EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 16.7.2025
COM(2025) 571 final
2025/0571(APP)
Voorstel voor een
VERORDENING VAN DE RAAD
tot bepaling van het meerjarig financieel kader voor de jaren 2028-2034
TOELICHTING
1.Achtergrond van het voorstel
In artikel 312 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (“VWEU”) is bepaald dat krachtens een verordening van de Raad, die met eenparigheid van stemmen en na goedkeuring van het Europees Parlement wordt vastgesteld, een meerjarig financieel kader (“MFK”) wordt vastgesteld voor een periode van ten minste vijf jaar. In het MFK “worden de jaarlijkse maximumbedragen aan kredieten voor vastleggingen per uitgavencategorie vastgesteld, alsmede het jaarlijkse maximumbedrag van de kredieten voor betalingen”, alsook “alle andere bepalingen die dienstig zijn voor het goede verloop van de jaarlijkse begrotingsprocedure”.
Het huidige MFK voor de jaren 2021-2027 (Verordening (EU, Euratom) 2020/2093 van de Raad) is vastgesteld op 17 december 2020. Op 16 december 2020 hebben het Europees Parlement, de Raad en de Commissie het Interinstitutioneel Akkoord betreffende begrotingsdiscipline, samenwerking in begrotingszaken en goed financieel beheer, alsmede betreffende nieuwe eigen middelen, met inbegrip van een routekaart voor de invoering van nieuwe eigen middelen, goedgekeurd.
Sinds de vaststelling in 2020 is de MFK-verordening twee keer herzien. In december 2022, na de niet-uitgelokte en ongerechtvaardigde aanvalsoorlog van Rusland tegen Oekraïne, is de MFK-verordening gewijzigd om structurele steun aan Oekraïne mogelijk te maken; hierdoor kon in 2023 en 2024 18 miljard euro aan leningen worden verstrekt aan Oekraïne. In juni 2023, toen de eerste jaren van uitvoering van het MFK achter de rug waren, heeft de Commissie een tussentijdse herziening van het MFK gepresenteerd; dit omvatte een beoordeling van de duurzaamheid van de uitgavenmaxima, vergezeld van een voorstel voor de herziening van de MFK-verordening om de begroting van de Unie in staat te stellen beleidsmaatregelen in reactie op nieuwe uitdagingen te treffen en te voldoen aan wettelijke verplichtingen die niet binnen de bestaande maxima en evenmin door de bijna-uitgeputte flexibiliteit kunnen worden opgevangen. De herziening van de MFK-verordening is op 29 februari 2024 vastgesteld, en was met terugwerkende kracht van toepassing met ingang van 1 januari 2024.
Overeenkomstig de eisen van artikel 312 VWEU bevat dit document het voorstel voor de verordening van de Raad tot bepaling van het meerjarig financieel kader met ingang van 1 januari 2028. De toelichting bevat ook informatie over het voorstel voor een nieuw interinstitutioneel akkoord tussen het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie betreffende begrotingsdiscipline, samenwerking in begrotingszaken en goed financieel beheer (“IIA”), ter vervanging van het interinstitutioneel akkoord van 16 december 2020.
2.Een dynamische begroting van de Unie voor de prioriteiten van de toekomst
2.1.Belangrijkste politieke richtsnoeren
De voorstellen voor een nieuwe MFK-verordening (de “ontwerp-MFK-verordening”) en een nieuw IIA (het “ontwerp-IIA”) volgen de beginselen en belangrijkste politieke doelstellingen die zijn uiteengezet in de op 16 juli 2025 vastgestelde Mededeling van de Commissie “XXXXXXXXX” (de “MFK-mededeling”), met name wat betreft de duur van het MFK, de volgens de politieke prioriteiten opgezette structuur, de behoefte aan grotere flexibiliteit, en de bedragen die voorzien zijn voor het MFK zelf.
2.2.MFK-structuur en MFK-maxima
Het voorgestelde MFK 2028-2034 wordt gestructureerd rond drie rubrieken, die overeenkomen met de belangrijkste activiteitensectoren van de Unie die door de begroting van de Unie worden ondersteund en die gericht zijn op het verwezenlijken van gedeelde beleidsprioriteiten. Een vierde rubriek heeft betrekking op uitgaven voor Europees openbaar bestuur. De structuur en beleidsmaatregelen van elke rubriek worden nader toegelicht in de MFK-mededeling.
Om de prioriteiten van de Unie in de periode van 1 januari 2028 tot en met 31 december 2034 te ondersteunen en om te kunnen voldoen aan haar terugbetalingsverplichtingen in het kader van NextGenerationEU, stelt de Commissie voor het MFK 2028-2034 een vastleggingsmaximum voor van 1 763,1 miljard euro in constante prijzen van 2025, wat overeenkomt met 1,26 % van het bni van de EU, en een overeenkomstig betalingsmaximum van 1 761miljard euro in constante prijzen van 2025, wat overeenkomt met 1,26 % van het bni van de EU.
Samen met dit voorstel dient de Commissie een herzien voorstel in voor een besluit van de Raad betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie.
2.3.Flexibiliteit
In een snel evoluerend internationaal landschap moet de Unie kunnen optreden - en reageren - als de omstandigheden veranderen. Daarom stelt de Commissie meer flexibiliteit in de langetermijnbegroting voor, zonder te raken aan de voorspelbaarheid die van de EU-begroting een krachtige motor voor investeringen maakt.
Een aantal parameters, zoals de duur van de periode waarop het MFK betrekking heeft, het aantal en het ontwerp van de uitgavenrubrieken, het aandeel van EU-uitgaven dat vooraf aan de lidstaten wordt toegewezen of vooraf is bepaald in wetgeving betreffende sectorale uitgavenprogramma’s, de binnen elk uitgavenplafond beschikbare marges en de resterende marges tussen de maxima van het financieel kader en het maximum van de eigen middelen, beïnvloeden de mate van flexibiliteit dan wel rigiditeit van een financieel kader. Bij de opstelling van haar voorstellen voor het volgende MFK heeft de Commissie rekening gehouden met die elementen.
