CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL
VAN 19 JANUARI 1978 ( 1 )
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
De zaak waarin ik heden heb te concluderen, heeft het Hof vorig jaar reeds enkele malen beziggehouden in verband met een verzoek als bedoeld in artikel 83 van het Reglement voor de procesvoering. Wat de feiten betreft, kan ik dus kort zijn.
Op 30 oktober 1976 nam de Raad te 's-Gravenhage enkele besluiten betreffende de visserij, die op 3 november 1976 formeel werden vastgesteld. Daarbij werd met name besloten dat de Lid-Staten hun visserijzones langs de kusten van de Noordzee en de Atlantische Oceaan per 1 januari 1977 tot 200 mijl zouden uitbreiden. Ierland, verweerder in de onderhavige zaak, deed dit bij besluit van 22 december 1976.
Op de bijeenkomst van 's-Gravenhage was ook gesproken over gemeenschapsmaatregelen voor het behoud van de visgronden. In dat verband legde de Commissie een verklaring af, waarmee de Raad zijn instemming betuigde en die ik vanwege het belang ervan voor de onderhavige zaak volledig wil citeren. Die verklaring luidde:
„In afwachting van de invoering van de thans in voorbereiding zijnde communautaire maatregelen inzake de instandhouding van het visbestand zullen de Lid-Staten geen unilaterale instandhoudingsmaatregelen nemen.
Indien echter in de internationale commissies voor de visserij geen overeenstemming wordt bereikt voor het jaar 1977 en indien vervolgens niet onmiddellijk autonome communautaire maatregelen kunnen worden aangenomen, kunnen de Lid-Staten als conservatoire maatregel en op niet-discriminerende wijze de passende maatregelen nemen ter bescherming van de visbestanden in de viszones die aan hun kusten grenzen.
Alvorens deze maatregelen te nemen, tracht de betrokken Lid-Staat de goedkeuring van de Commissie te verkrijgen, die in alle stadia van deze procedures moet worden geraadpleegd.
Deze eventueel te nemen maatregelen lopen niet vooruit op de beleidslijnen die zullen worden aangenomen voor de tenuitvoerlegging van de communautaire instandhoudingsmaatregelen.”
De pogingen om tot voorlopige gemeenschappelijke instandhoudingsmaatregelen te komen — wij noemen de ontwerp-verordeningen van de Commissie van 3 december 1976 (bijlage 3 bij het verzoekschrift), van 14 januari 1977 (bijlage 4) en van 11 maart 1977 (bijlage 13) — leidden evenwel niet tot resultaat; het kwam in deze periode slechts tot enkele beperkte regelingen met instandhoudingsmaatregelen, zoals de verordeningen nrs. 194/77 van 28 januari 1977, 350/77 van 18 februari 1977 en 373/77 van 24 februari 1977 (PB 1977, L 25 blz. 46, L 48 blz. 28 en L 53 blz. 1).
Met het oog hierop stelde de Ierse minister van Buitenlandse Zaken op 14 februari 1977 de Commissie in kennis van de hoofdlijnen van eenzijdige instandhoudingsmaatregelen die zijn regering voornemens was vast te stellen. Op 16 februari 1977 werden inderdaad twee verordeningen uitgevaardigd, namelijk de „Sea Fisheries (Conservation and Rational Exploitation) Order 1977”, waarbij het alle vissersvaartuigen werd verboden zich in een bepaald, met lengte- en breedtegraden omschreven zeegebied op te houden en te vissen, en de „Sea Fisheries (Conservation and Rational Exploitation) (Nr. 2) Order 1977”, volgens welke vorenbedoeld verbod niet gold voor schepen met een lengte van minder dan 33 m of een motorvermogen van minder dan 1100 pk. Deze verordeningen van de Ierse minister van visserij — in het vervolg kortheidshalve aan te duiden als „de Ierse maatregelen” — zouden oorspronkelijk op 1 maart 1977 in werking treden. Zover kwam het aanvankelijk echter niet, niet in de laatste plaats op aandringen van de Commissie, die onder meer op 21 februari overleg over dit punt had gevoerd met vertegenwoordigers van de Ierse regering en van de andere Lid-Staten. Uiteindelijk werden de maatregelen dan toch op 10 april 1977 van kracht, nadat de Raad tijdens een bijeenkomst van eind maart 1977 niet tot een akkoord over gemeenschappelijke instandhoudingsmaatregelen had kunnen komen. Tegelijkertijd nodigde de Ierse regering — hierop kom ik nog terug — de andere Lid-Staten uit hun visserijprogramma's, die eventueel in de plaats van de genoemde maatregelen zouden komen, ter goedkeuring voor te leggen.
