Conclusies van de Advocaat-Generaal J. Gand

van 17 december 1964 ( 1 )

Mijnheer de President, mijne heren Rechters,

Hoewel de zaken 31 en 33-64 niet werden gevoegd, verzoeken wij U in deze beide gezamenlijk te mogen concluderen. Zij werden krachtens artikel 177 van het Verdrag van Rome aanhangig gemaakt bij renvooi door Nederlandse rechterlijke instanties en in beide gaat het in hoofdzaak om zin en strekking van artikel 52 van de verordening no. 3 van de Raad inzake de sociale zekerheid van migrerende werknemers, welke bepaling handelt over het regresrecht uit te oefenen door het tot uitkering verplichte orgaan tegen de derde die op het grondgebied van de Staat waar schade werd veroorzaakt tot vergoeding daarvan gehouden is. Wij zullen dit delicate probleem allereerst behandelen om daarna de tweede, in beide zaken door de Nederlandse rechter opgeworpen, vraag te onderzoeken.

Artikel 52, behorende tot titel IV „Diverse bepalingen”, van de verordening luidt als volgt :

„Indien een persoon, die prestaties geniet krachtens de wettelijke regeling van een Lid-Staat naar aanleiding van een op het grondgebied van een andere Lid-Staat ontstane schade, het recht heeft op het grondgebied van die tweede Staat tegen een derde een eis tot schadevergoeding in te stellen, worden de eventuele rechten van het orgaan dat de prestatie verschuldigd is, tegenover de derde als volgt geregeld :

De toepassing van deze bepaling zal bij bilaterale akkoorden nader worden geregeld.”

De volgende vraag wordt U voorgelegd: Is artikel 52 terstond bij de inwerkingtreding van de verordening no. 3 — dat wil zeggen 1 janauri 1959 — toepasselijk of eerst nadat bilaterale akkoorden als hierboven bedoeld tot stand zijn gekomen ?

Dit artikel houdt een regel van conflictenrecht in; het wijst de wetgeving aan waarnaar moet worden beoordeeld in hoeverre het orgaan hetwelk een uitkering van sociale zekerheid verschuldigd is, gesubrogeerd is in de rechten tot schadevergoeding welke de verzekerde jegens een derde geldend kan maken, dan wel een rechtstreekse actie heeft tegen die derde. Het artikel verwijst daartoe naar het recht van de Staat waartoe het tot prestatie gehouden orgaan behoort.

Naar haar vorm is de oorspronkelijkheid van deze bepaling gelegen in het feit dat zij het gemeenschapsrecht met het conventionele internationale publiekrecht combineert. De toepassing van deze verordening leidt er niet toe dat iedere Lid-Staat maatregelen van intern recht treft, doch dat bilaterale overeenkomsten van het klassieke type worden gesloten. De reden tot deze bijzondere regeling is bekend. Verordening no. 3 vindt haar oorsprong in de Europese Conventie inzake de sociale zekerheid van migrerende werknemers, welke met medewerking van het Internationaal Arbeidsbureau tot stand kwam en na de inwerkingtreding van het Verdrag van Rome werd ondertekend. De litigieuze bepaling, welke in een multilaterale overeenkomst tussen Staten volkomen normaal en gebruikelijk is, werd door de Raad ongewijzigd overgenomen in de verordening, waar zij meer verwondering wekt.

Voor de stelling dat de in paragraaf 1 van genoemd artikel neergelegde regel reeds van toepassing is vóórdat een bilateraal akkoord als bedoeld in paragraaf 2 gesloten werd, kunnen allereerst argumenten van opportuniteit — deze term dan verstaan in zijn meest verheven zin — worden aangevoerd. Het is niet gewenst dat de inwerkingtreding van bepalingen van gemeenschapsrecht — krachtens artikel 189 in alle Lid-Staten rechtstreeks toepasselijk — afhankelijk zou zijn, zo al niet van de goede wil dier Staten, dan toch van een tussen hen gesloten akkoord. Het is evenmin gewenst dat bedoelde bepalingen op verschillende tijdstippen van toepassing worden en wel naar gelang het een bepaald gebied binnen de Gemeenschap betreft.

