I —

Verzoekster in het hoofdgeding maakt in Nederland haar bedrijf van het produceren, verhandelen en exporteren van aardappelen en is lid van de Vereniging van Nederlandse exporteurs van aardappelen (VNEA). Op 5 januari 1978 verzond zij een partij van 20 ton late aardappelen naar Londen, ten einde — zoals zij openhartig verklaart — de Britse markt „af te tasten”. De partij kwam nog dezelfde dag in goede orde te Great Yarmouth aan, doch de Britse douane weigerde haar op Brits grondgebied toe te laten op grond van een „invoerverbod voor aardappelen, ongeacht hun herkomst”.

Verzoekster kwam hiertegen in beroep bij de High Court of Justice, Queen's Bench Division, Commercial Court, dat besloot het Hof van Justitie te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de vraag „of in het geval van een landbouwprodukt dat op de datum van toetreding en ook op 1 januari 1978 nog steeds niet onderworpen is geweest aan een gemeenschappelijke marktordening, artikel 60, lid 2, Toetredingsakte of enige andere bepaling van gemeenschapsrecht toelaat kwantitatieve invoerbeperkingen voor dat produkt (zo deze op de datum van toetreding deel uitmaakten van een nationale marktordening) na 31 december 1977 in stand te houden, voor zover zulks noodzakelijk is om de handhaving van de nationale marktordening te waarborgen en totdat de gemeenschappelijke marktordening voor dat produkt van toepassing wordt”.

Voor het begin van de mondelinge behandeling van deze zaak heeft de Commissie op 19 oktober 1978 een beroep wegens niet-nakoming ingesteld, waarbij zij het Hof vraagt vast te stellen dat de regering van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland een krachtens het EEG-Verdrag op haar rustende verplichting niet is nagekomen door de litigieuze bepalingen inzake de beperking van de invoer van seizoenaardappelen niet af te schaffen of te wijzigen.

Ofschoon het Hof heeft gemeend de onderhavige zaak niet met het beroep wegens niet-nakoming te kunnen voegen, noopt de duidelijke verknochtheid van beide zaken mij evenwel enigszins vooruit te lopen op de behandeling van de op grond van artikel 169 ingeleide procedure.

II —

Zonder een uitputtende studie te willen maken van de aardappelsector in de Gemeenschap, die immers in het beroep wegens niet-nakoming beter op haar plaats is, moet ik toch in het kort de belangen schetsen van de hoofdpersonen in het stuk, en dat zijn niet alleen de Britse huisvrouwen waarvoor de Commissie zich zo bezorgd toont.

Ik beperk mij in beginsel tot late aardappelen, ook wel seizoen- of consumptieaardappelen genoemd.

Ook al is de door Parmentier zo gewaardeerde plant een landbouwprodukt in de zin van het EEG-Verdrag, zij is thans evenmin als bij de ondertekening van de Toetredingsakte op 22 januari 1972 onderworpen aan een gemeenschappelijke marktordening.

Vergeleken met Nederland kent het Verenigd Koninkrijk, waar veel meer kleine bedrijven voorkomen, een groter aantal aardappelproducenten. De index van de producentenprijzen bedroeg in 1973/1974 in Nederland 137,4 en in het Verenigd Koninkrijk 146,4. Na de Bondsrepubliek Duitsland en Italië is het Verenigd Koninkrijk de grootste aardappelimporteur van de Gemeenschap. De „Potato Marketing Board”, een orgaan van de nationale marktordening voor het gehele Verenigd Koninkrijk, heeft geen monopolie voor de aankoop van aardappels, doch controleert wel de produktie door contingentering van het te beplanten areaal. Voorts heeft het tot taak overschotten op te kopen en de invoer te verbieden, met uitzondering van die van nieuwe aardappelen. Het is tegen een maatregel van deze aard dat verzoekster in het hoofdgeding opkomt. Wanneer namelijk de marktprijzen lager zijn dan de vóór het verkoopseizoen door de Board vastgestelde garantieprijzen, betaalt de regering „deficiency payments”, die de Board in staat moeten stellen bij overschotten op de markt in te grijpen. De Britse regeling vertoont dus duidelijk de karakteristieken van een nationale marktordening: controle op de produktie en de invoer en ondersteuning van de prijzen, en evenals de verwijzende rechter erken ik dat de maatregel waartegen verzoekster in het hoofdgeding opkomt, noodzakelijk is voor het handhaven van deze ordening. Ook de Commissie stelt zich in haar verzoekschrift in zaak 231/78 op het standpunt dat deze beperkingen noodzakelijk zijn voor de handhaving van de nationale marktordening in haar huidige vorm, omdat afschaffing van de invoerbeperkingen in overschotsituaties de Britse regering er waarschijnlijk toe zou dwingen de interventieregeling op te geven. Dit punt kan eventueel nader worden onderzocht in het kader van het beroep wegens niet-nakoming ex artikel 169.

Aan de andere kant is Nederland de grootste aardappelexporteur van de Gemeenschap. De afgelopen vijf jaar is het aardappelareaal in de verschillende Lid-Staten ongeveer constant gebleven, met uitzondering van Nederland, waar het met 41 % is toegenomen. Dit valt niet alleen toe te schrijven aan een verschil in rendement: ook de eigenaardigheden van de Nederlandse marktordening voor aardappelen spelen daarbij een belangrijke rol.

De Nederlandse markt wordt gekarakteriseerd door verticale integratie en horizontale organisatie. Wat de verticale integratie betreft, bestaat krachtens de Wet op de bedrijfsorganisatie sedert 18 december 1968 een publiekrechtelijk lichaam (het Produktschap), waarin de verschillende groepen van de bedrijfstak, dat wil zeggen werknemers en werkgevers, paritair zijn vertegenwoordigd.

