CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL H. MAYRAS

VAN 22 MAART 1973 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

I — Onderwerp van het geding; de feiten

Tot de verschillende salarisbestanddelen van de ambtenaren der Europese Gemeenschappen, zoals die in hun Statuut worden opgesomd, behoort de zogenaamde „ontheemdings” -toelage ten bedrage van 16 % van het basissalaris (artikel 69 van genoemd Statuut).

Deze toelage gaf reeds meermalen tot voor Uw Hof gevoerde rechtsgedingen aanleiding en wordt volgens artikel 4, lid 1, van bijlage VII van het Statuut toegekend

Voor het met de standplaats samenhangende recht op ontheemdingstoelage zijn dus twee begrippen bepalend: betrokkenes tegenwoordige of vroegere nationaliteit en de plaats waar hij gedurende een bepaalde periode voor zijn indiensttreding regelmatig woonachtig is geweest.

In casu zullen deze bepalingen moeten worden toegepast op een ambtenaar die de nationaliteit van twee staten heeft bezeten.

Mejuffrouw Gunella is op 12 augustus 1925 te Calais geboren uit een Italiaanse vader en een Franse moeder.

Zij heeft dientengevolge tweeërlei nationaliteit:

Evenwel mogen Italiaanse onderdanen, geboren en woonachtig in een vreemde staat welker nationaliteit zij door geboorte bezitten, bij handlichting of het bereiken van de meerderjarigheid van de Italiaanse nationaliteit afstand doen.

Mejuffrouw Gunella heeft van deze mogelijkheid gebruik gemaakt en bij het bereiken van de meerderjarigheid haar Italiaanse nationaliteit prijsgegeven.

Zij bracht haar jeugdjaren grotendeels door in Italië — waar zij van 1930 tot 1945 zou hebben gewoond — en keerde in 1949 naar dat land terug. Zij werd door de Hoge Geallieerde Commissie voor Duitsland aangeworven — en tot augustus 1951 te Rome tewerkgesteld —. Ook de tien jaren nadien bleef zij te Rome wonen; zij was daar toen als secretaresse op de Franse ambassade werkzaam.

Op 1 april 1961 werd zij als stenotypiste door de Euratom-Commissie in dienst genomen en te Brussel tewerkgesteld. Zij bleef daar nog geen twee jaar; nadat haar op 15 november 1962 verlof om redenen van persoonlijke aard verleend was, ging zij, thans voor rekening van het Franse Ministerie van Financiën, wederom te Rome werken.

Op 20 september 1965 werd zij op haar verzoek wederom door de Commissie (van de Europese Gemeenschappen) aangesteld — en niet te Brussel doch op de vestiging van het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek te Ispra (Italië) tewerkgesteld —.

Ongeveer vijf jaar nadien verzocht zij in een tot het directoraat Personeelszaken der Commissie gerichte brief van 30 augustus 1971 om toekenning van de ontheemdingstoelage; zij beriep zich daartoe op artikel 4 van bijlage VII van het Statuut. Het verzoek werd op 9 maart 1972 afgewezen op grond dat zij tot het bereiken van de 21-jarige leeftijd niet slechts de Franse, doch ook de Italiaanse nationaliteit had bezeten, zodat voor haar gold lid 1, letter b, van dit artikel, waarin de toekenning van de ontheemdingstoelage afhankelijk wordt gesteld van de voorwaarde dat men gedurende een periode van tien jaar, eindigende op het ogenblik van indiensttreding bij de Gemeenschappen, woonachtig is geweest buiten het grondgebied van de staat waar de standplaats is gelegen. Verzoekster had van 1949 tot 1961 ofwel twaalf jaar voor haar aanstelling als ambtenaar van de Commissie in Italië gewoond en voldeed dus niet aan genoemde voorwaarde.

Mejuffrouw Gunella verzoekt U dit besluit nietig te verklaren, te verstaan dat zij sedert 30 september 1965 recht heeft op de ontheemdingstoelage en mitsdien de Commissie te veroordelen haar de inmiddels verschenen termijnen te betalen.

II — De ontvankelijkheid van het verzoek

Ofschoon verweerster „in limine litis” geen exceptie van niet-ontvankelijkheid had opgeworpen, heeft zij bij de mondelinge behandeling gemeend zich op het standpunt te moeten stellen dat het verzoek in tweeërlei opzicht te laat is ingediend, zodat niet-ontvankelijkheid moet volgen.

De beroepstermijnen zijn volgens Uw jurisprudentie van openbare orde (arrest van 12 december 1967, zaak 4-67, A. Muller-Collignon, Jurispr. 1967, blz. 456; arrest van 14 april 1970, zaak 24-69, Th. Nebe, Jurispr. 1970, blz. 151). Zij kunnen dus ten allen tijde worden ingeroepen en U hebt zelfs ambtshalve na te gaan of een beroep niet te laat is ingesteld (arrest van 7 juli 1971, zaak 79-70, Mullers, Jurispr. 1971, blz. 696).

