CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL

G. REISCHL

VAN 16 JUNI 1982 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

Het begin van de onderhavige procedure wegens verdragsschennis situeert zich in het jaar 1976. Toen deelde de Commissie de regering van het Verenigd Koninkrijk mee dat het grote verschil tussen de accijnsheffing op in andere Lid-Staten bereide wijn en die op in het Verenigd Koninkrijk bereid bier. haars inziens een met artikel 95, tweede alinea, EEG-Verdrag strijdige zijdelingse bescherming van de nationale bierproduktie was. Toen de Britse regering dit verwijt bestreed, stelde de Commissie beroep in tegen het Verenigd Koninkrijk, waarin de Italiaanse regering zich als interveniente aan verzoeksters zijde voegde.

In mijn conclusie van 28 november 1979, waarnaar ik in zoverre moge verwijzen, stelde ik dat artikel 95, tweede alinea, EEG-Verdrag in beginsel van toepassing is op de belasting op bier en wijn; ik concludeerde tenslotte niettemin tot ongegrondverklaring van het beroep, omdat de Commissie er mijns inziens niet in was geslaagd te bewijzen dat door de onderscheiden accijnsheffing op bier en wijn de nationale bierproduktie zijdelings werd beschermd in de zin van dat artikel.

Het Hof stelde weliswaar in de ontwikkeling van de belastingregelingen voor bier en wijn een protectionistische tendens vast ten opzichte van de invoer van wijn in het Verenigd Koninkrijk, doch het achtte zich, gezien de onzekerheden die nog bestonden zowel omtrent de mededingingsverhouding tussen wijn en bier, als over het probleem betreffende een uit gemeenschapsoogpunt passende verhouding tussen de accijzen op beide produkten, niet in staat uitspraak te doen over de aan het Verenigd Koninkrijk verweten verdragsschennis, en wees derhalve op 27 februari 1980 (Jurispr. 1980, blz. 417) een interlocutoir arrest waarvan het dictum luidt als volgt:

„Verstaat dat partijen hun geschil opnieuw zullen onderzoeken in het licht van de rechtsoverwegingen van dit arrest en vóór 31 december 1980 het Hof verslag doen van het resultaat van dit onderzoek. Na die datum zal het Hof definitief beslissen, gelet op de rapporten die het dan zullen zijn aangeboden, dan wel eventueel zonder deze.”

Nadat deze termijn meerdere malen, laatstelijk tot 31 januari 1982, was verlengd, zonder dat het geschil werd bijgelegd, en de betrokken partijen alsook interveniente opnieuw hun mening hadden uiteengezet, besloot het Hof de mondelinge behandeling te heropenen.

Deze voortzetting van de procedure brengt mij tot de volgende aanvullende conclusie, waarbij ik voor de feiten refereer naar mijn reeds genoemde conclusie alsmede naar voornoemd interlocutoir arrest. Daaraan moet alleen worden toegevoegd dat sinds 1977 de bedragen van de accijzen voor bier en voor wijn minder uiteenlopen, omdat de belasting op bier naar verhouding sterker is toegenomen dan die op wijn; beide curven lopen thans nagenoeg parallel.

Ook rechtens kan ik uitgebreid verwijzen naar mijn toenmalige opmerkingen. Ik bepaal mij bijgevolg tot een bondige samenvatting van de in het interlocutoir arrest aangesneden maar nog openstaande vragen, om vervolgens te onderzoeken of de jongste standpunten, gelet op de rechtsoverwegingen van dit arrest, thans de conclusie rechtvaardigen dat een verdragsverplichting niet werd nagekomen.

( 1 ) Vertaald uit het Duits.

CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL

P. VERLOREN VAN THEMAAT

VAN 10 MEI 1983

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

1. Stand van de procedure

1.1.

Vandaag is opnieuw aan de orde de vraag of de Commissie in haar verzoekschrift van 7 augustus 1978 terecht geconcludeerd heeft, dat de toen door het Verenigd Koninkrijk geheven accijns op lichte, niet mousserende wijn, in strijd was met artikel 95, tweede alinea, van het EEG-Verdrag. Deze accijns bedroeg toen UKL 3,250 per gallon, tegenover UKL 0,6084 per gallon bier van de aangehouden standaardkwaliteit.

1.2. Het voor de beoordeling beslissende tijdstip

Beslissend voor de beantwoording van deze vraag is volgens onder meer Uw varkensarrest (zaak 7/61, Jurispr. 1961, blz. 692, eerste zeven alinea's) en de daarnaar verwijzende literatuur, de situatie op het tijdstip van indiening van het verzoekschrift (zie H. G. Schermers, Judicial Protection in the European Communities, Second edition, blz. 227, en H. A. H. Audretsch, Supervision in European Community Law, blz. 29, 36, 38 en 40-46). Zelfs wanneer tijdens het proces de betrokken Lid-Staat zijn verdragsverplichtingen is nagekomen, kan de Commissie blijkens genoemd arrest er belang bij hebben „dat de vraag of de Regering zich heeft schuldig gemaakt aan een verzuim in rechte wordt beslist”. De advocaatgeneraal Lagrange was in zijn conclusie met betrekking tot de zaak 7/61 (Jurispr. 1961, blz. 708) onder meer op grond van de tekst van artikel 171 van het Verdrag met de Commissie eveneens tot de slotsom gekomen, dat voor het Hof beslissend is, „of er destijds een verzuim heeft plaats gehad, zonder te letten op hetgeen zich sedertdien heeft voorgedaan” en dat de Commissie ook na opheffing van het verzuim nog belang kan hebben bij een uitspraak, al was het maar omdat de betrokken Lid-Staat anders vrij zou zijn „zijn onwettig gedrag terstond te hervatten, zonder dat het verzuim bij arrest kon worden vastgesteld”.

