EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 4.6.2025
COM(2025) 205 final
Aanbeveling voor een
AANBEVELING VAN DE RAAD
inzake het economisch, sociaal, werkgelegenheids-, structuur- en begrotingsbeleid van Duitsland
{SWD(2025) 205 final}
EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 4.6.2025
COM(2025) 205 final
Aanbeveling voor een
AANBEVELING VAN DE RAAD
inzake het economisch, sociaal, werkgelegenheids-, structuur- en begrotingsbeleid van Duitsland
{SWD(2025) 205 final}
Aanbeveling voor een
AANBEVELING VAN DE RAAD
inzake het economisch, sociaal, werkgelegenheids-, structuur- en begrotingsbeleid van Duitsland
DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 121, lid 2, en artikel 148, lid 4,
Gezien Verordening (EU) 2024/1263 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2024 betreffende de doeltreffende coördinatie van het economisch beleid en betreffende het multilaterale begrotingstoezicht en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad 1 , en met name artikel 3, lid 3,
Gezien Verordening (EU) nr. 1176/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2011 betreffende de preventie en correctie van macro-economische onevenwichtigheden 2 , en met name artikel 6, lid 1,
Gezien de aanbeveling van de Europese Commissie,
Gezien de resoluties van het Europees Parlement,
Gezien de conclusies van de Europese Raad,
Gezien het advies van het Comité voor de werkgelegenheid,
Gezien het advies van het Economisch en Financieel Comité,
Gezien het advies van het Comité voor sociale bescherming,
Gezien het advies van het Comité voor de economische politiek,
Overwegende hetgeen volgt:
Algemene overwegingen
(1)In Verordening (EU) 2024/1263, die op 30 april 2024 in werking is getreden, worden de doelstellingen vermeld van het kader voor economische governance, waarmee wordt beoogd gezonde en houdbare overheidsfinanciën, duurzame en inclusieve groei en veerkracht te bevorderen door middel van hervormingen en investeringen, en buitensporige overheidstekorten te voorkomen. In de verordening is bepaald dat de Raad en de Commissie multilateraal toezicht uitoefenen in de context van het Europees Semester overeenkomstig de doelstellingen en vereisten van het VWEU. Het Europees Semester betreft met name de opstelling van en het toezicht op de uitvoering van landspecifieke aanbevelingen. De verordening bevordert ook de nationale verantwoordelijkheid voor het begrotingsbeleid en benadrukt de focus op de middellange termijn, in combinatie met een doeltreffendere en coherentere handhaving. Elke lidstaat moet bij de Raad en de Commissie een nationaal budgettair-structureel plan voor de middellange termijn indienen met zijn budgettaire, hervormings- en investeringsverbintenissen, over een periode van vier of vijf jaar, afhankelijk van de duur van de nationale legislatuurperiode. Het netto-uitgavenpad 3 in die plannen voor de middellange termijn moet voldoen aan de voorwaarden van de verordening, met inbegrip van de vereisten om de overheidsschuld aan het einde van de aanpassingsperiode op een plausibel neerwaarts pad te brengen of te houden of op een prudent niveau onder 60 % van het bruto binnenlands product (bbp) te houden en om het overheidstekort op middellange termijn onder de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 3 % van het bbp te brengen en/of te houden. Indien een lidstaat zich overeenkomstig de criteria van de verordening verbindt tot relevante hervormingen en investeringen, kan de aanpassingsperiode met maximaal drie jaar worden verlengd. De lidstaten moesten hun nationale budgettair-structurele plannen voor de middellange termijn uiterlijk 20 september 2024 indienen, tenzij zij met de Commissie een redelijke verlenging van de termijn zijn overeengekomen. De Commissie heeft Duitsland de optie gegeven een plan in te dienen op basis van een solide politieke toezegging, heeft ingestemd met een latere datum van indiening van het plan en verwacht dat Duitsland eind juli 2025 een plan voor de middellange termijn zal indienen.
(2)Verordening (EU) 2021/241 van het Europees Parlement en de Raad 4 , waarbij de herstel- en veerkrachtfaciliteit (“de RRF”) is ingesteld, is op 19 februari 2021 in werking getreden. De RRF biedt de lidstaten financiële ondersteuning voor de uitvoering van hervormingen en investeringen, en biedt door de Unie gefinancierde budgettaire stimulansen. Conform de prioriteiten van het Europees Semester voor de coördinatie van het economisch beleid stimuleert de RRF het economisch en sociaal herstel alsmede duurzame hervormingen en investeringen, met name om de groene en de digitale transitie te bevorderen en de economieën van de lidstaten veerkrachtiger te maken. De RRF helpt ook de overheidsfinanciën te versterken en de groei en werkgelegenheid op middellange en lange termijn te stimuleren, de territoriale cohesie binnen de Unie te verbeteren en de verdere uitvoering van de Europese pijler van sociale rechten te ondersteunen.
(3)Verordening (EU) 2023/435 van het Europees Parlement en de Raad 5 (“de REPowerEU-verordening”), die op 27 februari 2023 is vastgesteld, heeft tot doel de Unie geleidelijk onafhankelijker te maken van de invoer van Russische fossiele brandstoffen. Dat draagt bij tot de energiezekerheid en de diversificatie van de energievoorziening van de Unie en vergroot het gebruik van hernieuwbare energiebronnen, de opslagcapaciteit voor energie en de energie-efficiëntie. Duitsland heeft een nieuw REPowerEU-hoofdstuk toegevoegd aan zijn nationale herstel- en veerkrachtplan ter financiering van belangrijke hervormingen en investeringen die de REPowerEU-doelstellingen helpen verwezenlijken.