De belangrijkste flexibiliteitsinstrumenten voor de periode 2028-2034 zijn een eenvoudiger architectuur van het MFK, met minder programma’s, een hoger aandeel niet-geprogrammeerde bedragen, en mechanismen en ingebouwde reserves om beter, sneller en met minder verstoringen te kunnen reageren op evoluerende behoeften.
Het volgende MFK moet een beter evenwicht vinden tussen de voorspelbaarheid en de flexibiliteit van investeringen, teneinde de uitgavenfocus te kunnen aanpassen en te kunnen reageren op onverwachte behoeften en crisissen.
Indicatieve financiële toewijzingen voor uitgavenprogramma’s en -instrumenten moeten de belangrijkste referentie blijven voor de meerjarige financiële programmering, maar de begrotingsautoriteit moet de uitgavenfocus kunnen aanpassen in de jaarlijkse begrotingsprocedure.
De speciale instrumenten die het mogelijk maken om kredieten boven de begrotingsmaxima op te nemen, worden gerationaliseerd; het gaat om het enkelvoudig marge-instrument, dat het mogelijk maakt ongebruikte marges uit het verleden, die onder de maxima van de MFK-rubrieken bleven, samen te voegen en te gebruiken voor om het even welk beleidsterrein, en het flexibiliteitsinstrument, dat voorziet in steun voor nieuwe of onverwachte behoeften. Naast een vast jaarlijks bedrag zal het flexibiliteitsinstrument bedragen omvatten die gelijk zijn aan vrijmakingen in het voorgaande jaar en aan nettoboetes die het voorgaande jaar in de begroting zijn opgenomen.
Het gestroomlijnde flexibiliteitsinstrumentarium dat in de ontwerp-MFK-verordening wordt voorgesteld, omvat één thematisch speciaal instrument voor de financiering van steun aan Oekraïne (“de reserve voor Oekraïne”) en twee niet-thematische speciale instrumenten die voortbouwen op de bestaande mechanismen die zijn versterkt in het MFK 2021-2027: het enkelvoudig marge-instrument en het flexibiliteitsinstrument.
3.Juridische elementen van het voorstel
•Rechtsgrondslag
Artikel 312 VWEU en artikel 106 bis van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie vormen de rechtsgrondslag voor de vaststelling van het MFK.
•Subsidiariteit
Het initiatief betreft een beleidsterrein waarvoor de EU exclusief bevoegd is (krachtens artikel 312 VWEU). Het subsidiariteitsbeginsel is derhalve niet van toepassing.
•Evenredigheid
Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel: het is immers beperkt tot het minimum dat vereist is om de genoemde doelstellingen op Europees niveau te verwezenlijken en gaat niet verder dan wat daarvoor nodig is.
4.Artikelsgewijze toelichting
4.1.Verordening inzake het meerjarig financieel kader
De bepalingen van de ontwerp-MFK-verordening zijn gestructureerd in vier hoofdstukken.
Artikel 1 heeft betrekking op de duur van het MFK, namelijk zeven jaar, van 1 januari 2028 tot en met 31 december 2034.
In navolging van de bepalingen van voorgaande MFK’s, bepaalt lid 3 dat de budgettaire dekking van financiële bijstand aan de lidstaten in de vorm van leningen, alsook financiële bijstand in de vorm van leningen aan Oekraïne, is uitgesloten van het MFK.
Indien de Unie moet voldoen aan terugbetalingsverplichtingen met middelen uit de begroting van de Unie - wanneer een begunstigde staat (een lidstaat of Oekraïne) niet tijdig het verschuldigde bedrag overmaakt - zouden de nodige bedragen ter beschikking worden gesteld boven de MFK-maxima en met inachtneming van het maximum van de eigen middelen (de zogenaamde “begrotingsruimte”).
In dit artikel is de tekst van artikel 3 van Verordening (EU, Euratom) 2020/2093 overgenomen. Het maximum van de eigen middelen moet in elk jaar in acht worden genomen. Indien de maxima voor betalingskredieten leiden tot een hoger afroepingspercentage van de eigen middelen dan het maximum van de eigen middelen, moeten de maxima van het MFK worden aangepast door een herziening van het MFK (artikel 9).
Dit artikel is gebaseerd op de tekst van artikel 4 van Verordening (EU, Euratom) 2020/2093. Het financieel kader wordt uitgedrukt in constante prijzen van 2025. Het eerste lid is vereenvoudigd en aangepast om de ontwikkelingen in verband met speciale instrumenten weer te geven.
Het tweede lid voorziet in een nieuwe methode om de bedragen van de uitgavenmaxima en andere in het MFK uiteengezette bedragen om te zetten van constante prijzen van 2025 in lopende prijzen. Deze nieuwe methode is bedoeld om problemen in verband met een volatiele inflatie aan te pakken. De jaarlijkse aanpassing blijft gebaseerd op een vaste, maar aanpasbare deflator. In de praktijk zal de jaarlijkse prijsaanpassing gelijk zijn aan 2 % wanneer de inflatie in de EU tussen 1 % en 3 % ligt, en aan het werkelijke inflatiepercentage wanneer de werkelijke inflatie lager is dan 1 % of hoger dan 3 %. Het referentie-inflatiepercentage zal de bbp-deflator van de EU-27 zijn.
De rest van de bepaling, met inbegrip van de procedure, blijft hetzelfde als in de huidige verordening.
Dit artikel bevat specifieke bepalingen om ervoor te zorgen dat vastleggingskredieten beschikbaar zijn gedurende de toegestane periode van de opschorting wanneer maatregelen betreffende de opschorting van vastleggingen in de begroting worden vastgesteld overeenkomstig artikel 5, lid 1, punt b), i) en ii), van Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2020 betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting. In dat geval worden de vastleggingskredieten van het betrokken begrotingsjaar overgedragen naar de volgende begrotingsjaren.
