CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL K. ROEMER

VAN 23 FEBRUARI 1972 ( 1 )

Mijnheer de President,

mijne heren Rechters,

De firma SAIL, een Italiaanse vennootschap te Bari, die een melkfabriek te Gioia del Colle exploiteert, heeft op 17 april 1971 via haar concessiehouder gehomogeniseerde gepasteuriseerde „perla” volle melk geleverd aan een melkhandelaar te Bari. Dit feit werd geconstateerd door opsporingsambtenaren van de gezondheidsdienst en kwam voor de kantonrechter te Bari.

Over de Italiaanse bepalingen ten deze zij het volgende opgemerkt. Volgens artikel 1 van wet nr. 851 van 16 juni 1938 (Gazzetta ufficiale nr. 147) kunnen in gemeenten met een dagelijks melkverbruik van ten minste 100 hl melkcentrales worden opgericht. Deze hebben tot taak melk voor onmiddellijk plaatselijk verbruik in te zamelen, de zuiverheid te waarborgen, de melk zo te behandelen dat geen gevaar voor de gezondheid bestaat, en haar dusdanig gereed te maken voor de verkoop dat iedere vervalsing is uitgesloten. De centrales worden opgericht op verzoek van de gemeenten, met vergunning van de prefect en na ministeriële goedkeuring. Aanvankelijk was bepaald dat de gemeenten de oprichting en exploitatie van de centrales moesten overlaten aan corporatieve verenigingen (gilden). Daar de gilden en het corporatieve systeem met het einde van het fascistische tijdperk echter zijn verdwenen, kunnen de centrales thans rechtstreeks door de gemeenten — of onder hun toezicht — door particuliere ondernemingen worden beheerd. Ingevolge artikel 11 van genoemde wet zijn de centrales gehouden melk af te nemen van alle producenten in een gebied dat door de prefect naar gelang van de behoeften der bevolking wordt vastgesteld. Bij uitzondering kunnen de centrales luidens artikel 12 der wet toestemming van de bevoegde prefect krijgen melk van elders aan te voeren, indien de produktie in het voorbehouden gebied niet toereikend is. In het onderhavig verband komt het vooral aan op artikel 13 van de wet, op grond waarvan de prefect voor gemeenten met een melkcentrale het gebied vaststelt waarin geen melk wordt gebracht en verkocht, die niet van de melkcentrale afkomstig is. Naast andere uitzonderingen kan alleen aan verwerkende bedrijven vergunning worden verleend om melk die voor verwerking in een fabriek binnen het voorbehouden gebied wordt benodigd en niet door de centrale kan worden geleverd, rechtstreeks van de producenten te betrekken. Ten slotte wordt in artikel 16 der wet overtreding van artikel 13 met geldboete van ten hoogste 16000 lire bedreigd.

Wegens een dergelijke overtreding nu werd de firma SAIL strafrechtelijk vervolgd, daar er in Bari een melkcentrale is en SAIL geen vergunning voor melkverkoop had. In deze voor de kantonrechter (Pretore) te Bari dienende zaak voerde de wettelijke vertegenwoordiger van SAIL aan dat de Italiaanse wet nr. 851 met de monopoliebepaling van artikel 37 EEG-Verdrag en met bepaalde communautaire landbouwverordeningen [verordening nr. 804/68 (PB nr. L 148, blz. 13) en verordening nr. 2622/69 (PB nr. L 328, blz. 8)] in strijd en derhalve niet meer toepasselijk is. Deswege besloot de Pretore, die van mening is dat rechtstreeks toepasselijk gemeenschapsrecht in geval van strijd met nationaal recht volgens artikel 15 van de bepalingen tot invoering van de Codice civile voorrang heeft boven ouder nationaal recht, bij beschikking van 3 juli 1971 het geding te schorsen en de volgende vragen ter prejudiciële beslissing voor te leggen:

Moet artikel 37 van het EEG-Verdrag aldus worden uitgelegd dat nationale monopolies, die tussen de onderdanen van de Lid-Staten discriminaties ten aanzien van de voorzienings- en afzet-voorwaarden meebrengen, mede melkcentrales omvatten, waaraan de Italiaanse Staat het uitsluitend recht verleent in het voor hen voorbehouden gebied („zone di pertinenza”) consumptiemelk te brengen en te verkopen?

2.	Moet artikel 37 van het EEG-Verdrag aldus worden uitgelegd dat de lichamen waardoor een Lid-Staat de invoer tussen de Lid-Staten beheerst of aanmerkelijk beïnvloedt, mede de in de Italiaanse Republiek bestaande melkcentrales omvatten?

Houdt het verstrijken van de termijn, vastgesteld bij artikel 22, lid 2, van verordening nr. 804/68 van 27 juni 1968 en verlengd bij artikel 2 van verordening nr. 2622/69 van 21 december 1969, in dat beperkingen bij het brengen en verkopen van melk zijn verboden in verband met de artikelen 5 en 37 van het Verdrag?

4.	Staat het bepaalde in artikel 90, lid 2, van het Verdrag in de weg aan de verplichting bedoelde beperkingen op te heffen?

Hebben de bepalingen van artikel 37, met name van lid 1, na 31 december 1969 (of althans na 31 juli 1970) in de Lid-Staten rechtstreeks en onmiddellijk rechten doen ontstaan, die particulieren voor de rechter geldend kunnen maken (of vloeit deze rechtstreekse werking voort uit artikel 22 van verordening nr. 804/68 en artikel 2 van verordening nr. 2622/69)?

Na kennisneming van de schriftelijke en mondelinge opmerkingen van de verdachte in het hoofdgeding, de regering van de Italiaanse Republiek, de Raad en de Commissie van de Europese Gemeenschappen, moge ik thans mijn standpunt inzake deze vragen bepalen.

Om te beginnen een algemene opmerking.

Zoals wij hebben vernomen, zoekt de verwijzende rechter bij een conflict tussen gemeenschapsrecht en nationaal recht een oplossing in artikel 15 van de bepalingen tot invoering van de Codice civile, waar het gemeenschapsrecht voorrang wordt verleend boven oudere nationale wetten. De Commissie heeft hiertegen opgemerkt dat deze zienswijze onjuist is; aangenomen moet worden dat het gemeenschapsrecht — voor zover rechtstreeks toepasselijk — altijd voorrang heeft.