Deze opvatting vindt eveneens steun in argumenten van technisch-juridische aard. Bij gebreke van een uitdrukkelijke bepaling waarbij voor artikel 52 een ander tijdstip wordt vastgesteld, trad dit voorschrift — evenals de gehele verordening — in beginsel op 1 januari 1959 in werking. Moet nu worden aangenomen dat het laatste lid alléén voldoende was deze inwerkingtreding te verdagen tot de tijdstippen waarop tussen de Staten telkens bilaterale akkoorden gesloten zouden kunnen worden ?

Nu ter zake in het Gemeenschapsrecht geen precedenten bekend zijn, zou men erop kunnen wijzen dat hetzelfde probleem zich in de nationale rechtsstelsels voordoet wanneer de wetgever de executieve opdraagt voor de door hem gestelde regels nadere uitvoeringsvoorschriften te geven. Dit schijnt in het Belgische en Nederlandse recht gewoonlijk het geval te zijn. Zeker geldt dit voor het Franse recht, dat op het beginsel van de onmiddellijke uitvoerbaarheid van een wet slechts een uitzondering toelaat indien die uitvoering bij gebreke van nadere daartoe te geven voorschriften niet mogelijk is. Met andere woorden, het met de toepassing van een tekst belaste gezag mag de tenuitvoerlegging daarvan niet door zijn stilzitten vertragen of belemmeren.

Past men deze redenering toe op het onderhavige geval, dan dient te worden onderzocht of voor de toepassing der in de aanhef van artikel 52 gestelde regel uitvoeringsvoorschriften, door middel van akkoorden te geven, nodig zijn. Want artikel 52 bepaalt zich niet tot het stellen van een beginsel, het bevat een regel : „de eventuele rechten van het orgaan dat de prestatie verschuldigd is … worden als volgt geregeld”. En de verordening vervolgt aldus : „Wanneer het orgaan dat de prestatie verschuldigd is, krachtens de wettelijke regeling welke op hem van toepassing is, gesubrogeerd is … erkent elke Lid-Staat die subrogatie”. Artikel 52 bevat derhalve een duidelijke, volledige en integrale verwijzing naar het recht van het tot prestatie gehouden orgaan van sociale zekerheid, in dier voege dat dit recht in de praktijk kan worden toegepast ook zonder behulp van bilaterale akkoorden.

Hier zij opgemerkt dat, indien wij bij onze redenering zijn uitgegaan van de Franse versie van de verordening, dit geschiedde omdat de Europese overeenkomst, waaraan deze is ontleend, door het Internationaal Arbeidsbureau in het Frans werd voorbereid en geredigeerd en de versies in de andere talen vertalingen waren. Overigens schijnt tussen deze teksten (behalve misschien de Duitse) en de Franse tekst geen verschil te bestaan.

Het is een paradox dat juist uit de tot dusver gesloten overeenkomsten blijkt dat artikel 52 in feite kan worden toegepast zonder dat het door een bilaterale overeenkomst wordt aangevuld. Drie daarvan werden door Luxemburg gesloten, onderscheidenlijk met België, Frankrijk en de Bondsrepubliek Duitsland. De eerste twee voegden niets toe aan artikel 52 gelijk wij dit hierboven citeerden; sterker nog: de derde, die de vorm aannam van een slotprotocol bij de overeenkomst inzake de sociale zekerheid van grensarbeiders, luidt als volgt : „De beide Verdragsluitende partijen zijn overeengekomen dat artikel 52, zin 1 en 2 van verordening no. 3 … van rechtswege toepasselijk is zonder dat daartoe een akkoord als in de derde zin bedoeld nodig zal zijn”.

Dit alles leidt minstens tot de slotsom dat, indien deze vier Staten al meenden dat de toepassing van artikel 52 rechtens afhankelijk was van het sluiten van bilaterale akkoorden — zulks op grond van het laatste lid van genoemd artikel — zij niettemin in feite ook zonder die akkoorden mogelijk was, daar de tussen hen gesloten overeenkomsten op dit punt iedere inhoud missen.

