CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL K. ROEMER
VAN 17 SEPTEMBER 1970 ( 1 )
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
In de drie prejudiciële zaken (9-70; 20-70 en 23-70) welke thans aan de orde zijn, gaat het in hoofdzaak om hetzelfde onderwerp. Het zij mij derhalve toegestaan ze in één en dezelfde conclusie te behandelen. Over de feiten het volgende.
Eisers in de procedures voor de Duitse rechterlijke instanties — ik zal ze hierna overeenkomstig de volgorde van indiening der prejudiciële beschikkingen noemen: eiser sub 1, eiser sub 2 en eiser sub 3 — houden zich bezig met het goederenverkeer op de lange afstand. Eiser sub 1 is gevestigd in Oostenrijk, eiser sub 2 in Frankrijk en eiser sub 3 in de Bondsrepubliek Duitsland. Zij komen er tegen op, dat hun krachtens het op 1 januari 1969 in werking gotreden en tot 31 december 1970 geldige Gesetz über die Besteuerung des Strassengüterverkehrs van 28 december 1968 (Bundesgesetzblatt I, blz. 1461) belasting werd opgelegd. Voor wat eiser sub 1 betreft, gaat het om een aanslag van het douanekantoor Schwarzbach/Autobahn, wegens een op 1 maart 1969 met zijn in Oostenrijk ingeschreven vrachtauto verricht transport van een hoeveelheid waren van Hamburg door de Bondsrepubliek Duitsland naar Linz, voor wat betreft eiser sub 2 — die zich bezighoudt met grensoverschrijdend goederenverkeer tussen Frankrijk en Duitsland — om 9 aanslagen van het douanekantoor Neuenburg/Rheinbrücke welke betrekking hebben op de maand september 1969 en wat eiser sub 3 betreft om een aanslag van het Finanzamt Düsseldorf op grond van zijn aangiften over de maand februari 1969. De wet welke aan deze aanslagen ten grondslag ligt werd te zamen met andere wetten in het kader van het zogenaamde Leberplan uitgevaardigd met het oog op de handhaving van de verkeersveiligheid op de wegen, het herstel van een geordende vervoerseconomie en de verbetering van de economische toestand van de Bundesbahn. Voor zoveel thans van belang, is in bedoelde wet voor het grensoverschrijdend goederenverkeer en het vervoer op de lange afstand in de Bondsrepubliek Duitsland een naar afstand berekende belasting over het brutogewicht der vervoerde waren (1 pfennig per ton/km) voorzien, waarbij — en dit is voor de zaak 9-70 van belang — voor overzee aangevoerde goederen waarvan het vervoer te land in de zeehaven begint, alleen de afstand welke 170 km te boven gaat in aanmerking komt. Voorts zij vermeld dat het ontwerp dezer wet te zamen met andere ontwerpen in het kader van het programma voor het vervoerbeleid over de jaren 1968 tot en met 1972 overeenkomstig 's Raads beschikking van 21 maart 1962„houdende vaststelling van een procedure voor het voorafgaande onderzoek en overleg omtrent bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen welke door de Lid-Staten op het gebied van het vervoer worden overwogen” (Publikatieblad 1962, blz. 720) ter fine van advies aan de Commissie van de Europesche Economische Gemeenschap is voorgelegd. In het Publikatieblad 1968 L 35, blz. 14, verscheen vervolgens een aanbeveling der Commissie, waarin onder meer werd verklaard dat belastingen welke een verdeling van het verkeer ten doel hebben met het gemeenschappelijk vervoerbeleid niet te verenigen zijn. De Commissie heeft dan ook aan de Bondsrepubliek aanbevolen van de Beförderungssteuer af te zien en een aanpassing in de zin van toepassing van een prijzenstelsel voor het gebruik der wegen te voorzien.