Horizontaal bestaat er naast de vrijwillige verenigingen (zoals genoemde Vereniging van exporteurs) sedert 15 november 1955 een overheidslichaam: het Bedrijfschap voor de groothandel en tussenpersonen in aardappelen, met eveneens een paritaire vertegenwoordiging van werkgevers en werknemers. Daarnaast moet nog het Bedrijfschap voor de detailhandel in aardappelen, groenten en fruit worden genoemd, dat op 21 januari 1969 is ingesteld.

Tussen deze verschillende organen bestaan personele banden. Zo was bij voorbeeld in 1976 de voorzitter van de Vereniging ter behartiging van den Nederlandschen aardappelhandel (VBNA) tevens voorzitter van het Bedrijfschap voor de groothandel en tussenpersonen en bestuurslid van het Produktschap.

Al deze organen kunnen verordeningen op zeer verschillende gebieden vaststellen, bij voorbeeld teeltverordeningen voor bepaalde streken (dit was bij voorbeeld in 1974 het geval voor de provincie Groningen), en maatregelen betreffende de afzet en de marktstabilisatie.

Zo stelde het Hoofdproduktschap voor akkerbouwprodukten, dat de produktschappen in de verschillende sectoren overkoepelt, in 1975 een verordening vast inzake vergunningen voor de uitvoer naar de Lid-Staten van de EEG, en in 1976 een verordening inzake uitvoer naar derde landen. De prijsstijging in het voorjaar van 1976 was voor de autoriteiten aanleiding om een maximumprijs vast te stellen en subsidies te verlenen aan de bij het Bedrijfschap ingeschreven groothandelaren, voor de verkoop van aardappelen die voldeden aan de nationale kwaliteitscriteria, ten einde de levering aan detailhandelaren tegen een door het Produktschap vastgestelde „normale” prijs te verzekeren.

Al bij al moet worden toegegeven — zoals ook de Commissie doet (verzoekschrift zaak 231/78, nr. 6, blz. 11) — dat, terwijl in het Verenigd Koninkrijk de markt door de overheid via de Potato Marketing Board streng wordt gecontroleerd en gesteund, in Nederland een goedgeorganiseerde bedrijfssector bestaat, zodat de Staat niet rechtstreeks tussenbeide behoeft te komen, behalve in bepaalde omstandigheden, onder meer met betrekking tot pootaardappelen.

III —

Ik wil thans ingaan op overwegingen van meer juridische aard. De voorgelegde vraag is of artikel 60, lid 2, van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden en de aanpassing der Verdragen, gewoonlijk aangeduid als de „Toetredingsakte”, gevoegd bij het Verdrag van Brussel van 22 januari 1972, meebrengt dat na 31 december 1977 in de nieuwe Lid-Staten een beroep kan worden gedaan op de verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van goederen, met betrekking tot landbouwprodukten die niet vallen onder een gemeenschappelijke marktordening en die afkomstig zijn uit de oorspronkelijke Lid-Staten, wanneer in die nieuwe Lid-Staten een nationale marktordening voor deze landbouwprodukten bestaat.

Met betrekking tot industriële produkten bepaalt artikel 42, eerste alinea, Toetredingsakte (Vierde deel, titel I, „Vrij verkeer van goederen”) dat de kwantitatieve in- en uitvoerbeperkingen tussen de Gemeenschap in haar oorspronkelijke samenstelling en de nieuwe Lid-Staten bij de toetreding worden afgeschaft. Volgens de tweede alinea van dat artikel „worden de maatregelen van gelijke werking als zulke beperkingen uiterlijk op 1 januari 1975 afgeschaft.”

Voor landbouwprodukten (Toetredingsakte, Vierde deel, titel II) was de onmiddellijke toepassing zonder meer van het gehele gemeenschapsrecht in de nieuwe Lid-Staten voorlopig nog ondenkbaar. Daarom zijn in hoofdstuk 1 (algemene bepalingen) en hoofdstuk 2 (bepalingen betreffende bepaalde gemeenschappelijke marktordeningen) bijzondere regelingen opgenomen voor gebieden waarvoor zulks onvermijdelijk leek.

Artikel 52 bepaalt dat de prijzen die in elk der nieuwe Lid-Staten worden toegepast op landbouwprodukten die onder een gemeenschappelijke landbouwordening vallen, in zes etappes zullen worden aangepast, waarvan de laatste eindigt op 31 december 1977: „De gemeenschappelijke prijzen — aldus artikel 52, lid 4 — worden in de nieuwe Lid-Staten uiterlijk op 1 januari 1978 toegepast.”

Daarnaast voorziet artikel 59 in de geleidelijke afschaffing van de invoerrechten tussen de Gemeenschap in haar oorspronkelijke samenstelling en de nieuwe Lid-Staten, uitmondend in algehele afschaffing van die rechten per 1 januari 1978, het tijdstip waarop de nieuwe Lid-Staten het gemeenschappelijk douanetarief volledig moeten toepassen.

Maar zowel met betrekking tot de douanerechten en heffingen van gelijke werking als de kwantitatieve beperkingen en maatregelen van gelijke werking, maakt artikel 60 Toetredingsakte onderscheid tussen de produkten die op het tijdstip van toetreding wel, en die welke op dat tijdstip niet onder een gemeenschappelijke marktordening vallen. Voor de eerstbedoelde produkten geldt wat de douanerechten en heffingen van gelijke werking betreft, vanaf 1 februari 1973 de regeling die in de Gemeenschap in haar oorspronkelijke samenstelling van toepassing is, behoudens het bepaalde in de artikelen 55 en 59, die in hoofdzaak betrekking hebben op de compenserende bedragen toetreding, dat wil zeggen bedragen die worden geheven of toegekend ten einde het handelsverkeer tussen de nieuwe en de oude Lid-Staten mogelijk te maken naarmate de prijsregelingen onderling geleidelijk worden aangepast.

