Conclusies van de Advocaat-Generaal Joseph Gand

van 11 maart 1965 ( 1 )

Mijnheer de President, mijne heren Rechters,

De Getreide-Import-Gesellschaft, vennootschap naar Duits recht, de handel met andere landen ten doel hebbende — en met name de invoer van granen en veevoeder — verzoekt U nietig te willen verklaren een beschikking van de Commissie d.d. 25 juni 1964, waarbij — binnen het kader van de verordening no. 19, houdende de geleidelijke totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector graan — voor de 26e juni 1964 de c.i.f.-prijzen voor granen en meer in het bijzonder voor sorgho werden vastgesteld. Zij stelt, dat in strijd met de bepalingen van artikel 10, paragraaf 2 van genoemde verordening en artikel 1, paragraaf 1 van verordening no. 68, deze prijs niet werd vastgesteld „op basis van de gunstigste aankoopmogelijkheden op de wereldmarkt”. Bovendien klaagt zij over het ontbreken van iedere motivering in die beschikking, hetgeen in strijd zou zijn met artikel 190 van het E.E.G.-Verdrag. Zij vordert subsidiair — en op gelijke gronden — de nietigverklaring van de beschikkingen van de Commissie van 23 en 24 juni 1964, waarbij bedoelde prijzen respectievelijk voor 24 en 25 juni werden vastgesteld.

Gelijk zij reeds in andere, min of meer gelijksoortige, en reeds berechte of nog aanhangige zaken deed, heeft de Commissie ook thans een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen, daarbij overeenkomstig artikel 91 van het Reglement voor de procesvoering, verzoekende dat op deze vraag bij prejudiciële beslissing recht zou worden gedaan.

Onze conclusies handelen derhalve alleen over de ontvankelijkheid van het beroep naar artikel 173, paragraaf 2 van het Verdrag; dit vraagstuk vormde ook het enige voorwerp van de pleidooien. Het is evenwel een prealabele noodzaak, nader de juiste strekking der bestreden beschikkingen binnen het raam van de gemeenschappelijke ordening der graanmarkten aan te geven.

I

Deze ordening heeft met name ten doel de internationale handel in deze waren te bevrijden van alle quantitatieve beperkingen en andere belemmeringen en wel door een stelsel van heffingen, geldend voor de handel tussen de Lid-Staten onderling en tussen deze Staten en de derde landen. Dit nieuwe stelsel heeft ten doel de verschillende prijspeilen te egaliseren en verstoringen op de markt te voorkomen. Voorzover het de invoer uit derde landen betreft, wordt, ten bate van de invoerende Lid-Staat een heffing opgelegd, gelijk aan het verschil tussen het prijsniveau van het invoerende land en de koopprijs, gelijk deze volgens artikel 10 wordt bepaald; deze beide elementen voor de berekening worden als volgt vastgesteld: iedere Lid-Staat bepaalt jaarlijks met het oog op het verkoopseizoen zijn „drempelprijs”. De aankoopprijs (c.a.f.-prijs in het Frans; c.i.f.-prijs in de 3 andere talen der Gemeenschap) wordt door de Commissie voor een door iedere Staat aangegeven plaats van grensoverschrijding bepaald, waarbij zij uitgaat van de gunstigste aankoopmogelijkheden; verordening no. 68 schrijft nader voor, dat de Commissie daarbij tevens rekening zal houden „met alle aanbiedingen welke op de wereldmarkt zijn gedaan en waarvan zij, hetzij via de Lid-Staten, hetzij door eigen informaties op de hoogte kan zijn, alsmede met de noteringen op de voor de internationale handel belangrijke beurzen”.