Ik acht deze verwijzing naar Uw eerdere rechtspraak om twee redenen van bijzonder belang voor de onderhavige zaak. In de eerste plaats wekken sommige passages in de schriftelijke en mondelinge uiteenzettingen van partijen na Uw interlocutoire arrest van 27 februari 1980 de indruk, dat zij de situatie in de jaren 1980 tot 1983 beslissend achten voor de vaststelling van een verdragsschending. Een dergelijke opvatting zou echter in strijd komen met de in Uw genoemde arrest aan de artikelen 169 en 171 van het Verdrag gegeven uitleg. De ontwikkeling van de situatie in het Verenigd Koninkrijk na de indiening van het verzoek is in dit opzicht uitsluitend van belang voorzover zij op de situatie op het tijdstip van indiening van het verzoekschrift een nuttig nieuw licht kan werpen.

In de tweede plaats is de verwijzing naar Uw eerdere rechtspraak in casu van belang, omdat de Commissie kennelijk van oordeel is, dat aan de door haar gestelde verdragsschending ook nà de indiening van haar verzoekschrift nog geen volledig einde is gekomen. De Commissie behoudt reeds op die grond ook in concreto een evident belang bij een uitspraak van Uw Hof, die voldoende duidelijk aangeeft welke maatregelen het Verenigd Koninkrijk ingevolge artikel 171 van het Verdrag moet nemen om aan de beweerde verdragsschending een einde te maken.

1.3. De relevante feiten volgens het verzoekschrift

In haar met redenen omkleed advies van 8 november 1977 stelde de Commissie vast, dat de accijns op lichte niet-mousserende wijnen op 1 januari 1977 verhoogd was van UKL 2,955 per gallon tot UKL 3,250 per gallon, terwijl op het relevante bier een accijns van UKL 0,6084 per gallon werd geheven. Per alcoholgraad werd op de betrokken wijn bij 11, respectievelijk 12 % alcohol, UKL 0,2955, respectievelijk UKL 0,2708 accijns per gallon geheven tegenover UKL 0,2028 per gallon bier. Wat de verhouding tot de prijs betreft, zou de accijns op bier gemiddeld 25 % en de accijns op wijn ten minste 38 % van de verkoopprijs aan verbruikers bedragen.

Volgens het met redenen omklede advies zou de accijns op de relevante wijnen dus, al naar gelang de gehanteerde maatstaven, ongeveer 50 % (bij hantering van de maatstaven alcoholgehalte of verbruikersprijs) of zelfs ruim 400 % (bij hantering van de volumemaatstaf van de Britse accijnswetgeving) hoger liggen dan de accijns op bier.

Tussen bier en wijn zou een concurrentieverhouding bestaan, zodat het geconstateerde belastingverschil een zijdelingse bescherming van de produktie van bier zou opleveren, als verboden in artikel 95, tweede alinea, van het EEG-Verdrag.

1.4. Het arrest van 27 februari 1980

In Uw interlocutoire arrest van 17 februari 1980 (Jurispr 1980, blz., 417) heeft Uw Hof om te beginnen in rechtsoverweging 3 vastgesteld, dat het Verenigd Koninkrijk in hoofdzaak de door de Commissie gestelde feiten, in het bijzonder voor wat betreft de ontwikkeling van de accijnstarieven, heeft erkend (niet heeft bestreden). Wel heeft het Verenigd Koninkrijk het bestaan van een mededingingsverhouding tussen wijn en bier ontkend, zodat de- substitutiemogelijkheid zou ontbreken, die voorwaarde is voor de toepasselijkheid van artikel 95, alinea 2. Zelfs bij erkenning van een dergelijke substitutiemogelijkheid zou overigens volgens het Verenigd Koninkrijk het belastingregime voor wijn geen beschermend karakter hebben in de zin van genoemd verdragsartikel.

In rechtsoverweging 6 stelde Uw Hof vast, dat voor de vaststelling van een mededingingsverhouding in de zin van artikel 95, alinea 2, niet alleen naar de huidige marktsituatie moet worden gekeken, maar ook naar de ontwikkelingsmogelijkheden daarvan in het kader van het vrije goederenverkeer binnen de Gemeenschap, alsmede naar nieuwe substitutiemogelijkheden tussen produkten, die door de toeneming van het handelsverkeer aan de dag kunnen treden, zodat in overeenstemming met de in artikel 2 van het Verdrag neergelegde doelstellingen de complementariteit van de economieën van de Lid-Staten volledig tot ontwikkeling kan komen.

In rechtsoverweging 10 van genoemd arrest stelde Uw Hof met nadruk, dat artikel 95, alinea 2 (voor de vaststelling van een beschermende werking) aanknoopt bij de aard van de betrokken belastingregeling, zodat niet in elk geval geëist kan worden dat een beschermende werking statistisch wordt bewezen. „Voor toepassing van artikel 95, tweede alinea, is voldoende, dat wordt aangetoond, dat een bepaald belastingmechanisme, gezien haar eigen kenmerken, de in het Verdrag bedoelde beschermende werking teweeg kan brengen”.

In rechtsoverweging 14 van het arrest stelde Uw Hof „dat niet kan worden ontkend, dat beide dranken tot op zekere hoogte aan dezelfde behoeften kunnen voldoen, en men dient dan ook te erkennen dat er tussen hen een substitueerbaarheid bestaat”.

De advocaatgeneraal Reischl heeft deze substitueerbaarheid in zijn eerste conclusie (blz. 442) nader geadstrueerd door vast te stellen, dat bier en wijn uit verbruikersoogpunt hetzelfde gebruiksdoel en dezelfde kenmerkende eigenschappen hebben. Beide worden verkregen door gisting en onderscheiden zich van de in hoofdstuk XXII van het gemeenschappelijk douanetarief opgenomen andere dorstlessende dranken doordat zij alcohol bevatten. Door hun betrekkelijk geringe alcoholgehalte onderscheiden beide dranken zich volgens genoemde conclusie eveneens van de gedistilleerde dranken van post 22.09 C van het gemeenschappelijk douanetarief. De aldus door de advocaatgeneraal Reischl in zijn eerste conclusie over deze zaak nader onderbouwde rechtsoverweging 14 van Uw genoemde arrest beschouw ik als een belangrijk uitgangspunt voor mijn eigen conclusie in deze zaak.

