet enkel nog worden onderzocht of, gelet op de overwegingen van dat arrest, zoals de Commissie aanneemt, ook de in artikel 10 van die wet vervatte regeling als strijdig met het Verdrag is te beschouwen.

Ik meen van wel. De partijen in de zaak-Toffoli hebben namelijk, blijkens het feitelijk deel van het arrest, de rechtmatigheid van de gehele, in de betrokken Italiaanse wet vervatte prijsvaststellingsprocedure uitvoerig besproken. Zowel de verzoekster in het hoofdgeding als de Commissie gingen toen terecht ervan uit dat de in die twee artikelen vervatte prijsvaststellingsmechanismen in nauwe samenhang moeten worden gezien, daar het afspringen van het in artikel 10 bedoelde akkoord in ieder geval leidt tot vaststelling van een producentenprijs volgens de modaliteiten van artikel 11. Daarbij werden vooral de gevolgen van de bekendmaking van de prijzen in het Bollettino ufficiale als strijdig met het Verdrag beschouwd. De regio Veneto, verweeerster in het hoofdgeding, erkende dat de betrokken regeling de onderhandelingen over de producentenprijs bevorderde, en bestreed enkel dat dit tot het van overheidswege vaststellen van de producentenprijs leidde.

Deze controverse bood het Hof tenslotte de gelegenheid om, na een uitvoerige uiteenzetting van de communautaire regeling en het gehele, in de nationale wetgeving vervatte prijsvaststellingsmechanisme, in rechtsoverweging 12 van het arrest algemeen te stellen, dat de Lid-Staten niet meer door middel van eenzijdig vastgestelde nationale bepalingen kunnen ingrijpen in het door de gemeenschappelijke marktordening ingestelde en uitsluitend door de Gemeenschap gecontroleerde prijsvormingsmechanisme. Met betrekking tot de regeling in geding voegde het Hof voor de duidelijkheid daaraan toe, dat de nationale wettelijke regeling die, onverschillig op welke wijze, de vaststelling van een uniforme producentenprijs van melk — middels een akkoord (wat het geval is in artikel 10) of van overheidswege — op nationaal of regionaal niveau moet bevorderen of begunstigen, naar haar aard niet behoort tot de aan de Lid-Staten voorbehouden bevoegdheden en in strijd is met het in verordening nr. 804/68 neergelegde beginsel, dat een producentenrichtprijs voor melk wordt nagestreefd voor de melk die door de communautaire producenten wordt verkocht in de mate waarin de bestaande afzetmogelijkheden dat toelaten. Met deze overweging, die duidelijk aansluit bij de tekst van artikel 10 van de Italiaanse wet nr.. 306, en met de in het dictum gebruikte formulering, dat niet alleen de directe, maar ook de indirecte vaststelling van de producentenprijs onverenigbaar is met de gemeenschappelijke marktordening voor melk en zuivelprodukten, heeft het Hof derhalve willen verduidelijken dat de. Lid-Staten moeten afzien van alle activiteiten die op welke wijze ook het prijsvormingsmechanisme van de gemeenschappelijke marktordening kunnen beïnvloeden. De bijeenroeping door de regio van de in artikel 10 genoemde bedrijfstakken, teneinde een akkoord over de vaststelling van de prijs te bevorderen, en de daarop volgende bekendmaking van dit akkoord in het Bollettino ufficiale della regione, is een dergelijke, weliswaar indirecte ingreep in het uitsluitend door de Gemeenschap gecontroleerde prijsvormingsmechanisme. Dat echter ook een indirect overheidsingrijpen in het marktgebeuren in strijd kan zijn met het Verdrag, wordt met name geïllustreerd door 's Hofs arrest in zaak 249/81 (Commissie t. Ierland) ( 12 ). Zonder dat wij nader moeten ingaan op de gevolgen van de bekendmaking van de prijs, mogen wij constateren, dat reeds de aldus verstrekte marktinformatie in beginsel de prijsvorming via het vrije spel van vraag en aanbod kan belemmeren en dus de doeltreffendheid van het communautaire interventiemechanisme, zoals dit in het arrest-Toffoli en in mijn conclusie daarbij uitvoerig is beschreven, in gevaar brengt ( 13 ).