Deze opmerking is inderdaad onmiskenbaar juist. Ik verwijs hiertoe naar de rechtspraak van het Hof (zaak 6-64, Jurisprudentie, Deel X, blz. 1199 e.v.). Wellicht is het goed nog eens de vinger te leggen bij dit wezenskenmerk van het gemeenschapsrecht. Ik acht dit nuttig, ook al is dit in verband met de datum van de betrokken nationale wet niet van beslissend belang voor de oplossing van de problemen in het hoofdgeding.

Vervolgens dienen wij ons vóór de eigenlijke problematiek van de prejudiciële procedure in te laten met enkele ontvankelijkheidskwesties, die vooral de Italiaanse Regering maar ook de Commissie ter sprake hebben gebracht en, gezien de formulering van enkele vragen, niet geheel zonder reden.

Zo schijnen de eerste twee vragen ten doel te hebben een bepaalde nationale feitelijke situatie onder bepalingen van gemeenschapsrecht te brengen, anders gezegd het gemeenschapsrecht op een individueel geval toe te passen. Zoals reeds meermaals werd beklemtoond, is dit bij procedures volgens artikel 177 EEG-Verdrag, anders als bij die volgens artikel 169, niet mogelijk en gaat het hier veeleer om een taak van de nationale rechter. — De gestelde vragen kunnen echter wel zonder bezwaar in een iets andere vorm worden gegoten, bij voorbeeld zoals de Commissie op bladzijde 6 van haar memorie heeft gedaan. Daarbij kan ook, in tegenstelling tot de mening van de Italiaanse Regering, de verbinding met een bepaalde nationale situatie in stand worden gehouden. Dit laatste is niet alleen gerechtvaardigd omdat de gemeenschapsverordeningen, waarvan de uitlegging wordt gevraagd, kennelijk betrekking hebben op bepaalde nationale maatregelen, maar op deze wijze wordt zeer in het algemeen — zoals wij reeds in verschillende prejudiciële zaken hebben gezien — een verzoek om uitlegging ook redelijk omlijnd. Gaat men aldus te werk, dan is tegen de principiële ontvankelijkheid van de gestelde vragen stellig niets in te brengen, te meer als men bedenkt dat de verwijzende rechter zelf in zijn beschikking uitdrukkelijk heeft overwogen dat het Hof zich in deze procedure natuurlijk niet kan uitspreken over de verenigbaarheid van nationale bepalingen met het gemeenschapsrecht.

Hetzelfde geldt — zoals zonder meer blijkt — voor de derde en vierde vraag, die volgens hun formulering eveneens, hoewel niet zo duidelijk, schijnen te zijn gericht op rechtstoepassing, dat wil zeggen op de beoordeling van een feitelijke nationale situatie. Wij zullen aanstonds zien, hoe wellicht ook deze vragen kunnen worden behandeld in het kader van een procedure ex artikel 177.

Bovendien is ten aanzien van vraag 5 nog op te merken dat de Italiaanse Regering haar wegens onvoldoende duidelijkheid niet-ontvankelijk acht. Naar het schijnt, speelt daarbij het in de Italiaanse tekst der beschikking gebruikte woord „giustiziabili” een rol. Evenmin is duidelijk op welke bepalingen van artikel 37 EEG-Verdrag de nationale rechter doelt en welke bepaling van artikel 22 van verordening nr. 804/68 moet worden uitgelegd. — Bij nader inzien blijken ook deze bezwaren echter niet gefundeerd. De verwijzende rechter wil kennelijk alleen maar weten of sommige communautaire voorschriften met ingang van bepaalde data self-executing zijn, dat wil zeggen rechtstreeks in nationaal kader kunnen worden toegepast en voor particulieren rechten kunnen doen ontstaan in voege als reeds herhaaldelijk in de rechtspraak ter sprake is gekomen. Uit de samenhang blijkt ook duidelijk genoeg, om welke verschillende bepalingen het gaat. Ik zal dit straks nog nader uiteenzetten en daarmee tegelijk duidelijk maken dat ook de vijfde vraag ontvankelijk is.

Ten slotte is het voor de ontvankelijkheid van de gestelde vragen evenmin van belang dat de te geven antwoorden zouden kunnen doorwerken in het nationale strafrecht. Zoals de Commissie terecht opmerkt, heeft het gemeenschapsrecht — voor zover rechtstreeks toepasselijk — in het algemeen voorrang. Zou men anders oordelen en voor bepaalde nationale rechtsgebieden zoals het strafrecht in dit verband een uitzondering maken, dan zou men het toepassingsgebied van het gemeenschapsrecht gemakkelijk kunnen inperken door bepaalde rechtsonderwerpen die een economische inslag hebben, strafrechtelijk in te kleden. Uiteraard is dit onverenigbaar met de gedachte van de gemeenschappelijke markt en de eenvormige gelding van essentiële gemeenschapsbepalingen .

Derhalve staat niets in de weg aan het onderzoek van de feitelijke inhoud der gestelde vragen.

Ten gronde gaat het in de eerste plaats om de uitlegging van artikel 37, lid 1, EEG-Verdrag, dus — de eerste twee vragen te zamen genomen — om het begrip „nationaal monopolie van commerciële aard”, om de vraag wat „lichamen” zijn „waardoor een Lid-Staat de invoer . . . tussen de Lid-Staten in rechte of in feite rechtstreeks of zijdelings beheerst, leidt of aanmerkelijk beïnvloedt”, alsmede om de zinsnede dat „aan het einde van de overgangsperiode elke discriminatie tussen de onderdanen van de Lid-Staten, wat de voorwaarden van de voorziening en de afzet betreft, is uitgesloten”. Bij de uitlegging zal men het oog gericht moeten houden op de reeds genoemde Italiaanse melkcentrales met hun bijzondere taken en voorrechten, waaronder het alleenverkooprecht in een bepaald gebied. Men zal daarbij moeten uitgaan van hetgeen de verwijzende rechter, die bevoegd is tot interpretatie van het nationale recht, over de kenmerken van de centrales heeft gesteld.