Met betrekking tot de in de vastgestelde concurrentieverhouding te hanteren berekeningsgrondslagen voor het vergelijken van de op de twee produkten drukkende fiscale last, stelt Uw Hof in rechtsoverweging 18, dat „uit de gegeven toelichtingen blijkt, dat men noch via het enkele volume van beide dranken, noch via vergelijking van de standaard-consumptieëenheden tot een bruikbare vergelijkingsgrondslag kan komen. Hetzelfde geldt voor de vergelijking op basis van de invloed van de accijns op de verkoopprijs van beide dranken, aangezien het wel betrekkelijk eenvoudig is een gemiddelde prijs voor bier vast te stellen, maar moeilijk om een representatieve vergelijkingsgrondslag voor wijn te omschrijven, die door een breed prijsgamma wordt gekenmerkt”.

In rechtsoverweging 19 voegt Uw arrest daaraan toe „dat van de door partijen voorgestelde criteria de enige factor die een bruikbare en enigszins objectieve vergelijking mogelijk maakt, de beoordeling van de invloed van de accijns in verhouding tot het alcoholgehalte van de betrokken dranken” is. Op grond van dit criterium stelt Uw Hof dan onder meer vast, dat in het Verenigd Koninkrijk thans een accijns op wijn wordt geheven die ongeveer 50 % hoger is dan die op bier, aangenomen dat het alcoholgehalte van wijn en bier respectievelijk 11 à 12o en 3 à 3,7o bedraagt. Volgens de Italiaanse regering zou blijkens dezelfde rechtsoverweging voor gewone tafelwijnen met een alcoholgehalte van 9 à 10o de discriminatiemarge op ongeveer 100 à 125 % liggen.

In rechtsoverweging 20 wordt samenvattend en onder het eerder in rechtsoverweging 16 gemaakte voorbehoud over de noodzaak van de prealabele vaststelling van een passende belastingverhouding tussen wijn en bier, gesteld dat volgens het enige criterium op grond waarvan een objectieve, zij bet onvolkomen, vergelijking kan worden gemaakt tussen respectievelijk op wijn en bier toegepaste belastingtarieven, wijn in het Verenigd Koninkrijk zwaarder lijkt te worden belast dan bier.

Ik zal genoemde rechtsoverwegingen 18 tot en met 20 met betrekking tot de te hanteren vergelijkingsmaatstaven als tweede uitgangspunt voor mijn eigen analyse hanteren. Uit de door mij gecursiveerde woorden leid ik daarbij enerzijds af, dat Uw Hof het alcoholgehalte een bruikbare, zij het ook niet volkomen vergelijkingsmaatstaf acht. Anderzijds leid ik er uit af, dat Uw Hof een aanvullend gebruikmaken van de maatstaven van volume en prijs ook niet heeft willen uitsluiten. Althans met betrekking tot de aanvullende relevantie van de prijs als maatstaf lijkt dit ook de logische implicatie te vormen van de in Uw latere beschikking van 15 juli 1982 aan partijen gestelde vragen.

Een derde belangrijk uitgangspunt voor mijn eigen analyse acht ik gelegen in het in rechtsoverweging 24 uitgesproken „oordeel dat uit een vergelijking van de ontwikkeling van de twee betrokken belastingregelingen een protectionistische tendens blijkt ten opzichte van de import van wijn in het Verenigd Koninkrijk”.

1.5. Het verdere verloop van deprocedure

Voor een samenvatting van de aanvullende opmerkingen van partijen op grond van Uw interlocutoire arrest volsta ik op deze plaats met een verwijzing naar het tweede rapport ter terechtzitting. Naar aanleiding van deze aanvullende opmerkingen heeft Uw Hof in de oproepbrief voor de voortgezette mondelinge behandeling aan de Commissie uitdrukkelijk een precisering ter terechtzitting gevraagd van haar standpunt over de passende belastingverhouding tussen wijn en bier, alsmede een precisering van de invloed van de produktieprocessen voor wijn en bier op hun prijsstructuren. Op de zitting van 19 mei 1982 heeft de Commissie bevestigd, dat naar haar oordeel door de Gemeenschap voor de belasting van wijn wel een plafond, maar geen wederzijdse vaste belastingverhouding tussen wijn en bier diende te worden vastgesteld. Dit standpunt, waarop ik in mijn analyse nog zal terugkomen, is gebaseerd op de dubbele vaststelling, dat er enerzijds Lid-Staten zijn die uitsluitend of bijna uitsluitend bier produceren, maar dat in de overige Lid-Staten zowel bier als wijn wordt geproduceerd, zonder dat de zwaardere belasting van bier in deze landen de gezonde ontwikkeling van de bierbrouwerijen blijkt te belemmeren. Invoer van bier vindt in deze groep van landen nauwelijks plaats, terwijl in eerstgenoemde groep van landen wel een relevante invoer van wijn plaatsvindt. De Commissie voegde daaraan nog toe, dat blijkens Uw arresten in de zaken 127/75 (Bobie, Jurispr. 1976, blz. 1079), 148/77 (Hansen, Jurispr. 1978, blz. 1787), 21/79 (Commissie tegen Italië, Jurispr. 1980, blz. 1) en 46/80 (Vinal, Jurispr. 1981, blz. 77) een Lid-Staat zelfs voor gelijksoortige produkten volgens objectieve criteria verschillende belastingsystemen mag hanteren, mits hierdoor economische doelstellingen worden nagestreefd, die zelf verenigbaar zijn met het gemeenschapsrecht en mits deze belastingsystemen niet discriminatoir zijn en ook naar hun aard geen beschermend effect hebben. Een wederzijdse vaste belastingverhouding tussen wijn en bier zou, evenals een tariefharmonisatie, slechts een wezenlijk doel vormen in het kader van de harmonisatie van wetgeving, maar niet door middel van de toepassing van artikel 95 kunnen worden bereikt. Voor een samenvatting van de overige uiteenzettingen van partijen ter tweede terechtzitting verwijs ik naar het derde rapport ter terechtzitting.