(4)Op 28 april 2021 heeft Duitsland overeenkomstig artikel 18, lid 1, van Verordening (EU) 2021/241 zijn herstel- en veerkrachtplan ingediend bij de Commissie. Overeenkomstig artikel 19 van die verordening heeft de Commissie de relevantie, de doeltreffendheid, de efficiëntie en de samenhang van het herstel- en veerkrachtplan beoordeeld overeenkomstig de in bijlage V opgenomen beoordelingsrichtsnoeren. Op 13 juli 2021 heeft de Raad zijn uitvoeringsbesluit betreffende de goedkeuring van de beoordeling van het herstel- en veerkrachtplan voor Duitsland vastgesteld 6 , dat overeenkomstig artikel 18, lid 2, is gewijzigd op 8 december 2023 om de maximale financiële bijdrage voor niet-terugbetaalbare financiële steun bij te werken, en op 9 juli 2024 om het REPowerEU-hoofdstuk op te nemen 7 . De tranches worden vrijgegeven als de Commissie overeenkomstig artikel 24, lid 5, verklaart dat Duitsland de desbetreffende in het uitvoeringsbesluit van de Raad vastgelegde mijlpalen en streefdoelen op bevredigende wijze heeft verwezenlijkt. Voor een bevredigende verwezenlijking is vereist dat de verwezenlijking van eerdere mijlpalen en streefdoelen voor dezelfde hervorming of investering niet is teruggedraaid.
(5)Op 26 november 2024 heeft de Commissie een advies over het ontwerpbegrotingsplan 2025 van Duitsland goedgekeurd. Op dezelfde dag heeft de Commissie overeenkomstig Verordening (EU) nr. 1176/2011 het waarschuwingsmechanismeverslag 2025 goedgekeurd, waarin zij Duitsland heeft genoemd als een van de lidstaten waarvoor een diepgaande evaluatie nodig is. De Commissie heeft ook een aanbeveling vastgesteld voor een aanbeveling van de Raad over het economisch beleid van de eurozone, en een voorstel gedaan voor het gezamenlijk verslag over de werkgelegenheid voor 2025, waarin de uitvoering van de werkgelegenheidsrichtsnoeren en de beginselen van de Europese pijler van sociale rechten wordt geanalyseerd. De Raad heeft de aanbeveling over het economisch beleid van de eurozone 8 vastgesteld op 13 mei 2025 en het gezamenlijk verslag over de werkgelegenheid goedgekeurd op 10 maart 2025.
(6)Op 29 januari 2025 heeft de Commissie het kompas voor concurrentievermogen gepubliceerd, een strategisch kader dat de komende vijf jaar het mondiale concurrentievermogen van de EU moet stimuleren. Daarin worden de drie transformatieve voorwaarden voor duurzame economische groei vastgesteld: i) innovatie; ii) decarbonisatie en concurrentievermogen; en iii) veiligheid. Om de innovatiekloof te dichten, streeft de EU ernaar industriële innovatie te stimuleren, de groei van start-ups te ondersteunen door middel van initiatieven zoals de EU-strategie voor start-ups en scale-ups, en de invoering van geavanceerde technologieën zoals artificiële intelligentie en kwantumcomputing te bevorderen. Met het oog op een groenere economie heeft de Commissie een alomvattend actieplan voor betaalbare energie en een Clean Industrial Deal uiteengezet, opdat de overgang naar schone energie kosteneffectief en concurrentievriendelijk blijft, met name voor energie-intensieve sectoren, en een motor is voor groei. Om buitensporige afhankelijkheden te verminderen en de veiligheid te vergroten, zet de Unie zich in voor sterkere mondiale handelspartnerschappen, gediversifieerde toeleveringsketens en een veilige toegang tot kritieke grondstoffen en schone energiebronnen. Die prioriteiten worden geschraagd door horizontale enablers, namelijk een vereenvoudiging van de regelgeving, een verdieping van de eengemaakte markt, de financiering van het concurrentievermogen en een spaar- en investeringsunie, het bevorderen van vaardigheden en hoogwaardige banen, en een betere coördinatie van het EU-beleid. Het kompas voor concurrentievermogen is afgestemd op het Europees Semester en zorgt ervoor dat het economisch beleid van de lidstaten in overeenstemming is met de strategische doelstellingen van de Commissie, waarbij een uniforme aanpak van economische governance wordt opgezet ter bevordering van duurzame groei, innovatie en veerkracht in de Unie.
(7)In 2025 blijft het Europees Semester voor coördinatie van het economisch beleid zich ontwikkelen naast de uitvoering van de RRF. De volledige uitvoering van de herstel- en veerkrachtplannen blijft essentieel voor de verwezenlijking van de beleidsprioriteiten in het kader van het Europees Semester, aangezien de plannen helpen bij het doeltreffend aanpakken van alle of een aanzienlijk deel van de uitdagingen die in de relevante landspecifieke aanbevelingen van de afgelopen jaren zijn benoemd. Deze landspecifieke aanbevelingen blijven evenzeer van belang voor de beoordeling van de gewijzigde herstel- en veerkrachtplannen overeenkomstig artikel 21 van Verordening (EU) 2021/241.
(8)De landspecifieke aanbevelingen 2025 hebben betrekking op de belangrijke uitdagingen op het gebied van economisch beleid die niet voldoende worden aangepakt met maatregelen in de herstel- en veerkrachtplannen, met inachtneming van de relevante uitdagingen in de landspecifieke aanbevelingen van 2019-2024.
(9)Op 4 juni 2025 heeft de Commissie het landverslag 2025 voor Duitsland gepubliceerd. Daarin is de voortgang beoordeeld die Duitsland heeft geboekt bij de uitvoering van de desbetreffende landspecifieke aanbevelingen en is de balans opgemaakt van de uitvoering door Duitsland van het herstel- en veerkrachtplan. Op basis van die analyse zijn in het landverslag de dringendste uitdagingen voor Duitsland in kaart gebracht. Ook is de voortgang beoordeeld die Duitsland heeft geboekt bij de uitvoering van de Europese pijler van sociale rechten en de verwezenlijking van de kerndoelen van de Unie inzake werkgelegenheid, vaardigheden en armoedebestrijding, alsook bij de verwezenlijking van de duurzameontwikkelingsdoelen van de Verenigde Naties.
