CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL A. TRABUCCHI

VAN 27 JUNI 1973 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

De Duitse rechter vraagt U of 's Raads verordening nr. 803/68/EEG van 27 juni 1968 wel rechtsgeldig is nu artikel 235 van het EEG-Verdrag er aan ten grondslag is gelegd.

Het wordt betwijfeld in de Duitse rechtsliteratuur, waarnaar het Bundesfinanzhof overigens slechts in algemene bewoordingen verwijst. Sommige schrijvers maken een voorbehoud in verband met het feit dat de Raad zich behalve op speciale Verdragsvoorschriften (waarin ten deze aan het uitvoerend gezag van de Gemeenschap bepaalde bevoegdheden zouden zijn toegekend), ook heeft gebaseerd op artikel 235, een subsidiaire bepaling die alleen zou slaan op gevallen waarin ter verwezenlijking van een der communautaire doelstellingen een optreden der Gemeenschap nodig blijkt doch het Verdrag niet in de daartoe nodige bevoegdheden heeft voorzien.

De doctrine wordt voornamelijk op twee punten verdeeld gehouden: de uitlegging van enerzijds artikel 235, anderzijds de artikelen 111 en 113 betreffende de gemeenschappelijke handelspolitiek.

Het ligt niet in mijn bedoeling mij in het doctrinair debat te mengen; deze plaats leent zich daartoe niet. Doch nu de verwijzende rechter zijn twijfel inzake de geldigheid der Gemeenschapsverordening alleen maar met andersluidende leerstellige opvattingen adstrueert, moet ik wel een kort overzicht geven van de belangrijkste stellingen van de auteurs waarop de Duitse rechter zich beroept.

Een korte opmerking vooraf.

Het staat vast dat verschillen tussen de nationale douanevoorschriften die bij de toepassing van het gemeenschappelijk tarief te pas komen, ofschoon op zichzelf misschien van weinig belang, tot ontwrichting van de mededinging en verlegging van het handelsverkeer kunnen leiden. Het is ook wel zeker dat de maatstaven die ter bepaling van de douanewaarde worden aangelegd, de toepassing van het gemeenschappelijk douanetarief rechtstreeks raken en dat zonder een voor alle Lid-Staten geldende eensluidende maatstaf van een uniforme toepassing der communautaire tarieven geen sprake kan zijn. Integendeel, toen bleek dat de aanpassingsmogelijkheden die in de op 15 december 1950 te Brussel gesloten Overeenkomsten nopens de douanewaarde der goederen worden geboden in de desbetreffende Lid-Staten tot verschillende bepalingen hadden geleid, moest men tot wijziging der nationale regeling zien te komen.

Geeft het Verdrag specifieke bepalingen op grond waarvan zulke maatregelen buiten artikel 235 om hadden kunnen worden genomen?

Sommigen gaan uit van een restrictieve interpretatie van artikel 235, dat alleen zou mogen worden toegepast wanneer het Verdrag geen enkele specifieke voorziening behelst. Volgens die uitlegging moet het uitgesloten worden geacht dat er op grond van artikel 235 met het oog op een situatie waarin een ander Verdragsvoorschrift ook maar de geringste mogelijkheid tot ingrijpen biedt, door de Gemeenschap maatregelen zouden mogen worden getroffen die volgens haar beter — of uitsluitend — tot het beoogde doel zouden kunnen leiden. Deze oplossing wordt bepleit met het argument dat anders de specifieke bepalingen die een minder vergaande mogelijkheid tot ingrijpen behelzen dan in artikel 235 besloten kan liggen, overbodig zouden worden of belangrijk zouden moeten worden gewijzigd.

Met name in het geval waarvan de rechter a quo heeft kennis te nemen zou deze uitlegging, in verband gebracht met artikel 27 — volgens hetwelk de Commissie tot de Lid-Staten aanbevelingen kan richten opdat zij voor zover nodig hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen op douanegebied nader tot elkaar brengen — impliceren dat de Gemeenschap op het hier betreden terrein geen rechtsvoorschriften kan geven, ook niet wanneer die meer doeltreffend mochten blijken te zijn dan de aanbevelingen van artikel 27.

De Raad heeft er terecht op gewezen dat dit standpunt, star doorgevoerd, tot absurde resultaten zou leiden; waar de Commissie aan artikel 155 van het Verdrag de algemene bevoegdheid tot het doen van aanbevelingen ontleent, zou artikel 235 praktisch een dode letter worden.