Wij zullen dus een tweeledig onderzoek hebben in te stellen.

In de eerste plaats dienen wij na te gaan of verzoeksters rechtspositie, wat haar aanspraak op de ontheemdingstoelage betreft, niet al in een eerder besluit is vastgelegd. Ten processe is erop gewezen dat mejuffrouw Gunella, nadat haar in 1962 verlof om redenen van persoonlijke aard was verleend, op 6 september 1965 wederom is aangesteld; vervolgens zijn de verschillende bestanddelen van haar salaris vastgesteld bij een besluit van 5 oktober 1965. Een afschrift van dit besluit werd in het persoonsdossier bewaard en een ander afschrift werd haar blijkens een aan de voet van het document geplaatste aantekening toegezonden. Een dergelijk stuk behelst een aantal gegevens aan de hand waarvan de rechtspositie van de ambtenaar kan worden vastgesteld: categorie, rang, salaristrap en anciënniteit, het basissalaris en de vergoedingen waarvoor men in aanmerking komt.

Bij onderzoek van dit stuk blijkt onder de rubriek „ID” — ontheemdingstoelage — te zijn vermeld: „neen”. De administratie heeft dus op 5 oktober 1965 besloten verzoekster deze toelage niet toe te kennen. Na betekening van dit besluit had zij zich dus binnen drie maanden hetzij rechtstreeks tot het Hof van Justitie moeten wenden hetzij — met een klacht in de zin van artikel 90 van het Statuut — tot de Commissie — om vervolgens, na uitdrukkelijke of stilzwijgende afwijzing, tijdig in beroep te komen —.

Mejuffrouw Gunella zou er zich te minder op mogen beroepen dat zij van dit besluit onkundig is gebleven nu haar uit de maandelijkse afrekeningen kon blijken dat de ontheemdingstoelage haar inderdaad niet werd betaald; zij heeft dit trouwens in haar schriftelijk verzoek van 30 augustus 1971 erkend. Het oorspronkelijk besluit zou dus definitief zijn geworden, zodat er niet meer tegen kan worden opgekomen.

Dit betoog lijkt ons juist. In het besluit waarbij haar salaris hij wederaanstelling werd vastgesteld, werd haar met zoveel woorden recht op de ontheemdingstoelage ontzegd; het was een te harer kennis gebrachte nadelige beslissing (bezwarend besluit), waaraan bovendien uitvoering is gegeven.

Het staat vast dat verzoekster er niet binnen de gerechtelijke beroepstermijn tegen is opgekomen.

Het tweede middel van niet-ontvankelijkheid komt mij eveneens gegrond voor. De vertegenwoordiger van de Commissie heeft betoogd dat het verzoek van mejuffrouw Gunella van 30 augustus 1971 om toekenning van de litigieuze toelage volgens het toenmalige artikel 91 van het Statuut twee maanden na ontvangst door de administratie geacht moet worden stilzwijgend te zijn afgewezen.

Verzoekster had op grond van dit artikel binnen twee maanden na deze stilzwijgende afwijzing in beroep moeten komen, doch heeft dit niet gedaan. Het beroep is gericht tegen de uitdrukkelijke afwijzing van haar verzoek van 9 maart 1972. Doch het Hof heeft al meermalen uitgemaakt dat men in een beroep tegen met zoveel woorden gegeven besluiten, die slechts de bevestiging inhouden van eerdere, niet binnen de gerechtelijke beroepstermijn bestreden en dus definitief geworden besluiten, niet kan worden ontvangen (arrest van 24 juni 1971, zaak 53-70, Vinck tegen Commissie, Tweede Kamer, Jurisprudentie blz. 609).

Aan deze rechtsspraak dient men zich in casu te houden. Het uitdrukkelijk besluit waartegen het beroep is gericht hield slechts de bevestiging in van de afwijzende beslissing die besloten lag in het feit dat de administratie op haar verzoek gedurende twee maanden het stilzwijgen heeft bewaard.

Uw Hof kan dus volstaan met de vaststelling dat het verzoek in tweeërlei zin te laat is ingediend.

Mocht U het echter bij niet-ontvankelijk verklaring niet willen laten en besluiten de zaken ten principale te onderzoeken, dan zult U mijns inziens ook tot afwijzing moeten komen. Daarom zouden wij ook ten gronde willen concluderen.

III — De zaak ten principale

Allereerst en in hoofdzaak stelt verzoekster dat zij op grond van artikel 4, lid 1, letter a van bijlage VII van het Statuut aanspraak op de ontheemdingstoelage kan maken.