(10)De Commissie heeft overeenkomstig artikel 5 van Verordening (EU) nr. 1176/2011 een diepgaande evaluatie uitgevoerd van Duitsland. De belangrijkste bevindingen van de beoordeling door de Commissie van macro-economische kwetsbaarheden van Duitsland voor de toepassing van die verordening zijn op 13 mei 2025 gepubliceerd 9 . De Commissie heeft op 4 juni 2025 geconcludeerd dat Duitsland niet meer wordt geconfronteerd met macro-economische onevenwichtigheden. Met name de kwetsbaarheden in verband met het grote overschot op de lopende rekening, die samengingen met grensoverschrijdende effecten, zijn door de jaren heen afgenomen, en er zijn onlangs belangrijke vorderingen op beleidsgebied aangekondigd. Het overschot op de lopende rekening bedroeg in de afgelopen jaren iets minder dan 6 % van het bbp, nadat het in 2022 een dieptepunt had bereikt als gevolg van uitzonderlijk hoge energieprijzen. De afname in het saldo op de lopende rekening weerspiegelt met name een ongunstig extern scenario, terwijl de algemene onderliggende kwetsbaarheden in de vorm van een aanzienlijke kloof tussen besparingen en investeringen niet fundamenteel zijn veranderd. De investeringsbehoeften zijn door de jaren heen toegenomen, voornamelijk vanwege overheidsinvesteringen op regionaal niveau en bedrijfsinvesteringen, terwijl de daadwerkelijke investeringen in de afgelopen jaren in reële termen zijn afgenomen. In combinatie met andere structurele uitdagingen hebben de geringe publieke en particuliere investeringen ervoor gezorgd dat de bijdrage uit deze investeringen aan de potentiële bbp-groei tot de laagste in de EU behoorde. Na een lichte stijging van de nominale lonen lagen de reële lonen in 2024 op het niveau van vóór de pandemie. Na de parlementsverkiezingen zijn er begin maart 2025 echter belangrijke beleidsaankondigingen gedaan, waaronder de herziening van het nationale begrotingskader. Dit beleidspakket vormt een belangrijke stap en een aanzienlijke versnelling ten opzichte van de recente patronen, en de invoering ervan zou tot aanzienlijke hogere defensie-uitgaven en investeringen in de infrastructuur leiden.
Beoordeling van het jaarlijks voortgangsverslag
(11)Op 25 april 2025 heeft Duitsland zijn jaarlijkse voortgangsverslag 10 ingediend over de betreffende begrotingsresultaten en prognoses en de uitvoering van hervormingen en investeringen naar aanleiding van de belangrijkste uitdagingen die in de landspecifieke aanbevelingen van het Europees Semester zijn vastgesteld. Het jaarlijkse voortgangsverslag weerspiegelt ook de halfjaarlijkse verslaglegging van Duitsland over de voortgang bij de verwezenlijking van zijn herstel- en veerkrachtplan overeenkomstig artikel 27 van Verordening (EU) 2021/241.
(12)De Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne en de gevolgen daarvan vormen een existentiële uitdaging voor de Europese Unie. De Commissie heeft aanbevolen de nationale ontsnappingsclausule van het stabiliteits- en groeipact op gecoördineerde wijze te activeren ter ondersteuning van de inspanningen van de EU om tot een snelle en aanzienlijke verhoging van de defensie-uitgaven te komen. Dit voorstel werd door de Europese Raad van 6 maart 2025 toegejuicht. Naar aanleiding van het verzoek van Duitsland van 24 april 2025 heeft de Raad op aanbeveling van de Commissie een aanbeveling aangenomen op grond waarvan Duitsland kan afwijken van de aanbevolen maximale groeipercentages van de netto-uitgaven en deze kan overschrijden, zodra deze door de Raad zijn vastgesteld op aanbeveling van de Commissie.
(13)Volgens door Eurostat gevalideerde gegevens 11 is het overheidstekort van Duitsland gestegen van 2,5 % van het bbp in 2023 tot 2,8 % in 2024, terwijl de overheidsschuld is gedaald van 62,9 % van het bbp eind 2023 tot 62,5 % eind 2024. Volgens de berekeningen van de Commissie komen deze ontwikkelingen overeen met een groei van de netto-uitgaven van 4,0 % in 2024. In het jaarlijks voortgangsverslag 2025 raamt Duitsland de groei van de netto-uitgaven in 2024 op 3,8 %. Volgens de ramingen van de Commissie was de begrotingskoers 12 , die zowel op nationaal als op EU-niveau gefinancierde uitgaven betreft, in 2024 neutraal.
(14)Volgens het jaarlijkse voortgangsverslag wordt in het macro-economische scenario dat aan de begrotingsprognoses van Duitsland ten grondslag ligt, uitgegaan van een reële bbp-groei van 0,3 % in 2025 en wordt de inflatie op basis van de bbp-deflator 13 in 2025 op 2,1 % geraamd. Volgens de voorjaarsprognoses 2025 van de Commissie blijft het reële bbp in 2025 stabiel met 0 % en neemt het in 2026 toe met 1,1 %, met een GICP-inflatie van 2,4 % in 2025 en 1,9 % in 2026.
(15)In het jaarlijks voortgangsverslag wordt uitgegaan van een daling van het overheidstekort tot 2,5 % van het bbp in 2025, terwijl de overheidsschuldquote eind 2025 naar verwachting zal toenemen tot 62,75 %. Deze ontwikkelingen komen overeen met een groei van de netto-uitgaven van 2,5 % in 2025. In de voorjaarsprognoses 2025 van de Commissie wordt uitgegaan van een overheidstekort van 2,7 % van het bbp voor 2025. Volgens de berekeningen van de Commissie komen deze ontwikkelingen overeen met een groei van de netto-uitgaven van 2,1 % in 2025. Het verschil tussen het door de Commissie en Duitsland geraamde overheidssaldo is het gevolg van enigszins pessimistischere begrotingsontvangsten in de prognose van de Commissie. Volgens de ramingen van de Commissie zal de begrotingskoers, die zowel op nationaal als op EU-niveau gefinancierde uitgaven betreft, in 2025 contractief zijn (0,4 % van het bbp). De overheidsschuldquote zal eind 2025 naar verwachting stijgen tot 63,8 %. De toename van de schuldquote in 2025 weerspiegelt voornamelijk het effect van een lage nominale bbp-groei.