Niet in de laatste plaats met een beroep op deze aanbeveling hebben eisers voor de Finanzgerichte betoogd dat de hier-bedoelde wet met het EEG-recht onverenigbaar is, om zo te bereiken dat de hun opgelegde aanslagen worden nietigverklaard. — Bovendien is voor de motivering hunner vorderingen vooral het navolgende van belang. Artikel 4 van 's Raads beschikking van 13 mei 1965 met betrekking tot de harmonisatie van bepaalde voorschriften die van invloed zijn op de mededinging in het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren luidt als volgt (Publikatieblad 1965, blz. 1500) :
„Wanneer door de Raad een gemeenschappelijk stelsel voor de omzetbelasting is vastgesteld en dit stelsel in de Lid-Staten in werking is getreden, zullen de laatstgenoemden dit op nader te bepalen wijze toepassen op het goederenvervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren.
Het in de vorige alinea bedoelde stelsel zal uiterlijk bij zijn inwerkingtreding de plaats innemen van de regelingen inzake de specifieke belastingen die in de plaats van omzetbelasting worden geheven, voor zover het goederenvervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren aan die regolingen is onderworpen”.
Naar aanleiding van deze beschikking stelde de R ad op 11 april 1967 zijn eerste richtlijn betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der Lid-Staten inzake de omzetbelasting vast (Publikatieblad 1967, blz. 1301). In artikel 1 van deze richtlijn wordt bepaald : „De Lid-Staten vervangen hun huidige omzetbelastingstelsel door het in artikel 2 omschreven gemeenschappelijk stelsel van belastingen over de toegevoegde waarde”. En voorts : „In elke Lid-Staat wordt de wet waarbij deze vervanging zal plaatsvinden zo spoedig mogelijk afgekondigd, opdat zij in werking kan treden op een tijdstip dat door de Lid-Staat, rekening houdende met de conjuncturele toestand, zal worden bepaald en dat uiterlijk op 1 januari 1970 ligt”. Deze laatste datum werd nadien (in 's Raads derde richtlijn van 9 december 1969 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der Lid-Staten inzake omzetbelasting — Invoering van de belasting over de toegevoegde waarde in de Lid-Staten) vervangen door 1 januari 1972 (Publikatieblad 1969, nr. L 320, blz. 34). Op grond van deze voorschriften heeft de Bondsrepubliek Duitsland in het Umsatzsteuergesetz van 29 mei 1967 (Bundesgesetzblatt I, blz. 545) de belasting over de toegevoegde waarde met ingang van 1 januari 1968 ingevoeld en ook op het vervoer van toepassing verklaard. Dienovereenkomstig is in artikel 31 van het Umsatzsteuergesetz het Beförderungssteuergesetz (in de redactie van 13 juni 1955) — dat wil zeggen een wet welke vervoerprestaties ten dele eveneens naar het gewicht van de vervoerde waren en de afgelegde afstand belastte — uitdrukkelijk ingetrokken. In de invoering van het nieuwe Gesetz über die Besteuerung des Strassengüterverkehrs van 28 december 1968 zien eisers een gedeeltelijk herstel van de toestand zoals die zich vroeger op grond van het oude Beförderungssteuergesetz voordeed. Zij achten zulks met het oog op 's Raads voormelde beschikking en de aangehaalde richtlijnen ongeoorloofd, onafhankelijk van de vraag of alle Lid-Staten het stelsel van belasting over de toegevoegde waarde reeds hebben ingevoerd. Aangezien genoemde bepalingen volgens eisers in de Lid-Staten met voorrang ten opzichte van het nationale recht rechtstreeks toepasselijk zijn, komen zij tot het resultaat dat de wet van 28 december 1968 als onverbindend moet worden beschouwd. Zij beroepen zich daartoe voorts op een aantal voorschriften van het EEG-Verdrag. Huns inziens zijn de artikelen 5, alinea 2, en 74 van het EEG-Verdrag — met name in verband met de door de Raad in het kader van het gemeenschappelijk vervoerbeleid genomen beschikking van 13 mei 1965 — geschonden; ook acht eiser sub 1, artikel 80 van het EEG-Verdrag geschonden, omdat wet de nieuwe wet een verdeling van het vervoer ter bescherming van de Duitse Bundesbahn is beoogd. Van zodanige schending is volgens deze eiser ook sprake met betrekking tot artikel 93, paragraaf 3, van het EEG-Verdrag, omdat in genoemde wet een de mededinging vervalsende steunmaatregel, een indirecte subsidie, ten behoeve van de Duitse Bundesbahn is voorzien — zonder dat de Commissie daarin tevoren heeft toegestemd —. Ten slotte zij vermeld dat tiser sub 2 in het bodemgeschil ook schending van de artikelen 37 en 86 van het EEG-Verdrag had gesteld, waarvan volgens de verwijzende rechterlijke instantie echter geen sprake kan zijn — evenmin als van schending van artikel 74 van het EEG-Verdrag —.