Aangezien derhalve ervan moet worden uitgegaan dat artikel 10 en artikel 11 van de Italiaanse wet nr. 306 beide onverenigbaar zijn met de bij verordening nr. 804/68 ingestelde gemeenschappelijke marktordening, moet tenslotte bij het argument van de Italiaanse regering, dat artikel 11 van de betrokken wet maar sporadisch is toegepast, dat bovendien is gezorgd voor de vervanging van dit artikel door een nieuwe tekst, en dat tenslotte de regio's op verzoek van de Commissie is opgedragen deze bepaling in afwachting van haar wijziging niet toe te passen, enkel nog worden opgemerkt, dat deze weren volgens vaste rechtspraak van het Hof in beginsel irrelevant zijn voor de te constateren verdragsschending. Zoals de Italiaanse regering uiteindelijk zelf erkent, kan reeds van verdragsschending worden gesproken, wanneer een met het gemeenschapsrecht strijdige nationale regeling formeel niet is afgeschaft. Daarbij is irrelevant hoe vaak die regeling is toegepast, en de Lid-Staten kunnen zich niet beroepen op interne problemen die een spoedige afschaffing ervan verhinderen. Tenslotte heeft het Hof ook steeds beklemtoond (zie bijvoorbeeld de zaken 102/79, Commissie t. België ( 14 ), en 145/82, Commissie t. Italiaanse Republiek ( 15 )), dat de gemeenschapsverplichtingen slechts dan zijn nagekomen, wanneer de duidelijkheid en zekerheid van het nationale recht ten volle gewaarborgd is. Derhalve kan een — uiteraard steeds te wijzigen — simpele administratieve instructie om een wettelijke regeling niet toe te passen, niet als een rechtsgeldige uitvoering van de uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende verplichtingen worden beschouwd.

3.

Derhalve geef ik het Hof in overweging, vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door de in de artikelen 10 en 11 van wet nr. 306 vervatte regeling voor de vaststelling van de producentenprijs van melk in te voeren en te handhaven, de krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen. Overeenkomstig hetgeen is gevorderd, zal verweerster voorts de kosten van het geding hebben te dragen.

( 1 ) Vertaald uit het Duits.

( 2 ) Arrest van 6. 11. 1979, zaak 10/79, Toffoli, Jurispr. 1979, blz. 3301.

( 3 ) Arrest van 6. 11. 1979, zaak 10/79, Toffoli, Jurispr. 1979, blz. 3301.

( 4 ) Arrest van 10. 3. 1970, zaak 7/69, Commissie t. Italië, Jurispr. 1970, blz. 111.

( 5 ) Arrest van 25. 9. 1979, zaak 232/78, Commissie t. Frankrijk, Jurispr. 1979, blz. 2729.

( 6 ) Arrest van 9. 12. 1981, zaak 193/80, Commissie t. Italië, Jurispr. 1981, blz. 3019.

( 7 ) Arrest van 15. 12. 1982, zaak 211/81, Commissie t. Denemarken, Jurispr. 1982, blz. 4547.

( 8 ) Arrest van 8. 2. 1983, zaak 124/81, Commissie t. Verenigd Koninkrijk, Jurispr. 1983, blz. 203.

( 9 ) Arrest van 6. 11. 1979, zaak 10/79, Toffoli, Jurispr. 1979, blz. 3301.

( 10 ) Arrest van 7. 2. 1979, gevoegde zaken 15 en 16/76, Frankrijk t. Commissie, Jurispr. 1979, blz. 321.

( 11 ) Arrest van 6. 11. 1979, zaak 10/79, Toffoli, Jurispr. 1979, blz. 3301.

( 12 ) Arrest van 24. 11. 1982, zaak 249/81, Commissie t. Ierland, Jurispr. 1982, blz. 4005.

( 13 ) Arrest van 6. 11. 1979, zaak 10/79, Toffoli, Jurispr. 1979, blz. 3301.

( 14 ) Arrest van 6. 5. 1980, zaak 102/79, Commissie t. België, Jurispr. 1980, blz. 1473.

( 15 ) Arrest van 15. 3. 1983, zaak 145/82, Commissie t. Italië, Jurispr. 1983, blz. 711.