(16)Volgens de voorjaarsprognoses 2025 van de Commissie zullen in 2025 overheidsuitgaven ten belope van 0,1 % van het bbp worden gefinancierd met niet-terugbetaalbare steun (“subsidies”) uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit, tegenover 0,1 % van het bbp in 2024. De middels niet-terugbetaalbare steun van de herstel- en veerkrachtfaciliteit gefinancierde uitgaven zullen hoogwaardige investeringen en productiviteitsverhogende hervormingen mogelijk maken, zonder dat dit rechtstreekse gevolgen heeft voor het overheidssaldo en de overheidsschuld van Duitsland.
(17)De defensie-uitgaven van de Duitse overheid bedroegen in 2021 1,0 % van het bbp, in 2022 1,0 % van het bbp en in 20236 1,1 % van het bbp. Volgens de voorjaarsprognoses 2025 van de Commissie zullen de defensie-uitgaven in zowel 2024 als 2025 1,3 % van het bbp bedragen. Dit komt overeen met een stijging van 0,3 procentpunt van het bbp ten opzichte van 2021. Gedurende de periode dat de nationale ontsnappingsclausule wordt geactiveerd (2025-2028) kan Duitsland de overheidsuitgaven herprioriteren of de overheidsinkomsten doen toenemen, zodat langdurige hogere defensie-uitgaven de budgettaire houdbaarheid op middellange termijn niet in gevaar zouden brengen.
(18)Het jaarlijks voortgangsverslag 2025 bevat geen begrotingsprognoses voor de periode na 2025. Op basis van de op de afsluitdatum van de prognoses bekende beleidsmaatregelen wordt in de voorjaarsprognoses 2025 van de Commissie uitgegaan van een overheidstekort van 2,9 % van het bbp in 2026. De toename van het tekort in 2026 weerspiegelt een lagere groei van de inkomsten in combinatie met een lagere stijging van de lonen en een hogere toename van de uitgaven. Deze ontwikkelingen komen overeen met een groei van de netto-uitgaven van 3,2 % in 2026. Bij gebrek aan een plan voor de middellange termijn kan er voor Duitsland nog geen beoordeling van de naleving worden verricht. Volgens de ramingen van de Commissie zal de begrotingskoers, die zowel op nationaal als op EU-niveau gefinancierde uitgaven betreft, in 2026 enigszins expansief zijn met 0,2 % van het bbp. De overheidsschuldquote neemt volgens ramingen van de Commissie eind 2026 toe tot 64,7 %. De toename van de schuldquote in 2026 weerspiegelt voornamelijk de lagere groei van de inkomsten.
Belangrijke beleidsuitdagingen
(19)Ondanks een lichte stijging van de overheidsinvesteringen als percentage van het bbp in de afgelopen jaren houden deze investeringen geen gelijke tred met de daadwerkelijke investeringsbehoeften. Duitsland heeft zijn plannings- en goedkeuringsprocedures voor hernieuwbare energie, netuitbreiding en vervoersinfrastructuur weliswaar gestroomlijnd, maar een aantal resterende knelpunten vereist aanvullende maatregelen. Twee decennia van geringe overheidsinvesteringen hebben de planningscapaciteit in cruciale sectoren, waaronder de bouw, aanzienlijk doen afnemen. De complexiteit van federale structuren en versnipperde verantwoordelijkheden kunnen de tijdige en efficiënte uitvoering van projecten in de weg staan. Een gebrek aan duidelijke planning, een strategische koers en duidelijk omlijnde doelen heeft in een eerder stadium de stroom van investeringen in de infrastructuur beperkt. Publiek-private partnerschappen kunnen de expertise en financiering uit de particuliere sector helpen mobiliseren en tegelijkertijd de openbare dienstverlening verbeteren. Het nieuwe infrastructuurfonds kan helpen het tekort aan overheidsinvesteringen terug te dringen.
(20)De vergrijzing en arbeidstekorten zorgen voor een toenemende grijze druk en hebben tot gevolg dat de houdbaarheid van het pensioenstelsel en de toereikendheid van de pensioenen onder druk komen te staan. Als gevolg daarvan zullen de totale pensioenuitgaven naar verwachting stijgen. In de afgelopen jaren bedragen de overdrachten vanuit de federale begroting naar het pensioenstelsel consequent meer dan 100 miljard EUR (ongeveer 25 % van de totale federale uitgaven), waardoor er minder ruimte is voor productieve uitgaven. Bovendien lopen de pogingen voor de totstandbrenging van een pensioenpijler voor de particuliere sector achter op schema en beperken zij de mogelijkheden om spaargelden te kanaliseren ten behoeve van oplossingen voor langlopende financiering voor de economie.
(21)Andere maatregelen die de houdbaarheid van het pensioenstelsel kunnen verbeteren, zijn onder meer het terugdringen van de prikkels om met vervroegd pensioen te gaan, het aanpassen van de indexering van pensioenen en het herzien van de maximale bijdragen. Dergelijke maatregelen kunnen ook helpen de noodzaak van begrotingsoverdrachten en verhogingen van de socialezekerheidsbijdragen in te perken. Ook de algemene efficiëntie van de overheidsuitgaven kan worden verbeterd, bijvoorbeeld door aanvullende uitgaventoetsingen uit te voeren en niet-essentiële subsidies geleidelijk af te schaffen of te vervangen.