In verband met deze feiten achten de verwijzende rechterlijke instanties met het oog op hun beslissing opheldering aangaande een aantal vragen van gemeenschapsrechtelijke aard noodzakelijk. Zij hebben dan ook de behandeling geschorst en zich, zoals door eisers in overweging was gegeven, bij beschikkingen van 23 februari 1970, 29 april 1970 en 20 mei 1970 overeenkomstig artikel 177, lid 2, van het EEG-Verdrag tot het Hof van Justitie gewend. Ons worden daarbij de navolgende vragen voorgelegd :
1. |
Brengt artikel 4 van de beschikking van de Raad van 13 mei 1965 met betrekking tot de harmonisatie van bepaalde voorschriften die van invloed zijn op de mededinging in het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren (65/ 271/EEG), juncto artikel 1 der eerste richtlijn van de Raad van 11 april 1967 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der Lid-Staten inzake omzetbelasting (67/ 227/EEG) directe gevolgen teweeg in de rechtsbetrekkingen tussen de Lid-Staten en particulieren en doen deze voorschriften voor die particulieren rechten ontstaan welke ook de nationale rechter heeft te eerbiedigen? |
2. |
Verbiedt artikel 4 van de beschikking van de Raad van 13 mei 1965 (65/271/EEG) juncto artikel 1 der eerste richtlijn van 11 april 1967 (67/227/EEG) een Lid-Staat om reeds vóór 1 januari 1970 wederom specifieke belastingen in te voeren welke in plaats van de omzetbelasting voor het goederenvervoer worden geheven, indien deze Lid-Staat het gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde reeds in werking heeft doen treden en de specifieke belastingen voor het goederenverkeer afgeschaft, ook wanneer op dit tijdstip nog niet alle overige Lid-Staten deze maatregelen hebben genomen? |
3. |
Is de Duitse Strassengüterverkehrssteuer (Bundesgesetzblatt 1968, L blz. 1461) waarbij een werkzaamheid en niet een uitwisseling van prestaties het criterium voor de belasting vormt (paragraaf 1 Strassengüterverkehrsteuergesetz) en voorts niet de vergoeding voor een contractuele prestatie doch de ritprestatie (produkt: tonnen/km) grondslag voor de belasting is als specifieke belasting te beschouwen in de zin van artikel 4 der beschikking van de Raad van 13 mei 1965 (65/271/EEG) welke voor het goederenverkeer in plaats van de omzetbelasting wordt geheven ?" |
Deze drie vragen (gesteld in de zaak 9-70) vinden wij, zij het enigszins afwijkend geformuleerd en in een andere volgorde, ook terug in de zaken 20 en 23-70. — In de zaak 9-70 worden echter bovendien subsidiair — voor het geval dat het Hof van Justitie de vragen 1 tot en met 3 in ontkennende zin mocht beantwoorden — de navolgende prejudiciële vragen gesteld :
4. |
Brengen artikel 5, tweede lid, EEG-Verdrag juncto artikel 74 van het EEG-Verdrag alsmede artikel 4 der beschikking van de Raad van 13 mei 1965 (65/271/EEG) en artikel 1 der eerste richtlijn van 11 april 1967 (67/227/EEG) directe gevolgen teweeg in de rechtsbetrekkingen tussen de Lid-Staten en de particulier, waarop deze zich ook voor de rechter van een Lid-Staat kan beroepen ? |
5. |
Moeten onder „voorwaarden voor het vervoer” in de zin van artikel 80, eerste lid, van het EEG-Verdrag ook worden verstaan belastingen die specifiek het goederenverkeer treffen? |
6. |
Verbiedt artikel 80, eerste lid van het EEG-Verdrag ook de bescherming van spoorwegondernemingen die in een Lid-Staat van staatswege worden geëxploiteerd ? |
7. |
Brengt artikel 80, eerste lid, van het EEG-Verdrag rechtstreekse gevolgen teweeg in de rechtsbetrekkingen tussen de Lid-Staten en de particulieren, waarop laatstgenoemden zich voor de nationale rechter kunnen beroepen ? |
8. |