Doch vooral om andere redenen zie ik tot deze restrictieve uitlegging van artikel 235, die in de tekst ook geen enkele steun vindt, geen aanleiding. Artikel 235 is blijkens zijn bewoordingen bedoeld voor gevallen waarin het Verdrag voor de verwezenlijking van een der doeleinden van de Gemeenschap niet de nodige bevoegdheden heeft voorzien, doch het is niet anders wanneer wel toegekende bevoegdheden niet doeltreffend blijken te zijn.

Of een bepaald ingrijpen in de zin van artikel 235 noodzakelijk is en of de middelen waarvan met het oog op de gestelde doelen gebruik kan worden gemaakt de juiste zijn, staat ter beoordeling van de Raad. Zodanige noodzaak doet zich voor wanneer de Raad, gezien de aard van de materie en de bijzondere eisen verband houdende met de gesteldheid van het terrein waar de Gemeenschap wenst op te treden, de specifieke bevoegdheden die het Verdrag voor bepaalde doeleinden verleent ontoereikend acht.

Anderzijds is het niet waar dat artikel 235 speciale bepalingen die ook maar de geringste mogelijkheid tot ingrijpen bieden overbodig zou maken of een wijziging dier bepalingen zou behelzen. In de regel zal men met zulke bepalingen, die bovendien meestal een eenvoudiger procedure behelzen dan artikel 235, moeten werken en zal artikel 235 slechts toepassing mogen vinden in bijzondere gevallen waarin de door het Verdrag gegeven bevoegdheid tot ingrijpen ondoeltreffend wordt geacht.

Het andere door de schrijvers gemaakte bezwaar waarop de Duitse rechter doelt berust op overwegingen van geheel andere aard en betreft meer in het bijzonder het douanerecht. Ook hier komt men uiteindelijk tot een uitlegging die een afbakening van het toepassingsgebied van artikel 235 behelst, doch thans gaat dit niet ten kcste van de communautaire beleidsbevoegdheid. Wie de grenzen wil trekken die bij toepassing van artikel 235 op douanerechtelijk gebied in acht moeten worden genomen, moet volgens deze redenering voor ogen houden dat de Gemeenschap ten deze reeds over een algemene regelgevende bevoegdheid beschikt, hetzij krachtens artikel 9 — volgens, hetwelk de Gemeenschap op een douane-unie berust — hetzij ingevolge de artikelen 111 en 113, waarin haar met het oog op een eigen handelspolitiek jegens derde landen uitdrukkelijk bepaalde bevoegdheden worden toegekend. Wanneer de wetgever heeft gemeend aan de Gemeenschap op grondslag van de douane-unie een algemene regelgevende bevoegdheid ten aanzien van het handelsbeleid jegens derde staten te moeten verlenen, dan moet zij a fortiori over zodanige bevoegdheid beschikken wanneer het om een juiste werking van het gemeenschappelijk douanetarief gaat. Deze stelling zou steun vinden in de artikelen 23, derde alinea, en 28 van het Verdrag, volgens welke op douanerechtelijk gebied overal dezelfde regels dienen te gelden. Aldus, kort samengevat, het betoog van deze schrijvers.

Vaststelling van de douanewaarde der goederen is vanzelfsprekend een voorwaarde om tot toepassing der douanerechten te kunnen overgaan, juist zoals bepaling van de belastinggrondslag een voorwaarde is om tot heffing te kunnen overgaan. Het lijdt geen twijfel dat de bepalingen waarin de criteria ter vaststelling van de belastinggrondslag worden omschreven tot het belastingrecht behoren: tenzij de wet uitdrukkelijk anders bepaalt is tot vaststelling dier criteria uiteraard hetzelfde gezagsorgaan dat ook de belasting vaststelt bevoegd. Evenzo is, behoudens bepaling van het tegendeel, hetzelfde gezagsorgaan dat de douanetarieven vaststelt ook bevoegd tot vaststelling van de criteria ter bepaling van de douanewaarde.