(22)Een optimale belastingmix is van cruciaal belang voor meer inclusieve en duurzame groei en voor een sterker concurrentievermogen. Werknemers in Duitsland hebben te maken met de op één na grootste belastingwig (belasting op inkomen uit werk) in de EU. Hoge belastingen in combinatie met strikte uitkeringsregels (zoals een verlaging van de uitkering wanneer de inkomsten toenemen) nemen de prikkels weg om het aantal gewerkte uren te verhogen, met name voor mensen met een laag loon en tweede verdieners. Hierbij gaat het vaak om vrouwen, zoals ook blijkt uit het zeer hoge aandeel vrouwen dat in deeltijd werkt. Duitsland heeft bovendien een van de hoogste vennootschapsbelastingtarieven in de EU, onder meer in de vorm van lokale bedrijfsbelasting (“Gewerbesteuer”). Het vennootschapsbelastingstelsel biedt weinig prikkels voor investeringen en innovatie. Het tijdelijk verruimen van de afschrijvingsmogelijkheden en het aanbieden van belastingkredieten voor O&O — zoals voorzien in het coalitieakkoord — zijn mogelijk kosteneffectieve manieren voor het stimuleren van investeringen. Tegelijkertijd kan er beter gebruik worden gemaakt van milieubelastingen en andere minder verstorende belastingen.
(23)Overeenkomstig artikel 19, lid 3, punt b), van Verordening (EU) 2021/241 en criterium 2.2 van bijlage V bij die verordening bevat het herstel- en veerkrachtplan uitgebreide wederzijds versterkende hervormingen en investeringen die uiterlijk in 2026 moeten zijn uitgevoerd. Daarvan wordt verwacht dat zij alle of een groot deel van de uitdagingen in de relevante landspecifieke aanbevelingen doeltreffend aanpakken. Het is van essentieel belang binnen deze krappe termijn de laatste hand te leggen aan de doeltreffende uitvoering van het herstel- en veerkrachtplan, met inbegrip van het REPowerEU-hoofdstuk, om het concurrentievermogen op lange termijn van Duitsland te verhogen door middel van de groene en de digitale transitie, en om de sociale rechtvaardigheid te waarborgen. Het blijft van essentieel belang de lokale en regionale autoriteiten, sociale partners, het maatschappelijk middenveld en andere belanghebbenden stelselmatig te betrekken met het oog op een breed draagvlak voor de succesvolle uitvoering van het herstel- en veerkrachtplan.
(24)Het tempo van de uitvoering van de cohesiebeleidsprogramma’s in Duitsland is opgevoerd. Hierbij gaat het om steun uit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO), het Fonds voor een rechtvaardige transitie (JTF) en het Europees Sociaal Fonds Plus (ESF+). Het is van belang inspanningen te blijven leveren voor de snelle uitvoering van deze programma’s en daarbij een maximale impact in de praktijk te waarborgen. Duitsland neemt in het kader van zijn cohesiebeleidsprogramma’s reeds maatregelen ter versterking van het concurrentievermogen en de groei. Tegelijkertijd blijft Duitsland met een aantal uitdagingen kampen, onder meer met betrekking tot het vergroten van het concurrentievermogen in het kader van de industriële transitie, betaalbare huisvesting, vaardigheden, actieve inclusie en het vergroten van de waterweerbaarheid. Overeenkomstig artikel 18 van Verordening (EU) 2021/1060 moet Duitsland, als onderdeel van de tussentijdse evaluatie van de fondsen van het cohesiebeleid, een evaluatie van elk programma verrichten, onder meer rekening houdend met de uitdagingen die zijn benoemd in de landspecifieke aanbevelingen 2024. In de op 1 april 2025 vastgestelde voorstellen van de Commissie 14 is de termijn voor het indienen van een beoordeling van de resultaten van de tussentijdse evaluatie voor elk programma verlengd tot na 31 maart 2025. Ook wordt flexibiliteit geboden om een versnelde uitvoering van programma’s te stimuleren en worden de lidstaten aangemoedigd om cohesiebeleidsmiddelen te bestemmen voor vijf strategische prioriteitsgebieden van de Unie, te weten concurrentievermogen op het gebied van strategische technologieën, defensie, huisvesting, waterweerbaarheid en energietransitie.
(25)Het platform voor strategische technologieën voor Europa (STEP) biedt ruimte voor het investeren in een belangrijke strategische prioriteit van de EU door het concurrentievermogen van de EU te versterken. STEP wordt gefinancierd vanuit elf bestaande EU-fondsen. De lidstaten kunnen ook aan het InvestEU-programma bijdragen door investeringen in prioritaire gebieden te ondersteunen. Duitsland kan deze initiatieven inzetten ter ondersteuning van de ontwikkeling of vervaardiging van kritieke technologieën, onder meer van schone en hulpbronnenefficiënte technologieën.
(26)Naast de economische en sociale uitdagingen die in het herstel- en veerkrachtplan en andere EU-fondsen aan bod komen, wordt Duitsland geconfronteerd met een aantal aanvullende uitdagingen, bijvoorbeeld bij het wegwerken van de knelpunten die investeringen en innovatie in de weg staan, alsook het acute tekort aan geschoolde arbeidskrachten, de digitalisering en de groene transitie. Extra investeringen zouden ook bijdragen tot het verkleinen van de kloof tussen besparingen en investeringen.
(27)Innovatie in de particuliere sector is sterk geconcentreerd in grote bedrijven en specifieke regio’s. De O&O-uitgaven van kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s) blijven laag (0,20 % in 2021 tegenover het EU-gemiddelde van 0,42 %). Het afnemende aantal kmo’s dat zich bezighoudt met innovatieactiviteiten, dreigt de productiviteitsgroei en de bredere invoering van nieuwe technologieën te vertragen. Ook de overheidsuitgaven voor O&O zijn de afgelopen jaren gestagneerd (0,92 % van het bbp in 2023 tegenover 0,90 % in 2015). Het innovatieklimaat zou kunnen profiteren van meer overheidsfinanciering voor deeptech- en transformatieve innovatie. De O&O-resultaten zijn teruggelopen, zoals blijkt uit de meest geciteerde publicaties en het aantal octrooiaanvragen. Het land ondervindt enorme problemen bij het omzetten van excellent onderzoek in succesvolle producten, deels omdat kennisoverdracht niet wordt gezien als een holistisch, continu proces.