In dit verband kan allereerst worden opgemerkt dat de jurisprudentie reeds elementen bevat voor een uitlegging van de in artikel 37 voorkomende begrippen. Zo werd in de zaak 6-64 (Jurisprudentie, Deel X, blz. 1199) overwogen „dat deze bepalingen (bedoeld is het verbod van artikel 37) van toepassing zijn op die nationale monopolies en lichamen, die betrekking hebben op de handel in een produkt dat voorwerp van concurrentie en van het ruilverkeer tussen de Lid-Staten kan zijn en die voorts in dit ruilverkeer een rol van gewicht vervullen”. Deze overweging is ook van belang in de onderhavige procedure, zodat daarvan bij het verdere onderzoek kan worden uitgegaan. Derhalve mag, zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, met name worden aangenomen dat de „volle melk”, waarom het in het hoofgeding gaat, toepassing van artikel 37 geenszins uitsluit, omdat het met de moderne procédés mogelijk is dit produkt voldoende te conserveren en dus ook internationaal te verhandelen.

Overigens kan men zich voor de inhoud van het begrip „monopolie” aansluiten bij de Commissie wier mening overeenstemt met die van verdachte in het hoofdgeding. (Eigenlijk hebben alleen zij beiden artikel 37 grondig geanalyseerd.)

Artikel 37 zou dan in de eerste plaats gelden voor gevallen, waarin de Staat een economische activiteit, met name het recht bepaalde goederen te verhandelen, aan zichzelf houdt. — Een stap verder gaat de tweede alinea van artikel 37, lid 1, die in samenhang met de eerste alinea moet worden gelezen. Daarin worden de betrokken lichamen zeer ruim omschreven. In het bijzonder vallen er ook de zogenaamde „gedelegeerde monopolies” onder waarbij de betrokken economische activiteit wordt uitgeoefend onder toezicht van de Staat, doch ook onder toezicht van gewestelijke overheden, mits op die manier van een merkbare beheersing of beïnvloeding van de handel tussen de Lid-Staten kan worden gesproken. Dit laatste dient niet aldus te worden opgevat dat de overheidsactiviteit de in-of uitvoer rechtstreeks moet raken; zoals ook de Commissie meent, is het voldoende dat de afzet van de nationale produktie eenzijdig wordt begunstigd. — Ten slotte lijdt het geen twijfel dat het zeei ruim geformuleerde artikel 37 ook activiteiten omvat, die tot een deel van het nationale grondgebied zijn beperkt. Anders zou het voorschrift van artikel 37 immers gemakkelijk kunnen worden ontdoken door het oprichten van een groot aantal plaatselijke monopolies. Voor de toepassing van artikel 37 dient men de toestand dus globaal te beschouwen om een passend antwoord te kunnen geven op de vraag of het gezamenlijk optreden van een aantal plaatselijke monopolies inderdaad van invloed is op het tussenstaatse handelsverkeer.

In het licht van deze bevindingen is het alleszins denkbaar (in een conclusie kan ik dit wel zeggen) dat de Italiaanse melkcentrales met hun alleenverkooprecht onder artikel 37 vallen. Hoewel zij worden geëxploiteerd door privaatrechtelijke verenigingen, komt het erop aan dat zij zijn opgericht krachtens een overheidsbesluit en zijn onderworpen aan overheidstoezicht. Tevens moet in aanmerking worden genomen dat er in zeer veel gemeenten melkcentrales zijn, die aan een groot deel van de bevolking aanzienlijke hoeveelheden — in vergelijking met de totale afzet van volle melk — leveren. Een merkbare beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de Lid-Staten is dan ook niet uit te sluiten. Hiertegen valt niet in te brengen dat ook in gemeenten met melkcentrales sinds 1963 de afzet van geheel of gedeeltelijk afgeroomde melk vrij is. Ook al zouden deze produkten in zekere zin kunnen concurreren met volle melk, toch is in zoverre beslissend dat zij over en weer niet volledig substitueerbaar zijn en dat hoe dan ook voor volle melk het alleenverkooprecht in een aantal gemeenten aan de melkcentrales toekwam.

Nu daarmee vaststaat hoe het woord „monopolie” in artikel 37 moet worden uitgelegd, dient thans te worden nagegaan wat de inhoud is van het eveneens in artikel 37 vervatte voorschrift „dat aan het einde van de overgangsperiode elke discriminatie tussen de onderdanen van de Lid-Staten, wat de voorwaarden van de voorziening en afzet betreft, is uitgesloten”.

In deze fomulering is zeer zeker — ook hierin moet de Commissie gelijk worden gegeven — een streng gebod tot uiting gebracht. Dit blijkt vooral in de Franse tekst uit het verband tussen „exclusion de toute discrimination” en „assurée”. Hieruit wordt terecht afgeleid dat de mogelijkheid van discriminatie moet worden uitgesloten.

In verband met een alleenverkooprecht van de in artikel 37 bedoelde lichamen komt dan ook de vraag op, of dit noodzakelijkerwijs een discriminatie inhoudt jegens onderdanen van de andere Lid-Staten. Zoals de Commissie heeft aangetoond, moet zulks — althans de mogelijkheid van discriminatie — worden beaamd voor het geval de Staat zich het alleenverkooprecht voorbehoudt, omdat niet is uit te sluiten dat de Staat op die manier andere dan zuiver economische belangen dient. — Dit is nog duidelijker in gevallen waarin een alleenverkooprecht toekomt aan een lichaam dat de betrokken produkten zelf vervaardigt of verwerkt. Gezien de situatie in het hoofdgeding evenals het feit dat doorgaans alleen behandelde melk in aanmerking komt voor verhandeling tussen de Staten, is het aannemelijk dat melkcentrales met een alleenverkooprecht bij voorkeur de door hen zelf verwerkte melk zullen afzetten. In een dergelijk geval kan men niet zeggen dat een monopolie voldoende is aangepast aan de eisen van artikel 37, indien slechts wordt getracht een neutralisering te bewerkstelligen door opheffing van de verplichting zich uitsluitend in het voorbehouden gebied te voorzien. De mogelijkheid van discriminatie in de zin van artikel 37 is alleen uitgesloten bij opheffing van het alleenverkooprecht. — Zoals de Commissie en de verdachte in het hoofdgeding beiden hebben opgemerkt, is dit voor het hoofdgeding de belangrijkste conclusie die uit artikel 37 van het Verdrag kan worden afgeleid.

