EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 16.7.2025
SWD(2025) 546 final
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE
SAMENVATTING VAN HET EFFECTBEOORDELINGSVERSLAG
bij
Voorstel voor een VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD
betreffende het Uniemechanisme voor civiele bescherming en steun van de Unie voor de paraatheid en respons inzake noodsituaties op gezondheidsgebied en tot intrekking van Besluit nr. 1313/2013/EU (Uniemechanisme voor civiele bescherming)
{COM(2025) 548 final} - {SEC(2025) 545 final} - {SWD(2025) 545 final}
Welke problemen moeten worden aangepakt?
Het beleid inzake civiele bescherming, paraatheid en crisisrespons staat de afgelopen decennia almaar meer onder druk als gevolg van de verslechtering van het dreigings- en risicolandschap. Dat wordt gekenmerkt door een explosieve mix van risico’s op het gebied van de gezondheid, de geopolitieke en sociaaleconomische situatie, de veiligheid, het klimaat en het milieu. De veiligheid en de veerkracht van de Unie en die van haar lidstaten zijn almaar meer verweven met die van haar partners buiten de Uniegrenzen. Deze nieuwe realiteit vergt doortastende acties op Unieniveau om burgers, samenlevingen en economieën evenals onze democratie te beschermen.
In dat verband zijn in de effectbeoordeling drie kernproblemen en de daarmee samenhangende oorzaken vastgesteld:
1.de crisisbeheersing van de Unie is vooral reactief veeleer dan proactief, met name omdat onvoldoende gebruik wordt gemaakt van strategische prognoses en omdat in onvoldoende mate wordt geanticipeerd, geïnnoveerd en vroegtijdig gewaarschuwd, alsook omdat er een gebrek is aan geïntegreerde risicobeoordelingen en risicobeheersing.
2.Het crisisbeheersingsinstrumentarium van de Unie is versnipperd en een overheidsbrede aanpak ontbreekt, met name omdat de sectorale en grensoverschrijdende coördinatie leemten vertoont, de civiel-militaire coördinatie tekortschiet en er een gebrek aan samenhang is tussen de interne en de externe coördinatie-inspanningen van de Unie.
3.De Unie is onvoldoende in staat om solidair op te treden, onder meer in samenwerking met de particuliere sector, met name doordat de gehele samenleving slechts in beperkte mate bij dat optreden wordt betrokken, door tekortkomingen in de EU-financieringsmechanismen voor crisisbeheersing, door onvoldoende strategische afstemming van de nationale begrotingen en door aanhoudende capaciteitstekorten. Een deel van dit probleem is dat verschillende soorten crises op dezelfde wijze worden aangepakt.
Wat moet worden verwezenlijkt?
Om de vastgestelde problemen aan te pakken, moet het crisisbeheersingssysteem van de Unie aldus worden toegerust dat vier algemene doelstellingen kunnen worden verwezenlijkt. Deze dragen stuk voor stuk bij aan de verwezenlijking van de overkoepelende doelstelling, namelijk de EU-burgers te beschermen tegen crises.
De algemene doelstellingen weerspiegelen de beginselen die zijn vastgesteld in de strategie voor een paraatheidsunie. Het zijn derhalve niet alleen manieren om uitvoering te geven aan de overkoepelende doelstelling, namelijk om de EU-burgers te beschermen tegen crises, maar tevens opzichzelfstaande doelstellingen.
ØAlgemene doelstelling 1: tot stand brengen van een geïntegreerde, anticiperende en proactieve aanpak inzake dreigings- en risicobeheersing;
ØAlgemene doelstelling 2: tot stand brengen van een efficiënt en doeltreffend kader voor sectoroverschrijdende coördinatie ten aanzien van verschillende crises op grond van een overheidsbrede aanpak;
ØAlgemene doelstelling 3: zorgen voor een maatschappijbrede benadering van de paraatheid en respons in het geval van crises;
ØAlgemene doelstelling 4: ervoor zorgen dat de Unie in staat is om tijdig, flexibel en solidair op te treden teneinde haar burgers te beschermen tegen crises, ook op gezondheidsgebied.
Waarom moet worden opgetreden op Unieniveau?
Nu crises multidimensionaler en grensoverschrijdender worden, moeten de capaciteitstekorten worden aangepakt op Unieniveau, hetzij met eigen capaciteit van de Unie, hetzij door gecoördineerde inspanningen van de lidstaten. Daardoor kunnen de crisisresponsmechanismen op Unieniveau en nationaal niveau niet alleen beter worden gecoördineerd, maar wordt er tevens voor gezorgd dat de door de Unie geboden bijstand alle in nood verkerende EU-burgers bereikt, wat op de langere termijn een positief effect heeft op de samenlevingen en economieën van de Unie. Kritieke capaciteit, zoals die welke wordt geboden door de programma’s Galileo en Copernicus, kan alleen duurzaam zijn als er collectieve actie wordt ondernomen, waarmee strategische infrastructuur wordt opgebouwd die geen enkele lidstaat alleen kan verwezenlijken.
Een versterkte paraatheid op Unieniveau beschermt burgers beter tegen grensoverschrijdende dreigingen, heeft een afschrikkende werking, neemt het gevoel van diepe onzekerheid onder de burgers weg en draagt bij aan de basisvoorwaarden voor economische welvaart en concurrentievermogen. Zoals is gebleken bij recente crises, speelt de Unie een sleutelrol bij het handhaven van haar paraatheid en veerkracht.