Aldus gezien zou de litigieuze zin slechts ten doel hebben de Lid-Staten op te dragen om, voor zover dit gewenst voorkomt, de nodige maatregelen vast te stellen welke de subrogatie vergemakkelijken, doch deze bepaling zou niet de opschorting ten gevolge hebben van de daaraan voorafgaande subrogatieregel, immers deze zou kunnen werken onafhankelijk van enig akkoord. In plaats van „de toepassing van deze bepaling zal bij bilaterale akkoorden nader worden geregeld”, zou dan gelezen moeten worden „omtrent de toepassing van deze bepaling zullen nadere regels worden gesteld…”.

Tegen deze interpretatie zou men kunnen opmerken dat zij de tekst corrigeert; maar de Commissie heeft in haar memorie duidelijk aangetoond hoe bij de onderhandelingen ter voorbereiding van de Europese Conventie de slotzin van artikel 52 met een zekere onbewuste aarzeling, uit behoedzaamheid en wellicht zelfs bij vergissing werd overgenomen (immers het schijnt dat opneming van die zin aanvankelijk slechts gevraagd werd voor artikel 51 en niet voor artikel 52). Anderzijds, indien het hier een internationale overeenkomst zou betreffen, dan ware het logisch aan deze clausule een interpretatie te geven waarbij zoveel mogelijk rekening wordt gehouden met de wil en de vrijheid van handelen der contracterende partijen en derhalve aan te nemen dat deze de toepasselijkheid van de nieuwe regel afhankelijk wilde stellen van het sluiten van bilaterale akkoorden. Doch een dergelijke redenering gaat niet op zodra de tekst het karakter vertoont van een communautaire regeling.

De vraag geeft stellig tot veel twijfel aanleiding en het is bijzonder moeilijk om, hetzij in de tekst zelf hetzij in de bedoeling der auteurs, werkelijk beslissende argumenten te vinden. Indien dan ook uiteindelijk onze voorkeur uitgaat naar de interpreatie welke artikel 52 als onmiddellijk uitvoerbaar beschouwt, dan is dit op grond van de bij de aanvang reeds gegeven overweging van juridische en politieke opportuniteit, nl. dat het wenselijk is dat bepalingen van gemeenschapsrecht gelijktijdig op het grondgebied van de Gemeenschap worden toegepast en dat zij niet van de goede wil der Lid-Staten afhankelijk worden gemaakt.

Wij stellen U dan ook voor de eerste vraag bevestigend te beantwoorden.

De tweede vraag. — Wij stellen U hiertoe voor de in de zaak 31/64 gestelde vraag te onderzoeken, gelijk die U door de Arrondissementsrechtbank te Maastricht werd voorgelegd met betrekking tot het geding tussen de Gemeenschappelijke Verzekeringskas „De Sociale Voorzorg” te Brussel en de heer Bertholet.

In het vonnis worden de volgende feiten vastgesteld: De Ronchi, woonachtig te Eupen en werkzaam bij de grenspost Kessenich op Belgisch grondgebied, werd te Kerkrade, in Nederland, het slachtoffer van een aanrijding met een aan Bertholet toebehorende vrachtauto. Na de opvatting terzijde te hebben gesteld dat betrokkene beschouwd moest worden, hetzij als een migrerende werknemer in eigenlijke zin, hetzij als een grensarbeider, stelde de Rechtbank de volgende vraag : „Is gemeld artikel 52, eerste lid, van toepassing te achten ook in een geval dat de woonplaats van de werknemer en de plaats waar hij werkt weliswaar beide zijn gelegen op het grondgebied van een zelfde Lid-Staat, doch deze beide plaatsen geografisch zodanig ten opzichte van elkaar gelegen zijn, dat de gebruikelijke weg welke de werknemer tussen zijn woonplaats en de plaats waar hij werkt en omgekeerd aflegt voert over het grondgebied van een andere Lid-Staat, in casu Nederland?”