(28)De bedrijfsdynamiek in Duitsland is laag en belemmert zijn economische transformatie, zoals blijkt uit het afnemende aantal bedrijven dat wordt opgericht en de geringe uitbreiding van bedrijfsactiviteiten in vrijwel alle sectoren van de economie. Voor het bevorderen van innovatie is het van cruciaal belang een gunstiger klimaat te scheppen voor de oprichting, innovatie en uitbreiding van bedrijven. Financiering blijft een belangrijke uitdaging voor jonge ondernemers, met name voor start-ups en scale-ups. Het versterken van de rol van institutionele beleggers als kapitaalverstrekkers zou kunnen helpen de kapitaalmarkten te verdiepen en de efficiëntie en investeringsgroei te bevorderen.
(29)Overeenkomstig het kompas voor concurrentievermogen moeten alle EU-, nationale en lokale instellingen zich sterk inspannen om eenvoudigere regels op te stellen en de administratieve procedures sneller te laten verlopen. De Commissie heeft ambitieuze doelstellingen vastgesteld om de administratieve lasten te verminderen — ten minste 25 % voor alle bedrijven en ten minste 35 % voor kmo’s — en nieuwe instrumenten in het leven geroepen om deze doelstellingen te verwezenlijken, met inbegrip van een systematische stresstest voor bestaande EU-wetgeving en een intensievere dialoog met belanghebbenden. Om aan deze ambitie tegemoet te komen, moet ook Duitsland actie ondernemen. 64 % van de bedrijven beschouwt de complexiteit van de administratieve procedures als een probleem bij het zakendoen in Duitsland 15 . De administratieve rompslomp en strenge regelgeving vormen ernstige belemmeringen voor investeringen, en 90 % van de bedrijven geeft aan dit als een probleem te beschouwen. De bureaucratische lasten worden als zwaar ervaren en nemen almaar toe, en de punten van zorgen betreffen onder meer de langdurige administratieve procedures, de verschillende vereisten op het gebied van gegevensinvoer, en het gebrek aan communicatie tussen de autoriteiten.
(30)Duitsland heeft weliswaar aanvullende inspanningen geleverd om de digitalisering van zijn overheidsdiensten te verbeteren, maar de uitvoering ervan verloopt traag. Het land loopt wat betreft belangrijke doelstellingen in het kader van het digitaal decennium, gericht op de verstrekking van digitale overheidsdiensten aan burgers, achter op het EU-gemiddelde. Het gebruik van systemen voor elektronische identificatie en de daaraan verbonden gegevensregisters voor openbare diensten wordt onderbenut. Met name de landelijke uitrol van digitale diensten verloopt moeizaam vanwege het gebrek aan financiering op gemeentelijk niveau. De verdeling van de juridische en financiële verantwoordelijkheden tussen de verschillende overheidsniveaus heeft geleid tot een inconsistente uitvoering van diensten op federaal, nationaal en gemeentelijk niveau, met onvoldoende coördinatie en samenwerking tussen de bestuurslagen. Het verhogen van de mate van standaardisering van digitale diensten om hergebruik te vergemakkelijken en aanvullende richtsnoeren van de federale overheid zullen van essentieel belang zijn voor het versnellen van de uitrol van diensten en om ervoor te zorgen dat burgers in staat zijn deze diensten in het hele land te gebruiken.
(31)Duitsland boekt nog altijd goede vooruitgang bij de uitrol van FTTP-glasvezelbreedbandverbindingen, maar de totale dekking in het land (29,8 %) was ook in 2023 nog steeds de op één na laagste van de EU. Het lage niveau van glasvezelverbindingen (25,6 % van de huishoudens) en netwerken met zeer hoge capaciteit (37,6 %) doet zich met name in plattelandsgebieden voor. De trend voor 2024 ziet er positief uit, maar dit is nog niet bevestigd door gegevens op EU-niveau. Gaten in de dekking verzwakken het concurrentievermogen en de productiviteitsgroei, met name voor kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s). Het verbeteren van randvoorwaarden voor de uitrol van netwerken, bijvoorbeeld door de plannings- en uitvoeringscapaciteit in de overheidssector te vergroten, is cruciaal voor snelle verbetering van de glasvezeldekking. Om te voldoen aan de netwerkstreefcijfers, zou Duitsland kunnen proberen de administratieve procedures voor de aanvraag en toewijzing van vergunningen te verbeteren, alsook de standaardisering van alternatieve, minder tijdrovende installatiemethoden.
(32)De investeringen in huisvesting zijn in 2024 voor het vierde jaar op rij gedaald, met een tekort van tot wel 600 000 woningen tot gevolg. De woningschaarste doet de problemen op het gebied van betaalbare huisvesting toenemen en heeft macro-economische gevolgen omdat de schaarste de arbeidsmobiliteit belemmert. Het aanpakken van deze uitdaging vereist innovatie in de bouw, gestroomlijnde regelgeving, betere ruimtelijke ordening en betere vervoersverbindingen. Te strenge huurbescherming brengt het risico met zich mee dat broodnodige particuliere investeringen worden ontmoedigd.
(33)Duitsland is vooruitgang blijven boeken op het gebied van de energietransitie, met name door de productie van hernieuwbare elektriciteit te verhogen en zijn gasvoorziening te diversifiëren. Fossiele brandstoffen vormen echter nog altijd een belangrijk deel van de energiemix. Om zijn klimaatdoelstellingen te halen, moet Duitsland de uitfasering van fossiele brandstoffen in alle sectoren verder versnellen, met name in de sectoren huisvesting en vervoer, en tegelijkertijd de kosteneffectieve uitrol van hernieuwbare energie ondersteunen.