Artikel 60, lid 1, vormt voor de maatregelen van gelijke werking een afwijking van de algemene regeling van artikel 36 Toetredingsakte. De datum 1 februari 1973 is die welke in artikel 151 Toetredingsakte is voorzien voor de toepassing van de communautaire landbouwregelingen in de nieuwe Lid-Staten. Met betrekking tot de kwantitatieve beperkingen en maatregelen van gelijke werking wijkt artikel 60 ook af van de algemene bepalingen van artikel 42, waar het de volledige afschaffing per 1 februari 1973 voorschrijft.

Daarentegen bepaalt artikel 60, lid 2, ten aanzien van de produkten die bij de toetreding nog niet onder een gemeenschappelijke marktordening vielen:

„… De bepalingen van Titel I inzake de geleidelijke afschaffing van de heffingen van gelijke werking als invoerrechten, van de kwantitatieve beperkingen en van de maatregelen van gelijke werking, zijn niet van toepassing op deze heffingen, beperkingen en maatregelen wanneer zij op het tijdstip van de toetreding deel uitmaken van een nationale marktordening.

Deze bepaling geldt slechts voor zover zulks noodzakelijk is om de handhaving van de nationale marktordening te waarborgen en totdat de gemeenschappelijke ordening der markten voor deze produkten van toepassing wordt”.

In de context van artikel 60, lid 2, kan het voorschrift dat de bepalingen van Titel I betreffende de geleidelijke afschaffing van heffingen van gelijke werking als douanerechten en kwantitatieve beperkingen en maatregelen van gelijke werking niet van toepassing zijn op de produkten die bij de toetreding niet onder een gemeenschappelijke marktordening vallen, enkel slaan op die kwantitatieve beperkingen of maatregelen van gelijke werking, die tussen de oude en de nieuwe Lid-Staten moesten worden afgeschaft volgens de modaliteiten van de tweede alinea van artikel 60, lid 2.

Artikel 42 Toetredingsakte lijkt derhalve van geen enkel belang te zijn voor de invoerverboden die noodzakelijk zijn ter verzekering van de instandhouding van een nationale marktordening. Hiervoor geldt het aan het Verdrag en de Toetredingsakte inherente beginsel dat de bepalingen van de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen inzake het vrije verkeer van goederen, en met name artikel 30 EEG-Verdrag, terstond na de toetreding van toepassing zijn op de nieuwe Lid-Staten, tenzij daarvan uitdrukkelijk wordt afgeweken.

Al kunnen dus deze heffingen, beperkingen en maatregelen tot de invoering van de gemeenschappelijke marktordening rechtmatig worden gehandhaafd, toch geldt dit enkel voor zover het nodig is om de instandhouding van de nationale ordening te verzekeren; dit blijkt klaar en duidelijk — zoals de Britse regering opmerkt — uit de Duitse versie van deze tekst, die luidt:

„De eerste alinea geldt tot de gemeenschappelijke marktordening voor deze produkten van toepassing wordt en” — beperking van deze onvoorwaardelijke bepaling — „uitsluitend voor zover zulks noodzakelijk is om de handhaving van de nationale marktordening te waarborgen”.

Artikel 60, lid 2, bepaalt niet wie bevoegd is om te beoordelen in hoeverre de gehele of gedeeltelijke handhaving van de betrokken heffingen, beperkingen en maatregelen noodzakelijk is. Het is denkbaar dat de nationale autoriteiten hierover hebben te beslissen, behoudens het toezicht van de instellingen van de Gemeenschap.

Deze bepalingen zijn van groot belang. De tekst erkent duidelijk dat op het tijdstip van de daadwerkelijke toetreding, dus op 1 januari 1973, er produkten waren die nog onder een nationale marktordening vielen, hetgeen trouwens een onloochenbaar feit was (zie ook punt 2 van Protocol nr. 19 betreffende alcoholhoudende dranken uit granen). Hij „legaliseert” als het ware deze situatie door daaraan ook na 1 januari 1970, de einddatum van de in artikel 8, lid 7, EEG-Verdrag bedoelde overgangsperiode, rechtsgevolgen toe te kennen.

Hier rijst een eerste vraag: moet de in de artikelen 52 en 59 Toetredingsakte voorziene datum van 31 december 1977 worden beschouwd als het einde van een overgangsperiode, in die zin dat de volledige toepassing van de verdragsregels rechtens vanaf die datum moet worden aangenomen, zelfs indien de nationale ordening niet op 1 januari 1978 door een gemeenschappelijke is vervangen?

De onderhandelaars hebben in het algemeen willen voorkomen dat — uitzonderlijke omstandigheden daargelaten — de geldigheidsduur van de overgangsmaatregelen een periode van 5 jaar zou overschrijden. Dit wordt tot uitdrukking gebracht in artikel 9 Toetredingsakte, waarvan lid 2 luidt als volgt:

„Onder voorbehoud van de in deze Akte vervatte data, termijnen en bijzondere bepalingen, eindigt de toepassing van de overgangsmaatregelen aan het einde van het jaar 1977”.