In zijn aanvullende conclusie van 16 juni 1982 wees de advocaatgeneraal Reischl voor de beoordeling van de substitueerbaarheid van produkten behalve naar Uw interlocutoire arrest ook nog naar de arresten Rewe (zaak 145/75, Jurispr. 1976, blz. 181) en Fink-Frucht (zaak 27/67, Jurispr. 1968, blz. 315). Met betrekking tot de juiste belastingverhouding tussen wijn en bier acht hij op grond van Uw alcoholarresten van 27 februari 1980 in de zaken 168/78, 169/78, 171/78, 55/79 en 68/79 (Jurispr. 1980, blz. 347, 385, 447, 481 en 501) bepalend, dat een — ook zijns inziens op grond van Uw door de Commissie geciteerde arresten in beginsel toelaatbaar — verschil in fiscale behandeling niet discriminerend of protectionistisch mag zijn ten opzichte van geïmporteerde produkten.

Bij zijn nadere toetsing van de onderhavige wijnaccijns aan de verschillende vergelijkingsmaatstaven stelt hij onder meer de vraag „of en in hoeverre het alcoholgehalte, gelet op de talrijke andere verschillen tussen wijn en bier, bepalend is voor het consumentengedrag, dan wel of dat gedrag tenslotte niet enkel afhangt van de uiteindelijke verkoopprijs van de betrokken dranken”. Tenslotte concludeert hij „dat de relatief hogere belasting op wijn vergeleken met die op bier op zich niet met voldoende zekerheid het vermoeden rechtvaardigt, dat wij te doen hebben met een zodanige belasting, dat daardoor de nationale bierproduktie zijdelings wordt beschermd”. Vermoedelijk zou ik, gelet op de op dat tijdstip beschikbare gegevens, tot dezelfde conclusie zijn gekomen. Het zwaartepunt van mijn eigen onderzoek zal dan ook liggen bij de analyse van de nieuwe gegevens, die vervolgens beschikbaar zijn gekomen op grond van de in Uw beschikking van 15 juli 1982 gestelde vragen. Deze vragen hadden als bekend met name betrekking op de verbruikersprijzen en het fiscale element daarin in de verschillende Lid-Staten sinds 1977, alsmede op de ontwikkeling van het verbruik van wijn en bier in de verschillende Lid-Staten sinds 1972.

2. Aanvullende beschouwingen

2.1. Samenvatting uitgangspunten

Ik ga thans over tot een eigen analyse van de onderhavige problematiek. Daarbij kies ik als uitgangspunten voor mijn standpuntbepaling de volgende eerder vermelde vaststellingen in Uw interlocutoire arrest:

2.2. De substitueerbaarheid van wijn en bier

Met betrekking tot de substitueerbaarheid van wijn en bier heb ik op deze plaats niets toe voegen aan hetgeen Uw arrest en de beide conclusies van de advocaatgeneraal Reischl daarover reeds hebben opgemerkt. Door de aanvaarding van een concurrentieverhouding is tevens de potentiële toepasselijkheid van artikel 95, tweede alinea, erkend. In mijn slotopmerkingen zal ik echter op een aantal kenmerken van de mededingingsverhouding tussen wijn en bier nog terugkomen.

2.3. De vergelijkingsmaatstaven voor de vaststelling van de belastingdruk

In Uw interlocutoire arrest concludeerde U reeds, in rechtsoverwegingen 19 en 20, dat volgens het Uwerzijds meest objectief geachte (zij het ook onvolkomen) criterium van het alcoholgehalte de voor de vergelijking relevant geachte wijnen ongeveer 50 % hoger werden belast dan het relevante bier. Op de daarbij opengelaten vraag naar de juiste belastingverhouding kom ik nog afzonderlijk terug. Volgens de Commissie en de Italiaanse regering (die van lagere alcoholpercentages uitgaan) zou het belastingvoordeel op grond van dit criterium nog aanmerkelijk hoger liggen. Juist omdat U ook zelf het criterium van het alcoholgehalte onvolkomen hebt geacht, acht ik het gewenst ook enkele opmerkingen te maken over de andere door de Commissie gehanteerde maatstaven.

Zoals de Italiaanse regering in haar verschillende memories terecht heeft opgemerkt, is om te beginnen de hantering van een volumecriterium in zoverre logisch, dat het belastingsysteem van het Verenigd Koninkrijk ook zelf van een volumemaatstaf uitgaat. Bovendien heeft de advocaatgeneraal Reischl in zijn eerste conclusie terecht opgemerkt, dat de substitueerbaarheid van wijn en bier met name voortvloeit uit het feit, dat beide dranken licht alcoholhoudende dorstlessende dranken zijn en voor het lessen van dorst is, als bekend, het volume van de drank mede van beslissend belang. Wel geeft de Italiaanse regering toe, dat hier een correctiefactor van 1,5 moet worden toegepast, dat wil zeggen dat 1 liter wijn vergeleken moet worden met 1,5 liter bier. Terecht merkte zij in haar commentaar op de antwoorden van de Commissie en het Verenigd Koninkrijk op, dat de verstrekte consumptiegegevens voor bier en wijn in de belangrijkste bier-, respectievelijk wijnverbruikende landen zelfs een iets lagere correctiefactor van 1,35 zouden rechtvaardigen. De belasting op wijn zou volgens deze maatstaf dan ruim drie maal zo hoog zijn als die op bier. De discriminatiemarge zou dus bij deze maatstaf ten minste 200 % bedragen.

Wat de maatstaf van de prijsvergelijking betreft, ben ik met het Verenigd Koninkrijk en de advocaatgeneraal Reischl van oordeel, dat deze maatstaf in beginsel zeker relevant is. In de eerste plaats acht ik met de regering van het Verenigd Koninkrijk het door haar op blz. 3 van haar rapport van 1 december 1981 geciteerde oordeel van het Comité-Neumark inderdaad nog steeds gezaghebbend. Dit ondanks het feit, dat sinds het uitbrengen van het desbetreffende rapport inmiddels twintig jaar verstreken zijn, zoals de Commissie wat geringschattend opmerkte. In de tweede plaats ben ik in aansluiting op de aanvullende conlusie van de advocaatgeneraal Reischl van oordeel, dat verschillen in produktiekosten, alcoholgehalte en andere kostenen kwaliteitsverschillen, evenals de consumentenvoorkeuren, uiteindelijk hun uitdrukking vinden in de prijs van de verschillende produkten. Niet voor niets worden de begrippen concurrentiemechanisme en prijsmechanisme veelal als synoniemen beschouwd. De mededingingsverhoudingen tussen wijn en bier vinden inderdaad hun uitdrukking in hun prijsverhoudingen. Wanneer het Verenigd Koninkrijk bier en wijn zou hebben belast met in beide gevallen gelijke percentages van de consumptieprijs exclusief belasting, zou van strijd met artikel 95, tweede alinea, naar mijn oordeel niet gesproken kunnen worden.