De overdracht is beperkt tot een periode van twee jaar, overeenkomstig de termijn van artikel 7, lid 3, van Verordening (EU, Euratom) 2020/2092, waarna de overgedragen vastleggingskredieten komen te vervallen indien geen uitvoeringsbesluit van de Raad tot opheffing van de opschorting is vastgesteld.
Het hoofdstuk over speciale instrumenten is vereenvoudigd en gestroomlijnd. Het gestroomlijnde flexibiliteitsinstrumentarium dat in de voorgestelde MFK-verordening wordt uiteengezet, omvat slechts één thematisch speciaal instrument voor de financiering van steun aan Oekraïne en twee niet-thematische speciale instrumenten die voortbouwen op de bestaande mechanismen die zijn versterkt in het MFK 2021-2027: het enkelvoudig marge-instrument en het flexibiliteitsinstrument. Deze twee niet-thematische speciale instrumenten zijn de enige instrumenten die de mogelijkheid bieden om onvoorspelbare gebeurtenissen of nieuwe en opkomende prioriteiten in alle begrotingsonderdelen aan te pakken.
Er wordt een nieuw thematisch speciaal instrument gecreëerd om de Unie in staat te stellen Oekraïne te blijven steunen zolang dat nodig is en vastberaden te helpen op zijn weg naar toetreding tot de Unie. Dit speciale instrument is gekoppeld aan Verordening (EU) [XXX] van het Europees Parlement en de Raad [Europa in de wereld]. De kredieten voor het deel van de steun aan Oekraïne in het kader van [Europa in de wereld] die worden verstrekt in de vorm van niet-terugbetaalbare steun en voorzieningen voor begrotingsgaranties, worden verstrekt via dit thematisch speciaal instrument. De vastleggingskredieten en de bijbehorende betalingskredieten worden jaarlijks beschikbaar gesteld in het kader van de in artikel 314 VWEU beschreven begrotingsprocedure, boven de maxima van het MFK.
Dit artikel komt overeen met artikel 12 van Verordening (EU, Euratom) 2020/2093. Het jaarlijkse vaste bedrag van het flexibiliteitsinstrument zal worden verhoogd tot 2 miljard euro (in prijzen van 2025).
Daarnaast, en in overeenstemming met de mechanismen in het huidige MFK (EURI-instrument en programmaspecifieke aanpassing), zal het flexibiliteitsinstrument elk jaar worden versterkt met:
–een bedrag gelijk aan vrijmakingen van andere kredieten dan externe bestemmingsontvangsten in het jaar n-2, met uitzondering van de bedragen aan vrijmakingen die opnieuw ter beschikking zijn gesteld overeenkomstig artikel 15 van Verordening (EU, Euratom) 2024/2509 en de bepalingen van Verordening [(EU) XXXX/XX] [Fonds voor nationaal en regionaal partnerschap], en
–een bedrag gelijk aan door de instellingen van de Unie opgelegde nettoboetes, andere dwangsommen en sancties en de rente of andere daardoor gegenereerde inkomsten, dat overeenkomstig artikel 107 van het Financieel Reglement in de begroting van het jaar n-2 wordt opgenomen.
De berekening van de in het kader van het flexibiliteitsinstrument beschikbare bedragen zal nog steeds worden bekendgemaakt in het kader van de in artikel 4 bedoelde jaarlijkse technische aanpassing. Het Europees Parlement en de Raad kunnen middelen uit het flexibiliteitsinstrument ter beschikking stellen in het kader van de in artikel 314 VWEU beschreven begrotingsprocedure. Ongebruikte bedragen in het kader van het flexibiliteitsinstrument kunnen gedurende de gehele MFK-periode worden overgedragen.
Onverminderd het initiatiefrecht van de Commissie hebben de bepalingen van dit hoofdstuk betrekking op gevallen waarin een herziening van het MFK noodzakelijk wordt geacht; ze moeten dan ook specifiek worden vastgesteld in de MFK-verordening.
Dit artikel verwijst naar de verplichting om de MFK-maxima zo nodig naar beneden bij te stellen om ervoor te zorgen dat het maximum van de eigen middelen in acht wordt genomen (artikel 3, lid 2).
In dit artikel is de tekst van artikel 15 van Verordening (EU, Euratom) 2020/2093 overgenomen.
Dit artikel heeft betrekking op de toetreding van nieuwe lidstaten tot de Unie.
In dit artikel is de tekst van artikel 17 van Verordening (EU, Euratom) 2020/2093 overgenomen.
De formulering van dit artikel komt overeen met artikel 21 van Verordening (EU, Euratom) 2020/2093. Dit artikel verplicht de Commissie ertoe om uiterlijk op 1 juli 2033 een voorstel voor een nieuw MFK in te dienen.
In het laatste artikel worden de datum van inwerkingtreding en de datum van toepassing van de MFK-verordening vastgesteld.
Het IIA moet op dezelfde dag in werking treden omdat de twee wetteksten elkaar aanvullen.
4.2.Interinstitutioneel Akkoord betreffende begrotingsdiscipline, samenwerking in begrotingszaken en goed financieel beheer
Het ontwerp van een nieuw IIA bouwt voort op de samenwerkingsregelingen die in eerdere MFK’s zijn vastgesteld, teneinde de interinstitutionele samenwerking in begrotingszaken en de werking van de jaarlijkse begrotingsprocedure te verbeteren. De beginselen die oorspronkelijk in het IIA waren vastgelegd, zijn opgenomen in de herschikking van het Financieel Reglement in 2024. Die beginselen hoeven derhalve niet meer in het ontwerp-IIA te worden opgenomen.