De Commissie, die reeds tijdens de bij eenkomst van eind maart de Ierse maatregelen strijdig met het gemeenschapsrecht had genoemd — ook de meerderheid van de Lid-Staten had zich trouwens bij het overleg van 21 februari ertegen verklaard —, besloot daarop een procedure wegens niet-nakoming van verdragsverplichtingen als bedoeld in artikel 169 EEG-Verdrag in te leiden. Op 2 mei 1977 richtte zij een schrijven aan de Ierse regering, waarin zij verklaarde dat de maatregelen discriminerend waren, geen echte instandhoudingsmaatregelen waren en in hun uitwerking op de gemeenschappelijke marktordening voor visserijprodukten verder gingen dan strikt noodzakelijk was. Het antwoord van de Ierse regering van 6 mei 1977 kon de Commissie niet bevredigen en zo bracht zij op 7 mei het in artikel 169 bedoelde met redenen omklede advies uit. Toen de Ierse maatregelen niet binnen de gestelde termijn (10 mei 1977) waren ingetrokken, bracht de Commissie de zaak op 13 mei voor het Hof van Justitie, dat thans heeft te beslissen of de Ierse regering inbreuk heeft gemaakt op het gemeenschapsrecht.
Alvorens op deze vraag in te gaan, wil ik er echter nog aan herinneren dat de Commissie bij haar inleidend verzoekschrift tevens had verzocht om voorlopige maatregelen als bedoeld in artikel 83 van het Reglement voor de procesvoering. Na een mondelinge behandeling op 21 en 22 mei 1977 besloot het Hof aanvankelijk een beslissing over voorlopige maatregelen aan te houden om partijen gelegenheid te geven overeenstemming te bereiken over een alternatieve oplossing. Daarover moest binnen een bepaalde,'meermaals verlengde termijn rapport worden uitgebracht. Nadat dit was gebeurd en na een nieuwe mondelinge behandeling op 11 juli 1977 gaf het Hof op 13 juli 1977 een tweede beschikking, waarbij Ierland werd bevolen uiterlijk op 18 juli de toepassing van de litigieuze maatregelen op vissersvaartuigen van de andere Lid-Staten op te schorten. Verder werd bepaald dat Ierland met goedvinden van de Commissie andere instandhoudingsmaatregelen mocht nemen, die zich verdroegen met de bepalingen van het gemeenschapsrecht en de doelstellingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid. Naar ons is verzekerd, zijn de maatregelen na 18 juli 1977 inderdaad niet meer toegepast en omdat ook geen andere maatregelen tot stand zijn gekomen, kon de visserij in het betrokken gebied worden voortgezet.
Daarnaast zij vermeld dat het vraagstuk van de toelaatbaarheid der Ierse maatregelen ook langs de weg van artikel 177 EEG-Verdrag — middels een verwijzingsbeschikking van een Ierse rechter — aan het Hof is voorgelegd. In die prejudiciële procedure (zaak 88/77) zal uiteraard afzonderlijk conclusie worden genomen. Niettemin komt het mij juist voor thans ook reeds in te gaan op argumenten die in die zaak door andere betrokkenen zijn aangevoerd; het leek mij immers onaanvaardbaar een oordeel te geven over het verwijt van niet-nakoming van verdragsverplichtingen zonder daarbij alle relevante aspecten van de zaak in aanmerking te nemen.