Voorts moet nog worden onderzocht, of andere verdragsbepalingen in de weg kunnen staan aan de toepassing van artikel 37. Daarbij is allereerst te denken aan artikel 90, lid 2, EEG-Verdrag. Volgens deze bepaling, waarop de vierde interpretatievraag betrekking heeft, vallen „ondernemingen, belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang, … onder de regels van dit Verdrag, met name onder de mededingingsregels, voor zover de toepassing daarvan de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde bijzondere taak niet verhindert”.

Gaat men na, hoe deze bepaling met het oog op de positie en taakstelling der melkcentrales, zoals uiteengezet door de verwijzende rechter, moet worden geïnterpreteerd, dan blijkt om te beginnen dat — naar de Commissie heeft opgemerkt — de woorden „diensten van algemeen economisch belang” op een breed toepassingsgebied duiden. Het moet gaan om economische verrichtingen, bij voorbeeld de distributie van ver-bruiksgoederen, die betrekking hebben op de collectiviteit der burgers, zonder dat dit de gehele bevolking behoeft te zijn; ook bepaalde bevolkingsgroepen zijn hier voldoende. Men mag wel aannemen dat dit het geval is bij de Italiaanse melkcentrales, hoewel verdachte in het hoofdgeding zulks betwijfelt. Tevens mag men ervan uitgaan dat de melkcentrales door de nationale overheid een „bijzondere taak” is toevertrouwd, en wel met name de waarborging van de hygiënische handelskwaliteit van de door hen gebrachte melk, en wellicht ook de voorziening van de bevolking met dit produkt.

Daarenboven is echter — zoals gezegd — bij artikel 90, lid 2, van groot belang dat de toepassing van de algemene ver-dragsregels slechts wordt uitgesloten, voor zover deze de vervulling, in feite of in rechte, van de bijzondere taak die aan de betrokken ondernemingen is toevertrouwd, verhindert. De Commissie merkt terecht op dat hier wegens het uitzonderingskarakter der bepaling in ieder geval een strikte beoordeling op haar plaats is.

Ook wijst zij erop dat de ontheffing niet geldt, wanneer de ontwikkeling van het handelsverkeer wordt beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Gemeenschap. Bij de vereiste afweging van belangen is hier stellig een uiterst stringente werkwijze geboden, wanneer het gaat om de toepassing van de voorschriften inzake het vrije verkeer van goederen.

Andere algemene uitleggingscriteria zijn bij artikel 90 eigenlijk niet aan te geven. Wel kan nog worden gezegd dat het in verband met de eisen van artikel 37 (uitsluiting van de mogelijkheid van discriminaties door intrekking van het alleenverkooprecht) nauwelijks is aan te nemen dat de taakvervulling van de melkcentrales hierdoor in rechte wordt belemmerd. Integendeel, wat althans de voorziening betreft, kan eerder van een verbetering worden gesproken. Ook is er nauwelijks aanleiding om aan een feitelijke belemmering te denken op grond dat de melkcentrales door een onbelemmerde mededinging in hun bestaan zouden kunnen worden bedreigd. Dit lijkt immers al bijzonder onwaarschijnlijk. Bovendien bedenke men dat bij toepassing van artikel 90 in ieder geval het beginsel prevaleert dat de ontwikkeling van het handelsverkeer niet mag worden beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Gemeenschap.

Deze vingerwijzingen stellen de nationale rechter wellicht in staat zich over de toepassing van artikel 90 op de hem voorgelegde feiten uit te spreken en de ten deze vereiste afweging van belangen tot een passend einde te brengen.

Behalve op artikel 90, lid 2, kan in dit geding ook nog op artikel 36 EEG-Verdrag worden gewezen. Zoals men weet, laat deze bepaling verboden en beperkingen van de invoer toe, die uit hoofde van de bescherming van de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten gerechtvaardigd zijn. Aannemelijk is dat deze bepaling niet alleen geldt voor de artikelen 30 tot en met 34, maar wegens de feitelijke samenhang ook bij toepassing van artikel 37. Men kan zich dan ook zeer wel afvragen hoe artikel 36 in een feitelijke situatie als die van het hoofdgeding is uit te leggen. Hiertegen kan worden ingebracht dat de verwijzende rechter geen vraag in die zin heeft gesteld en zelfs, naar het schijnt, na uitlegging van de Italiaanse wet nr. 851 een dergelijke vraag opzettelijk achterwege heeft gelaten, maar evenals de Commissie zie ik geen bezwaar volledigheidshalve toch nog enige kanttekeningen bij dit punt te plaatsen.

Daarbij komt in de eerste plaats naar voren dat artikel 36 als uitzonderingsbepaling eng moet worden geïnterpreteerd. Het is zeker niet voldoende dat een bepaalde maatregel volgens de woordkeus van de nationale wetgever voor de bescherming van de gezondheid is getroffen; ongeacht de betiteling moet worden bekeken of de maatregel nodig en passend is voor het gestelde doel.

Hieraan getoetst, geven de Italiaanse melkcentrales en de noodzaak hun een alleenverkooprecht voor volle melk te verlenen, zeker aanleiding tot ernstige bezwaren (die overigens zouden kunnen verklaren waarom de verwijzende rechter niet naar uitlegging van artikel 36 heeft gevraagd). — Het is in ieder geval opmerkelijk dat de verse-melkvoorziening van een groot deel van de Italiaanse bevolking buiten de centrales om geschiedt en dat sinds 1963 zelfs in gebieden met een centrale geheel en gedeeltelijk afgeroomde verse melk buiten de centrales om mag worden verhandeld. Eveneens geeft te denken dat in andere Lid-Staten (bij voorbeeld Frankrijk en de Bondsrepubliek), waar uitzonderlijk strenge bepalingen ter bescherming van de gezondheid gelden, de melkcentrales geen alleenverkooprechten (meer) hebben. Zo gezien, lijkt het gerechtvaardigd dat de Commissie de handhaving van het alleenverkooprecht van de Italiaanse melkcentrales met het oog op artikel 36 overdreven noemt en opmerkt dat een alleenverkooprecht bij de thans algemeen toegepaste pasteurisering van volle melk en de overige strenge controles in Italië op de produktie en invoer, niet meer valt te motiveren met een beroep op de bescherming van de gezondheid. Bijgevolg geeft ook al hetgeen kan worden opgemerkt over de interpretatie van artikel 36 geen aanleiding om toepassing van artikel 37 op de Italiaanse melkcentrales uit te sluiten.