Inleiding - punten 1 tot en met 6 van het ontwerp-IIA
Het inleidend gedeelte van het ontwerp-IIA bevat een verwijzing naar artikel 295 VWEU, benadrukt het bindende karakter van het akkoord, de samenhang ervan met andere wetteksten die verband houden met het MFK en de begrotingsprocedure, beschrijft de structuur van het ontwerp-IIA en stelt de datum van inwerkingtreding ervan vast (dezelfde datum als de MFK-verordening).
Punt 7 stemt overeen met punt 15 van het huidige IIA. Het voorziet in samenwerkingsmaatregelen tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (“de instellingen”) tijdens de onderhandelingen over de MFK-verordening of een herziening daarvan als bedoeld in artikel 312, lid 5, VWEU, teneinde de vaststelling van de MFK-verordening volgens de bijzondere wetgevingsprocedure van artikel 312, lid 2, VWEU te vergemakkelijken.
De punten 8 en 9 stellen de procedures vast voor het gebruik van de volgende speciale instrumenten als bedoeld in de MFK-verordening: het flexibiliteitsinstrument en de marge voor onvoorziene uitgaven.
De punten 10 en 11 verwijzen naar de opname van financiële bepalingen in juridisch bindende handelingen van de Unie met betrekking tot meerjarenprogramma’s of -instrumenten en naar de indicatieve financiële programmering.
Punt 11 bevat nadere gegevens over de informatie die in de financiële programmering moet worden opgenomen, met vermelding van meerjarenprogramma’s, rechtshandelingen waarbij taken worden vastgesteld of toevertrouwd aan gedecentraliseerde agentschappen, en jaarlijkse acties. De indicatieve financiële programmering moet ook op transparante wijze niet-toegewezen reserves en “buffers” binnen meerjarenprogramma’s tonen.
De reeds lang bestaande regelingen en procedures voor interinstitutionele samenwerking inzake de financiering van nieuwe gedecentraliseerde agentschappen of nieuwe wetgeving met wijzigingen van de taken van bestaande gedecentraliseerde agentschappen, worden gehandhaafd (punten 12, 13 en 14). Zij blijven ongewijzigd ten opzichte van het huidige IIA.
Dit deel van het ontwerp-IIA en de bijlage bevatten beginselen en gedetailleerde regelingen voor de samenwerking tussen de instellingen in het kader van de jaarlijkse begrotingsprocedure.
In punt 17 worden de beginselen voor de samenwerking tussen de instellingen uiteengezet om de jaarlijkse begrotingsprocedure te vergemakkelijken, met inbegrip van de organisatie van begrotingstrialogen, die voorheen in artikel 19 van de MFK-verordening waren uiteengezet. De gedetailleerde procedures zijn, zoals voorheen, beschreven in de bijlage bij het ontwerp-IIA.
Punt 18 betreft de marges onder de maxima en het beginsel van goed financieel beheer in de jaarlijkse begrotingsprocedure, zoals vermeld in punt 7 van het huidige IIA. In de MFK-verordening worden voor alle rubrieken jaarlijkse uitgavenmaxima vastgesteld die tijdens de jaarlijkse begrotingsprocedure in acht moeten worden genomen, zoals vereist uit hoofde van de Verdragen. De praktijk om er zoveel mogelijk voor te zorgen dat onder de maxima voldoende marges beschikbaar blijven, moet evenwel worden behouden. Dit vormt een onderdeel van de interinstitutionele samenwerking en de goede wil van de instellingen bij de begrotingsprocedure.
Naast de begrotingstrialogen die op belangrijke momenten van de jaarlijkse begrotingsprocedure worden georganiseerd, is de praktijk van interinstitutionele bijeenkomsten over specifieke kwesties een waardevol instrument gebleken voor wederzijdse informatie en gedachtewisselingen tussen de instellingen. Voorgesteld wordt deze regeling voort te zetten, zoals beschreven in punt 19 van het ontwerp-IIA; voorheen waren dergelijke vergaderingen in de bijlage bij het IIA opgenomen.
Naast de betalingsramingen en het toezicht op de ontwikkeling van de nog te betalen vastleggingen, kunnen deze vergaderingen een gelegenheid zijn voor de presentatie en gedachtewisseling over specifieke verslagen waarin het Financieel Reglement voorziet en die relevant zijn voor de begrotingsautoriteit, zoals een langetermijnprognose van toekomstige in- en uitstromen en de jaarlijkse evaluatie van de financiën van de Unie op basis van de bereikte resultaten (artikel 253, lid 1, punten c) en e), van het Financieel Reglement) of het jaarverslag over voorwaardelijke verplichtingen die voortvloeien uit begrotingsgaranties en financiële bijstand en de houdbaarheid van die voorwaardelijke verplichtingen (artikel 256 van het Financieel Reglement).
In de punten 20 en 21 worden de regelingen van het huidige IIA met betrekking tot samenwerking en informatie over begrotingszaken in verband met visserijovereenkomsten gehandhaafd, met verduidelijkingen over de bedragen die in de begroting respectievelijk op het operationele begrotingsonderdeel of in de reserve moeten worden opgenomen. Voorgesteld wordt om bedragen voor nieuwe visserijovereenkomsten of voor de verlenging van visserijovereenkomsten die naar verwachting uiterlijk op 1 januari van het betrokken begrotingsjaar in werking zullen treden of voorlopig zullen worden toegepast, op te nemen in het belangrijkste operationele begrotingsonderdeel.
In punt 22 is de tekst van punt 22 van het huidige IIA overgenomen.
Punt 23 stemt grotendeels overeen met punt 23 van het huidige IIA.
Punt 24 is ongewijzigd ten opzichte van het huidige IIA.
De in de bijlage opgenomen bepalingen zijn grotendeels ongewijzigd uit het huidige IIA overgenomen, aangezien zij een solide basis voor de samenwerking tussen de instellingen bleken te zijn.