Het dossier bevat de door de eiseres in de hoofdzaak bestreden handelingen. Elk van hen vertoont het beeld van een beschikking door de Commissie gegeven en gebaseerd op de aanbiedingsprijzen door de Commissie gegeven en gebaseerd op de aanbiedingsprijzen en de dagnoteringen, waarbij in een aangehechte tabel voor iedere graansoort de (behoudens nadien aan te brengen wijzigingen) voor de dag volgende op de datum van de beschikking geldende prijs wordt vastgesteld. (Deze vaststelling pleegt op iedere werkdag plaats te vinden.) De prijs verschilt niet alleen voor elke graansoort, doch ook voor iedere Lid-Staat, want, gezien het verschil in transportkosten tot aan de plaats van grensoverschrijding, kan het voor 5 Staten gunstigste aanbod niet tevens het gunstigste zijn voor de 6e Staat. Blijkens artikel 3 is de beschikking gericht tot alle Lid-Staten; zij wordt — aldus de Commissie — dezelfde dag aan de Bondsrepubliek per telex betekend aan het domicilie van haar vertegenwoordiging bij de Gemeenschappen. Daarentegen worden de aangehechte tabellen — houdende de c.i.f.-prijzen — bovendien nog iedere week openbaar gemaakt in het Landbouwsupplement van het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen.

Zijn deze gegevens eenmaal bekend, dan behoeft de bevoegde dienst van elke Lid-Staat nog slechts het hefhngsbedrag te berekenen, een zuiver rekenkundige handeling, welke geen ruimte laat voor enige verdere ambtelijke waardering. In de Bondsrepubliek is dit de taak van de „Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel”. Wanneer de importeur ingevolge artikel 16 van de Verordening no. 19 aan die dienst een — in beginsel gedurende 4 maanden geldig — invoercertificaat verzoekt, zal hij de op de dag van invoer geldende heffing verschuldigd zijn, dan wel, indien de betrokkene zulks verkiest de heffing, van toepassing op de dag van indiening van het verzoek, vermeerderd met een opslag.

Op deze wijze heeft de Getreide-Import-Gesellschaft op 26 juni 1964 een invoercertificaat aangevraagd en verkregen voor 1.000 ton sorgho U.S. Als onbetwist staat vast, dat het daarin uitgedrukte heffingsbedrag voor de levering van bedoelde sorgho voor de maand juni, gebaseerd is op een c.i.f.-prijs van 51 rekeneenheden, door de Commissie bij beschikking van 25 juni vastgesteld en geldende voor de 26ste juni. De eisende vennootschap stelt, dat deze prijs onrechtmatig werd bepaald, namelijk op grondslag van een aanbieding met levering hetzij in de tweede helft van juli, of de eerste helft van augustus, zulks terwijl aanbiedingen waren voorgelegd betrekking hebbende op belangrijke, in juni beschikbare, hoeveelheden, doch tegen hogere prijzen. Zij vordert uit dien hoofde nietigverklaring van de beschikking van de Commissie waarbij bedoelde prijs op 51 rekeneenheden werd vastgesteld.

II

De ontvankelijkheid van haar beroep moet worden beoordeeld naar artikel 173, tweede lid, luidende als volgt: Iedere natuurlijke of rechtspersoon kan onder dezelfde voorwaarden beroep instellen tegen de tot hem gerichte beschikkingen, alsmede tegen beschikkingen die, hoewel genomen in de vorm van een verordening, of van een beschikking gericht tot een andere persoon, hem rechtstreeks en individueel raken. In casu gaat het om een voor de Lid-Staten bestemde beschikking, welke tot hen wordt gericht en die elk van hen betreft voorzover die Staat de c.i.f.-prijs vaststelt voor een bepaalde plaats van grensoverschrijding. Voor de ontvankelijkheid van het beroep is vereist, dat de beschikking, voorzover zij op de prijs van sorgho betrekking heeft, de eiseres zowel rechtstreeks als individueel raakt. Deze beide punten willen wij thans nader onderzoeken.