Vervolgens vraagt de verwijzende rechter of bij afloop van de in artikel 22, lid 2, van verordening nr. 804 vastgestelde en bij artikel 2 van verordening nr. 2622/69 verlengde termijn, dat wil zeggen per 1 april 1970, in verband met de artikelen 5 en 37 EEG-Verdrag een verbod is ingegaan om het brengen en verkopen van melk te beperken.

Naar mij voorkomt, geeft deze vraag aanleiding tot de meeste problemen in de onderhavige procedure. Het onderzoek zal in een aantal onderdelen moeten worden gesplitst.

Om te beginnen moet in het algemeen het verband worden nagegaan tussen artikel 37 en de bijzondere landbouwbepalingen in het tweede deel, titel II, van het Verdrag. — Verdachte in het hoofdgeding stelt zich op het standpunt dat discriminaties als gevolg van een monopolie dat mede betrekking heeft op de handel in landbouwprodukten, in ieder geval uiterlijk aan het einde van de overgangsperiode moesten zijn opgeheven. Met andere woorden: artikel 37, lid 4, zou een bijzondere bepaling voor monopolies in landbouwprodukten zijn, die voorrang heeft boven de overige landbouwbepalingen, hetgeen verdachte afleidt uit het feit dat ingevolge deze bepaling bij de toepassing van de monopolievoorschriften „gelijkwaardige waarborgen voor de werkgelegenheid en de levensstandaard van de betrokken producenten” dienen te worden gegeven. Volgens de Commissie zouden daarentegen de bijzondere bepalingen betreffende de landbouw over de gehele linie voorrang hebben boven de algemene verdragsbepalingen. Naar haar mening kunnen monopolies die een onderdeel vormen van nationale marktordeningen, in stand blijven totdat zij door gemeenschappelijke marktordeningen worden vervangen, dus eventueel ook na afloop van de overgangsperiode.

In deze controverse had ik aanvankelijk gevoel voor het betoog van verdachte in het hoofdgeding, met name dat in artikel 37, lid 4, ten aanzien van het verstrekken van gelijkwaardige waarborgen voor de werkgelegenheid en de levensstandaard van de landbouwproducenten soortgelijke formuleringen zijn gebezigd als in artikel 43, lid 3, in verband met de vervanging van nationale marktordeningen door een gemeenschappelijke marktordening. — Na afweging van alle argumenten en gezien de systematiek en strekking van de landbouwtitel ben ik evenwel geneigd mij bij de Commissie aan te sluiten en aan de landbouwbepalingen principieel voorrang te geven boven de andere verdragsbepalingen met inbegrip van artikel 37. Ik vind het hierbij veelzeggend dat in artikel 38, lid 2, zeer in het algemeen is gesteld dat „de regels voor de instelling van de gemeenschappelijke markt (slechts) van toepassing zijn op de landbouwprodukten, voor zover in de artikelen 39 tot en met 46 niet anders is bepaald”. Daaronder valt dus ook artikel 37. Voorts is van belang dat uit de bepalingen in de landbouwtitel, in het bijzonder artikel 43, lid 3, en artikel 45, blijkt dat nationale marktordeningen met alle afwijkingen van de verdragsregels mogen blijven bestaan, totdat zij worden vervangen door gemeenschappelijke marktordeningen in de zin van artikel 40. Daar de artikelen 43 en 45 geen termijn noemen, vormt de afloop van de overgangsperiode — hierop zal ik later nog terugkomen — in dit verband geen tijdslimiet. Eveneens valt uit het voorbehoud voor overeenkomsten op lange termijn, als bedoeld in artikel 45, af te leiden dat bepaalde discriminaties ook na de overgangsperiode kunnen blijven bestaan. Voor de landbouw gelden dus zowel naar onderwerp als naar tijd zeer verstrekkende uitzonderingsbepalingen. Het is dan ook nauwelijks voorstelbaar dat juist in gevallen van landbouwmonopolies waarbij men mag aannemen dat het om zeer voorname produkten en belangen gaat, de in artikel 37 genoemde tijdslimiet voor de opheffing van discriminaties bepalend is. Om niet tot een dergelijke, door de Commissie absurd genoemde gevolgtrekking te komen, kan artikel 37, lid 4, logischerwijs alleen zo worden begrepen dat het slechts geldt voor gevallen waarin het monopolievoorschrift zin heeft, dus wanneer bij voorbeeld monopolies voor landbouwprodukten geen onderdeel vormen van een nationale marktordening, zodat geen beroep kan worden gedaan op de bijzondere bepalingen voor de landbouw.

Nu men zich dus op het standpunt mag stellen dat aan artikel 37 de pas kan worden afgesneden door de bijzondere bepalingen van de landbouwtitel, is de volgende vraag of deze bijzondere bepalingen ook voor de Italiaanse melkcentrales met hun alleenverkooprecht gelden.

In dit verband kan niet worden nagegaan of de regeling voor de melkcentrales deel uitmaakt van een nationale marktordening, want dit zou rechtstoepassing zijn, die het Hof in het kader van artikel 177 is ontzegd. Wel kan worden opgespoord wat onder marktordening in de zin van het Verdrag is te verstaan, om de nationale rechter zo in staat te stellen een overheidsregeling in verband met de artikelen 43 en 45 van het Verdrag te kwalificeren. — Hiertoe kan allereerst worden gewezen op enkele opmerkingen van het Hof over het begrip marktordening in arrest 90-63 (Jurisprudentie, Deel X, blz. 1279). Voorts is van belang wat de Commissie over dit begrip te berde heeft gebracht: van een marktordening zou kunnen worden gesproken in geval van voorschriften betreffende de markt van een landbouwprodukt, die waarborgen bevatten voor de werkgelegenheid en levensstandaard van de landbouwproducenten en voor de afzet van landbouwprodukten tegen stabiele en redelijke orijzen.