Hiermee wordt de vraag opgeworpen naar de werkingssfeer van de verordening no. 3. Volgens artikel 4 zijn haar bepalingen van toepassing „op de werknemers of daarmede gelijkgestelden, op wie de wettelijke regeling van een of meer Lid-Staten van toepassing is of geweest is”, een zeer ruime definitie welke kennelijk van wijder strekking is dan die van de migrerende werknemer in eigenlijke zin. Omgekeerd is het waar dat de verordening volgens haar titel de sociale zekerheid betreft van migrerende werknemers en dat in een der eerste overwegingen ter rechtvaardiging van de regeling wordt gezegd „dat een stelsel, waardoor het mogelijk wordt migrerende werknemers en hun rechthebbenden bepaalde voordelen te waarborgen, een wezenlijk bestanddeel vormt van de instelling van een vrij verkeer van werknemers”.

Niet minder waar is het dat talrijke bepalingen van deze tekst een grotere werkingssfeer hebben. Wij citeren in dit verband artikel 10 waar wordt bepaald dat de pensioenen verkregen op grond van de wettelijke regelingen van één of meer der Lid-Staten niet kunnen worden verminderd op grond van het feit, dat de rechthebbende woonachtig is op het grondgebied van een andere Lid-Staat dan die op welks gebied het orgaan dat de uitkering verschuldigd is, zich bevindt. Zo regelt artikel 22 het geval van hem die krachtens de wettelijke regelingen van één of meer Lid-Staten recht heeft op een pensioen en die woonachtig is op het grondgebied van een Lid-Staat waar zich geen van de organen bevindt die dat pensioen verschuldigd zijn. Artikel 40 ten slotte geeft aan de werknemer, werkzaam op het grondgebied van een Lid-Staat, en wiens kinderen op het grondgebied van een andere Lid-Staat woonachtig zijn, recht op kinderbijslag overeenkomstig de wettelijke regeling van eerstgenoemde Staat tot het bedrag van de bijslagen welke ingevolge de wettelijke regeling van laatstgenoemde Staat worden verleend. In al deze gevallen — er zijn er nog andere — kan niet van een migrerende werknemer worden gesproken. In het algemeen heeft men ernaar gestreefd met deze verordening de moeilijkheden te beperken welke het gevolg zijn van de territoriale werking der nationale regelingen, moeilijkheden die zich zelfs voor kunnen doen ten aanzien van werknemers die de plaats waar zij verzekerd zijn of de plaats van tewerkstelling niet verlaten.

Men heeft evenwel — zulks met een beroep op artikel 51 van het Verdrag — betoogd dat de bevoegdheid van de Raad beperkt was tot de migrerende werknemers in eigenlijke zin. In dit artikel heet het : „De Raad stelt… de maatregelen vast welke op het gebied van de sociale zekerheid noodzakelijk zijn voor de totstandkoming van het vrije verkeer van werknemers, met name door een stelsel in te voeren waardoor het mogelijk is voor migrerende werknemers en hun rechthebbenden te waarborgen… enzovoort”. De bevoegdheid van de Raad wordt derhalve bepaald door het beoogde doel: het vrije verkeer van de werknemers in het algemeen, waarvan de migrerende werknemers slechts een bijzondere categorie vormen.

Wij menen overigens dat het Hof zich op dit punt reeds heeft uitgesproken in de zaak 75-63 toen het de werkingssfeer van de verordening — zulks naar aanleiding van artikel 19 — ruim heeft geïnterpreteerd. Dit artikel bepaalt dat een werknemer of daarmee gelijkgestelde die is aangesloten bij een orgaan van één der Lid-Staten en op het grondgebied van die Staat woonachtig is, recht heeft op uitkeringen gedurende een tijdelijk verblijf op het grondgebied van een andere Lid-Staat, wanneer zijn gezondheidstoestand onmiddellijke geneeskundige behandeling noodzakelijk maakt. Gij hebt deze bepaling toepasselijk geacht „ongeacht de reden voor het verblijf in het buitenland” en in casu heeft de betrokkene, die bij een orgaan van een Lid-Staat aangesloten was, zich slechts naar een andere Staat begeven om zijn ouders te bezoeken. Het was een loontrekker, maar zeker geen migrerende werknemer.