Geldt het verbod van steunmaatregelen der artikelen 92 en volgende van het EEG-Verdrag ratione materiae ook op vervoersgebied? |
9. |
Verbieden de artikelen 92 en volgende van het EEG-Verdrag ook de bescherming van spoorwegondernemingen die in een Lid-Staat van staatswege worden geëxploiteerd ? |
10. |
Is van een met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steunmaatregel niet langer sprake wanneer de Commissie geen beschikking ex artikel 93, lid 2, EEG-Verdrag heeft genomen en het desbetreffende feitencomplex haar bekend was? |
11. |
Brengt artikel 92 EEG-Verdrag rechtstreekse gevolgen teweeg in de rechtsbetrekkingen tussen de Lid-Staten en de particulieren, waarop laatstgenoemden zich voor de nationale rechter kunnen beroepen ?" |
Nopens al deze vragen heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen overeenkomstig artikel 20 van het Statuut van het Hof van Justitie van de EEG schriftelijk haar standpunt bepaald. In de zaak 9-70 hebben bovendien de regering van de Bondsrepubliek Duitsland en het Finanzamt te Traunstein schriftelijke opmerkingen ingediend, evenals eisers in de zaken 20 en 23-70 en, zij het na het verstrijken van de termijn, het Finanzamt Düsseldorf-Altstadt in de zaak 23-70. — Bij de op 15 september 1970 gehouden mondelinge behandeling hebben de vertegenwoordigers van eisers alsook de gemachtigden van de Bondsregering en van de Commissie het woord gevoerd.
De beantwoording van de gestelde vragen
Wanneer men tracht een oplossing voor de opgeworpen problemen te vinden, dan ligt het voor de hand allereerst in te gaan op de drie vragen welke in alle drie zaken werden gesteld. De volgorde van behandeling speelt daarbij geen beslissende rol wanneer men, zoals ik mij voorstel te doen, in ieder afzonderlijk geval de zaak uitputtend bespreekt.
1. |
Nu eisers de onverbindendheid van de hierbedoelde wet vooral uit artikel 4 van genoemde beschikking van de Raad juncto artikel 1 van voormelde eerste richtlijn van de Raad willen afleiden, rijst allereerst de vraag of op zulke tot Lid-Staten gerichte handelingen wel ooit aanspraken van particulieren kunnen worden gebaseerd, welke door de rechter moeten worden geëerbiedigd, dan wel of zij contrair nationaal recht principieel niet vermogen te verdringen. De Bondsregering heeft ten deze met klem het standpunt verdedigd, dat van onmiddellijke toepasselijkheid geen sprake kan zijn. Daarentegen kwam de Commissie, na een uiteenzetting te hebben gegeven van alle gronden welke vóór of tegen zodanige onmiddellijke toepasselijkheid kunnen worden aangevoerd, tot de slotsom dat er geen principiële bezwaren, geen klemmende argumenten tegen de rechtstreekse toepasselijkheid kunnen worden ingebracht en dat niet zonder meer uitgesloten moet worden geacht dat aan bepaalde voorschriften van tot de Lid-Staten gerichte beschikkingen een zodanige werking kan toekomen. Het standpunt van eisers komt hiermede geheel overeen. Dat aan het opgeworpen probleem een grote principiële betekenis toekomt, is zonder meer duidelijk. Zou moeten worden aangenomen dat talrijke tot de Lid-Staten gerichte beschikkingen rechtstreeks toepasselijk zijn en zou dit communautaire recht rechtstreeks tot gelding kunnen komen, dan zou de integratie ongetwijfeld in vergaande mate worden bevorderd en ook zou zulks kunnen medebrengen dat de nationale rechterlijke instanties de burgers binnen de gemeenschappelijke markt meer rechtsbescherming bieden (op het belang van zodanige werking is in de prejudiciële zaken 26-62 (Jurisprudentie 1963, Deel IX, blz. 24) en 28-67 (Jurisprudentie 1968, Deel XIV, blz. 218) gewezen). In het omgekeerde geval zou men zich bij overtreding van gemeenschapsrechtelijke beschikkingen slechts van de tijdrovende declaratoire procedure