De moeilijkheden van toepassing van de prijsmaatstaf in het onderhavige geval vloeien echter voort uit de omstandigheid, dat het Verenigd Koninkrijk in zijn belastingstelsel nu juist niet de prijsmaatstaf, maar volumemaatstaven als belastinggrondslagen voor wijn en bier toepast. De prijsvergelijking wordt dan verder bemoeilijkt door de zeer uiteenlopende structuren van de afzetmarkten voor wijn en bier en door de zeer uiteenlopende prijzen die voor verschillende wijnsoorten worden berekend in verband met onder meer kwaliteitsverschillen.

De moeilijkheid met betrekking tot de structuren van de afzetmarkten kan worden opgelost door de prijzen te vergelijken op een afzetmarkt, waar beide produkten verhandeld worden, dat wil zeggen supermarkten en andere detailhandelaren, die zowel bier als wijn aan de consument verkopen. De Commissie heeft dan ook in haar antwoord op Uw beschikking van 15 juli 1982 naar mijn oordeel terecht dit aanknopingspunt voor haar prijsvergelijkingen gehanteerd.

De moeilijkheid van het brede gamma van wijnprijzen kan naar mijn oordeel worden opgelost door hetzij de belasting op de goedkoopste tafelwijnen te vergelijken met de belasting op bier (zoals de Italiaanse regering in haar commentaar op de door de Commissie verstrekte gegevens aanbeveelt), hetzij door de maximumprijs te berekenen van de goedkoopste tafelwijnen die gezamenlijk een voldoende te achten marktaandeel bereiken (zoals de Commissie in feite voorstelt). De relevante prijzen voor tafelwijnen komen, al naar gelang men voor de ene of de andere oplossing kiest, op UKL 2 of UKL 3 per liter ( 1 ). De discriminatiemarge ten nadele van wijn komt dan te liggen op 30 à 120 % van de prijs exclusief belastingen (±70 à 300 % van de bieraccijns).

De Italiaanse regering voert ter verdediging van de door haar aanbevolen vergelijking van de belastingdruk op bier met de belastingdruk op de goedkoopste tafelwijn aan, dat artikel 95 beschermende belastingdiscriminatie ten aanzien van elk ingevoerd produkt verbiedt. Evenals in het kartelrecht meen ik echter, dat bij de bepaling van juiste concurrentieverhoudingen specifieke produkten met een onmerkbaar gering marktaandeel verwaarloosd kunnen worden en dat de berekening door de Commissie van een maximum prijs voor goedkope tafelwijnen dus een zekerder basis biedt voor de prijsvergelijking. Volgens de eigen uiteenzetting van het Verenigd Koninkrijk op de laatste zitting hebben de relatief goedkope Italiaanse tafelwijnen een marktaandeel van 20 % op de Britse markt, hetgeen zeker een voldoend belangrijk marktaandeel oplevert om de belastingvergelijking toe te passen. Ik herinner er in dit verband aan, dat in de zogenaamde bagatelbekendmaking van de Commissie op het gebied van de kartelpolitiek (PB C 313 van 1977), reeds concurrentiebeperkingen met betrekking tot marktaandelen van 5 % relevant worden geacht uit een oogpunt van handhaving van juiste concurrentieverhoudingen. Met de Italiaanse regering ben ik daarentegen weer van oordeel, dat de door het Verenigd Koninkrijk zelf in bijlage E van haar antwoord van 30 september 1982 opgegeven gemiddelde invoerprijs voor wijnen in het Verenigd Koninkrijk onaannemelijk maakt, dat de door het Verenigd Koninkrijk genoemde twee Duitse wijnsoorten voor de prijsvergelijking inderdaad representatief zijn te achten. Zeker geldt dit voor zelf wijn importerende supermarktbedrijven.

De door de Italiaanse regering naar voren gebrachte gegevens zijn ook in zoverre van belang, dat daaruit blijkt, dat de voor de vaststelling van merkbare concurrentiebeperkingen meest relevante Italiaanse wijnen een alcoholgraad van slechts 9 à 10 % bevatten. Blijkens de door de Commissie op blz. 16 en 17 van haar rapport van 1 december 1981 verstrekte gegevens bedroeg de discriminatiemarge ten nadele van de meest relevante wijnen op het voor de vaststelling van een verdragsschending relevante tijdstip voor deze wijnen dan bij hantering van de maatstaf van het alcoholgehalte ten minste 90 %. De vergelijkingsmaatstaf van het alcoholgehalte en de vergelijkingsmaatstaf van de prijs vertonen overigens in zoverre een duidelijke samenhang, dat krachtens de in casu relevante Raadsverordening nr. 816/70 (PB L 99 van 1970), pas in 1979 vervangen door verordening nr. 337/79 (PB L 54 van 1979), de oriëntatieprijs per alcoholgraad/hectoliter werd vastgesteld. Voor tafelwijnen met een lager alcoholgehalte golden dus evenredig lagere oriëntatieprijzen dan voor tafelwijnen met een hoger alcoholgehalte.