Beleidsopties
In de effectbeoordeling worden drie beleidsopties voorgesteld die in verschillende mate inspelen op de vier algemene doelstellingen en wel vanuit verschillende invalshoeken. De reikwijdte van de voorgestelde beleidsopties is in overeenstemming met het bijbehorende wetgevingsvoorstel.
Er zij op gewezen dat in de begrotingsstructuur sprake is van een fundamenteel verschil tussen enerzijds beleidsopties 1 en 2 en anderzijds beleidsoptie 3 (zie ook figuur 1):
·Beleidsopties 1 en 2 stellen een “complementaire” benadering van paraatheid voor, namelijk als een horizontale prioriteit die is geïntegreerd in zowel het Uniemechanisme voor civiele bescherming (UCPM) als het UCPM 2.0, waarbij een synergie met andere programma’s wordt nagestreefd.
·Met beleidsoptie 3 wordt voorgesteld om alle paraatheidselementen onder te brengen in één paraatheidsfonds. In tegenstelling tot opties 1 en 2 koppelt optie 3 de paraatheid derhalve los van de andere desbetreffende beleidsmaatregelen.
Figuur 1 — Paraatheid in de MFK-structuur in het kader van de verschillende beleidsopties (indicatief, de grootte van de velden komt niet overeen met het aandeel in de MFK-portefeuille)
In het kader van optie 1 wordt een versterkt sectoraal Uniemechanisme voor civiele bescherming voorgesteld, met inbegrip van een gerichte versterking van het Coördinatiecentrum voor respons in noodsituaties (ERCC). De activiteiten op Unieniveau moeten worden aangevuld met aanzienlijke inspanningen op nationaal niveau, onder meer ter ondersteuning van de responscapaciteit, die op Unieniveau beperkt is tot de “traditionele” sector van de civiele bescherming (medische voorraden, voorraden van chemische, biologische, radiologische en nucleaire stoffen, bosbrandbestrijding vanuit de lucht enz.). Hoewel verhoogde nationale inspanningen het mogelijk maken om alle doelstellingen met succes te verwezenlijken, wordt de toegevoegde waarde van acties op Unieniveau niet ten volle benut. Bijgevolg schiet deze optie tekort in vergelijking met optie 2 wat betreft doeltreffendheid, efficiëntie, externe samenhang en vereenvoudiging.
In het geval van optie 2 worden het UCPM en de relevante activiteiten inzake paraatheid op het gebied van de volksgezondheid samengebracht in een sectoroverschrijdend UCPM. In vergelijking met optie 1 worden in het kader van het UCPM 2.0 via één enkel instrument synergieën en complementariteit tussen de activiteiten op het gebied van civiele bescherming en paraatheid inzake noodsituaties op gezondheidsgebied tot stand gebracht. De geïntegreerde begrotingsstructuur zorgt ervoor dat het instrument flexibel en wendbaar kan worden beheerd. Optie 2 voorziet in de oprichting van een EU-crisiscoördinatiehub, die daardoor de centrale capaciteit inzake sectoroverschrijdende risicoparaatheid wordt, ook wat betreft de aanleg van voorraden en de operationele crisisbeheersing. De responscapaciteit op Unieniveau reikt verder dan de “traditionele” sector van de civiele bescherming en omvat bijvoorbeeld ook mobiele bruggen/pontonbruggen, breedbandtelecommunicatie en beveiligde connectiviteit alsook medische tegenmaatregelen, onder meer via virtuele voorraadvorming. Overige relevante activiteiten op het gebied van gezondheidscrises worden in deze optie opgenomen om grensoverschrijdende gezondheidsbedreigingen te bestrijden, in overeenstemming met het algemene sectoroverschrijdende karakter van het initiatief.
Daarnaast wordt een derde beleidsoptie beschreven, die evenwel in een vroeg stadium wordt afgewezen: Het voornaamste aspect van beleidsoptie 3 is de instelling op Unieniveau van één financieringsinstrument (paraatheidsfonds) dat alle voor paraatheid relevante mechanismen en activiteiten voor het gehele MFK omvat. Beleidsoptie 3 is suboptimaal, omdat zij i) niet in overeenstemming is met de strategie voor een paraatheidsunie, ii) de complexiteit van de systemen inzake financieel beheer vergroot, en iii) verschillende soorten bevoegdheden samenvoegt, zowel ondersteunende als gedeelde bevoegdheden. Naast deze inherente beperkingen is het wegens de complexiteit van het instrument zeer onwaarschijnlijk dat de lidstaten het tijdens de onderhandelingen zouden steunen. Gelet op het voorgaande, wordt beleidsoptie 3 geacht niet haalbaar te zijn en derhalve afgewezen.
De geprefereerde beleidsoptie en de voornaamste effecten daarvan
De voorkeursoptie is optie 2, met name omdat deze de meerwaarde van de EU optimaal benut en de vastgestelde doelstellingen in grote mate verwezenlijkt. In een crisislandschap dat almaar multidimensionaler en grensoverschrijdender wordt, levert de keuze voor beleidsoptie 2 belangrijke voordelen op. Deze voordelen zijn sociaal (bv. een hogere gemeenschappelijke noemer wat betreft de paraatheid van de bevolking), ecologisch (bv. een succesvollere instandhouding van natuurgebieden en biodiversiteit) en economisch (bv. de kosten in verband met een uitgebreide preventie en paraatheid zijn aanzienlijk lager dan die in verband met respons) van aard.