In Uw beide arresten: 25-62, Plaumann (Jurisprudentie, Deel IX, blz. 211) en 1-64, Glucoseries Réunies (Jurisprudentie, Deel X, blz. 855) maakte de vaststelling, dat aan de laatste voorwaarde niet was voldaan, het onderzoek overbodig van de vraag, of verzoekers de eerste voorwaarde vervulden, een vraag welke door de Advocaat-Generaal ontkennend was beantwoord. Wij dienen haar niettemin te onderzoeken en zulks temeer nu de gemachtigde van de Commissie — terugkomende op zijn aanvankelijk gevoerd verweer — bij pleidooi heeft verklaard, dat de bestreden beschikking de Getreide-Import-Gesellschaft rechtstreeks raakt en Uw Hof formeel verzocht op dit punt mede uitspraak te willen doen.

Men kan daartoe van twee verschillende opvattingen uitgaan: of de formele, waarbij men vaststelt dat de beschikking van de Commissie door minstens één handeling van de betrokken Lid-Staat werd gevolgd — in casu waren het er zelfs twee: de algemene vaststelling van de heffing door de Dienst voor de Invoer zulks overeenkomstig artikel 6 van de Duitse Wet van 26 juli 1962, gegeven ter uitvoering van Verordening no. 19 — alsmede het nemen van de individuele beschikking voor een bepaalde transactie; en hieruit leidt men dan af, dat de betrokken particulier slechts indirect werd getroffen door de beschikking waarbij de Commissie de c.i.f.-prijs bepaalde.

Of wel men let slechts op het feitelijk aspect en onderzoekt daarbij of de Lid-Staat over een zekere marge van beleidsvrijheid beschikt, daar, indien zulks niet het geval zou blijken te zijn, indien die Staat zich beperkt tot de uitvoering van een haar door de Commissie toevertrouwde taak, in dier voege dat zijn eigen gevoelen hierbij van geen enkele invloed is, indien die Staat handelt als een orgaan van het „indirecte communautaire bestuur”, dan kan zonder overdrijving worden gezegd dat het de beschikking van de Commissie is welke de rechtspositie van de justitiabele rechtstreeks regelt. Op dit punt werd opgemerkt, dat er een nauw verband bestaat tussen de interpretatie van het door artikel 173, tweede lid, geëiste belang en de vraag, of bij beschikking aan een particulier ook rechtstreeks rechten kunnen worden verleend, dat wil zeggen of deze voor zijn nationale rechter mag beweren, dat een handeling van de Gemeenschap of van een Lid-Staat in strijd is met een beschikking.

Waar het voor de beoordeling van aard en strekking ener beschikking op aankomt, is niet zozeer haar vorm, dan wel haar inhoud en zijn rechtsgevolgen. (Zie met name de zaken 16 en 17-62: Confédération Nationale des producteurs de fruits et légumes, Jurisprudentie, Deel VIII, blz. 947.) Wij zijn dan ook geneigd met de Commissie aan te nemen, dat, wanneer het optreden van een Lid-Staat beperkt blijft tot een zuiver technische uitvoeringshandeling, de communautaire beschikking de betrokken particulier rechtstreeks treft. Dit is zeer zeker in casu het geval, want, wanneer de c.i.f.-prijs eenmaal is vastgesteld, mist de Bondsrepubliek tijdens het verkoopseizoen iedere mogelijkheid van waardering bij het bepalen van de heffingsbedragen. En deze, hem bij Verordening toegekende heffing, dient die Staat in te vorderen.

Hier moet worden opgemerkt, dat de situatie in de twee reeds door U berechte zaken enigszins anders was: weigering de Bondsrepubliek te machtigen tot een gedeeltelijke schorsing van de douanerechten, van toepassing op sommige uit derde landen afkomstige produkten (Plaumann), machtiging gegeven van de Franse Republiek compenserende heffingen op te leggen bij de invoer van glucose (Glucoseries Réunies); in beide gevallen betrof de beschikking van de Commissie de eisende importeurs slechts indirect. Dit is duidelijk voor het verlenen van een machtiging waarvan de Lid-Staat naar eigen goeddunken al dan niet gebruik kan maken; dit geldt zelfs — aldus de Advocaat-Generaal Römer — wanneer het een weigering betreft, want de Staat kan op dit punt in de uitoefening van zijn discretionnaire bevoegdheid vrijelijk beslissen, of hij zijn aanvankelijk doel door middel van gerechtelijke acties zal blijven nastreven, dan wel zich voegen naar de beschikking indien de daartoe gegeven motivering hem overtuigend voorkomt.