volgens artikel 169 van het EEG-Verdrag kunnen bedienen, procedure waarop particulieren rechtens geen invloed kunnen uitoefenen, terwijl het voorts de vraag is of de daaraan voor de burger verbonden consequenties (bij veorordeling van de Lid-Staten) gelijkwaardig zijn aan die van rechtstreekse binding van het gemeenschapsrecht. Naar door alle betrokkenen terecht is betoogd, kan bij de behandeling van dit belangrijke vraagstuk niet zonder meer met onze vroegere jurisprudentie worden te rade gegaan. Wel kunnen aan deze jurisprudentie vingerwijzingen ten gunste van het standpunt van eisers worden ontleend, zodat het voor de hand ligt deze thans eerst op hun mérites te beoordelen. — Om te beginnen kan het tot verheldering bijdragen dat in de jurisprudentie betreffende rechtstreeks toepasselijke verdragsvoorschriften de tekst van het artikel van ondergeschikte betekenis werd geacht voor zover zij tot de Lid-Staten blijken te zijn gericht. Ik verwijs in dit verband naar de arresten betreffende de artikelen 12, 31, 32, alinea 1, 37, alinea 2, 53 en 95, alinea's 1 en 2. Zonder uitzondering gaat het hier om bepalingen waarin slechts verplichtingen der Lid-Staten tot doen of tot nalaten worden omschreven. Het Hof deed desondanks bedoelde voorschriften onmiddellijk ten behoeve van particulieren terugwerken en achtte deze bepalingen, voor zoveel zij zich daartoe, gezien hun verdere inhoud, schijnen te lenen, rechtstreeks toepasselijk. Het ligt derhalve voor de hand dergelijke voorschriften van secondair recht, dat wil zeggen beschikkingen welke tot de Lid-Staten zijn gericht en hun een verplichting tot doen of tot nalaten opleggen, op overeenkomstige wijze te beoordelen. Anders gezegd, het lijkt te verdedigen ook in zulke gevallen het formele gezichtspunt van ondergeschikte betekenis te achten en zich alleen af te vragen of de voorschriften, naar aard en inhoud, geschikt zijn om ten behoeve van particulieren rechtstreeks aanspraken te doen ontstaan. Voorts dient te worden gewezen op de jurisprudentie betreffende artikel 173 van het EEG-Verdrag waarin, naar men weet, het recht van particulieren om op te komen tegen tot anderen gerichte beschikkingen afhankelijk is gesteld van de vraag of zij rechtstreeks worden geraakt. Een zodanig recht van beroep werd ook toegekend met betrekking tot beschikkingen welke tot Lid-Staten zijn gericht. Dat in dit verband (men zie het arrest in de zaken 106 en 107-63, Jurisprudentie, Deel XI, blz. 516) van rechtstreeks toepasselijke beschikkingen der Commissie wordt gesproken, is opmerkelijk, hoewel natuurlijk rechtstreeks geraakt zijn in de zin van artikel 173 en rechtstreekse toepasselijkheid niet mogen worden gelijkgesteld. Een derde interessant fenomeen, waarop zowel door de Commissie als door eisers sub 2 en sub 3 is gewezen, is het arrest in de zaak 38-69 (Jurisprudentie, Deel XVI, blz. 58). Daarin wordt met betrekking tot de zogenaamde acceleratie-beschikking van de Raad van 26 juni 1966 overwogen „dat die beschikking, ofschoon naar de vorm alleen tot de Lid-Staten gericht, bestemd is op de gehele gemeenschappelijke markt te werken en de voorwaarde of voorbereiding vormt voor de totstandkoming — ingevolge artikel 9, lid 1, en voor zover met name de betrekkingen met derde landen betreft, ingevolge 's Raads Verordening nr. 950/68/EEG van 28 juni 1968 betreffende het gemeenschappelijk douanetarief (Publikatieblad nr. L 172, 1968, blz. 1) — van in de Lid-Staten rechtstreeks bindende voorschriften.” Deze uitspraak werd weliswaar gedaan in een procedure volgens artikel 169 van het EEG-Verdrag en betrof een beschikking van aanvullende aard in de zin van artikel 235 van het Verdrag. Omdat het echter in