In de punten 2 en 5 worden echter wijzigingen aangebracht om te verduidelijken dat:
–de instellingen tijdens de eerste trialoog van het jaar de financieringsprioriteiten voor het komende begrotingsjaar zullen bespreken, rekening houdend met de beleidsprioriteiten van de Unie die de instellingen in relevante documenten hebben vastgesteld. De besprekingen zijn bedoeld om de begrotingsprocedure te onderbouwen en na te gaan hoe de prioriteiten het best in de volgende begroting tot uiting kunnen komen.
–In het voorstel van de Commissie voor de ontwerpbegroting moeten de feitelijke financieringsbehoeften van de Unie worden weergegeven, in overeenstemming met de beleidsprioriteiten van de Unie.
2025/0571 (APP)
Voorstel voor een
VERORDENING VAN DE RAAD
tot bepaling van het meerjarig financieel kader voor de jaren 2028-2034
DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 312,
Gezien het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, en met name artikel 106 bis,
Gezien het voorstel van de Europese Commissie,
Na toezending van het ontwerp van wetgevingshandeling aan de nationale parlementen,
Gezien de goedkeuring van het Europees Parlement,
Na raadpleging van het Europees Economisch en Sociaal Comité,
Na raadpleging van het Comité van de Regio’s,
Handelend volgens een bijzondere wetgevingsprocedure,
Overwegende hetgeen volgt:
(1)Omdat er voldoende voorspelbaarheid nodig is met het oog op de voorbereiding en uitvoering van de langetermijninvesteringen, dient de looptijd van het meerjarig financieel kader (“het MFK”) te worden vastgesteld op zeven jaar, met ingang van 1 januari 2028.
(2)Overeenkomstig artikel 312, lid 1, derde alinea, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) moet de jaarlijkse begroting van de Unie (de begroting) in overeenstemming zijn met het MFK.
(3)In het MFK dient geen rekening te worden gehouden met de uitgavenposten van de begroting die worden gefinancierd met bestemmingsontvangsten in de zin van Verordening (EU, Euratom) 2024/2509 van het Europees Parlement en de Raad (“het Financieel Reglement”).
(4)Het MFK dient te worden vastgesteld in prijzen van 2025. Er dienen ook regels te worden vastgesteld voor jaarlijkse technische aanpassingen van het MFK om de maxima voor vastleggingskredieten, het maximum voor betalingskredieten en andere bedragen die in deze verordening zijn vastgesteld, opnieuw te berekenen. Bij de aanpassing aan lopende prijzen moet rekening worden gehouden met de meest recente gegevens en prognoses betreffende de deflator van het bruto binnenlands product voor de Unie, zoals verstrekt door de Commissie, die beschikbaar zijn wanneer de jaarlijkse technische aanpassing wordt doorgevoerd.
(5)De jaarlijkse maxima voor vastleggingskredieten per uitgavencategorie en de jaarlijkse maxima voor betalingskredieten die bij deze verordening worden vastgesteld, moeten rekening houden met de toepasselijke maxima voor eigen middelen die worden vastgesteld overeenkomstig het geldende besluit van de Raad betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie, dat is vastgesteld overeenkomstig artikel 311, derde alinea, VWEU (het “eigenmiddelenbesluit”).
(6)Indien gebruik moet worden gemaakt van de binnen de begroting verleende garanties voor financiële bijstand aan lidstaten of aan Oekraïne overeenkomstig artikel 223, lid 1, van het Financieel Reglement, dient het noodzakelijke bedrag ter beschikking te worden gesteld boven de maxima voor de vastleggings- en betalingskredieten van het MFK, met inachtneming van het maximum van de eigen middelen.
(7)Er moeten specifieke bepalingen worden vastgesteld om ervoor te zorgen dat vastleggingskredieten beschikbaar zijn gedurende de periode van de opschorting wanneer maatregelen betreffende de opschorting van vastleggingen in de begroting met betrekking tot fondsen van de Unie worden vastgesteld overeenkomstig artikel 5, lid 1, punt b), i) en ii), van Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 van het Europees Parlement en de Raad betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting. Bij dergelijke bepalingen moet de in die verordening vastgestelde termijn van n+2 in acht worden genomen.
(8)De Unie moet zowel over de specifieke als over de grootst mogelijke flexibiliteit beschikken om haar verplichtingen overeenkomstig artikel 323 VWEU na te komen. Het is passend speciale instrumenten vast te stellen waarmee kredieten boven de MFK-maxima kunnen worden opgenomen als onderdeel van de bepalingen die nodig zijn voor het goede verloop van de jaarlijkse begrotingsprocedure.
(9)Er moet worden voorzien in specifieke bepalingen om vastleggingskredieten en bijbehorende betalingskredieten die de in het MFK vastgestelde maxima overschrijden, in de begroting te kunnen opnemen indien het nodig is gebruik te maken van speciale instrumenten.
(10)De Unie zal Oekraïne blijven steunen zolang dat nodig is en zal het land vastberaden helpen op zijn weg naar toetreding tot de Unie. Gezien de omvang van de schade die Oekraïne als gevolg van de Russische aanvalsoorlog heeft geleden, is aanzienlijke en flexibele steun aan Oekraïne nodig om de overheidsfuncties in stand te houden, openbare diensten te verlenen en het herstel, de wederopbouw en de modernisering van het land te ondersteunen. Daartoe voorziet Verordening (EU) [XXX] van het Europees Parlement en de Raad [Europa in de wereld] in een specifiek kader voor bijstand, snel herstel, wederopbouw en modernisering van het land, om investeringen te mobiliseren en de toegang tot financiering te verbeteren, en om Oekraïne, op zijn weg naar toetreding tot de Unie, gemakkelijker af te stemmen op de normen en waarden van de Unie.