Zo gezien — dit mag ik althans in het kader van een conclusie wel zeggen — is het inderdaad niet uitgesloten dat de regelingen inzake de Italiaanse melkcentrales (overeenkomstig de eensluidende zienswijze van de Italiaanse Regering en de Commissie) essentiële bestanddelen van een marktordening vormen. Immers, door het alleenverkooprecht der centrales en hun verplichting om de gehele melkproduktie in het voorbehouden gebied af te nemen, is de afzet verzekerd. Bovendien is het aannemelijk dat de landbouwproducenten, die van hun kant niet verplicht zijn aan de centrales te verkopen, de prijsvorming kunnen beïnvloeden, zodat bij dit systeem ook redelijke prijzen tot stand komen. — Dit zou dus betekenen dat het moeilijk is de bijzondere landbouwbepalingen niet toe te passen op de feiten die aan de verwijzende rechter zijn voorgeled.

In dit licht dan dienen de in de derde vraag van de nationale rechter genoemde regelingen te worden beoordeeld. Hiertoe breng ik in herinnering dat de Italiaanse Republiek krachtens artikel 22, lid 2, vierde alinea, van verordening nr. 804 de maatregelen ter voorziening van bepaalde gebieden met consumptiemelk mocht handhaven tot 31 december 1969, welke datum bij verordening nr. 2622/69 van 21 december 1969 werd vervangen door 31 maart 1970. Daar er geen andere Italiaanse bepalingen zijn, die in aanmerking zouden kunnen komen, lijdt het haast geen twijfel dat ten deze alleen de voor de melkcentrales geldende regeling, respectievelijk bepaalde elementen van hun werking en in het bijzonder het alleenverkooprecht voor bepaalde gebieden, kunnen zijn bedoeld.

Hevig omstreden is echter de vraag hoe deze tijdelijke machtiging moet worden begrepen: of — zoals de Commissie en de verdachte in het hoofdgeding menen — hieraan de gevolgtrekking kan worden verbonden dat na afloop van de termijn artikel 37 van het Verdrag toepassing moet vinden, dan wel — de mening van de Italiaanse Regering — of de algemene verdragsregels om bepaalde nader te onderzoeken redenen buiten toepassing blijven bij afloop van de termijn.

Voor de beantwoording van deze vraag is enig graafwerk nodig. — Zoals bekend, werd na verordening nr. 13/64, houdende de geleidelijke totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de zuivelsector (PB nr. 34, blz. 549), op 27 juni 1968 verordening nr. 804/68 vastgesteld ten einde de markten in de sector melk en zuivelprodukten definitief te ordenen. Deze ordening was echter niet volledig; juist op het punt consumptiemelk, waarover het in het hoofdgeding gaat, bevatte zij leemten. Wegens interpretatiemoeilijkheden ten deze en in verband met de bescherming van de gezondheid, bepaalde artikel 22, lid 2, van verordening nr. 804 dat de communautaire regeling betreffende de aanvullende maatregelen met betrekking tot de produkten welke onder post 04.01 van het gemeenschappelijk douanetarief vallen, vóór 1 april 1969 zou worden vastgesteld en uiterlijk met ingang van 1 januari 1970 toegepast. Ook zouden voor het handelsverkeer binnen de Gemeenschap in produkten van bepaalde kwaliteit overgangsmaatregelen worden vastgesteld, die op 1 januari 1969 moesten ingaan. „Totdat deze overgangsmaatregelen van toepassing worden”, aldus artikel 22, „kunnen de Lid-Staten voor deze produkten de kwantitatieve beperkingen en de maatregelen van gelijke werking, welke op het ogenblik van de inwerkingtreding der verordening worden toegepast, handhaven.” Door moeilijkheden bij het verdere verloop der beraadslagingen, kon het schema niet worden aangehouden. In feite kwam er eerst bij verordening nr. 1411/71 van 29 juni 1971 (PB nr. L 148, blz. 4) een regeling voor consumptiemelk, waarvan de toepassing eveneens nog afhankelijk werd gesteld van nadere algemene voorschriften. Volgens artikel 10 dier verordening zou zij uiterlijk 31 maart 1972 van toepassing worden. Ook de krachtens artikel 22, lid 2, van verordening nr. 804 togelaten kwantitatieve beperkingen dienden dan te zijn afgeschaft. In verband met een en ander dient allereerst in het oog te worden gehouden dat het — zoals ik reeds aanduidde — welbeschouwd toch wel vaststaat dat de markt in de sector melk pas na afloop van de overgangsperiode volledig is geordend, ook al wordt ingevolge artikel 40 van het Verdrag het gemeenschappelijk landbouwbeleid tijdens de overgangsperiode ontwikkeld en uiterlijk aan het einde daarvan tot stand gebracht. Artikel 40 mag namelijk niet strikt worden geïnterpreteerd in die zin dat de nationale marktordeningen uiterlijk op dat tijdstip rechtstreeks moeten zijn vervangen; integendeel, de nodige data en modaliteiten, ook maatregelen tot aanpassing van nationale marktordeningen, kunnen overeenkomstig artikel 43, lid 2, worden vastgesteld. Dit blijkt mede uit het feit dat volgens een groot aantal bepalingen in de landbouwtitel (onder meer de artikelen 42, 44 en 45) ook na het einde van de overgangsperiode afwijkingen mogelijk zijn.

Zo gezien, is echter de kernvraag of een nationale marktordening in de melksector (voor zover aanwezig) niet in alle onderdelen en krachtens eenzijdig overheidsbesluit nog gedurende een gezette tijd, namelijk tot de voltooiing van de gemeenschappelijke marktordening, kan worden aangehouden en of de algemene verdragsbepalingen, waaronder artikel 37, dus géén toepassing meer kunnen vinden. Dit is, zoals men weet, het standpunt van de Italiaanse Regering, die aan de in verordening nr. 804 verleende en bij verordening nr. 2622 verlengde machtiging dan ook slechts een declaratoir karakter toekent. Daarentegen is het volgens verdachte in het hoofdgeding voldoende dat er bepaalde elementen van een gemeenschappelijke marktordening zijn; reeds dan, in casu dus op grond van verordening nr. 804, kan de aanpassing van nationale monopoliebepalingen worden verlangd. Het standpunt van de Commissie is dat reeds bij een begin van een nationale marktordening, zelfs in de vorm van een gedeeltelijke ordening, alleen nog de Gemeenschap een regelingsen beoordelingsbevoegdheid op het betrokken gebied heeft. Nationale maatregelen tot ordening van de markt kunnen dan nog uitsluitend met machtiging van de Gemeenschap worden toegepast. Bijgevolg zouden de in verordening nr. 804 vervatte machtiging en de hiervoor geldende termijnen constitutief van aard zijn.