Op de laatste zitting van Uw Hof heeft de regering van het Verenigd Koninkrijk nog een juridisch argument naar voren gebracht, dat in dit verband niet onweersproken mag blijven. Uit artikel 97 van het EEG-Verdrag leidde zij af, dat een Lid-Staat gemiddelde belastingpercentages voor wijn mag vaststellen en dat voor de toepassing van artikel 95 derhalve de belastingdruk op de gemiddelde wijnprijzen vergeleken moet worden met de belastingdruk op de gemiddelde bierprijzen. Dit argument is onhoudbaar. Artikel 97 is duidelijk een uitzonderingsbepaling die als alle uitzonderingsbepalingen restrictief moet worden uitgelegd. Artikel 97 geldt uitsluitend met betrekking tot omzetbelastingen, geheven volgens het cumulatieve cascadestelsel. De discriminerende en met name geïntegreerde binnenlandse ondernemingen bevoordelende werking die van artikel 97 uitging, is als bekend naast de handelspolitieke manipulatiemogelijkheden die dit artikel bood en naast andere concurrentievervalsende gevolgen van de oude omzetbelastingstelsels één van de belangrijke redenen geweest om de omzetbelastingen, geheven volgens het cumulatieve cascadestelsel te vervangen door een belasting op de toegevoegde waarde. Als uitzonderingsbepaling mag artikel 97 in geen geval worden uitgebreid tot accijnzen. Het artikel onderstreept veeleer, dat in beginsel artikel 95 zo moet worden uitgelegd, dat de belasting op specifieke ingevoerde produkten (in casu dus bijvoorbeeld op goedkope tafelwijnen) vergeleken moet worden met de belasting op gelijksoortige nationale produkten (bij toepassing van artikel 95, eerste alinea), respectièvelijk daarmede in substitutieconcurrentie staande produkten (bij toepassing van artikel 95, tweede alinea). Het argument kan dus juist tegen het standpunt van het Verenigd Koninkrijk worden gebruikt en geeft veeleer steun aan het standpunt van de Italiaanse regering, dat de goedkoopste wijnsoort als vergelijkingsmaatstaf moet dienen, hoewel ik op de aangegeven gronden van algemeen mededingingsbeleid zover niet zou willen gaan.

2.4. Conclusies uit de toepassing van de ve r sch Hiende vergelijkingsmaa t staven

Samenvattend blijkt uit de analyse van de na Uw beschikking van 15 juli 1982 ontvangen documenten, dat de belastingdruk op de uit concurrentieoogpunt meest relevante wijnen op het voor de vaststelling van een verdragsschending in casu relevant tijdstip volgens alle verdedigbare maatstaven ten minste 70 à 100 % hoger lag dan die op bier. Met de advocaatgeneraal Reischl (die op dit punt bij het uitspreken van zijn aanvullende conclusie nog niet over voldoende gegevens beschikte) acht ik daarbij uit concurrentieoogpunt de maatstaf van de invloed op de prijzen de meest relevante maatstaf. Ik heb er echter tevens op gewezen, dat ingevolge de gemeenschappelijke marktordening voor wijnen een directe relatie bestaat tussen wijnprijzen en alcoholgehalte, hetgeen ook de relevantie van de in Uw interlocutoire arrest geprefereerde maatstaf van het alcoholgehalte bevestigt. Een verschil in belastingdruk van 70 à 100 % is naar mijn oordeel, onder voorbehoud van het thans te bespreken punt van de juiste belastingverhouding, op zich zelf reeds een duidelijke aanwijzing, dat de door het Verenigd Koninkrijk geheven wijnaccijns de produktie van bier in dat land zijdelings beschermt, nu de druk daarvan op de detailhandelsprijs exclusief belastingen blijkens de overgelegde gegevens tot 160 % van die prijs kan oplopen.

2.5. Het probleem van de juiste belasting-verhouding

Met de Commissie ben ik van mening, dat een juiste belastingverhouding tussen wijn en bier slechts bij harmonisatie van de accijnswetgeving op grond van de artikelen 99 en 100 van het Verdrag kan worden vastgesteld. Daarbij zal dan, door de harmonisatierichtlijn mede te baseren op artikel 43 van het Verdrag, ook met overwegingen van gemeenschappelijk landbouwbeleid rekening kunnen v/orden gehouden. Reeds wegens de vaagheid van het begrip „zijdelingse bescherming” in artikel 95, tweede alinea, zal op grond van dit verdragsvoorschrift geen nauwkeurige grens kunnen worden vastgesteld. Bij een absoluut zo hoge belastingdruk als in casu aan de orde, zal een verschil in belastingdruk van ten minste 70 à 100 % met het substitutieprodukt bier volgens alle elementaire ervaringsgegevens betreffende het concurrentiemechanisme echter stellig een zeer merkbare concurrentiebeperking ten nadele van wijn ten gevolge hebben. Ook bij een verschil in belastingdruk van 50 %, als in Uw interlocutoire arrest aangenomen, zou ik dit nog het geval achten, wanneer andere indicatoren, zoals in casu, in de richting van een nog groter verschil wijzen. Een merkbare concurrentiebeperking ten nadele van wijn betekent dan naar mijn oordeel ipso facto een zijdelingse bescherming van de concurrerende produktie van bier als in artikel 95, tweede alinea, bedoeld.