Det met de douane-unie samenhangende beheersbevoegdheden, met name die tot vaststelling en wijziging van de percentages van het gemeenschappelijk douanetarief (artikel 28 van het Verdrag), moet dus uit de aard der zaak mede de bevoegdheid omvatten tot vaststelling van regelen welke de grondslagen van het tarief rechtstreeks raken en dus met het oog op een juiste werking van de douane-unie zelve onontbeerlijk zijn. Reeds hieruit kan worden geconcludeerd dat de bevoegdheid der Gemeenschap tot regeling van de douanewaarde zonder meer uit de gezamenlijke bevoegdheden der Gemeenschap op douanegebied voortvloeit, waartoe de procedure van artikel 235 niet behoeft te worden gevolgd en geen beroep behoeft te worden gedaan op de bevoegdheden welke de Gemeenschap in de artikelen 111 en 113 ten aanzien van het gemeenschappelijk handelsbeleid zijn toegekend. Wij menen dan ook dat dit artikel 235 niet impliceert dat de uitleggingsmethode die wel „leer der implicite toegekende bevoegdheden” wordt genoemd, niet zou mogen worden gevolgd wanneer de aan de Gemeenschap toegekende beleidsmiddelen niet slechts — in voege als in deze bedeelde bepaling voorzien — in het algemeen op de algemene doeleinden van het Verdrag zijn afgestemd, doch bepaaldelijk moeten worden aangewend met het oog op een juist gebruik van bevoegdheden welke de Gemeenschap speciaal voor bepaalde gebieden zijn toegekend. Het Hof heeft trouwens meermalen van een dergelijke uitleggingsmethode gebruik gemaakt, zo nog onlangs in de zaak 22-70 (Commissie/Raad, Jurisprudentie 1971, blz. 263 e.v.). De hierbedoelde bevoegdheid tot vaststelling van de douanewaarde zou dus moeten worden uitgeoefend volgens de procedureregels van artikel 28 van het Verdrag.

Meent men de vraag echter te moeten bezien in het licht — en op de grondslag — van de door sommige schrijvers ingeroepen artikelen 111 en 113 van het Verdrag inzake de gemeenschappelijke handelspolitiek, dan dient te worden opgemerkt dat deze voorschriften overduidelijk met de toepassing van het gemeenschappelijk douanetarief samenhangen: artikel 113 noemt uitdrukkelijk het sluiten van tariefaccoorden een der belangrijkste middelen dier handelspolitiek, zodat het niveau der jegens derde landen toegepaste tariefpercentages rechtstreeks in het geding is.

Niet gelijkluidende criteria ter bepaling van de douanewaarde kunnen ook tot een verschillend economisch effect der douanerechten leiden, hetgeen aan een juiste gemeenschappelijke handelspolitiek afbreuk zou kunnen doen.

Waar het gemeenschappelijk douanetarief en het handelsbeleid dus zozeer samenhangen dat dit beleid alleen met behulp van een goed werkend gemeenschappelijk douanetarief kan worden gevoerd, de Gemeenschap daartoe de bepaling van de douanewaarde der goederen rechtstreeks heeft te regelen en een speciale Verdragsbepaling ontbreekt, zou ik met terzijdelating van het hiervoor bepleite uitleggingscriterium — waarin de gezamenlijke bevoegdheden die de Gemeenschap met betrekking tot het beheer van de douane-unie zijn toegekend, de doorslag geven — menen dat artikel 111, lid 1 (volgens hetwelk de Gemeenschap binnen de overgangsperiode de noodzakelijke voorwaarden tot het voeren van een gemeenschappelijke handelspolitiek heeft te scheppen) alsook — na ommekomst van de overgangsperiode — artikel 113 (dat de nodige bevoegdheden schept om een op eenvormige beginselen gebaseerd handelsbeleid mogelijk te maken) voor de hierbedoelde verordening rechtens een voldoende grondslag kunnen vormen.

De kwestie is in casu echter nog meer dan anders reeds het geval zou zijn van academisch belang: met haar op een andere grondslag berustende verordening en volgens een ingewikkelder procedure heeft de Gemeenschap haar deel toch bereikt. Al aangenomen dat de verordening er langs eenvoudiger weg en op grond van een andere bepaling dan wel cp grondslag van een aantal specifieke Verdragsregels en in het Verdrag voorziene bijzondere bevoegdheden ook had kunnen komen, dan nog is niet in te zien hoe het openbaar belang kan zijn geschonden nu de maatregel is genomen cp grond — en volgens de procedure — van artikel 235. Het ware stellig met de geest van het Verdragsstelsel in strijd geweest wanneer de Commissie of de Raad van artikel 235 gebruik zouden hebben gemaakt in een geval waarin kennelijk reeds cp grond van andere Verdragsbepalingen kon worden ingegrepen. Doch welke rechtsgevolgen in zodanig geval ook zouden intreden, in casu kunnen wij volstaan met de opmerking dat het er bij gebreke van een uitdrukkelijk Verdragsvoorschrift waarin tot vaststelling van de hierbedoelde verordening wordt gemachtigd, niet voor mag worden gehouden dat een tot nietigheid leidende onregelmatigheid kan zijn gelegen in het feit dat men de maatregel veiligheidshalve op de in artikel 235 besloten liggende algemene machtiging heeft gebaseerd.