(11)De steun aan Oekraïne in het kader van Verordening (EU) [XXX] [Europa in de wereld] moet flexibel zijn om de passende vorm en het passende niveau van steun te bieden. De steun moet met name worden verleend in de vorm van leningen, niet-terugbetaalbare steun en voorzieningen voor begrotingsgaranties. Voor het deel van die steun dat in de vorm van leningen aan Oekraïne wordt verleend, moet het mogelijk zijn de nodige kredieten in de begroting beschikbaar te stellen boven de tot eind 2034 beschikbare maxima van het MFK voor financiële steun aan Oekraïne. Voor het deel van de steun aan Oekraïne in het kader van “Europa in de wereld” dat wordt verstrekt in de vorm van niet-terugbetaalbare steun en voorzieningen voor begrotingsgaranties, moeten de kredieten worden verstrekt via een thematisch speciaal instrument – de “reserve voor Oekraïne”. De vastleggingskredieten en de bijbehorende betalingskredieten moeten jaarlijks beschikbaar worden gesteld in het kader van de in artikel 314 VWEU beschreven begrotingsprocedure, boven de maxima voor vastleggings- en betalingskredieten van het MFK.
(12)Met het oog op de voorspelbaarheid van de steun aan Oekraïne uit hoofde van Verordening (EU) [XXX] [Europa in de wereld] en de ordelijke ontwikkeling van de uitgaven is het passend maximumbedragen vast te stellen die gedurende de gehele looptijd van het MFK jaarlijks beschikbaar kunnen worden gesteld voor de reserve voor Oekraïne.
(13)Niet-thematische speciale instrumenten zijn nodig om, naar gelang van de behoeften, flexibiliteit te bieden ten gunste van elke MFK-rubriek en om de begrotingsprocedure te vergemakkelijken. Het enkelvoudig marge-instrument moet het mogelijk maken beschikbare marges onder de maxima voor vastleggings- en betalingskredieten over te dragen tussen begrotingsjaren en, wat de vastleggingskredieten betreft, tussen MFK-rubrieken, zonder de totale bedragen van de MFK-maxima voor vastleggings- en betalingskredieten voor de gehele periode van het MFK te overschrijden. In overeenstemming met goed financieel beheer en een voorzichtige begrotingsaanpak mogen margebedragen uit het lopende begrotingsjaar en de toekomstige begrotingsjaren alleen worden gebruikt als laatste redmiddel.
(14)Het flexibiliteitsinstrument moet de financiering mogelijk maken van specifieke onvoorziene uitgaven voor een bepaald jaar. Het flexibiliteitsinstrument moet bestaan uit een vast bedrag en uit bedragen die gelijk zijn aan ontvangsten die worden geïnd in het kader van de uitvoering van het beleid van de Unie, zoals door de instellingen van de Unie opgelegde boetes, andere dwangsommen of sancties en de rente of andere daardoor gegenereerde inkomsten, en bedragen gelijk aan vrijmakingen van andere kredieten dan externe bestemmingsontvangsten, met uitzondering van bedragen die opnieuw ter beschikking worden gesteld overeenkomstig specifieke regels inzake de wederopvoering van met vrijmakingen overeenstemmende kredieten.
(15)Het uitbreidingsbeleid van de Unie is een strategische investering in vrede, veiligheid, stabiliteit en welvaart in Europa, en brengt de Unie in een betere positie om mondiale uitdagingen het hoofd te bieden. Het is noodzakelijk te voorzien in een herziening van het MFK in geval van toetreding van nieuwe lidstaten tot de Unie.
(16)Ook moet worden voorzien in een herziening van het MFK in geval van een herziening van de Verdragen met gevolgen voor de begroting, in het geval van de hereniging van Cyprus, en, indien de omstandigheden dat vereisen, om ervoor te zorgen dat het MFK voldoet aan de maxima van de eigen middelen.
(17)De Commissie moet uiterlijk op 1 juli 2033 een voorstel voor een nieuw meerjarig financieel kader indienen, opdat de instellingen dit voorstel ruim vóór de aanvang van het volgende MFK kunnen aannemen.
HEEFT DE VOLGENDE VERORDENING VASTGESTELD:
Hoofdstuk 1
Algemene bepalingen
Artikel 1
Meerjarig financieel kader
Bij deze verordening wordt het meerjarig financieel kader (“MFK”) voor de jaren 2028 tot en met 2034 vastgesteld.
Artikel 2
Inachtneming van de maxima van het MFK
1.Het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (de “instellingen”) nemen tijdens elke begrotingsprocedure en tijdens de uitvoering van de jaarlijkse begroting van de Unie (“de begroting”) voor het desbetreffende begrotingsjaar de in de bijlage vastgestelde jaarlijkse maximumbedragen aan uitgaven (de “MFK-maxima”) in acht.
2.Indien een beroep moet worden gedaan op de middelen van de in de artikelen 6 en 8 bedoelde speciale instrumenten, worden in de begroting vastleggingskredieten en bijbehorende betalingskredieten opgenomen boven de desbetreffende MFK-maxima.
Indien een beroep moet worden gedaan op de middelen van het enkelvoudig marge-instrument als vastgelegd in artikel 7, worden in de begroting vastleggingskredieten en bijbehorende betalingskredieten opgenomen boven de desbetreffende MFK-maxima voor een bepaald jaar.
3.Indien gebruik moet worden gemaakt van een garantie voor financiële bijstand aan lidstaten die is goedgekeurd overeenkomstig artikel 223, lid 1, van het Financieel Reglement, wordt het benodigde bedrag ter beschikking gesteld boven de MFK-maxima.
Indien gebruik moet worden gemaakt van een garantie voor financiële bijstand aan Oekraïne die is goedgekeurd overeenkomstig artikel 223, lid 1, van het Financieel Reglement, wordt het benodigde bedrag ter beschikking gesteld boven de MFK-maxima.