1. |
Bij de grieven die de Commissie in verband met de bedoelde maatregelen tegen Ierland heeft ingebracht, speelt 's Raads verordening nr. 101/76 van 19 januari 1976, houdende de totstandbrenging van een gemeenschappelijk structuurbeleid in de visserijsector (PB 1976, L 20, blz. 19), een belangrijke rol. In artikel 1 wordt onder meer gesproken over de totstandbrenging van een gemeenschappelijke regeling voor de uitoefening van de zeevisserij en de coördinatie van het structuurbeleid der Lid-Staten op dit gebied. Artikel 2 bepaalt dat de regelingen van de Lid-Staten voor de uitoefening van de visserij in het gedeelte der zee dat onder hun soevereiniteit of jurisdictie valt, niet mogen leiden tot verschillen in behandeling ten opzichte van andere Lid-Staten, en dat de Lid-Staten moeten waarborgen dat voor alle vissersvaartuigen die onder de vlag van één der Lid-Staten varen en op het grondgebied van de Gemeenschap staan ingeschreven, gelijke voorwaarden gelden ten aanzien van de toegang tot en de bevissing van de visgronden in het in artikel 2, lid 1, bedoelde gedeelte der zee. Voorts bepaalt artikel 4: „Ingeval de uitoefening van de visserij in het in artikel 2 bedoelde gedeelte der zee van de Lid-Staten bepaalde visgronden aan de risico's van overbevissing blootstelt, kan de Raad, op voorstel van de Commissie, volgens de procedure van artikel 43, lid 2, van het Verdrag, de voor de instandhouding van deze visgronden noodzakelijke maatregelen vaststellen. Deze maatregelen kunnen met name beperkingen inhouden inzake de vangst van bepaalde vissoorten, de visgronden, de visperioden, de vismethoden en de vistuigen.” Hiertegen brengt de Ierse regering met name in dat deze bepalingen, inzonderheid artikel 2, slechts gelden voor de wateren die op het tijdstip van de vaststelling der verordening onder de soevereiniteit van de Lid-Staten vielen. Dit zou blijken uit artikel 2, lid 3, dat luidt: „Het in dit artikel bedoelde gedeelte der zee is het gedeelte dat als zodanig wordt aangeduid door de in iedere Lid-Staat geldende wetten.” Op bedoeld tijdstip nu bestond er nog geen 200-mijlszone, maar — voor Ierland — slechts een 12-mijlszone. Aangezien anderzijds vaststaat dat de Ierse beschermingsmaatregelen in de eerste plaats buiten deze 12-mijlszone moesten worden toegepast, zouden zij niet aan verordening nr. 101/76 kunnen worden getoetst zolang door een wijziging van het recht de onzekerheid over de gelding van verordening nr. 101/76 in de 200-mijlszone niet is weggenomen. Wij zouden dit twistpunt kunnen laten rusten wanneer het er alleen om ging of de Ierse maatregelen in strijd zijn met de regel van gelijke behandeling. Dan namelijk zou men ook los van verordening nr. 101/76 tot een oordeel kunnen komen — ik kom hierop nog terug —, daar immers, zoals wij zagen, ook bijlage VI van de besluiten van 's-Gravenhage een discriminatieverbod bevat evenals trouwens artikel 7 EEG-Verdrag, dat ook volgens de Ierse regering in het gehele onder Ierse soevereiniteit vallende zeegebied geldt. Ik moet evenwel op het Ierse verweer ingaan, omdat verordening nr. 101/76 volgens de Commissie ook in andere opzichten een rol speelt en omdat bezwaarlijk kan worden aangenomen dat de definitie van artikel 2, lid 3, enkel voor het discriminatieverbod van belang is, maar niet voor de andere in de verordening vervatte beginselen. Mijns inziens is de verrassende stelling van de Ierse regering om de volgende redenen onjuist. In de eerste plaats kan naar mijn mening uit verordening nr. 101/76 zelf eerder het tegendeel van de Ierse opvatting worden afgeleid. Geheel afgezien van volkenrechtelijke overwegingen en gelet op de uiterst algemene formulering van de bepaling, kan artikel 2, lid 3, in overeenstemming met het beginsel dat het grondgebied van de Gemeenschap samenvalt met de territoria van de Lid-Staten, zonder meer aldus worden begrepen, dat het niet aankomt op de bij de