Ik moge al dadelijk zeggen dat men ook in dit belangrijke geschilpunt na afweging van alle argumenten de opvatting van de Commissie zal moeten volgen. Inderdaad is er ook veel voor te zeggen dat de uitzonderingsbepaling inzake de tijdelijke handhaving van nationale marktordeningen eng moet worden geïnterpreteerd, vooral ook omdat zij in artikel 43 slechts stilzwijgend besloten ligt. Mede in verband met de eisen van rechtszekerheid lijkt het redelijk te veronderstellen dat nationale marktordeningsbepalingen niet eenzijdig, zonder gemeenschapsbesluit, kunnen worden gecontinueerd, indien een gemeenschappelijke marktordening op essentiële punten van kracht is geworden. In feite is voor een vervanging van nationale marktordeningen immers geen tot in detail getrouwe navolging vereist, maar is het slechts noodzakelijk „gelijkwaardige waarborgen inzake de werkgelegenheid en levensstandaard van de betrokken producenten” te verschaffen en „aan het handelsverkeer binnen de Gemeenschap analoge voorwaarden te waarborgen als op een binnenlandse markt bestaan”. Dit houdt duidelijk een zekere beoordelingsvrijheid in, die uiteraard alleen aan de bevoegde gemeenschapsinstellingen kan toekomen. Meent een Lid-Staat dat een gemeenschappelijke marktordening geen gelijkwaardige waarborgen biedt, dan moet hij dit bij de totstandkoming dier ordening, respectievelijk bij veronachtzaming van zijn bezwaren, eventueel in rechte geldend maken. Het kan de Lid-Staat echter bezwaarlijk worden veroorloofd zonder toestemming van de gemeenschapsinstellingen en alleen op grond van de vage regels van artikel 43 bepaalde onderdelen van een nationale marktordening in stand te houden. De enige conclusie in dit verband is derhalve dat de machtiging in artikel 22 van verordening nr. 804 en de daarin — evenals in verordening nr. 2622 — gestelde termijn een constitutief karakter hebben.

Dit leidt intussen nog niet tot de slotsom dat bij afloop der termijnen ook de machtiging is vervallen en de weg vrij is voor toepassing van de monopoliebepalingen van artikel 37. Hier duiken namelijk nog enkele andere problemen op.

Ten eerste stelt de Italiaanse Regering een uitleggingsvraag met betrekking tot de genoemde termijnen aan de orde. Haars inziens is het onjuist alleen op het tijdsverloop af te gaan en moet men veeleer naar de gehele samenhang van artikel 22 van verordening nr. 804 kijken. Daaruit zou blijken dat de machtiging in feite is gekoppeld aan een voorwaarde, namelijk dat de vereiste aanvullende maatregelen voor consumptiemelk worden getroffen. — Op het eerste gezicht lijkt dit een plausibele redenering, omdat volgens artikel 22, lid 2, de aanvullende maatregelen vóór 1 april 1969 moeten worden vastgesteld en uiterlijk met ingang van 1 januari 1970 worden toegepast, dus juist op de datum waarop de machtigingstermijn zou aflopen. Toch houdt de redenering uiteindelijk geen stand, hetgeen aldra met twee argumenten is te bewijzen. Allereerst is opmerkelijk hoe in artikel 22 de handhaving van kwantitatieve beperkingen is geregeld: zij zouden blijven gelden tot de toepassing van de in lid 2, tweede alinea, genoemde overgangsregeling. Mijns inziens kan hieruit zonder meer worden afgeleid dat de machtiging in de vierde alinea zeker op een zelfde wijze zou zijn geformuleerd, als de door de Italiaanse Regering beweerde koppeling aan het vaststellen van aanvullende voorschriften inderdaad in de bedoeling had gelegen. — Voorts (wellicht nog van meer belang) was het bij de verlenging van de machtigingstermijn, dus bij de vaststelling van verordening nr. 2622/69 van 21 december 1969, reeds duidelijk dat de aanvullende voorschriften niet binnen afzienbare tijd zouden afkomen. Niettemin werd de verlenging tot drie maanden beperkt. Ook wordt in de desbetreffende motivering alleen verwezen naar het verloop van het melkprijsjaar en niet naar het ontbreken van aanvullende voorschriften, waarop het volgens de Italiaanse Regering zou aankomen.

De interpretatiepoging van de Italiaanse Regering kan derhalve niet de conclusie dragen dat genoemde termijnen in werkelijkheid niet zijn verstreken.