Artikel 3
Inachtneming van het maximum van de eigen middelen
1.Voor elk van de jaren waarop het MFK betrekking heeft, mag het totaalbedrag van de benodigde kredieten voor betalingen, na jaarlijkse bijstelling en met inachtneming van de aanpassingen, herzieningen en het bepaalde in artikel 2, leden 2 en 3, niet tot een hoger afroepingspercentage van de eigen middelen leiden dan het in het vigerende besluit van de Raad betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie dat is vastgesteld overeenkomstig artikel 311, derde alinea, VWEU (het “eigenmiddelenbesluit”) vastgestelde maximum.
2.Indien nodig worden de MFK-maxima verlaagd om ervoor te zorgen dat het in het eigenmiddelenbesluit vastgestelde maximum van de eigen middelen in acht wordt genomen.
Hoofdstuk 2
Aanpassing van het MFK en specifieke bepalingen
Artikel 4
Technische aanpassingen
1.Elk jaar brengt de Commissie, voorafgaand aan de begrotingsprocedure van jaar n+1, de volgende technische aanpassingen aan in het MFK:
a)een herberekening, tegen de prijzen van jaar n+1, van de maxima en de totaalbedragen van de vastleggings- en betalingskredieten;
b)een berekening van de marge die onder het in het eigenmiddelenbesluit vastgestelde maximum van de eigen middelen beschikbaar blijft;
c)een berekening van de overkoepelende marge voor vastleggingen als bedoeld in artikel 7, lid 1, punt a);
d)een berekening van de aanpassing van het maximum voor betalingskredieten in het kader van de overkoepelende marge voor betalingen als bedoeld in artikel 7, lid 1, punt b);
e)een berekening van het maximumbedrag voor de marge voor onvoorziene uitgaven als bedoeld in artikel 7, lid 1, punt c);
f)een berekening van de bedragen die beschikbaar moeten worden gesteld voor het flexibiliteitsinstrument uit hoofde van artikel 8, lid 2, eerste alinea, punten a) en b).
2.De Commissie verricht de in lid 1 bedoelde technische aanpassingen als volgt, in overeenstemming met de ontwikkeling van het bruto binnenlands product en de prijzen en op basis van de meest recente beschikbare economische gegevens en prognoses:
(a)indien de inflatie in het jaar n+1 naar verwachting minstens 1 % en hoogstens 3 % zal bedragen, worden de technische aanpassingen verricht op basis van een vaste deflator van 2 % per jaar;
(b)indien de inflatie in het jaar n+1 naar verwachting minder dan 1 % of meer dan 3 % zal bedragen, worden de technische aanpassingen verricht op basis van de inflatieprognose.
3.De Commissie deelt de resultaten van de in lid 1 bedoelde technische aanpassingen en de eraan ten grondslag liggende economische prognoses mee aan het Europees Parlement en aan de Raad.
4.Onverminderd de artikelen 9 tot en met 12 worden er geen andere technische aanpassingen aangebracht ten aanzien van het betrokken jaar, noch tijdens het begrotingsjaar, noch bij wijze van correctie achteraf in latere jaren.
Artikel 5
Bepalingen inzake maatregelen die verband houden met een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting
1.Indien maatregelen worden vastgesteld tot opschorting van vastleggingen in de begroting met betrekking tot middelen van de Unie overeenkomstig artikel 5, lid 1, punt b), i) en ii), van Verordening (EU, Euratom) 2020/2092, worden de opgeschorte vastleggingskredieten automatisch overgedragen naar de begroting van de volgende jaren.
2.Vastleggingen van boekjaar n mogen niet verder dan jaar n+2 in de begroting worden overgedragen.
Hoofdstuk 3
Speciale instrumenten
Artikel 6
Reserve voor Oekraïne
1.De reserve voor Oekraïne mag uitsluitend worden gebruikt voor de financiering van uitgaven voor Oekraïne in het kader van [Verordening (EU) XXXX/XX] [Europa in de wereld].
2.De reserve voor Oekraïne mag voor de periode 2028-2034 maximaal 88,9 miljard euro bedragen in prijzen van 2025. Het jaarlijkse bedrag dat in een bepaald jaar uit de reserve voor Oekraïne beschikbaar wordt gesteld, mag maximaal 13,5 miljard euro bedragen in prijzen van 2025. Het ongebruikte deel van het jaarlijks bedrag in een bepaald jaar mag worden gebruikt tot en met 2034.
3.Het Europees Parlement en de Raad kunnen middelen uit de reserve voor Oekraïne ter beschikking stellen in het kader van de in artikel 314 VWEU beschreven begrotingsprocedure.
Artikel 7
Enkelvoudig marge-instrument
1.Het enkelvoudig marge-instrument omvat:
a)vanaf 2029, de bedragen die overeenstemmen met beschikbare marges onder de MFK-maxima voor vastleggingskredieten van jaar n-1, die beschikbaar zullen worden gesteld boven de maxima voor MFK-vastleggingskredieten voor de jaren 2029 tot en met 2034 (de “overkoepelende marge voor vastleggingen”);
b)vanaf 2029, de bedragen die gelijk zijn aan het verschil tussen de uitgevoerde betalingen en het MFK-betalingsmaximum voor jaar n-1, om het maximum van de betalingen voor de jaren 2029 tot en met 2034 naar boven bij te stellen (de “overkoepelende marge voor betalingen”);
c)als laatste redmiddel, aanvullende bedragen die in een bepaald jaar boven de MFK-maxima beschikbaar kunnen worden gesteld voor vastleggings- of betalingskredieten, of beide, naargelang het geval, mits deze bedragen, wat betreft de vastleggingskredieten, volledig worden verrekend met de marges in een of meer rubrieken van het MFK voor het lopende begrotingsjaar of de toekomstige begrotingsjaren, en wat betreft de betalingskredieten, volledig worden verrekend met de marges onder het maximum voor betalingen voor toekomstige begrotingsjaren (de “marge voor onvoorziene uitgaven”).
2.Het Europees Parlement en de Raad kunnen middelen uit de overkoepelende marge voor vastleggingen ter beschikking stellen in het kader van de in artikel 314 VWEU beschreven begrotingsprocedure.