III

Maar voor de ontvankelijkheid van het beroep is voorts vereist, dat de bestreden beschikking hem individueel betreft. In haar verzoek om een prejudiciële uitspraak, somt de Commissie uitvoerig de categorieën van personen op, die door de vaststelling van c.i.f.-prijzen voor sorgho werden geraakt. Uit onze uiteenzettingen op dit punt bleek reeds, dat hiertoe allereerst behoren zij, die voornemens waren dit graanprodukt op de aangewezen datum in te voeren, of althans van te voren de vaststelling te verzoeken van een heffing voor een import tijdens de geldigheidsduur van het invoercertificaat. Uit een nauwkeuriger bestudering van het bijzonder ingewikkelde, in de Verordening no. 19 voorziene mechanisme — een bestudering waarbij wij ons niet in bijzonderheden zullen begeven — leert ons, dat deze prijs eveneens van invloed is op de heffingen, verschuldigd door de importeurs van produkten waarin sorgho als hoofdbestanddeel is verwerkt. Deze prijs bepaalt de maximum grens van de restitutie, welke voor de uitvoer van sorgho, of op basis daarvan verwerkte produkten naar de derde landen of de Lid-Staten; hij zou derhalve van belang zijn niet alleen voor de importeurs, doch ook voor de exporteurs en zelfs voor al diegenen die met hen eventueel aan- of verkoopcontracten wilden afsluiten. Tenslotte, indien de gewraakte prijs alleen voor de Bondsrepubliek werd vastgesteld, dan geschiedde zulks op grondslag van een aanbieding waarvan de Commissie meende dat zij de voordeligste aankoopmogelijkheid op de wereldmarkt was; de Commissie leidt hieruit af, dat voor de beantwoording van de vraag of de beschikking van individuele aard is, mede moet worden gelet op de importeurs, exporteurs, afnemers of leveranciers, hetzij van sorgho, hetzij van op basis van sorgho verwerkte produkten uit de andere Lid-Staten.

Maar, gelijk eiseres niet geheel ten onrechte opmerkt, dit alles toont aan dat in een stelsel waarmede de geleidelijke vorming van een gemeenschappelijke ordening der markten wordt beoogd, de prijsvaststelling tot een kettingreactie leidt. Zij kan zich zelfs uitstrekken tot het consumptiestadium, zij het, dat het daar een indirecte weerslag betreft, welke niet de mogelijkheid uitsluit, om een enger gebied der door de beschikking individueel getroffen personen af te grenzen. In feite zouden dit het tiental ondernemingen zijn, welke gewoonlijk sorgho naar de Bondsrepubliek invoeren, waartoe ook eiseres behoort.

Beide stellingen komen ons excessief voor. De c.i.f.-prijs kon in alle Lid-Staten op grond van dezelfde aanbieding worden vastgesteld; dit geschiedde telkens op een ander niveau al naar gelang van de transportkosten. Rechtens en feitelijk betreft het hier dus afzonderlijke beschikkingen, ook al bestaat er een zeker onderling verband. Nu de bestreden handeling alleen de vaststelling van de c.i.f.-prijzen voor de Bondsrepubliek betreft, kan dus het individuele karakter van de beschikking slechts vanuit het gezichtspunt van deze Staat worden beoordeeld. Anderzijds — daar de prijsvaststelling van invloed is op het premiebedrag voor de uitvoer en op de heffing bij uitvoer — raakt zij gelijkelijk de exporteurs of importeurs van sorgho in de Bondsrepubliek.