vaststelling der verordening geldende nationale wetten, maar op die welke op enig relevant tijdstip gelden. Een andere opvatting zou — mede gelet op het feit dat de definitie van artikel 2, lid 3, voor de gehele verordening geldt — leiden tot het volkomen onaanvaardbare resultaat dat bij een uitbreiding van de territoriale wateren een gemeenschappelijk structuurbeleid zonder uitdrukkelijke wijziging van de verordening slechts mogelijk zou zijn voor een klein gedeelte van het communautaire zeegebied, hetgeen uiteraard het nemen van doeltreffende maatregelen zou verhinderen. Van belang lijkt mij verder artikel 102 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden en de aanpassing der Verdragen, luidende: „Uiterlijk vanaf het zesde jaar na de toetreding stelt de Raad, op voorstel van de Commissie, de voorwaarden vast voor de uitoefening van de visserij, ten einde de bescherming van de visbanken en het behoud van de biologische rijkdommen van de zee te waarborgen.” Dit onderstelt stellig een gemeenschapsbevoegdheid voor het gehele territoriale zeegebied in zijn op elk gegeven moment bestaande omvang, en hiermee lijkt de gedachte onverenigbaar dat er een territoriaal zeegebied kan bestaan waarin de Gemeenschap niet bevoegd is en waar zuiver nationale voorschriften betreffende de visserij en de bescherming van de visbestanden zonder meer mogelijk zijn. Van heel bijzonder gewicht lijkt mij ook hetgeen in verband met dit probleem kan worden afgeleid uit de reeds genoemde besluiten van 's-Gravenhage. Een eerste belangrijk punt is dat daarin wordt gesproken van de instelling van een 200-mijlsvisserijzone in de Gemeenschap, en dat de uitbreiding van die visserijzones in een onderling afgestemde actie heeft plaatsgevonden, zodat de uitbreiding van de bevoegdheid dus uitvloeisel was van een handeling van de Gemeenschap. Er werd dan ook bepaald dat visserijrechten van derde landen in die zone door de Gemeenschap zouden worden geregeld middels akkoorden op basis van wederkerigheid, en dat de Commissie met het voeren van de onderhandelingen was belast. Dienovereenkomstig wordt ook in bijlage VII met betrekking tot de interne regeling voor het gehele territoriale zeegebied gesproken van „ressources communes” en maatregelen van de Gemeenschap; het uitgangspunt is dus dat de bepalingen betreffende het gemeenschappelijk beleid in het gehele territoriale zeegebied gelding bezitten. Bovendien is duidelijk dat de hiervóór geciteerde bijlage VI, waarin sprake is van „thans in voorbereiding zijnde communautaire maatregelen” en volgens welke unilaterale maatregelen slechts onder bepaalde voorwaarden mogen worden getroffen, eveneens betrekking heeft op het gehele territoriale zeegebied, hetgeen niets anders betekent dan dat in zoverre wordt uitgegaan van een gemeenschapsbevoegdheid en van de gelding van artikel 4 van verordening nr. 101/76. Ten slotte is niet enkel van belang dat het Hof in zijn arrest van 14 juli 1976 (gevoegde zaken 3, 4 en 6/76, Kramer e.a., Jurispr. 1976, blz. 1279) — ik kom hierop nog terug — heeft overwogen dat uit de aard der zaak zelf volgt dat, voor zover de Lid-Staten krachtens het volkenrecht een overeenkomstige bevoegdheid bezitten, de verordeningsbevoegdheid ratione materiae van de Gemeenschap zich ook uitstrekt tot de visserij in volle zee. Ter weerlegging van de stelling van de Ierse regering kunnen wij ook nog wijzen op latere verordeningen — met name nrs. 350/77 en 1412/77 (PB 1977, L 48, blz. 28 en L 160, blz. 5) — alsmede op een reeks andere, in de opmerkingen der Commissie vermelde en uitvoerig besproken regelingen met overeenkomstige bepalingen. Ik wijs er slechts op dat de in die regelingen vervatte instandhoudingsmaatregelen betrekking hebben op de gehele 200-mijlszone en dat blijkens het systeem van de bepalingen de gemeenschapswetgever uitgaat van een communautaire regelingsbevoegdheid op het gebied van de visserij, welke zich in dit kader ook uitstrekt tot de nationale territoriale wateren. Met name wanneer men de artikelen 1 en 4 van verordening nr. 1412/77 in hun onderling verband leest, kan dit alleen maar een bevestiging opleveren van de opvatting dat verordening nr. 101/76 geen uitdrukkelijke wijziging behoeft om in de uitgebreide territoriale wateren van toepassing te zijn. Hoe men dan toch kan verdedigen dat de in die verordening vervatte gemeenschapsregeling niet geldt voor het gebied waarin de Ierse maatregelen moesten worden toegepast, is mij niet recht duidelijk. |