Zij ontkent niet dat zij tot de 21-jarige leeftijd zowel de Franse als de Italiaanse nationaliteit heeft bezeten, doch betoogt dat een strenge en letterlijke uitlegging tegen geest en bedoeling van de gemeenschapswetgever zou indruisen. Door te verlangen dat de ambtenaar de nationaliteit van de staat op welks grondgebied in Europa zijn standplaats is gelegen niet bezit en ook nooit heeft bezeten heeft men alleen maar willen voorkomen dat een ambtenaar door vrijwillige wijziging van zijn nationaliteit — huwelijk of naturalisatie — een ontheemdingstoelage verkrijgt. Het voorschrift mag daarentegen niet worden ingeroepen wanneer betrokkene tegen zijn wil — en alleen als gevolg van nationale wettelijke regelingen — tweeërlei nationaliteit heeft bezeten.

Dit was het geval met verzoekster die bij geboorte, door afstamming in de vaderlijke lijn, de Italiaanse nationaliteit verkreeg, doch zodra haar zulks wettelijk mogelijk was een einde aan deze situatie heeft gemaakt door uitdrukkelijk van haar Italiaanse nationaliteit afstand te doen en dus alleen de Franse nationaliteit behield.

Bij de uitlegging van dit voorschrift zou dus slechts de feitelijke of „heersende” nationaliteit in aanmerking moeten worden genomen.

Ik acht dit betoog niet steekhoudend.

Weliswaar moet soms ter vaststelling van zin of draagwijdte van een communautaire regeling met geest en bedoeling harer bepalingen en met de opzet van de regeling als geheel te rade worden gegaan; deze uitleggingsmethode is echter overbodig wanneer men van doen heeft met een op zichzelf duidelijk voorschrift dat zich, grammaticaal, semantisch en syntactisch gezien, niet voor discussie leent.

Dit is het geval met de statutaire bepalingen betreffende het recht op de ontheemdingstoelage.

Aan een der voorwaarden voor toekenning dezer toelage, de tegenwoordige of vroegere nationaliteit van de betrokken ambtenaar, verbindt artikel 4, lid 1, van bijlage VII een presumptio legis vóór of tegen ontheemding.

Onder letter a gaat het om een ambtenaar die de nationaliteit van de staat zijner standplaats niet bezit en ook niet heeft bezeten. De gemeenschapswetgever gaat er dan in beginsel van uit dat men met die staat geen bijzondere band heeft of heeft gehad; de ambtenaar heeft dan recht op de ontheemdingstoelage tenzij hij in een periode van vijf jaar, eindigend zes maanden voor zijn indiensttreding, op het grondgebied van die staat heeft gewoond of zijn voornaamste professionele werkzaamheid heeft uitgeoefend.

Daarentegen hebben de opstellers van het Statuut in het tweede geval (letter b) aan tegenwoordig of vroeger bezit van de nationaliteit van de staat van de standplaats de gevolgtrekking verbonden dat de ambtenaar om zich de ontheemdingstoelage te zien toegekend twee maal zo lang ofwel tien jaar voor zijn indiensttreding regelmatig buiten dit grondgebied woonachtig moest zijn geweest.

Het voornaamste criterium voor toekenning van de toelage wordt dus ontleend aan de plaats waar de ambtenaar vóór zijn benoeming regelmatig woonachtig is geweest.

De nationaliteit speelt een rol van secundair belang — ter vaststelling hoe lang men buiten het grondgebied van de staat der standplaats werkzaam is geweest —. Anderzijds wordt de tegenwoordige of vroegere nationaliteit van de ambtenaar beschouwd als een feit waarvoor alleen de toepasselijke nationale wettelijke regeling bepalend is. Onderscheidingen naar wijze van verkrijging of verlies zijn uitgesloten.

De gemeenschapswetgever heeft ten deze aan de instellingen terecht geen enkele discretionaire bevoegdheid toegekend. Leent de term „regelmatige woonplaats” zich nog tot uitlegging, de nationaliteit kan aan de hand van de wettelijke regelingen der onderscheiden staten zonder, meer worden vastgesteld. Het gaat dus niet aan hier met de term „dominerende” of „feitelijke” nationaliteit te werken.

Vast staat dat verzoekster tot aan haar meerderjarigheid de Italiaanse nationaliteit heeft bezeten; na haar wederaanstelling was haar standplaats op Italiaans grondgebied gelegen en „ipso facto” kan op haar rechtspositie slechts letter b van artikel 4, lid 1, van toepassing zijn.