Deze ruime interpretatie moet a fortiori gelden voor arbeidsongevallen. Het is bekend dat in alle landen van de Gemeenschap de wettelijke ongevallenverzekering de risico's dekt tijdens de reis van de woonplaats naar de plaats van het werk. Dit beginsel is algemeen erkend ook al geven wet en rechtspraak aan het begrip „ongeval onderweg” een meer of minder ruime inhoud. Zo bevat de Italiaanse wetgeving geen enkele uitdrukkelijke bepaling ten aanzien van het „ongeval onderweg” doch een ruime interpretatie van het begrip ongeval „in verband met de dienstbetrekking overkomen” leidt ertoe dat in dit land het met het beroep verbonden risico zich uitstrekt tot ongevallen welke de betrokkene op de weg tussen zijn woonplaats en de plaats van tewerkstelling overkomen, indien er tussen het werk en het risico een causaal verband bestaat. (Europese Conferentie over de sociale zekerheid, deel I, blz. 359 e.v.).

Artikel 29 van de verordening, in de redactie geldende ten tijde van het onderhavige ongeval, dekte met name het geval waarin de werknemer een arbeidsongeval overkwam op het grondgebied van een andere Staat dan het land waar hij verzekerd is. Een dergelijke situatie kon zich bij voorbeeld voordoen wanneer de werknemer voor rekening van zijn werkgever een opdracht moest uitvoeren buiten het land waar de onderneming gewoonlijk haar bedrijvigheid uitoefent, ofwel wanneer hij gaande naar of terugkerende van zijn werk over het grondgebied van een andere Staat ging.

Aangenomen moet dus worden — en op dit punt hebben wij niet dezelfde aarzeling als bij de vorige vraag — dat verordening no. 3 op andere personen ziet dan de migrerende werknemers in eigenlijke zin en dat artikel 52, eerste lid, van toepassing is op het den betrokkene overkomen „ongeval onderweg” gelijk dit door de Rechtbank te Maastricht werd beschreven.

De tweede door die Rechtbank gestelde vraag moet derhalve bevestigend worden beantwoord.

Het geding voor de Arrondissementsrechtbank te Assen tussen de Betriebskrankenkasse der Heseper Torfwerke en mevrouw van Dijk, hetwelk aanleiding werd tot de renvooiprocedure voor Uw Hof (no. 33-64), vertoont op sommige punten sterke gelijkenis met de zaak 31-64. De Munnik, wonende in Nederland doch werkzaam in de Bondsrepubliek en wiens hoedanigheid van grensarbeider niet wordt betwist, werd op 8 juli 1961 in Nederland het slachtoffer van een verkeersongeval; dit ongeval overkwam de betrokkene niet gaande naar of terugkerende van zijn werk. De Duitse verzekeringskas, die aan de Munnik verstrekkingen in natura had gedaan en hem een vergoeding uitgekeerd ter zake van arbeidsongeschiktheid, stelde een regresvordering in tegen mevrouw van Dijk, wier ondergeschikte voor het ongeval aansprakelijk was en verzocht — met een beroep op de haar krachtens de Duitse wetgeving toekomende subrogatie in de rechten van de verzekerde — toepassing van artikel 52, paragraaf 1, van de verordening no. 3.

Het is in verband met deze feiten dat de Rechtbank te Assen U twee vragen stelt :

Op grond van onze vorige overwegingen kunnen wij U slechts voorstellen deze vraag bevestigend te beantwoorden;

Gezien de datum waarop het onderhavige ongeval plaatsvond, dat wil zeggen vóór de inwerkingtreding van verordening 36-63 van de Raad betreffende de sociale zekerheid der grensarbeiders, moet de vraag allereerst worden beoordeeld naar de bepalingen van verordening no. 3, waarin over de positie van deze werknemers wordt gehandeld. De vraag dient dan om de volgende redenen bevestigend te worden beantwoord :