2. |
In de tweede plaats hebben wij na te gaan of in het betrokken tijdvak natio nale instandhoudingsmaatregelen konden worden getroffen, dan wel of de gemeenschapsorganen bij uitsluiting bevoegd waren. Het gaat daarbij om een argument van de verdachten in de aan de prejudiciële procedure 88/77 ten gronde liggende strafzaak, doch dat hier uitsluitend moet worden bezien in relatie tot het zeegebied buiten de 12-mijlszone; de in de artikelen 100 en 101 van de Toetredingsakte omschreven kustwateren dienen in dit verband — en trouwens in de gehele onderhavige zaak — buiten beschouwing te blijven, aangezien daarvoor afwijkingen van het gemeenschappelijk beleid en met name bijzondere vangstbeperkingen geoorloofd zijn verklaard. De voorstanders van de opvatting dat nationale maatregelen ongeoorloofd zijn, beroepen zich in de eerste plaats op artikel 102 van de Toetredingsakte en artikel 4, lid 1, van verordening nr. 101/76 (beide reeds aangehaald). Verder betogen zij dat het arrest-Kramer (gevoegde zaken 3, 4 en 6/76) in casu niet relevant is, omdat de feitelijke achtergrond daarvan anders was. En wat de besluiten van 's-Gravenhage betreft, waarin immers van unilaterale maatregelen wordt gesproken, stellen zij zich op het standpunt dat daarmee niet werd beoogd verordening nr. 101/76 te wijzigen, hetgeen trouwens ook niet mogelijk zou zijn geweest. En niet in de laatste plaats voeren zij aan dat de Raad begin 1977 daadwerkelijk voorlopige instandhoudingsmaatregelen heeft vastgesteld en aldus van zijn bevoegdheid gebruik heeft gemaakt. Met betrekking tot deze argumenten kan stellig niet worden ontkend dat er een gemeenschapsbevoegdheid op het gebied van instandhoudingsmaatregelen bestaat, en wel in de eerste plaats krachtens artikel 4 van verordening nr. 101/76. Men mag echter niet vergeten dat reeds artikel 5 van verordening nr. 2141/70 (PB 1970, L 236, blz. 1) een overeenkomstige bepaling bevatte en dat nochtans in de zaak-Kramer nationale instandhoudingsmaatregelen niet zijn afgekeurd, hoofdzakelijk op grond dat de gemeenschapsorganen tot dan toe geen gebruik hadden gemaakt van de mogelijkheid een communautaire regeling vast te stellen. Uitdrukkelijk werd verklaard dat de Lid-Staten destijds nog handelingsbevoegd waren omdat de Gemeenschap haar opdracht nog niet volledig had vervuld. Een overeenkomstige situatie bestond klaarblijkelijk ook begin april 1977, want het valt niet te ontkennen dat de tot dan toe getroffen gemeenschapsmaatregelen geen globaal karakter hadden, doch slechts op bepaalde onderdelen betrekking hadden. Ik moge hier naar de betrokken verordeningen verwijzen. Weliswaar was de feitelijke situatie in de zaak-Kramer in enkele opzichten ontegenzeglijk anders dan in de onderhavige zaak. Met name ging het daar om nationale maatregelen ter nakoming van verplichtingen die Nederland op zich had genomen in het kader van het Verdrag van 24 januari 1959 inzake de visserij in de noordoostelijke Atlantische Oceaan, dat wil zeggen een regeling die bindend was voor alle betrokken staten (verdragspartij zijn alle Lid-Staten behalve Italië en Luxemburg, alsmede zeven derde landen). Maar enerzijds ben ik niet zeker of dat nu wel zo doorslaggevend is, en anderzijds behoeft men ter rechtvaardiging van de stelling dat nationale instandhoudingsmaatregelen geoorloofd zijn, ook niet uitsluitend op het