(34)Ondanks de geboekte vorderingen bestaan er nog steeds structurele uitdagingen bij de efficiënte integratie van nieuwe voorraden hernieuwbare energie in het elektriciteitssysteem. Netwerkcongestie als gevolg van de geografische discrepantie tussen de locaties van opwekking van hernieuwbare energie en de vraaglocaties, perkt het volledige gebruik van hernieuwbare energie in en zorgt voor een stijging van de systeemkosten. Duitsland blijft werken aan de uitbreiding van het transmissienetwerk, maar er moeten sneller vorderingen worden geboekt om ervoor te zorgen dat ten minste 70 % van de grensoverschrijdende technische capaciteit beschikbaar is voor de handel. Ondanks recente inspanningen om dit doel te bereiken, vormen hogere nettarieven in regio’s die rijk zijn aan hernieuwbare energie, een belemmering voor het ontplooien van industriële activiteiten in de buurt van locaties waar deze energie wordt opgewekt. Duitsland heeft in het kader van het herstel- en veerkrachtplan en nationale maatregelen stappen genomen om de verlening van vergunningen te versnellen en flexibiliteitsoplossingen te ondersteunen. Het zou niettemin nuttig zijn om het toepassingsgebied, de ambities en het tempo van de maatregelen voor de uitbreiding en digitalisering van het elektriciteitsnet op te voeren.
(35)De emissies van de sectoren huisvesting en vervoer, die onder de EU-verordening inzake de verdeling van de inspanningen vallen, zijn nog altijd aanzienlijk. Duitsland moet de maatregelen voor de decarbonisatie van deze sectoren versnellen teneinde zijn klimaatdoelstellingen te halen en de energie-efficiëntie te verbeteren. In de bouwsector heeft Duitsland zijn regelgevende en financiële maatregelen opgevoerd, maar er zijn verdere horizontale inspanningen op het gebied van energie-efficiëntie nodig om zijn streefcijfers voor 2030 te halen, met inbegrip van een vermindering van het primaire energieverbruik. In de vervoerssector neemt het gebruik van door batterijen aangedreven elektrische voertuigen toe, met steun van subsidies en fiscale prikkels. De vooruitgang blijft echter ontoereikend, met name wat betreft de uitbreiding van de benodigde oplaadinfrastructuur. Daarnaast moet er, met name voor het goederenvervoer, worden geïnvesteerd in de modernisering en uitbreiding van het spoorwegnet ter ondersteuning van een modal shift van vervoer over de weg naar vervoer via het spoor nu het goederenvervoer over de weg nog altijd de overhand heeft. Ondanks de huidige maatregelen die in het kader van de RRF en andere nationale initiatieven zijn gefinancierd, loopt de uitvoering van grote spoorwegprojecten nog steeds aanzienlijke vertragingen op.
(36)Tekorten aan geschoolde arbeidskrachten vormen een aanzienlijke belemmering voor de groei, de productiviteit, en de digitale en de groene transitie. Begin 2025 gaf ongeveer een derde van de bedrijven in Duitsland aan te kampen met tekorten aan arbeidskrachten, en de vacaturegraad ligt nog altijd boven het EU-gemiddelde. Ondanks de hoge arbeidsparticipatie behoort het gemiddelde aantal gewerkte uren tot het laagste in de EU. Dit aantal uren blijft afnemen. Het tekort aan arbeidskrachten wordt verergerd door een gebrek aan vaardigheden. Zo beschikt slechts ongeveer iets meer dan de helft van alle volwassenen over digitale basisvaardigheden, vele malen lager dan het nationale streefcijfer van 80 % dat uiterlijk in 2030 moet worden gehaald in het kader van het digitaal decennium. De tekorten aan arbeidskrachten zijn bijgevolg met name acuut in de zorg- en IT-sector, in de bouw en in wetenschappelijke en technische beroepen. Deze tekorten zijn ook van invloed op sectoren die van essentieel belang zijn voor de groene transitie, zoals watervoorziening, riolering, afvalbeheer en energie. Tot slot is er sprake van onbenut potentieel bij het aantrekken en behouden van talent, bijvoorbeeld met betrekking tot het versnellen van de administratieve procedures voor arbeidsmigratie.
(37)Slechte en almaar afnemende onderwijsresultaten, met name onder kansarme groepen, evenals een flink aantal voortijdige schoolverlaters doen de tekorten aan geschoolde arbeidskrachten nog verder toenemen. Volgens het “Programme for International Student Assessment” van de OESO (PISA) is het aantal bijzonder goed presterende leerlingen afgenomen, terwijl het aantal onderpresterende leerlingen de afgelopen tien jaar bijna is verdubbeld. Rond drie op de tien scholieren in Duitsland haalt het minimale wiskundeniveau niet, en één op de vier haalt het minimale niveau op het gebied van lezen en natuurwetenschappen niet. De invloed van iemands sociaaleconomische of migratieachtergrond op de onderwijsresultaten is sinds de PISA-resultaten van 2018 verder toegenomen.
(38)Het verbeteren van hoogwaardige voor- en vroegschoolse educatie en opvang (ECEC) en scholen met voltijds dagonderwijs zou verzorgers, vaak vrouwen, kunnen helpen een voltijdbaan te vervullen en gelijke kansen voor alle kinderen kunnen bevorderen. De helft van alle vrouwelijke werknemers werkt in deeltijd, een van de hoogste percentages in de EU. De zorg voor kinderen en oudere familieleden is vaak een reden om in deeltijd te werken, deels vanwege een gebrekkig aanbod van hoogwaardige, flexibele voor- en vroegschoolse educatie en opvang en scholen met voltijds dagonderwijs. De toegang tot hoogwaardige voor- en vroegschoolse educatie en opvang en scholen met voltijds dagonderwijs kan bovendien helpen de nadelen te beperken als gevolg van sociaal-economische status en taalachterstand. Op dit moment maken kinderen uit rijkere huishoudens bijna twee keer vaker gebruik van voor- en vroegschoolse educatie en opvang dan hun minder rijke leeftijdsgenoten.