In „L'élargissement des Communautés Européennes” (blz. 201 e.v.) zegt Puissochet hierover: „Artikel 9 beantwoordt aan het bij de onderhandelingen aanvaarde beginsel dat de moeilijkheden die een toetreding zonder meer in de nieuwe Lid-Staten kon veroorzaken, niet moeten worden opgelost door definitieve wijzigingen van het afgeleide gemeenschapsrecht, doch door tijdelijke afwijkingen daarvan. Het dient daarmee een tweevoudig doel: het verzacht tijdelijk de strekking van de artikelen 2, 3 en 4 Toetredingsakte door het bestaan van afwijkende bepalingen te erkennen, en het bevestigt dat deze bepalingen slechts een overgangskarakter kunnen hebben en dat hun toepassing in beginsel eind 1977 moet eindigen … Zelfs waar geen nauwkeurige datum voor het aflopen van bepaalde afwijkende maatregelen is vastgesteld, wijst de erkenning van het „overgangs”-karakter van de betrokken maatregel erop dat zij op zekere dag niet meer zal gelden. Deze erkenning is dus een politieke aanwijzing, ja zelfs een verplichting voor de bevoegde gemeenschapsinstellingen om geen verlenging voor onbepaalde tijd toe te staan, ook indien de tijdslimiet van artikel 9, lid 2, Toetredingsakte niet van toepassing zou zijn”.

Artikel 9 is als het ware de pendant van artikel 8, lid 7, EEG-Verdrag. De 31e december 1977 vormt in beginsel inderdaad de einddatum van de periode waarvoor overgangsmaatregelen — mits hun werking in de tijd is beperkt — zijn voorzien, en heeft niet slechts betrekking op de bepalingen van de artikelen 52 en 59.

De redactie van de twee artikelen vertoont echter aanzienlijke verschillen. Artikel 8 EEG-Verdrag, dat voorziet in de geleidelijke totstandbrenging van de gemeenschappelijke markt in een overgangsperiode van twaalf jaar (welke tot vijftien jaar kon worden verlengd, hetgeen echter niet is geschied), bepaalt in lid 7:

„Behoudens de uitzonderingen of afwijkingen in dit Verdrag genoemd vormt het einde van de overgangsperiode het uiterste tijdstip waarop alle gestelde regels in werking moeten treden en waarop alle maatregelen welke het totstandbrengen van de gemeenschappelijke markt medebrengt, moeten zijn verwezenlijkt.”

Zoals bekend, heeft de Franse regering juist op grond van deze bepaling geëist en gedaan gekregen dat het gemeenschappelijk landbouwbeleid vóór 1 januari 1970 tot stand werd gebracht. De onderhandelingen over het overeenkomstige artikel 9, lid 2, Toetredingsakte hebben evenwel in andere omstandigheden plaatsgevonden: tijdens die onderhandelingen — en de Hoge Verdragsluitende Partijen waren zich daarvan uiteraard terdege bewust — was de totstandbrenging van de gemeenschappelijke markt nog verre van voltooid, onder meer doordat tal van daarvoor vereiste verordeningen en richtlijnen nog niet waren vastgesteld (recht van vestiging, BTW, enzovoort). Zelfs op het gebied van de landbouw waren een aantal sectoren nog niet „geordend”.

Artikel 9, lid 2, Toetredingsakte bevat de zinsnede „onder voorbehoud van de in deze Akte vervatte data, termijnen en bijzondere bepalingen …” De woorden „bijzondere bepalingen” lenen zich stellig voor een ruimere uitlegging. Hetzelfde geldt voor de zinsnede „de toepassing van de overgangsmaatregelen eindigt aan het einde van het jaar 1977”, wanneer men ze vergelijkt met de formulering van artikel 8, lid 7, EEG-Verdrag: „Het einde van de overgangsperiode vormt het uiterste tijdstip waarop alle gestelde regels in werking moeten treden …”

De Engelse en de Franse regering wijzen nadrukkelijk op dit aspect, zoals ook Puissochet doet in zijn eerder aangehaald werk (blz. 47 e.V.): in de Toetredingsakte „is sprake van overgangsmaatregelen” en niet van een echte „overgangsperiode” van gelijke duur voor alle gebieden, zoals de oorspronkelijke Verdragen nog konden voorzien … Noch in artikel 9 noch in enige andere bepaling van de Toetredingsakte wordt de term „overgangsperiode” gebruikt. In de Toetredingsakte is immers niet het mechanisme gekozen van een overgangsperiode, vergelijkbaar met bij voorbeeld de overgangsperiode die krachtens artikel 8 EEG-Verdrag in de EEG bestond. Uiteraard vertonen de verschillende overgangsmaatregelen overeenkomsten. Zo hebben de onderhandelaars zorg gedragen voor een als „billijk” omschreven parallellisme tussen enerzijds het ritme en het tijdschema van de intracommunautaire tariefafbraak en de aanpassing aan het gemeenschappelijk douanetarief, en anderzijds het ritme waarin de nieuwe Lid-Staten alle elementen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, en met name de daarin gehanteerde prijzen, moesten gaan toepassen.

In het geval van de toetreding zien wij echter op verschillende gebieden een hele reeks overgangsmaatregelen die van uiteenlopende duur kunnen zijn.

Ofschoon de belangrijkste ervan voor een tijdsbestek van omstreeks vijf jaar zijn voorzien, bestaan er ook kortere (bij voorbeeld op het gebied van de liberalisatie van het kapitaalverkeer, artikelen 121-126), doch vooral ook langere.

Ten deze zij gewezen op de financiële bepalingen (artikel 131 voorziet de mogelijkheid de toepassing van de overgangsmaatregelen tot 31 december 1979 te verlengen, door het invoeren van bijzondere, tijdens de onderhandelingen als „correctifs post-transitoires” aangeduide correcties), op de maatregelen inzake de visserijregeling (artikelen 100-103, die gedurende ten minste tien jaar een afwijkende regeling mogelijk maken) en op Protocol nr. 18 betreffende zuivelprodukten uit Nieuw-Zeeland.