arrest-Kramer terug te vallen. Ik hoef alleen maar te herinneren aan de vorenaangehaalde bijlage VI bij de besluiten van 's-Gravenhage, waarin nationale maatregelen onder bepaalde voorwaarden uitdrukkelijk geoorloofd zijn verklaard. Hiertegen kan ook niet worden ingebracht dat die besluiten verordening nr. 101/76 niet wilden of konden wijzigen. In werkelijkheid was dat ook geenszins de bedoeling ervan; zij wilden slechts duidelijk maken — zoals ook het arrest-Kramer heeft gedaan — dat zolang de Gemeenschap haar bevoegdheden niet heeft uitgeoefend, zo nodig nationale maatregelen kunnen worden getroffen. Ten slotte kan in dit verband nog worden gewezen op de motivering van verordening nr. 350/77 van 18 februari 1977 tot vaststelling van bepaalde overgangsmaatregelen voor de instandhouding en het beheer van de visbestanden. In de considerans wordt uitdrukkelijk overwogen „dat de Lid-Staten in afwachting van de invoering van een communautaire regeling voor de instandhouding en het beheer van de visbestanden en onverminderd het bepaalde in deze verordening, overeenkomstig de procedure en de voorwaarden als omschreven in bijlage VI van de resolutie van de Raad van 3 november 1976 op niet-discriminatoire wijze aanvullende maatregelen mogen treffen ter bescherming van de visbestanden in de voor hun kusten gelegen visserijzones.” Aangezien echter, zoals gezegd, in april 1977 nog slechts deelregelingen bestonden en een algemeen beleid wel voorwerp van besprekingen was, maar nog niet tot stand was gebracht, kan inderdaad niet worden ontkend dat nationale instandhoudingsmaatrelen op dat tijdstip in principe nog geoorloofd waren. |
3. |
Een basisvoorwaarde voor dergelijke maatregelen — ik wees daar reeds op — is natuurlijk dat zij noodzakelijk zijn, dat wil zeggen dat de visbestanden in een bepaald gebied al aanmerkelijk zijn gereduceerd of er onmiddellijk gevaar voor overbevissing bestaat, zodat het herstel van de visbestanden en dus ook de visaanvoer in de toekomst enkel met behulp van beperkingen en beschermingsmaatregelen kan worden gewaarborgd. Bepaalde argumenten van de Commissie en andere, tijdens de behandeling gebleken omstandigheden zouden de indruk kunnen wekken dat bij de Ierse maatregelen niet aan die voorwaarde is voldaan. Ik denk hier aan de mededeling van de Commissie dat ten gevolge van de na 1 januari 1977 getroffen gemeenschapsmaatregelen de vangsten door schepen van derde landen aanzienlijk zijn verminderd. Terwijl die vangsten in 1976 in het betrokken gebied nog meer dan 400000 ton bedroegen, waren zij in 1977 teruggelopen tot omstreeks 130000 ton. Bijzonder sprekend is een vergelijking van de quota van bepaalde vissoorten die in respectievelijk 1975 en 1977 voor het betrokken zeegebied (zone VII) aan de Sovjetunie waren toegekend, en de vergelijking van die quota met de totale vangsten van de Gemeenschap in genoemde zone in januari 1975, waarbij tevens moet worden bedacht dat een quotaverlaging ook een vermindering van de bijvangsten meebrengt. Voorts denk ik aan de van gemeenschapswege ingestelde beperking en het verbod van de haringvisserij, die eveneens tot een aanzienlijke verlichting hebben geleid. Daarnaast zij eraan herinnerd dat ingevolge 's Hofs beschikking de Ierse maatregelen met ingang van 18 juli 1977 zijn. opgeschort zonder dat in plaats daarvan andere maatregelen, zoals vaststelling van visserijprogramma's en dergelijke, tot stand zijn gekomen. Beziet men de zaak echter wat nauwkeuriger, dan blijkt dat dit alles onvoldoende grond biedt om de noodzaak van nationale instandhoudingsmaatregelen in april 1977 zonder meer te ontkennen. Omdat het aankomt op het tijdstip van toepassing der Ierse maatregelen en eventueel op de daarbij voorzienbare acties, dienen latere maatregelen van de Raad natuurlijk buiten beschouwing te blijven, zoals bij voorbeeld de eind julibegin augustus 1977 vastgestelde verordeningen nrs. 1672/77, 