Haar betoog is bovendien in feite tegen het statutair voorschrift op zichzelf gericht en niet tegen de toepassing welke eraan is gegeven — en er volgens deze bepaling ook aan moest worden gegeven

Ten onrechte beroept zij zich echter op schending van het beginsel van gelijke behandeling der ambtenaren. Het nationaliteitscriterium is voor alle personeelsleden hetzelfde; het leidt rechtens tot generlei discriminatie. Een situatie als door Uw Hof werd gewraakt in de arresten van 7 juni 1972, Sabbattini-Bertoni en Chollet-Bauduin (waarin U uitsprak dat het Statuut de ambtenaren niet verschillend mag behandelen naar gelang zij van het mannelijk of het vrouwelijk geslacht zijn) doet zich hier niet voor; de criteria ter bepaling of de ontheemding is geëindigd zijn voor mannen en vrouwen gelijk en van het geslacht onafhankelijk.

Het nationaliteitscriterium van artikel 4, lid 1, moge in de praktijk soms tot hardheid en in een enkel geval ook tot onbillijke gevolgen leiden, dit regardeert de door een duidelijk wetsvoorschrift gebonden rechter niet; alleen de wetgever van de Gemeenschap kan deze consequenties verhelpen door bij de toekenning van het recht op de ontheemdingstoelage van andere criteria, zoals de afstand tussen de standplaats en de regelmatige woonplaats vóór indiensttreding, uit te gaan.

Het tweede, subsidiair voorgedragen, middel betreft schending van artikel 4, lid 1, letter b.

Wij zagen dat men, om voor de ontheemdingstoelage in aanmerking te komen, volgens deze bepaling gedurende een periode van tien jaar, eindigend op het ogenblik van indiensttreding, regelmatig woonachtig moet zijn geweest buiten het grondgebied van de staat waar de standplaats is gelegen. Verzoekster verstaat hieronder de indiensttreding op een bepaalde standplaats, in casu Ispra, dus op Italiaans grondgebied. Mejuffrouw Gunella is echter pas op 20 september 1965, bij haar wederaanstelling, te Ispra in functie getreden. Zij wijst erop dat zij in de periode van tien jaar voor haar wederaanstelling geen vaste regelmatige woonplaats in Italië heeft gehad, immers van 1 april 1961 tot 15 november 1962 te Brussel was tewerkgesteld en daar ook heeft gewoond.

Onder indiensttreden in de zin van artikel 4, lid 1, kan mijns inziens evenwel slechts worden verstaan dat men voor het eerst een functie bij de Gemeenschappen aanvaardt. Voor de ontheemding in de zin van dit voorschrift geeft de doorslag dat men, alvorens ambtenaar van de Gemeenschap te worden, heeft gewoond buiten het grondgebied van de Staat waar men voor de eerste maal is tewerkgesteld.

De plaats waar een ambtenaar voor zijn aanstelling heeft gewoond geeft ten deze voor en na de doorslag; latere verhuizingen brengen hierin geen verandering.

De gebezigde bewoordingen verzetten zich tegen iedere andere uitlegging en maken het met name onmogelijk tijdvakken gelegen binnen de tien jaren voor indiensttreding waarin men in verband met de uitoefening van een functie bij een internationale organisatie buiten het grondgebied van de staat der standplaats woonachtig is geweest in aanmerking te nemen. De Europese Gemeenschappen zijn nu juist zulk een internationale organisatie, zodat tijdvakken welke men in dienst der Gemeenschappen heeft doorgebracht niet in aanmerking mogen worden genomen ter beoordeling van de vraag of men op de ontheemdingstoelage aanspraak kan maken.

Een beslissing in andere zin zou op verwarring tussen „indiensttreding” en verandering van standplaats neerkomen.

Hetzelfde moet gelden bij wederaanstelling na verlof om redenen van persoonlijke aard. Voor de vaststelling van het recht op de ontheemdingstoelage is alleen beslissend waar men voor de eerste aanstelling regelmatig heeft gewoond.

Mejuffrouw Gunella woonde van 1949 tot 1961 ofwel gedurende de twaalf jaar voor haar indiensttreding bij de Europese Gemeenschappen in Italië. Toen zij op 1 april 1961 te Brussel werd aangesteld, ontving zij de ontheemdingstoelage op grond van artikel 4, lid 1, letter a, omdat zij de Belgische nationaliteit niet bezat en ook nooit had bezeten en anderzijds alvorens in functie te treden niet in België had gewoond.

Zou zij in 1965 weer bij de Commissie te Brussel in dienst zijn getreden, dan had zij opnieuw aanspraak op deze toelage mogen maken. Zij is echter te Ispra tewerkgesteld en omdat zij vroeger de Italiaanse nationaliteit had bezeten en in de tien jaar voor de indiensttreding bij de Gemeenschappen regelmatig in Italië had gewoond, verloor zij daardoor haar recht op bedoelde toelage. Het tweede middel van het verzoekschrift is dus ongegrond.

Wij concluderen derhalve:

( 1 ) Vertaald uit het Frans.