ruimere zin om secondair gemeenschapsrecht ging, acht ik het niet onjuist om uit voormeld arrest te concluderen dat het Hof van Justitie bereid is een zelfde standpunt ook in te nemen met betrekking tot kennelijk overeenkomstig artikel 189 van het Verdrag genomen en tot de Lid-Staten gerichte beschikkingen. In deze richting wijzen ten slotte ook de door eisers sub 2 en 3 aangehaalde arresten van Duitse rechteilijke instanties betreffende de rechtstreekse toepasselijkheid van tot de Staten gerichte beschikkingen, alsook de door deze eisers geciteerde opvattingen van gezaghebbende auteurs (van deze laatste zal ik thans geen opsomming geven; ik moge in zoverre verwijzen naar de in de stukken genoemde vindplaatsen). Het gewicht van de bezwaren welke tegen de opvatting van de Commissie werden ingebracht, mag echter niet worden miskend. Zij worden vooral ontleend aan het verdragsstelsel voor secondair recht, zoals dat in artikel 189 tot uitdrukking komt. Volgens dit systeem wordt onderscheiden tussen: verordeningen met algemene strekking, welke in al hun onderdelen verbindend en in elke Lid-Staat rechtstreeks toepasselijk zijn; richtlijnen die ten aanzien van het te bereiken resultaat verbindend zijn voor elke Lid-Staat waarvoor zij zijn bestemd, doch aan de nationale instanties de bevoegdheid laten vorm en middelen te kiezen; en voorts beschikkingen, die in al hun onderdelen verbindend zijn voor degenen tot wie ze uitdrukkelijk zijn gericht. Uit deze omschrijvingen zou men kunnen concluderen dat rechtstreeks toepasselijke voorschriften door de gemeenschapsinstanties slechts in de vorm van verordeningen kunnen worden gegeven, omdat alleen van verordeningen wordt gezegd dat zij in de Lid-Staten rechtstreeks gelden. In alle andere gevallen zou er dan echter eerst door de nationale overheid een transformatie- of uitvoeringshandeling moeten worden verricht, waardoor onmiddellijk toepasselijk recht in de zin der richtlijnen en beschikkingen wordt geschapen. — Dat dit scherpe onderscheid voor wat de rechtstreekse toepasselijkheid betreft als absoluut dwingend zou zijn te beschouwen, zou ik echter evenmin als de Commissie en eisers sub 2 en sub 3 willen aannemen. Wanneer het Verdrag onderscheidt tussen onmiddellijke recht-schepping door de instellingen der Gemeenschap enerzijds en „getrapte” rechtschepping met inschakeling van nationale instanties, dan is mijns inziens in dit laatste geval (waarom het, naar men weet, in menig verdragsartikel uitsluitend gaat) hoofdzakelijk gedacht aan procédés waarbij voor het creëren van toepasselijk recht een transformatie- of uitvoeringshandeling van de nationale overheid nodig is, bij voorbeeld aan geboden tot handelen waarbij de Staat een zekere vrijheid van beoordeling is gelaten. Dikwijls, wellicht regelmatig, gaat dit op voor beschikkingen en richtlijnen. Hiernaast komen ongetwijfeld echter ook beschikkingen — c.q. gedeelten van beschikkingen — voor, waarin niet een dergelijke transformatiehandeling wordt verlangd (men denke slechts aan zogenaamde stand-still-geboden of voorschi iften ingevolge welke men zich van bepaalde handelingen heeft te onthouden). Stellig in zulke gevallen, mogelijk echter ook (ik laat dit thans in het midden) bij geboden tot handelen waarin aan de Staat niet een bepaalde speelruimte is gelaten, lijkt de veronderstelling gerechtvaardigd dat daaraan ondanks het feit dat uitsluitend aan de Lid-Staten een verplichting wordt opgelegd, ook een reflexwerking ten gunste van de burgers van de gemeenschappelijke markt toekomt, welke werking dan evenals het geval is met de overeenkomstige verdragsvoorschriften, door de nationale rechterlijke instanties rechtstreeks moet worden