In de tweede plaats vraagt de Duitse rechter om uitlegging van artikel 11, lid 2 b), van verordening nr. 803/68, zoals die moet worden toegepast wanneer de betaling in termijnen, dat wil zeggen na het in artikel 5 a) bedoelde tijdstip, plaats vindt — en aan de douane geen afwijkende contantprijs is aangetoond —. De nationale rechter wenst met name te weten of het voor vaststelling van een lagere douanewaarde dan de bij betaling in termijnen vastgestelde prijs, in geval van contante betaling nodig is dat er tussen de verkoper en de betrokken koper c.q. met andere kopers een andere in een bepaald geldsbedrag uitgedrukte prijs is overeengekomen dan wel of men slechts behoeft te bewijzen dat de in termijnen te betalen prijs de kredietkosten omvat.

Lid 1 van voormeld artikel 11 luidt als volgt:

„De voor het bepalen van de douanewaarde van rechtstreeks tot verbruik aangegeven goederen in aanmerking te nemen prijs is een contantprijs, waarvan de betaling moet geschieden op het tijdstip bedoeld in artikel 5, sub a).”

Volgens bedoeld artikel 5 geldt als tijdstip voor de bepaling van de douanewaarde van goederen die rechtstreeks tot verbruik worden aangegeven de datum waarop de douane de verklaring ontvangt blijkens welke betrokkene de goederen tot verbruik wil aangeven.

Evenwel wordt volgens artikel 11, lid 2, als contantprijs eveneens aangemerkt „de prijs waarvan de betaling na het tijdstip, bedoeld in artikel 5, sub a), moet geschieden, tenzij een korting voor contante betaling is overeengekomen of ten genoege van de douane wordt aangetoond dat een afwijkende prijs voor contante betaling bestaat”.

Wij weten dat verweerster in het hoofdgeding van een tot hetzelfde concern behorende onderneming in een derde land goederen had ontvangen die de 15e dag van de vierde maand na aankoop moesten worden betaald. De Duitse douane heeft het douanerecht berekend over de gehele factuurprijs, zonder aftrek der door de importmaatschappij gedeclareerde kredietkosten (3 %). Zij legde nu er geen korting was overeengekomen, aan haar beslissing voormeld artikel 11 ten grondslag en motiveerde haar weigering met de overweging dat de importeur niet had bewezen dat de prijs voor contante betaling van de factuurprijs afweek. Een ander standpunt werd ingenomen door het Finanzgericht dat van het bezwaarschrift tegen de afwijzende beschikking der douane had kennis te nemen; de importeur had een brief van de leverancier overgelegd volgens welke de kredietkosten in de factuurprijs waren begrepen en had daarmede volgens de rechter in eerste aanleg genoegzaam bewezen dat er sprake was van een afwijkende prijs voor contante betaling als bedoeld in artikel 11; ter bepaling van de douanewaarde heeft hij dus volgens een forfaitaire methode (vermindering van het factuurbedrag met 1 % voor iedere maand tussen koop en betaling) de factuurprijs met 3 % verlaagd; bedoelde methode was volgens de ter terechtzitting verstrekte inlichtingen in de Duitse rechtspraak aanvaard en vervolgens ook vastgelegd in een verordening van het Bundesministerium der Finanzen uit het jaar 1964 (die echter na de inwerkingtreding van verordening nr. 803/68 uitdrukkelijk schijnt te zijn ingetrokken).

De ons door het Bundesfinanzhof gestelde vraag naar de uitlegging van artikel 11 schijnt dus betrekking te hebben op een algemeen probleem waarover het Hof zich in ander verband reeds heeft uitgesproken: de afbakening der grenzen binnen welke de nationale overheid bij de uitvoering van Gemeenschapsrecht van nationale voorschriften en maatstaven mag uitgaan.