(39)Aangezien de economieën van de lidstaten van de eurozone nauw met elkaar verweven zijn en collectief aan de werking van de economische en monetaire unie bijdragen, heeft de Raad de lidstaten van de eurozone in 2025 aanbevolen actie te ondernemen, onder meer via hun herstel- en veerkrachtplannen, teneinde de aanbeveling over het economisch beleid van de eurozone voor 2025 uit te voeren. Voor Duitsland dragen de aanbevelingen (1), (2), (3), (4) en (5) bij tot de uitvoering van de eerste aanbeveling voor de eurozone inzake concurrentievermogen, dragen de aanbevelingen (1), (3), (4) en (5) bij tot de uitvoering van de tweede aanbeveling voor de eurozone inzake veerkracht, en draagt aanbeveling (1) bij tot de uitvoering van de derde aanbeveling voor de eurozone inzake macro-economische en financiële stabiliteit in de aanbeveling voor 2025.
BEVEELT AAN dat Duitsland in 2025 en 2026 actie onderneemt om:
1.de algemene defensie-uitgaven en -gereedheid te vergroten in overeenstemming met de conclusies van de Europese Raad van 6 maart 2025; het budgettair-structureel plan voor de middellange termijn volgens planning uiterlijk eind juli 2025 in te dienen; in overeenstemming met de vereisten van het hervormde stabiliteits- en groeipact, de groei van de netto-uitgaven in 2025 en 2026 te beperken tot een percentage waarmee de overheidsschuld op de middellange termijn op een plausibel neerwaarts traject komt en het overheidstekort onder de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 3 % van het bbp wordt gehouden, met gebruikmaking van de marge uit hoofde van de nationale ontsnappingsclausule met het oog op hogere defensie-uitgaven; de overheidsinvesteringen te versterken door de knelpunten in de planning en uitvoering op alle overheidsniveaus aan te pakken; de kwaliteit van de overheidsfinanciën te verbeteren door de overdrachten van de federale begroting naar het pensioenstelsel te beperken en de doelmatigheid van overheidsuitgaven te evalueren; de houdbaarheid van het pensioenstelsel op lange termijn te waarborgen en tegelijkertijd de toereikendheid van de pensioenen te handhaven, onder meer door een langer beroepsleven te stimuleren en de prikkels voor vervroegde pensioenen te verminderen; de belastingmix te verbeteren ter ondersteuning van inclusieve groei en duurzaam concurrentievermogen, met name voor tweede verdieners;
2.met het oog op de toepasselijke termijnen voor de tijdige voltooiing van de hervormingen en investeringen overeenkomstig Verordening (EU) 2021/241, de doeltreffende uitvoering van het herstel- en veerkrachtplan te waarborgen, met inbegrip van het REPowerEU-hoofdstuk; de uitvoering van de cohesiebeleidsprogramma’s (EFRO, JTF en ESF+) te versnellen, en hierbij in voorkomend geval de kansen benutten die de tussentijdse evaluatie biedt; optimaal gebruik te maken van de EU-instrumenten, waaronder de mogelijkheden die InvestEU en het platform voor strategische technologieën voor Europa bieden, teneinde het concurrentievermogen te verbeteren;
3.innovatie te stimuleren door commercialisering van onderzoek mogelijk te maken en de overheidsfinanciering voor transformatieve innovatie te verhogen; de diversificatie van de economie en de dynamiek van het bedrijfsleven te bevorderen en particuliere investeringen te stimuleren door ondernemerschap te ondersteunen, de toegang tot financiering voor start-ups en scale-ups te verbeteren, de regelgeving te vereenvoudigen en de administratieve lasten te verminderen; de digitalisering van het openbaar bestuur te versnellen, onder meer door de geografische dekking van digitale overheidsdiensten te vergroten en de samenwerking tussen overheidsniveaus te vergemakkelijken; de uitrol van digitale communicatienetwerken met zeer hoge capaciteit verder te stimuleren, onder meer met betrokkenheid van de particuliere sector; de voorwaarden voor investeringen in huisvesting te verbeteren door de regelgeving en procedures te vereenvoudigen, de huurwetgeving te herzien en meer bouwgrond vrij te maken, ook om de uitdagingen op het gebied van betaalbare huisvesting aan te pakken;
4.de afhankelijkheid van fossiele brandstoffen verder terug te dringen en de uitbreiding van het aanbod van hernieuwbare energie te bevorderen; investeringen toe te spitsen op efficiënte en geïntegreerde energiesystemen, onder meer door het elektriciteitsnet te moderniseren, en kostenefficiënte uitbreiding en flexibiliteit te waarborgen om de integratie van hernieuwbare energie te ondersteunen en de schommelingen in vraag en aanbod op te vangen teneinde aan de behoeften in het kader van de energiebalans te kunnen voldoen; het decarbonisatieproces in de bouw- en de vervoerssector te versnellen, onder meer door het spoorwegnet te renoveren;
5.het arbeidsaanbod te vergroten en het tekort aan geschoolde arbeidskrachten aan te pakken, met name door het aantal gewerkte uren te verhogen, de basisvaardigheden en de groene en digitale vaardigheden te versterken, en meer talent uit niet-EU-landen aan te trekken en dit talent beter te behouden; de onderwijsresultaten te verbeteren, onder meer door het bevorderen van excellentie en het verlenen van gerichte steun aan kansarme groepen; de beschikbaarheid en kwaliteit van voor- en vroegschoolse educatie en opvang en scholen met voltijds dagonderwijs te verbeteren teneinde de arbeidsparticipatie van verzorgers, vaak vrouwen, te stimuleren en gelijke kansen voor alle kinderen te bevorderen.
Gedaan te Brussel,
Voor de Raad
De voorzitter