Artikel 4, hetwelk bepaalt dat de werkingssfeer van de verordening zich uitstrekt over „de werknemers of daarmede gelijkgestelden, op wie de wettelijke regeling van één of meer Lid-Staten van toepassing is of geweest is”, omschrijft in paragraaf 3 de positie van de grensarbeiders als volgt : „De bepalingen van deze verordening zijn echter niet van toepassing op grens- en seizoenarbeiders, voor zover de uitkeringen of verstrekkingen welke zij genieten, geregeld zijn of worden in bijzondere voor deze arbeiders geldende bepalingen, voorkomende in een verdrag inzake sociale zekerheid”.

Met andere woorden, de verordening is in beginsel toepasselijk op grensarbeiders; zowel wat de algemene bepalingen betreft als die waarin de uitkeringen worden geregeld; de enige uitzondering (behoudens paragraaf 4 van genoemd artikel, welke voor de onderhavige zaak zonder belang is) betreft de uitkeringen en verstrekkingen welke in een akkoord inzake de sociale zekerheid bij bijzondere bepalingen, de grensarbeiders betreffende, worden geregeld.

Het moeten inderdaad bepalingen zijn, welke in het bijzonder de grensarbeiders betreffen, dat wil zeggen „specifieke, oorspronkelijke, deze categorie van arbeiders eigen voorschriften”, om een uitdrukking te bezigen van de administratieve Commissie van de Gemeenschap voor sociale zekerheid. Zo was deze Commissie bij voorbeeld van oordeel dat een algemene bilaterale overeenkomst inzake sociale zekerheid, welke van toepassing zou zijn op de werknemers met inbegrip van de grensarbeiders, ten aanzien van deze laatste bij de inwerkingtreding van verordening no. 3 haar gelding zou verliezen, nu deze geen bijzondere voorschriften ten aanzien van die categorie van werknemers bevat. Deze opvatting schijnt ons in alle opzichten in overeenstemming te zijn met artikel 4, derde lid, van de verordening.

Twee redenen pleiten derhalve voor de toepasselijkheid van artikel 52 op grensarbeiders: het vindt geen tegenhanger in een conventionele, bijzonderlijk voor de grensarbeiders geldende bepaling; anderzijds — en met name — vormt dit artikel een bepaling van algemene aard waarvan niet kan worden gezegd dat zij de aanspraak op bepaalde verstrekkingen of uitkeringen regelt.

Voor zover nodig zij hier nog aan toegevoegd dat de verordening 36-63 inzake de grensarbeiders, in werking getreden op 1 februari 1964, deze oplossing geenszins heeft gewijzigd. Blijkens haar artikel 3 zijn de bepalingen van de verordeningen nos. 3 en 4 op de grensarbeiders van toepassing voor zover bij deze nieuwe verordening niet anders werd bepaald en zij bevat geen enkele derogatie aan artikel 52 van verordening no. 3.

Blijft nog een laatste punt, hetwelk in de door de Nederlandse rechter gestelde vraag ligt besloten: is het onderhavige artikel van toepassing wanneer het ongeval waardoor de schade ontstond niet is een arbeidsongeval of een daarmee gelijkgesteld ongeval?

Ook hier kan het antwoord slechts bevestigend luiden. Artikel 52, hetwelk behoort tot de „diverse bepalingen”, is voldoende algemeen geredigeerd om alle gevallen te dekken waarin de aansprakelijkheid van de derde — veroorzaker kan worden vastgesteld en waarin het tot uitkering gehouden orgaan optreedt. Het is voldoende dat aan twee voorwaarden is voldaan: de schade moet zijn ontstaan op het grondgebied van een andere Staat dan die van het verzekeringsorgaan hetwelk de uitkeringen deed; dit orgaan moet krachtens zijn eigen wetgeving gesubrogeerd zijn in de rechten van de verzekerde tegen de aansprakelijke derde. Van geen belang is het of het ongeval waarbij de schade werd veroorzaakt al dan niet het karakter draagt van een arbeidsongeval.

Wij concluderen

( 1 ) Vertaald uit het Frans.