Ten slotte moet — wederom met Puissochet (blz. 201) — nog worden opgemerkt dat een groot deel van de overgangsmaatregelen, en vrijwel alle die betrekking hebben op de landbouw, ten doel hebben de geleidelijke toepassing te verzekeren niet van de bepalingen van het Verdrag zelf, doch van het afgeleide gemeenschapsrecht dat op het tijdstip van de toetreding bestond; deze maatregelen zijn tijdelijke afwijkingen van het beginsel van de rechtstreekse en algemene toepassing van het afgeleide gemeenschapsrecht in de nieuwe Lid-Staten.

In het tweede lid van artikel 9 treedt niettemin de aarzeling van de onderhandelaars aan de dag om volledig af te stappen van het begrip „overgangsperiode”. Sporen daarvan zijn — zoals wij zagen — terug te vinden in de formulering van deze bepaling, die zegt dat de toepassing van de overgangsmaatregelen moet eindigen aan het einde van het jaar 1977, dat wil zeggen op 31 december 1977, dus vijf jaar na de toetreding. Deze bepaling vormt echter geen regel die zich leent voor rechtstreekse tenuitvoerlegging. De termijn eind 1977 geldt immers slechts „onder voorbehoud van de in deze Akte vervatte data, termijnen en bijzondere bepalingen”. De verwijzing naar de data en termijnen is duidelijk genoeg, maar de term „bijzondere bepalingen” is veel vager. Hij lijkt te kunnen doelen op enkele, opzettelijk vaag geformuleerde bepalingen van de Toetredingsakte, waarmee de onderhandelaars een einde hebben willen maken aan de discussie over sommige van de moeilijkste punten. Dit is het geval met de regeling van de visserij na 31 december 1982, en naar ik meen ook met artikel 60, lid 2.

Artikel 9, geplaatst in het eerste deel van de Toetredingsakte („Beginselen”) evenals trouwens artikel 60, opgenomen in het vierde deel („Overgangsmaatregelen”, Titel II: „Landbouw”), berust dus op een selectieve opvatting van data, termijnen en bepalingen die in hun geheel moesten worden nageleefd of uiterlijk aan het einde van 1977 moesten worden ingevoerd, zij het onder voorbehoud van de uitdrukkelijke bepalingen van de Akte zelf. Er is dus niet een overgangsperiode, doch een aantal selectieve overgangsmaatregelen.

Zou de — door de Nederlandse regering gesteunde — opvatting van de Commissie juist zijn, dan had artikel 60, lid 2, tweede alinea, moeten luiden als volgt: „Deze bepaling geldt slechts voor zover zulks noodzakelijk is om de handhaving van de nationale marktordening te waarborgen, zulks uiterlijk tot 31 december 1977”. De zinsnede „en totdat de gemeenschappelijke ordening der markten voor deze produkten van toepassing wordt” zou dan volmaakt overbodig zijn of, zoals advocaat-generaal Warner zei in zijn conclusie in de zaak-Charmasson (Jurispr. 1977, blz. 1401): „Artikel 60, lid 2, … [zou] anders geen enkele betekenis … hebben”. Ook ik meen dat deze redactie veel beter aansluit bij de uitlegging die — de Commissie geeft het zelf toe — tijdens de onderhandelingen werd aanvaard, dan bij die welke de Commissie „a posteriori” uit het arrest-Charmasson wil afleiden.

In dit stadium constateer ik dat artikel 60, lid 2, twee dingen betekent:

Wat de Toetredingsakte betreft, kan men redelijkerwijs staande houden dat de toepassing van de „bijzondere bepaling” — in de zin van artikel 9, lid 2, en in concreto is dat hier artikel 60 — afhankelijk is van de verwezenlijking van de daarin omschreven voorwaarden, dat wil zeggen, volgens de volkomen duidelijke bewoordingen van artikel 60, lid 2, tweede alinea, „totdat de gemeenschappelijke ordening der markten van toepassing wordt” en alleen „voor zover zulks noodzakelijk is om de handhaving van de nationale marktordening (voor de betrokken produkten) te waarborgen”. Het hiermee aangegeven juridische verband tussen de verdwijning van de nationale marktordening en haar vervanging door een gemeenschappelijke is zo duidelijk, dat het handhaving van de nationale marktordening na 1 januari 1978 mogelijk moet maken en zelfs noodzakelijk maakt, indien — in strijd met het EEG-Verdrag weliswaar, doch zoals reeds op 1 januari 1973 viel te vrezen — de gemeenschappelijke marktordening op dat tijdstip niet tot stand zou zijn gebracht. Men vernietigt slechts datgene wat men vervangt.

IV —

Vervolgens dienen wij te onderzoeken of deze uitlegging van de Toetredingsakte op losse schroeven wordt gezet door de „verduidelijking” die door het arrest in de zaak-Charmasson wordt geboden (Jurispr. 1974, blz. 1383), en of de in dit arrest ontwikkelde leer zonder meer kan worden getransponeerd op de gevolgen van het verstrijken van een „overgangsperiode” als bedoeld in de artikelen 52 en 59 Toetredingsakte.

Dit arrest is gewezen op 10 december 1974 — de datum is van belang — in een prejudiciële procedure betreffende twee vragen door de Franse Conseil d'État gesteld naar aanleiding van een geschil tussen de Franse overheid en een Franse importeur van bananen uit derde landen die geen bijzondere betrekkingen met Frankrijk onderhouden.

Een van de vragen luidde of het bestaan van een nationale marktordening in een bepaalde sector de toepassing op het betrokken produkt van artikel 33 EEG-Verdrag — betreffende de geleidelijke afschaffing van contingenten gedurende de op 31 december 1969 verstreken overgangsperiode van het EEG-Verdrag — uitsloot.