Uw arrest Plaumann verschafte ons op dit punt reeds een richtlijn : „Zij, die niet zijn de adressaten ener beschikking zouden slechts kunnen stellen dat zij individueel worden geraakt, indien deze beschikking hen betreft uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie, welke hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hen derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat.” En Gij hebt geweigerd te aanvaarden, dat een importeur van clementines door een beschikking nopens de douanerechten op die vruchten individueel zou worden geraakt „uit hoofde van een commercieel beroep, hetwelk te allen tijde door iedere justitiabele kan worden uitgeoefend”.

Deze redenering wijst ons de oplossing voor het onderhavige geding, ook al zou het aantal der betrokken importeurs in de Bondsrepubliek minder groot zijn, want het gaat juist om een abstracte categorie, welker grootte niet kan worden bepaald op het ogenblik waarop de beschikking van de Commissie van kracht wordt. Met name dwaalt eiseres, waar zij meent, dat degene die op die dag een invoercertificaat aanvraagt zich daardoor van de andere importeurs onderscheidt en dat de beschikking hem uit dien hoofde individueel treft; immers deze geldt niet alleen voor degenen die werkelijk invoeren, maar ook voor de virtuele importeurs, al ware het slechts in zoverre als de vastgestelde prijs hen zou kunnen afhouden van het aanvragen ener vergunning. Dezelfde redenering geldt voor de exporteurs.

Ook indien Uw Hof — gelijk wij hebben voorgesteld — met de Commissie van oordeel is, dat de drie bestreden beschikkingen eiseres rechtstreeks raken, zo betreffen zij haar nog niet individueel en is haar beroep derhalve niet ontvankelijk. Deze oplossing moge ietwat strikt voorkomen, maar zij steunt op artikel 173 van het Verdrag, en het is in deze bepaling dat de beroepsmogelijkheden voor particuliere personen op tamelijk restrictieve wijze werden geregeld. Volgt hieruit nu noodzakelijkerwijze, gelijk eiseres het ongeveer heeft gesteld, dat deze personen iedere doeltreffende rechtsbescherming missen? Dit is niet het geval: zij kunnen een actie instellen bij de rechter van hun eigen Staat en deze kan, op grond van artikel 177, zich tot U wenden met het verzoek om een prejudiciële beslissing, waarop Gij snel recht kunt doen en volgens een procedure welke de rechten van partijen waarborgt.

Indien het stelsel van rechtsbescherming een tekortkoming vertoont, dan is het — gelijk de raadsman van eiseres bij pleidooi betoogde — de mate waarin het Plaumann-arrest iedere vordering tot schadevergoeding uitsluit en wel krachtens artikel 215, tweede lid, van het Verdrag waarbij een actie tot schadeloosstelling wordt uitgesloten wanneer de handeling van de administratie niet nietig wordt verklaard. Er bestaat echter weinig kans dat beschikkingen van het onderhavige type door de Staten, tot wie zij zijn gericht, U ter fine van nietigverklaring zullen worden voorgelegd. Anderzijds is het geenszins zeker dat het beroep op de nationale rechter aan particulieren te allen tijde de vergoeding zal waarborgen van de inderdaad door hen ten gevolge van zodanige beschikkingen geleden schade, aangenomen al, dat deze onrechtmatig waren. Moet men dan de hardheid van het systeem verzachten, door te erkennen, dat de vaststelling van de niet-geldigheid der handeling — na verwijzing van de zaak overeenkomstig artikel 177 — gelijk staat met een vernietiging welke de aansprakelijkheid van de Gemeenschap met zich brengt? Of moet men andere, nog gunstigere oplossingen zoeken?

Wat er ook zij van deze vraag, welke wij slechts behandelden om op bedenkingen van eiseres te antwoorden, wij concluderen, dat Uw Hof

rechtdoende op de door de Commissie voorgedragen exceptie van niet-ontvankelijkheid,

( 1 ) Vertaald uit het Frans.