gehandhaafd wanneer sprake is van duidelijke, ondubbelzinnige en niet van voorwaarden afhankelijk gestelde bevelen. Men kan namelijk met eisers sub 2 en sub 3 betogen, dat in zulke gevallen strikt genomen sprake is van procédés welke op het scheppen van recht gelijken. Wanneer men hierop, dat wil zeggen op het eigenlijke rechtskarakter der handelingen let, dan kan men ze derhalve voor wat de daaraan verbonden rechtsgevolgen en met name de rechtstreekse toepasselijkheid betreft met de verordeningen van de Gemeenschap gelijk stellen. Het principieel onderscheid tussen de handelingen van het secondaire gemeenschapsrecht, zoals dat in het Verdrag is voorzien, wordt daardoor stellig niet uitgewist. Ook dat de rechtszekerheid in gevaar zou worden gebracht, vermag ik niet in te zien. In ieder geval kan men zeggen, dat hiertegen de verhoogde rechtsbescherming van de particulieren, dat wil zeggen een werking waaraan, naar ik reeds betoogde, door het Hof van Justitie bijzondere betekenis is toegekend toen het de criteria voor rechtstreeks toepasselijke verdragsvoorschriften had vast te leggen, opweegt. Ten slotte zou ik ook geen betekenis willen toekennen aan het bezwaar dat het Verdrag geen publikatie van beschikkingen voorschrijft en dat tot plaatsing in het Publikatieblad veeleer van geval tot geval door het desbetreffende orgaan wordt besloten. Betoogd wordt dat wanneer publikatie achterwege blijft en een beschikking niettemin als rechtstreeks toepasselijk wordt beschouwd, gelijkheid van rechtsbescherming niet gegarandeerd is, omdat die rechtsbe scherming dan zou afhangen van het tijdstip waarop belanghebbende toevalligerwijze van de uitvaardiging der beschikking kennis verkrijgt. — Terecht wordt er daartegenover op gewezen, dat publikatie, behoudens wanneer zij uitdrukkelijk is voorgeschreven, geen voorwaarde voor de rechtsgeldigheid is en dat aan plaatsing in het Publikatieblad allereerst een beschermende functie toekomt, zodat een handeling niet aan betrokkene mag worden tegengeworpen wanneer publikatie niet heeft plaatsgehad. Precies het omgekeerde is het geval wanneer een enkeling zich te zijner verdediging in rechte op een dergelijke handeling beroept, met andere woorden daaraan voordelen wil ontlenen. Afgezien van het feit dat bij gebreke van publikatie alle betrokkenen zich wat betreft de mogelijkheid kennis van de beschikking te verkrijgen principieel in dezelfde situatie bevinden, verdient overigens ook opmerking dat met name handelingen als die welke thans ter beoordeling staan wegens het eraan toekomend belang geregeld worden gepubliceerd, welke omstandigheid juist de burgers van de gemeenschappelijke markt op rechtstreekse toepasselijkheid kan doen vertrouwen. Uit het feit dat publikatie van tot Lid-Staten gerichte beschikkingen niet met zoveel woorden is voorgeschreven, mag derhalve niet worden geconcludeerd dat zij nimmer rechtstreeks toepasselijk zijn. Op grond van een en ander ben ik derhalve ten slotte geneigd mij te scharen aan de zijde van de Commissie en eisers die betoogden dat tegen de rechtstreekse toepasselijkheid van voorschriften ener tot een Lid-Staat gerichte beschikking geen principiële, dwingende, argumenten kunnen worden aangevoerd wanneer zij naar hun inhoud geschikt zijn individuele aanspraken te doen ontstaan. |
2. |
Deze principiële vaststelling, volgens welke toepassing van artikel 4 van voormelde beschikking door de nationale rechter niet a priori mag worden uitgesloten, dient te worden gevolgd door een onderzoek naar de vraag of aan genoemd voorschrift, gezien zijn inhoud, rechtstreekse werking toekomt. Hierbij moeten twee aspecten worden onderscheiden.
|
( 1 ) Vertaald uit het Duits.