Het Hof verklaarde voor recht: „Zo een nationale marktorganisatie die bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het Verdrag, tijdens de overgangsperiode de toepassing van artikel 33 van het Verdrag kon uitsluiten, voor zover de werking dier organisatie hierdoor in gevaar werd gebracht” (hetgeen in casu het geval was, zodat het beroep van Charmasson uiteindelijk door de Conseil d'État werd verworpen), „kan zulks niet het geval zijn na het verstrijken van deze periode, waarna artikel 33 onverkort dient te werken”.

Daar het ging om een procedure tot uitlegging van het Verdrag krachtens artikel 177, spreekt het vanzelf dat het antwoord van het Hof niet enkel geldt voor de bananensector, waarop het geschil betrekking had, doch voor alle sectoren die vallen onder een nationale marktordening die na 1 januari 1970 is blijven bestaan en nog niet is vervangen door een gemeenschappelijke ordening in de zin van artikel 40 EEG-Verdrag. In dit opzicht is het antwoord duidelijk: geen enkel stelsel van contingenten mag worden gehandhaafd. Artikel 33 heeft volledige werking en is rechtstreeks toepasselijk, zodat iedere belanghebbende zich daarop zo nodig in rechte kan beroepen.

Wat bij de aan het Hof gevraagde uitlegging in geding was, was een contingenteringsregeling die deel uitmaakte van een nationale marktordening, in casu de Franse ordening van de bananenmarkt. Ook al zou die ordening nog iets anders hebben behelsd dan een contingenteringsregeling — hetgeen het Hof op zijn minst twijfelachtig voorkwam, al heeft het, waar het een prejudiciële procedure betrof, ervoor gewaakt de Franse regeling in al haar onderdelen te kwalificeren —, toch heeft het Hof zich enkel rechtstreeks uitgesproken over de consequenties die het verstrijken van de overgangsperiode van het EEG-Verdrag had voor de toepasselijkheid van artikel 33 op de Franse regeling. Wel merkte het Hof nog op dat ook een echte, verder uitgebouwde marktordening, die meer omvat dan alleen maar een stelsel van contingenten, na het einde van de overgangsperiode niet in stand kan blijven, maar dat was alleen omdat de Conseil d'État in zijn vraagstelling het Franse stelsel had voorgesteld als een integrerend onderdeel van een nationale marktordening. Het is enkel om in het door de Conseil d'État aangegeven kader te blijven, dat het Hof verklaarde dat als er in Frankrijk een nationale marktordening voor bananen bestond, deze na het verstrijken van de overgangsperiode geen recht van bestaan meer had.

Strikt juridisch is de draagwijdte van het arrest — „het gezag van het gewijsde” noemen de juristen het — beperkt tot wat het dictum uitdrukkelijk zegt, namelijk dat het handhaven van kwantitatieve beperkingen die voortvloeien uit een nationale marktordening, na 1 januari 1970 onverenigbaar is met het Verdrag. Uit de rechtsoverwegingen van het arrest blijkt evenwel duidelijk dat de marktordening zelfs na het einde van de overgangsperiode niet kan blijven bestaan wanneer zij afwijkt van de algemene verdragsregels (en niet slechts van de artikelen 30 en 33 betreffende contingenten), zelfs wanneer zij per 1 januari 1970 niet was vervangen door een gemeenschappelijke ordening in de zin van artikel 40, zoals het geval had moeten zijn.

Overigens mag men aannemen dat, in 's Hofs zienswijze, alle in het Verdrag voorziene marktordeningen moesten zijn ingesteld — of op korte termijn worden ingesteld — en de taak van de nationale marktordeningen moesten hebben overgenomen, en het Hof kon des te gemakkelijker tot zijn uitspraak komen omdat een gemeenschappelijke landbouwordening of zelfs maar een gemeenschappelijk beleid voor bananen — een vrucht die in de huidige Gemeenschap enkel in de Franse overzeese departementen wordt geproduceerd — niet was voorzien en naar ons weten ook niet bestaat.

Naderhand is de in het arrest-Charmasson ontwikkelde rechtspraak in een aantal uitspraken overgenomen. In het arrest-Miritz van 17 februari 1976 (Jurispr. 1976, blz. 217) werd zij bevestigd en uitgebreid tot alle belemmeringen voor het vrije verkeer (douanerechten of heffingen van gelijke werking). Verder kunnen worden genoemd het arrest van 16 maart 1977 (Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1977, blz. 515), waarin het juist om de sector aardappelen ging, alsmede het arrest van 20 april 1978 (Commissionnaires réunis e.a.) waarin het Hof besliste dat de artikelen 39-46 EEG-Verdrag geen bepaling bevatten die, uitdrukkelijk of stilzwijgend, na het einde van de overgangsperiode het instellen van heffingen van gelijke werking als douanerechten in het intracommunautaire handelsverkeer in landbouwprodukten regelt of daartoe machtigt (Jurispr. 1978, blz. 928).

In verband met laatstgenoemd arrest kan ik echter niet nalaten op te merken dat een flagrant voorbeeld van een afwijking van het beginsel van het vrije verkeer van goederen tussen de oorspronkelijke Lid-Staten, ondanks het einde van de overgangsperiode bedoeld in artikel 8, is te vinden in een verordening van de Raad van 20 maart 1970 ten gunste van Luxemburgse wijnen, vastgesteld op basis van artikel 1, lid 1, tweede alinea, van het Protocol betreffende het Groothertogdom Luxemburg. Deze verordening is herhaaldelijk verlengd, laatstelijk tot 31 december 1978, bij 's Raads verordening nr. 2875/77 van 19 december 1977. Natuurlijk kan men zeggen dat dit de uitzondering is die de regel bevestigt!