Een tweede probleem vloeit voort uit de omstandigheid dat verordening nr. 1411/71, houdende aanvullende voorschriften voor consumptiemelk, wederom een machtiging aan de Italiaanse Republiek bevat om „de op 31 maart 1970 op de melkcentrales van toepassing zijnde bepalingen ten aanzien van de centrales die op 31 maart 1970 in bedrijf waren in het kader van deze bepalingen tot en met 31 maart 1973 te handhaven, voor zover deze centrales de voorziening van bepaalde gemeenten met consumptiemelk verzekeren”. Hier doet zich de vraag voor, of in de machtiging tot handhaving van de regeling inzake de melkcentrales terugwerkende kracht besloten ligt en artikel 37 derhalve — zoals de Italiaanse Regering meent — hoe dan ook pas na afloop van de in verordening nr. 1411 genoemde termijn toepassing kon vinden, dan wel of dit te voorkomen is door hetzij artikel 9 van verordening nr. 1411 in die zin uit te leggen hetzij deze bepaling ongeldig te achten (wat verdachte in het hoofdgeding in laatste instantie betoogt). — De verwijzende rechter heeft deze vraag weliswaar niet gesteld, maar zou dat waarschijnlijk wel hebben gedaan, als hij vóór zijn verwijzingsbeschikking van deze verordening kennis had genomen (de verordening verscheen in het Publikatieblad op de dag van de verwijzingsbeschikking). Er ist dan ook niets tegen ter wille van een deugdelijke en uitputtende behandeling van het prejudicieel verzoek thans ook nog verordening nr. 1411 onder de loep te nemen, te meer omdat zich hier zo te zien geen bijzonder moeilijke problemen voordoen. — Zo heb ik om te beginnen geen reden tot twijfel aan de geldigheid dezer verordening, althans met betrekking tot het hoofdgeding (waarbij de vraag verder buiten beschouwing blijft, of de speciale machtiging aan de Italiaanse Republiek ook na de inwerkingtreding van de gemeenschappelijke ordening voor consumptiemelk en op grond van 's Raads motivering kan blijven gelden). Anderzijds blijkt bij een logische uitlegging mijns inziens duidelijk dat niet bedoeld was de speciale machtiging te laten terugwerken tot 1 april 1970. Dit had uitdrukkelijk moeten zijn bepaald (wat dan weer aanleiding had kunnen geven tot bezwaren tegen de geldigheid voor het geval dat intussen de mogelijkheid was ontstaan rechtstreeks aan het Verdrag rechten te ontlenen en deze tegen een nationale strafvordering in te roepen). In feite ontbreekt niet slechts een dergelijke uitdrukkelijke bepaling, maar kan ook niet worden gezegd — zoals de Italiaanse Regering dacht — dat artikel 9 van verordening nr. 1411 in de plaats is gekomen van artikel 22 van verordening nr. 804. Veeleer is eenvoudig opnieuw vastgesteld dat de voor de Italiaanse melkcentrales geldende bepalingen konden worden gehandhaafd. Daarbij is in verband met artikel 10 van verordening nr. 1411 zelfs de interpretatie houdbaar dat ook artikel 9 eerst van toepassing is, wanneer de in artikel 4 bedoelde algemene voorschriften zijn vastgesteld. Indien men, mede in verband met het feit dat artikel 9 op bestaande maatregelen doelt, deze consequentie wil vermijden, dan is de enige slotsom dat de machtiging van artikel 9 bij de inwerkingtreding der verordenirig, dus op de derde dag na haar bekendmaking in het Publikatieblad, is ingegaan.

Derhalve kan ook uit verordening nr. 1411 niet worden geconcludeerd dat het verstrijken van de in verordening nr. 2622 gestelde termijn geen rol speelt bij de beoordeling van de aan de nationale rechter voorgelegde feiten. Juist omdat in april 1970 een volgens gemeenschapsrecht vereiste machtiging tot handhaving van de nationale ordeningsmaatregelen ontbrak, kan dan ook tot slot van al deze beschouwingen worden gesteld dat daardoor de weg open lag voor artikel 37 van het Verdrag, waarmee het alleenverkooprecht van de Italiaanse melkcentrales niet te verenigen is.

Ten slotte nog een enkel woord over de laatste vraag in dit geding, omtrent de rechtstreekse toepasselijkheid van artikel 37.

De beantwoording van deze vraag wordt vergemakkelijkt, doordat het Hof zich al in zaak 6-64 heeft uitgesproken voor de rechtstreekse toepasselijkheid van lid 2 van artikel 37. Waar in zoverre moeilijkheden op het punt „discriminatie” geea rol hebben gespeeld, moet uiteraard hetzelfde gelden voor het materieel niet afwijkende lid 1 van artikel 37. Ook over het beslissende tijdstip voor de toepassing van artikel 37, lid 1, is reeds opheldering gegeven. Niet — zoals in beginsel bij artikel 37 — het einde van de overgangsperiode is bepalend, maar in verband met de bijzondere landbouwbepalingen het verstrijken van de in verordening nr. 2622 gestelde termijn. Daar het hier gaat om de toepassing van een eenvoudige verbodsbepaling, is er geen bezwaar tegen met ingang van dit tijdstip, evenals bij artikel 95, lid 3, EEG-Verdrag, een rechtstreekse werking in de zin van de bestaande jurisprudentie aan te nemen of, anders gezegd, toe te laten dat particulieren zich voor de nationale rechter direct op het bepaalde in artikel 37, lid 1, beroepen. Aldus is de laatste vraag te beantwoorden.

Samenvattend kan op de vragen het volgende worden geantwoord:

Uit artikel 37 van het EEG-Verdrag blijkt dat nationale monopolies van commerciële aard en lichamen waardoor een Lid-Staat de invoer of de uitvoer tussen de Lid-Staten in rechte of in feite rechtstreeks of zijdelings beheerst, leidt of aanmerkelijk beïnvloedt, mede lichamen omvatten, waaraan een Lid-Staat het alleenverkooprecht voor een produkt binnen een bepaald gebied van zijn territoir verleent, indien gewestelijke overheidsdiensten deze lichamen leiden of de leiding controleren, indien de betrokken waren voorwerp van het handelsverkeer kunnen zijn en indien het optreden dier lichamen het handelsverkeer tussen de Staten merkbaar kan beïnvloeden.

2.	Een dergelijk alleenverkooprecht kan tussen de onderdanen der Lid-Staten discriminaties in de voorzienings- en afzetvoorwaarden teweegbrengen, indien het aan lichamen wordt verleend, die de betrokken produkten zelf vervaardigen of bewerken.

Met betrekking tot de feitelijke situatie, bedoeld in artikel 22, lid 2, laatste alinea, van verordening nr. 804/68, trad bij afloop van de in genoemd artikel vastgestelde en bij artikel 2 van verordening nr. 2622/69 verlengde termijn de verplichting in werking om maatregelen die onverenigbaar waren met de beginselen van artikel 37, lid 1, in te trekken.

4.	Noch artikel 90, lid 2, noch artikel 36 van het EEG-Verdrag mogen in de weg staan aan de nakoming van de in artikel 37 vervatte verplichting.

Lid 1 van artikel 37 is in principe op 1 januari 1970 rechtstreeks toepasselijk geworden in de rechtsorde der Lid-Staten. Met betrekking tot de feitelijke situatie, bedoeld in artikel 22, lid 2, laatste alinea, van verordening nr. 804, hadden de bepalingen van artikel 37 pas na afloop van de in artikel 2 van verordening nr. 2622/69 gestelde termijn rechtstreekse werking in de rechtsbetrekkingen tussen de betrokken Lid-Staat en de justitiabelen. Na afloop van deze termijn doet artikel 37 individuele rechten ontstaan, die de nationale rechter dient te handhaven.

( 1 ) Vertaald uit het Duits.