3.De opwaartse aanpassingen in het kader van de overkoepelende marge voor betalingen worden met ingang van 2029 door de Commissie uitgevoerd als onderdeel van de in artikel 4 bedoelde technische aanpassing.
Opwaartse aanpassingen in het kader van de overkoepelende marge voor betalingen worden volledig gecompenseerd door een overeenkomstige verlaging van het betalingsmaximum voor het jaar n-1.
4.Het Europees Parlement en de Raad kunnen middelen uit de marge voor onvoorziene uitgaven ter beschikking stellen in het kader van de in artikel 314 VWEU beschreven begrotingsprocedure, als laatste redmiddel om te reageren op onvoorziene omstandigheden.
Er kunnen alleen bedragen in het kader van de marge voor onvoorziene uitgaven beschikbaar worden gesteld als de op grond van lid 1, punten a) en b), beschikbare bedragen, naargelang het geval, ontoereikend zijn.
De marge voor onvoorziene uitgaven mag in een bepaald jaar niet meer bedragen dan 0,04 % van het bruto nationaal inkomen van de Unie, zoals berekend in de in artikel 4 bedoelde jaarlijkse technische aanpassing.
De verrekende middelen mogen niet verder binnen het MFK worden aangewend.
5.Het gebruik van het enkelvoudig marge-instrument in een bepaald jaar is in overeenstemming met de in het eigenmiddelenbesluit vastgestelde maxima voor de eigen middelen.
Artikel 8
Flexibiliteitsinstrument
1.Het flexibiliteitsinstrument kan worden gebruikt voor de financiering, voor een bepaald begrotingsjaar, van specifieke, onvoorziene uitgaven in vastleggingskredieten en de overeenkomstige betalingskredieten die niet op een andere wijze kunnen worden gefinancierd binnen de grenzen van de voor een of meer andere MFK-rubrieken beschikbare maxima.
2.Het flexibiliteitsinstrument wordt beschikbaar gesteld boven de maxima die in het MFK voor de jaren 2028 tot en met 2034 zijn vastgesteld, en omvat een jaarlijks bedrag van 2 000 miljoen euro in prijzen van 2025 en, vanaf 2029, de volgende aanvullende bedragen:
a)een bedrag gelijk aan de in de begroting voor het jaar n-2 opgenomen ontvangsten uit door instellingen van de Unie opgelegde boetes, andere dwangsommen en sancties en eventueel rente of andere daardoor gegenereerde inkomsten, als bedoeld in artikel 107, lid 2, van het Financieel Reglement, na aftrek van het bedrag voor het jaar n-2 als bedoeld in artikel 141, lid 1, van het Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie;
b)een bedrag gelijk aan vrijmakingen van andere kredieten dan externe bestemmingsontvangsten in het jaar n-2, met uitzondering van de bedragen aan vrijmakingen die opnieuw ter beschikking zijn gesteld overeenkomstig specifieke regels voor de wederopvoering van kredieten, zoals vermeld in artikel 15 van Verordening (EU, Euratom) 2024/2509 en Verordening [(EU) XXXX/XX] [Fonds voor nationaal en regionaal partnerschap].
De Commissie berekent jaarlijks, in het kader van de in artikel 4 bedoelde technische aanpassingen, de bedragen die beschikbaar zijn op basis van de eerste alinea, punten a) en b), van dit lid.
3.Het Europees Parlement en de Raad kunnen middelen uit het flexibiliteitsinstrument ter beschikking stellen in het kader van de in artikel 314 VWEU beschreven begrotingsprocedure.
Het ongebruikte deel van het bedrag dat in een bepaald jaar beschikbaar is, mag worden gebruikt in de volgende jaren, tot en met 2034.
Hoofdstuk 4
Herziening van het MFK
Artikel 9
Herziening van het MFK om ervoor te zorgen dat het maximum van de eigen middelen in acht wordt genomen
1.Onverminderd de artikelen 10, 11 en 12, indien nodig overeenkomstig artikel 3, lid 2, kan het MFK worden herzien om te garanderen dat wordt voldaan aan de in het eigenmiddelenbesluit vastgestelde maxima voor de eigen middelen.
2.Als algemene regel wordt een voorstel tot herziening van het MFK overeenkomstig lid 1 vóór het begin van de begrotingsprocedure voor het betrokken begrotingsjaar of het eerste van de betrokken begrotingsjaren ingediend en goedgekeurd.
3.Bij een herziening van het MFK overeenkomstig lid 1 wordt een passende verhouding tussen vastleggings- en betalingskredieten gehandhaafd.
Artikel 10
Herziening in geval van een herziening van de Verdragen
In geval van een herziening van de Verdragen met gevolgen voor de begroting, wordt het MFK dienovereenkomstig herzien.
Artikel 11
Herziening in geval van toetreding van nieuwe lidstaten tot de Unie
Indien nieuwe lidstaten tot de Unie toetreden, wordt het MFK dienovereenkomstig herzien krachtens de relevante toetredingsverdragen, om rekening te houden met de uitgaven die voortvloeien uit die toetredingen tot de Unie.
Artikel 12
Herziening in geval van de hereniging van Cyprus
In geval van de hereniging van Cyprus wordt het MFK herzien om rekening te houden met de integrale regeling van de kwestie-Cyprus en de bijkomende financieringsbehoeften die uit de hereniging voortvloeien.
Hoofdstuk 5
Slotbepalingen
Artikel 13
Overgang naar het volgend MFK
Uiterlijk op 1 juli 2033 dient de Commissie een voorstel in voor een nieuw MFK.
Artikel 14
Inwerkingtreding en toepassing
Deze verordening treedt in werking op de twintigste dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie.
Zij is van toepassing met ingang van 1 januari 2028.
Deze verordening is verbindend in al haar onderdelen en is rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat.
Gedaan te Brussel,
Voor de Raad
De voorzitter