Naar aanleiding van deze rechtspraak twee opmerkingen:

Het arrest-Charmasson moet dus niet verabsoluteerd worden of worden losgemaakt uit zijn verband. Het heeft ten aanzien van de Toetredingsakte geen „gezag van gewijsde”. De Toetredingsakte behoort bij een afzonderlijk verdrag en de vraag of een overeenkomstige interpretatie heeft te gelden voor de bij die Akte geregelde betrekkingen tussen de Gemeenschap en de nieuwe Lid-Staten, is nog niet beslist.

V —

Op dit punt van de discussie betoogt verzoekster in het hoofdgeding, daarin ondersteund door de Commissie en de Nederlandse regering, dat zelfs wanneer de Toetredingsakte van het EEG-Verdrag zou afwijken, de in het arrest-Charmasson ontwikkelde leer niettemin moet dienen als leidraad bij de uitlegging van deze Akte, daar anders een gevaarlijke discriminatie zou ontstaan tussen de oorspronkelijke en de nieuwe Lid-Staten, hetgeen ertoe zou leiden dat — althans voor enige tijd — een soort „Communauté à deux étages ou à deux niveaux” zou worden gehandhaafd.

Ik wil thans nader op deze tegenwerping ingaan.

In de eerste plaats hebben de oorspronkelijke Lid-Staten sedert het arrest-Charmasson de tijd gehad zich aan te passen, terwijl de nieuwe Lid-Staten (waarover in het arrest niet wordt gesproken) konden menen dat het niet op hen van toepassing was. Een ander argument kan worden ontleend aan de vrij korte duur van de tweede „overgangsperiode” — indien deze al bestaat — in verhouding tot de eerste, terwijl toch even moeilijke problemen rezen in verband met de opneming van de nieuwe Lid-Staten in de Gemeenschap. Daarvan is deze zaak slechts één van de vele voorbeelden.

Voorts schijnt de Britse maatregel zonder onderscheid te worden toegepast op alle producenten van de Gemeenschap, en niet alleen op de Nederlandse. Als men nagaat welke verplichtingen de nieuwe Lid-Staten krachtens de Akte op zich hebben genomen, dan blijken deze verplichtingen vaak weinig stringent te zijn omschreven. Zo leest men in artikel 54, lid 2: „Het Verenigd Koninkrijk streeft ernaar voor elk produkt ten aanzien waarvan lid 1 van toepassing is, deze subsidies in het in artikel 9, lid 2, bedoelde tijdvak zo spoedig mogelijk af te schaffen”. Evenzo bepaalt artikel 154 dat de beginselen betreffende de algemene regelingen inzake regionale steun, die zijn uitgewerkt in het kader van de toepassing van de artikelen 92-94 EEG-Verdrag, „worden aangevuld ten einde rekening te houden met de nieuwe situatie van de Gemeenschap na de toetreding, opdat alle Lid-Staten zich te dien aanzien in dezelfde toestand bevinden.”

Wat nu, wanneer die steun bij de produktie op 1 januari 1978 niet volledig was afgeschaft en de opzet om de nationale garantieprijzen en de communautaire eenheidsprijzen nader tot elkaar te brengen, niet volgens plan had kunnen worden verwezenlijkt?

Het zou niet betekenen dat de verplichtingen die de oorspronkelijke Lid-Staten op het stuk van de totstandbrenging van het gemeenschappelijk beleid zijn aangegaan, werden opgeschort.

De wederkerigheidsvoorwaarde, die in het volkenrecht voor bilaterale verdragen wordt aangenomen, geldt niet voor een verdrag als het EEG-Verdrag, dat op niet-nakoming van verplichtingen door een Lid-Staat een sanctie stelt en de andere Lid-Staten niet toestaat zich met een beroep daarop aan hun eigen verplichtingen te onttrekken. Dit maakt stellig het onderscheid tussen „self executing”-bepalingen en andere niet overbodig; het is echter wel een nieuw en krachtig argument om niet die verdragsbepalingen als „self executing” te beschouwen welke, indien een gemeenschappelijke marktordening in een sector die belang heeft bij de afschaffing van „deficiency payments” zou ontbreken, de belanghebbenden zouden beroven van de bescherming die de nationale marktordening hun tot dusver bood.

Hoezeer echter deze feitelijke situatie ook valt te betreuren, er bestaat een fundamenteel beginsel waarvan schending nog ernstiger zou zijn dan de schending van het beginsel van het vrije verkeer van goederen, namelijk het voor dit Hof reeds vaak besproken beginsel der rechtszekerheid.

Ten tijde van de onderhandelingen over de uitbreiding had de idee van geleidelijke en gestage vooruitgang, welke ons een der pijlers lijkt van de totstandbrenging van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en welke onder meer tot uitdrukking komt in de artikelen 38, lid 4, 43, leden 2 en 3, en 45, lid 1, algemene erkenning gevonden en in de Toetredingsakte is met dit vereiste in bijzonder ruime mate rekening gehouden.

Als ergens volkomen overeenstemming over bestond en er een keuze is gedaan waarvan de billijkheid het op 19 januari 1972 uitgebrachte gunstige advies van de Commissie over de uitbreiding heeft bepaald, dan was dat wel dat de geleidelijke afschaffing van de kwantitatieve beperkingen niet zou gelden voor de beperkingen die op de datum van toetreding deel uitmaakten van een nationale marktordening en dat een nationale marktordening slechts op de in artikel 43 EEG-Verdrag genoemde voorwaarden door een gemeenschappelijke kon worden vervangen. De communautaire openbare orde verlangt, dunkt ons, dat twee van de Hoge Verdragsluitende Partijen bij de Toetredingsakte, en niet de minst belangrijke, zich op dit „acquis communautaire” kunnen beroepen.