Hoewel die vraag in de onderhavige procedure uiteraard niet aan de orde is en dus ook niet definitief beantwoord kan worden, begrijp ik echter, dat U ook belangstelling hebt voor de precedentwerking die Uw rechtspraak in de onderhavige zaak kan hebben voor de beoordeling van de belastingverhoudingen in Lid-Staten, die zowel wijn als bier produceren. Met de advocaatgeneraal Reischl ben ik van oordeel, dat de argumenten van de Commissie om in die landen een hogere belasting op bier dan op wijn toe te laten, mede in het licht van Uw door de Commissie geciteerde rechtspraak, sterk zijn. Uit het voor de toer passing van artikel 95, tweede alinea, als eerder opgemerkt naar mijn oordeel essentiële gezichtspunt van de prijsconcurrentie voeg ik daar nog aan toe, dat de produktie van wijn althans zolang naar mijn oordeel niet zijdelings beschermd wordt door hogere belasting op bier als de bierprijs inclusief belastingen niet hoger ligt dan de prijzen van de daarmede concurrerende wijnen. Zodra de prijzen van bier als gevolg van de daarop geheven belastingen aanmerkelijk hoger zouden komen te liggen dan de vergelijkbare wijnprijzen zou ik de mogelijkheid van schending van artikel 95, tweede alinea, niet a priori uit willen sluiten. De ontwikkeling van de omvang van de binnenlandse bierproduktie en van de bierinvoer in de betrokken landen zal bij een definitief oordeel mijns inziens echter mede een rol kunnen spelen. Deze rechtsonderzekerheid versterkt uiteraard de wenselijkheid om de belastingverhouding tussen wijn en bier voor alle Lid-Staten definitief te regelen door middel van harmonisatie van wetgeving. Juist bij hantering van de prijsmaatstaf als relevante maatstaf lijkt mij in beginsel een symmetrische toepassing van artikel 95, tweede alinea, ten aanzien van hoofdzakelijk bierproducerende en ten aanzien van hoofdzakelijk wijnproducerende landen op de aangegeven gronden niet tot uit gemeenschapsoogpunt onaanvaardbare gevolgen te leiden. Het probleem van de juiste belastingverhouding tussen wijn en bier behoeft derhalve naar mijn oordeel niet tot een andere conclusie uit de toegepaste vergelijkingen van de belastingdruk te leiden dan hiervoor werd bereikt.

2.6. De protectionistische tendens

De na de aanvullende conclusie van de advocaatgeneraal Reischl beschikbaar gekomen gegevens bevestigen ook op duidelijke wijze de in rechtsoverweging 24 van Uw interlocutoire arrest vastgestelde protectionistische tendens. Op grond van de artikelen 169 en 171 van het Verdrag, als uitgelegd in Uw eerder geciteerde rechtspraak, is voor de toepassing van dit criterium beslissend, hoe de belastingverhouding tussen bier en wijn zich in het Verenigd Koninkrijk ontwikkeld heeft tussen de datum van toetreding en de datum van indiening van het verzoekschrift.

Blijkens de door de Commissie verstrekte, en door het Verenigd Koninkrijk ten aanzien van de ontwikkelingstendens tijdens de aldus relevante periode van 1973-1978 niet bestreden gegevens, steeg de belastingratio tussen bier en wijn van 1 : 3,2 op 1 januari 1974 tot 1 : 4,2 op 27 maart 1974 en tot 1 : 5,6 op 16 april 1975. Op 1 juli 1977 begon een lichte daling van de belastingratio tot 1 :5,3, welke belastingratio voor de onderhavige procedure beslissend is. Uit de door de Commissie verstrekte consumptiegegevens blijkt, dat de accijnsverhoging in 1975 gepaard ging met een daling van het wijnverbruik per hoofd van de bevolking. Het veband tussen accijnshoogte en verbruik per hoofd van de bevolking wordt echter nog veel duidelijker aangetoond door de gegevens over de ontwikkeling ná 1978. In 1980 daalde de belastingratio tussen bier en wijn tot 1 : 4,9 en in 1981 tot het niveau van 1974 van 1 : 4,2. Gelijktijdig ging het wijnverbruik per hoofd van de bevolking aanmerkelijk omhoog (van 5,41 liter per hoofd in 1977 tot 7,8 liter per hoofd in 1981), terwijl het bierverbruik van 1979 tot 1981 voor het eerst sinds 1972 daalde en wel van 122,1 liter tot 111,5 liter per hoofd van de bevolking. Door middel van haar eigen cijfers bevestigd het Verenigd Koninkrijk deze ontwikkelingen. Het erkent ook de relatie die bestaat tussen belastingdruk en verbruik en trok uit de ontwikkelingen na 1978 in zijn rapport van 1 december 1981 en tijdens de laatste zitting de conclusie, dat de in Uw interlocutoire arrest vastgestelde protectionistische tendens thans geheel geëlimineerd is. Daargelaten, dat deze conclusie in vergelijking tot de belastingverhouding op 1 januari 1974 onjuist is, heb ik al opgemerkt, dat voor de vaststelling van een protectionistische tendens in de onderhavige procedure alleen de ontwikkeling tussen 1973 en 1978 relevant is. Voor deze periode wordt de aanwezigheid van een protectionistische tendens ook door het genoemde rapport van het Verenigd Koninkrijk bevestigd.

Aan deze opmerkingen voeg ik nog toe, dat de vaststelling van een protectionistische tendens in een relevante tijdsperiode weliswaar een belangrijke aanwijzing kan vormen voor een schending van artikel 95, tweede alinea, maar dat deze aanwijzing op zich zelf toch niet beslissend kan zijn voor de toepassing van dit voorschrift. Beslissend is veeleer uiteindelijk of op het voor de vaststelling van een verdragsschending relevante tijdstip de belastingdruk op ingevoerde produkten zoveel hoger is dan de belastingdruk op binnenlandse substitutieprodukten, dat aangenomen moet worden, dat de binnenlandse produktie van de substitutieprodukten zijdelings wordt beschermd door de belasting op de ingevoerde produkten. Conclusies op dit laatste punt kunnen wèl ondersteund worden door een gelijktijdig geconstateerde toeneming in de tijd van het verschil in belastingdruk.

3. Slotopmerkingen en conclusie

3.1. De kenmerken van de mededingingsverhouding tussen wijn en bier

Voor de uit concurrentieoogpunt relevante goedkope wijnsoorten acht ik met de Commissie en de advocaatgeneraal Reischl de verschillen in produktiestructuur tussen wijn en bier uiteindelijk niet van groot belang. In de eerste plaats zullen verschillen in produktiekosten als eerder opgemerkt tot uiting komen in prijsverschillen, zodat zij bij het hanteren van de prijsmaatstaf automatisch in de vergelijking van de belastingdruk worden verwerkt. In de tweede plaats worden zowel de meest relevante goedkope wijnen als bier meestal in grootschalige produktieprocessen geproduceerd, zoals de Commissie en de advocaatgeneraal Reischl reeds hebben opgemerkt.