Aan deze jurisprudentie kunnen de volgende algemene regels worden ontleend:

Bij latere betaling behelst verordening nr. 803/68 geen mogelijkheid om ter bepaling van de douanewaarde op de verkoopprijs een forfaitaire korting toe te passen; de waarde kan alleen op een lager bedrag dan de factuurprijs worden bepaald wanneer aan welomschreven voorwaarden is voldaan:

U ziet dat men zich in ieder geval houdt aan het beginsel van artikel 11, eerste lid, volgens hetwelk ter bepaling van de douanewaarde een contantprijs in aanmerking wordt genomen die hetzij door de verkoper tegenover een bepaalde ko per wordt vastgesteld (ook al mocht de ze vervolgens de voorkeur geven aan de hogere prijs bij betaling op termijn), het zij door dezelfde verkoper aan andere kopers wordt berekend.

Op deze manier wordt bij de toepassing van het gemeenschappelijk douanetarief de economische werkelijkheid het dichtst benaderd en kunnen onzekerheden en complicaties bij de bewijsvoering worden vermeden.

De verordening geeft daarom een duidelijke omschrijving van de gevallen waarin voor de heffing der douanerechten van een lagere prijs wordt uitgegaan dan in werkelijkheid wordt betaald; doch wie het onderhavige geval uit deze hoek beziet dient te bedenken dat de criteria voor toepassing van het Gemeenschapsrecht op dezelfde wijze dienen te worden gehanteerd.

De verklaring van de verkoper die alleen zegt dat de kredietkosten in de overeengekomen prijs zijn begrepen doch over de contantprijs zwijgt, geeft de nationale rechter ook voldoende houvast om aan de hand van de plaatselijke handelsgebruiken het bedrag te bepalen dat vermoedelijk ter berekening van de contantprijs zou zijn afgetrokken. Dit zou echter impliceren dat de rechters die de op hun onderscheiden handelspraktijken berustende stelsels toepassen met vermoedens werken, hetgeen niet te rijmen valt met de uniformiteit en doorzichtigheid die de verordening verlangt. Zij noemt twee welomschreven prijzen en de douane kan zeer wel uitgaan van de prijs die door aftrek van de korting wordt verkregen of van de contantprijs die dezelfde verkoper pleegt te berekenen zonder ruimte te laten voor onzekerheden verband houdende met ongelijke plaatselijke handelsgebruiken of met de vaststelling dier gebruiken. Zou men echter met de rechter in eerste aanleg meegaan, dan zou de douane in casu in het Gemeenschapsrecht tevergeefs zoeken naar een maatstaf ter bepaling van genoemde kredietkosten en de beslissing moeten overlaten aan de nationale gezagsorganen die het bedrag der korting volgens in de regel onvoldoende bepaalde en misschien van staat tot staat verschillende criteria zouden moeten vaststellen.

Zoals reeds opgemerkt en bovendien ook in de considerans van de verordening duidelijk wordt overwogen heeft de communautaire wetgever er met zijn voor de gehele Gemeenschap geldende methode ter bepaling der douanewaarde voor willen zorgen dat het gemeenschappelijk douanetarief alom in de Gemeenschap een zelfde mate van bescherming biedt, en wel zulks niet alleen om verlegging van het handelsverkeer en ontwrichting van de mededinging te voorkomen, doch ook opdat de importeurs bij de heffing van rechten volgens het gemeenschappelijk douanetarief overal gelijk zouden worden behandeld.

Zou in gevallen als het onderhavige op de factuurprijs kunnen worden gekort volgens criteria die aan de nationale rechtsvoorschriften, doch nog vaker aan de nationale jurisprudentie of handelsgewoonten worden ontleend, dan zou de met de verordening beoogde uniformiteit stellig niet kunnen worden bereikt.

Ongetwijfeld zou niets de wetgever van de Gemeenschap hebben belet uniforme, forfaitaire kortingen op een eerst later te betalen gefactureerde prijs toe te staan. Eenvoudigheidshalve heeft men echter gemeend de korting te moeten beperken tot gevallen waarin uitdrukkelijk een contantprijs is bepaald. De kopers weten het en kunnen er dus geen nadeel van ondervinden. Zelfs wanneer de importeurs liever een op termijn te betalen prijs vaststellen, kunnen zij zonder bezwaar met de verkoper een andere prijs overeenkomen of — wat op hetzelfde neerkomt — een korting bij contante betaling wanneer de kredietkosten in de op termijn te betalen prijs zijn verdisconteerd.

Ik stel U daarom voor de vragen van het Bundesfinanzhof als volgt te beantwoorden:

( 1 ) Vertaald uit het Italiaans.