Overigens is bepaald opmerkelijk dat de Commissie, als instelling die voorstellen aan de „wetgever” doet, ook na het arrest-Charmasson een volstrekt andere taal sprak, en nog spreekt, dan in haar opmerkingen in de onderhavige zaak en dat de „wetgever” zelf de mening blijft toegedaan die ten tijde van de onderhandelingen de heersende was, zowel met betrekking tot de sectoren die onder een gemeenschappelijke ordening vallen als met betrekking tot die waarvoor nog geen ordening bestaat. Dit wil ik thans trachten aan te tonen.

VI —

VII —

Ten slotte zou ik de discussie op een wat hoger plan willen brengen.

Met betrekking tot de verzuimen van de „wetgevende” macht, had men zich op het standpunt kunnen stellen dat de voor de toepassing van zekere verdragsbepalingen voorziene verordeningen of richtlijnen voortaan niet meer konden worden vastgesteld, omdat de daartoe verleende bevoegdheden bij het einde van de overgangsperiode waren vervallen, en dat dus de in het Verdrag toegekende rechten ten volle konden worden uitgeoefend.

Omgekeerd had men kunnen aannemen dat de omstandigheid dat de invoering van de verordeningen of richtlijnen was vertraagd, met ontslag van de verplichting deze alsnog, ook na 1 januari 1970, vast te stellen, en dat in tussentijd de verdragsbepalingen, voor zover daaraan enkel door middel van verordeningen of richtlijnen uitvoering kan worden gegeven, niet rechtstreeks toepasselijk zijn.

In het arrest-Reyners van 21 juni 1974 (Jurispr. 1974, blz. 631) nam het Hof een tussenstandpunt in door onderscheid te maken tussen bepalingen die als naar hun aard rechtstreeks toepasselijk zijn te beschouwen, en die waarvan de feitelijke tenuitvoerlegging afhankelijk is van toepassingsmaatregelen.

Dient het Hof zodanig onderscheid ook te maken ten aanzien van de vertragingen bij de totstandbrenging van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, met name de invoering van een gemeenschappelijke marktordening in bepaalde sectoren?

Volgens artikel 38, lid 2, EEG-Verdrag zijn de regels voor de instelling van de gemeenschappelijke markt (bij voorbeeld de artikelen 30 e.v.) van toepassing op de landbouwprodukten behoudens het bepaalde in de artikelen 39-46, dat wil zeggen de invoering van een gemeenschappelijk landbouwbeleid zoals omschreven in artikel 39. Een dergelijke ordening echter kan enkel het resultaat zijn van duidelijke, nauwkeurige en uitputtend omschreven regels, waaraan de justitiabelen bepaalde rechten kunnen ontlenen. Het spreekt vanzelf dat de bepalingen van artikel 40 EEG-Verdrag niet „rechtstreeks toepasselijk” zijn. Dit standpunt heeft de Commissie zowel voor als na het arrest-Charmasson steeds verdedigd. In dit arrest heeft het Hof zijn opvatting van de rechtstreekse werking echter aanmerkelijk verruimd. Niet alleen moet worden onderzocht of deze of gene bepaling op zichzelf rechtstreeks toepasselijk kan zijn, doch wanneer verscheidene regels tegelijkertijd van toepassing zijn, moet bovendien worden nagegaan welke daarvan het meest fundamenteel van aard is ten opzichte van de algemene beginselen van het Verdrag. Volgens het arrest-Charmasson gaat de afschaffing van de kwantitatieve beperkingen — een van de grondslagen van het Verdrag en van rechtstreekse toepassing — vóór de noodzaak van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, wanneer dit laatste tot een verzwakking van het beginsel van het vrije goederenverkeer leidt en niet binnen de in het EEG-Verdrag bepaalde termijnen tot stand kon worden gebracht.

Het gaat daarbij niet meer alleen om een begrip rechtstreekse toepasselijkheid, dat uitsluitend gebaseerd is op de overbodigheid van iedere uitvoeringsmaatregel, doch om een standpuntbepaling om druk uit te oefenen op de gemeenschapsexecutieve, en via deze op de Lid-Staten, ten einde tot een volledige toepassing van het Verdrag te komen.

En dan moet men dit resultaat, dat uiteraard de vaststelling van verordeningen en andere uitvoeringsregelingen vereist, ook snel kunnen bereiken zonder de ernstige verstoringen of beroeringen te veroorzaken die een plotselinge integratie teweeg kan brengen in een bepaalde economische sector, en met name een landbouwsector, wanneer zij dreigt uit te lopen op de miskenning van de beginselen van artikel 39 EEG-Verdrag. Overgangsmaatregelen kunnen objectief noodzakelijk blijken. Hoe legitiem zijn pogingen de doelstellingen van het Verdrag te doen zegevieren ook zijn, de rechter kan zich niet volledig in de plaats stellen van het uitvoerende orgaan, dat grotendeels ook de wetgever is. In elk geval lijkt mij deze houding de juiste wanneer het, zoals in casu, niet gaat om de toepassing van de bepalingen van het Verdrag zelf, doch van de Toetredingsakte. Wij menen te hebben aangetoond dat het tijdvak dat op 31 december 1977 eindigde, naar aard en gevolgen volstrekt verschilde van de in het Verdrag voorziene overgangsperiode van vijftien jaar, en dat de regels voor de totstandbrenging van de assimilatie van de economie der nieuwe Lid-Staten gedurende een zo korte periode aanzienlijke soepeler waren dan die welke in het Verdrag zijn vastgelegd voor de totstandbrenging van de gemeenschappelijke markt tussen de oorspronkelijke Lid-Staten.

Het gemeenschappelijk landbouwbeleid zoals omschreven in artikel 39, mag niet het risico inhouden dat in een Lid-Staat die in 1972/73 het „acquis communautaire” heeft aanvaard, een gehele produk-tiesector verdwijnt, zoals dit, althans theoretisch, op industrieel gebied het geval kan zijn.