De grote verschillen in structuur van de afzetmarkten voor wijn en bier acht ik uiteindelijk ook geen beletsel om tot een duidelijke vergelijking van de belastingdruk te komen. Uit de niet-toepasselijkheid van artikel 97 volgt reeds, dat bij de toepassing van artikel 95, tweede alinea, niet met gemiddelde belastingpercentages op alle ingevoerde wijn mag worden gewerkt. Uit de doelstelling van artikel 95, tweede alinea, in verbinding met het algemene systeem van het Verdrag vloeit veeleer voort, dat het bewijs van een duidelijk concurrentiebeperkend effect ten aanzien van ingevoerde produkten met een voor deze produkten afzonderlijk of gezamenlijk niet te verwaarlozen marktaandeel reeds voldoende is om strijd met dit voorschrift aanwezig te achten. Een dergelijk niet te verwaarlozen marktaandeel wordt blijkens de door het Verenigd Koninkrijk zelf verstrekte gegevens reeds gevormd door de verkoop van wijn in supermarkten en door andere detailhandelaren, die wijn en bier verkopen, terwijl het marktaandeel van de relevante goedkope wijnen in het totale wijnaanbod blijkens de door de twee partijen in de procedure en door de Italiaanse regering verstrekte gegevens op ten minste 20 % kan worden geschat. Een marktaandeel van 5 à 10 % zou, als eerder opgemerkt, naar mijn oordeel al voldoende zijn geweest.

De overgelegde gegevens voor prijzen en verbruik van wijn en bier bevestigen tenslotte, dat in de mededingingsverhouding tussen wijn en bier prijsverhoudingen en de daarin voor de consumenten begrepen belastingen een duidelijk aantoonbare en ook door het Verenigd Koninkrijk erkende rol spelen.

De in rechtsoverweging 24 van Uw interlocutoire arrest nog gesignaleerde onzekerheden omtrent de mededingingsverhouding tussen wijn en bier kunnen naar mijn oordeel dus thans als voldoende opgeheven worden beschouwd.

3.2. De rechtsgevolgen van de vaststelling van een verdragsscbending door het Verenigd Koninkrijk

Zoals bijvoorbeeld ook bij Uw arrestenbetreffende schending van artikel 30 van het EEG-Verdrag vaak het geval is, zijn de rechtsgevolgen die het Verenigd Koninkrijk ingevolge artikel 171 van het Verdrag uit een veroordeling in de onderhavige zaak moet afleiden niet nauwkeurig vast te stellen. In dit opzicht bestaat bij een veroordeling ingevolge artikel 95, tweede alinea, stellig ook een veel grotere onzekerheidsmarge dan bij een veroordeling op grond van artikel 95, eerste alinea. Vast staat naar mijn oordeel in de onderhavige zaak in elk geval, dat het Verenigd Koninkrijk na een veroordeling niet weer terug mag keren tot een protectionistische tendens in de ontwikkeling van de belastingverhouding. Reeds dit resultaat maakt naar mijn oordeel duidelijk, dat de Commissie ook na de ombuiging van de tendens in het Verenigd Koninkrijk in de periode van 1977 tot 1981 een legitiem belang behield bij de voortzetting van de procedure. Ik verwijs in dit verband ook naar de uitvoerige uiteenzettingen over deze vraag van het legitieme belang in de conclusie van de advocaatgeneraal Lagrange in de reeds geciteerde zaak 7/61.

Naar mijn oordeel moet uit algemene ervaringen met betrekking tot het concurrentiemechanisme, alsmede uit de door partijen overgelegde gegevens echter ook worden afgeleid, dat een zijdelingse bescherming van de produktie van bier in elk geval blijft bestaan, zolang de belastingdruk op de relevante goedkope wijnen, gemeten aan de prijs zonder belasting, ten minste 30 % hoger blijft dan de belastingdruk op bier. Weliswaar valt naar mijn oordeel niet uit te sluiten, dat ook bij een geringer verschil in belastingdruk nog een zijdelingse bescherming van bier a'anwezig blijft, maar dit zou dan toch met meer bewijsmateriaal moeten worden aangetoond dan thans is overgelegd.

Aangezien de te veel geheven belastingen wel zullen zijn afgewenteld op de consument, lijkt de door het Verenigd Koninkrijk gevreesde terugvordering van te veel geheven belastingen in casu af te stuiten op de uitsluiting van dergelijke terugvorderingen in Uw arrest in de zaak Just (zaak 55/79, Jurispr. 1980, blz. 431).

3.3. Conclusie

Concluderend stel ik U voor conform het verzoekschrift van de Commissie te beslissen, dat het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland op de aangegeven gronden de uit artikel 95, tweede alinea, van het Verdrag voortvloeiende verplichtingen niet is nagekomen. Wat de proceskosten betreft, levert de omstandigheid, dat de Commissie pas na herhaalde stappen van de zijde van Uw Hof alle voor de beoordeling van haar verzoekschrift noodzakelijke gegevens heeft verschaft, naar mijn oordeel een bijzondere reden op, als bedoeld in de eerste alinea van artikel 69, § 3 van het Reglement voor de procesvoering, om het Verenigd Koninkrijk uitsluitend zijn eigen proceskosten te doen dragen.

( 1 ) Bij deze berekening van de discriminatiemarge moet uiteraard in het oog worden gehouden, dat zij op het jaar 1982 betrekking had. De belastingratio tussen wijn en bier was toen al aanmerkelijk minder ongunstig voor wijn dan op het voor de beoordeling beslissende tijdstip van het aanhangig maken van het beroep. Op dat beslissende tijdstip had bij toepassing van de prijsmaatstaf het in het Verenigd Koninkrijk toegepaste belastingmechanisme op grond van zijn eerder vermelde karaktertrekken een beschermend karakter met betrekking tot de bierproduktie als in rechtsoverweging 10 van Uw interlocutoire arrest bedoeld tegenover alle wijnen met een verbruikersprijs (exlusief belastingen) die minder dan vijf maal de verbruikersprijs (exlusief belastingen) voor bier bedroeg. De discriminatiemarge kon toen op grond van de ongunstiger belastingratio stellig tot ver Doven de voor het jaar 1982 berekende maximale proteciiemarge van 120 % van de prijs exclusief belastingen oplopen.