1709/77 en 1779/77 (PB 1977, L 186, blz. 27, L 189, blz. 8 en L 196, blz. 4). Met betrekking tot de — overigens tijdelijke — beperkingen van bepaalde vangsten van derde landen is verder van belang dat dergelijke gemeenschapsmaatregelen reeds begin 1977 bestonden, zo bij voorbeeld verordening nr. 194/77 van 28 januari 1977 en verordening nr. 373/77 van 24 februari 1977. Dit heeft de Commissie niet weerhouden in maart 1977 voorstellen voor instandhoudingsmaatregelen te doen. Zij constateerde daarbij dat bepaalde bestanden in de Ierse wateren overbevist waren en dat maatregelen voor belangrijke vissoorten in de zones VI en VII zeer dringend gewenst waren. Om die reden werd voor 1977 een vangstvermindering van 41 % voorgesteld. Met het oog hierop heeft de Commissie ook tijdens de mondelinge behandeling de noodzaak van instandhoudingsmaatregelen op zich niet bestreden, maar enkel beklemtoond dat de situatie vanwege de vermindering van de vangsten van derde landen minder dramatisch was dan de Ierse regering deed voorkomen. Ten slotte mag ook uit Ierlands houding na 's Hofs beschikking van 13 juli 1977 niet de conclusie worden getrokken dat de Ierse maatregelen al op voorhand niet noodzakelijk waren. Daarbij kunnen de inmiddels getroffen of binnenkort te verwachten gemeenschapsmaatregelen een rol hebben gespeeld, alsmede de omstandigheid dat de Ierse maatregelen al gedurende een vrij lange periode van kracht waren geweest, zodat het er naar uit kon zien dat rigoureuze unilaterale maatregelen minder dringend waren geworden. Bovendien heeft de behandeling van de zaak geen duidelijkheid gebracht met betrekking tot de vraag waarom de door Ierland oorspronkelijk gewenste visserijprogramma's niet tot stand zijn gekomen. En omdat die duidelijkheid ontbreekt, valt het niet uit te sluiten dat de verwezenlijking van die programma's door objectieve oorzaken is verhinderd, bijvoorbeeld omdat de verstrekte gegevens niet toereikend waren en een onmisbaar controlesysteem, dat slechts in samenwerking met de andere Lid-Staten kon functioneren, niet te verwezenlijken was. Om al deze redenen ben ik geneigd te zeggen dat, zo er al kritiek op de Ierse maatregelen mogelijk is, dan toch niet omdat zij in principe onnodig zouden zijn geweest. Iets anders is echter — en hierop kom ik later nog terug —, of die matregelen in de gekozen algemene vorm — ten aanzien van het betrokken gebied en de betrokken vissoorten — noodzakelijk waren dan wel of zij verder gingen dan noodzakelijk was. |
4. |
Bij ons verder onderzoek van de zaak dienen wij ons derhalve bezig te houden met de vorm en de gevolgen van de Ierse maatregelen, waarbij verschillende gezichtspunten — voor een deel wederom aan zaak 88/77 ontleend — in aanmerking moeten worden genomen. Zo is de vraag gesteld of de vangstbeperking niet als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking in de zin van artikel 30 EEG-Verdrag is te beschouwen en als zodanig ongeoorloofd is, en of de litigieuze Ierse verordeningen wel echte instandhoudingsmaatregelen zijn. Voorts is betoogd dat de maatregelen in verscheidene opzichten inbreuk maken op het discriminatieverbod, dat hun gevolgen voor de gemeenschappelijke marktordening niet tot het strikt noodzakelijke zijn beperkt en dat zij schadelijk kunnen zijn voor de onderhandelingen met derde landen, die volgens de besluiten van 's-Gravenhage door de Commissie moeten worden gevoerd.
|
5. |
Uiteindelijk kom ik dus tot de conclusie dat het beroep van de Commissie gegrond is en dat dienvolgens moet worden vastgesteld dat Ierland, door de twee verordeningen van 16 februari 1977 uit te vaardigen en na 10 april 1977 toe te passen, heeft gehandeld in strijd met zijn uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende verplichtingen. Voorts zal Ierland, overeenkomstig het verzoek van de Commissie, in de kosten van het geding moeten worden verwezen. |
( 1 ) Vertaald uit het Duits.