EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 29.1.2024
COM(2024) 41 final
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD
Verslag over het EU-mechanisme voor financiële ondersteuning op middellange termijn van de betalingsbalansen van de lidstaten uit hoofde van artikel 10 van Verordening (EG) nr. 332/2002 van de Raad
1.Samenvatting
Dit is een verslag van de Commissie aan de Raad over het gebruik van het EU-mechanisme voor financiële ondersteuning op middellange termijn van de betalingsbalansen van de lidstaten (“het BB-mechanisme”) voor de lidstaten die de euro nog niet hebben ingevoerd. Krachtens artikel 10 van Verordening (EG) nr. 332/2002 van de Raad 1 van 18 februari 2002 (“de BB-verordening”) moet de Raad aan de hand van een verslag van de Commissie en rekening houdend met het advies van het Economisch en Financieel Comité (EFC) onderzoeken “[…] of het beginsel, de toepassingsregels en de maxima van het ingestelde mechanisme nog voldoen aan de behoeften die tot de invoering ervan hebben geleid”.
Sinds het vorige verslag 2 en de bespreking in de Raad 3 is geen beroep op het BB-mechanisme gedaan en zijn er geen nieuwe leningen toegekend. Dit betekent dat de laatste uitbetaling in het kader van het BB-mechanisme heeft plaatsgevonden in juni 2011, toen een tranche van 150 miljoen EUR van een lening aan Roemenië werd verstrekt.
Roemenië en Hongarije hebben de ontvangen ondersteuning volledig terugbetaald, terwijl Letland nog 217 miljoen EUR van de 2,9 miljard EUR aan in 2009 en 2010 uitbetaalde leningen moet terugbetalen volgens het overeengekomen aflossingsschema. Na de door het BB-mechanisme ondersteunde economische aanpassing zagen deze lidstaten de houdbaarheid van hun betalingsbalanssituatie snel verbeteren, waardoor zij opnieuw toegang tot externe marktfinanciering kregen en zij tijdig hun aflossingen konden verrichten.
De Commissie beoordeelt het instrument als volgt:
·Sinds de laatste wijziging van het mechanisme in mei 2009 werkt het naar behoren en konden de begunstigde lidstaten moeilijkheden met hun betalingsbalans aanpakken en na afloop van de financiële ondersteuning systematisch toegang krijgen tot de kapitaalmarkten. In alle gevallen hielden zij zich voorts aan het aflossingsschema.
·Het huidige algemene maximum van 50 miljard EUR in hoofdsom dat is vastgesteld voor uitstaande leningen en kredietlijnen in het kader van het instrument lijkt adequaat.
·In 2012 waren in een voorstel van de Commissie voor een nieuwe verordening van de Raad (COM(2012) 336 final) verschillende wijzigingen opgenomen om rekening te houden met veranderingen in het EU-kader voor de coördinatie van het economisch beleid in de eurozone, dat was toegerust met de Europese Faciliteit voor financiële stabiliteit (EFSF) 4 en later de opvolger daarvan, het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM) 5 , voor de verstrekking van financiële ondersteuning. Het voorstel had tot doel sommige van deze veranderingen ook tot uiting te laten komen in het kader voor niet-eurolidstaten. Zo werd in het voorstel van de Commissie beoogd om anticiperende kredietlijnen aan het BB-mechanisme toe te voegen teneinde de instrumenten voor anticiperende financiële bijstand van het ESM na te bootsen. De Raad heeft het voorstel van de Commissie besproken, maar door een gebrek aan consensus is er sinds 2013 geen vooruitgang geboekt met het wetgevingsproces.
·Sindsdien hebben zich verdere institutionele en economische ontwikkelingen voorgedaan, met name de instelling van het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme in 2014 en de eind 2020 overeengekomen hervorming van het ESM.
·Naar aanleiding van de veranderde context sinds de laatste wijziging van het mechanisme in mei 2009 wordt de Raad verzocht om wanneer hij onderzoekt of het beginsel, de toepassingsregels en de maxima van het mechanisme nog voldoen aan de behoeften die tot de invoering ervan hebben geleid, te bespreken welke lessen kunnen worden getrokken uit de recente crises en de institutionele en economische ontwikkelingen die zich sinds 2009 hebben voorgedaan met betrekking tot het ontwerp en de uitvoering van het BB-mechanisme.
2.Inleiding
Krachtens de BB-verordening is het BB-mechanisme in het leven geroepen om financiële ondersteuning van de EU op middellange termijn te verstrekken aan lidstaten die de euro nog niet hebben ingevoerd 6 (“lidstaten met een derogatie”) en die moeilijkheden met hun betalingsbalans ondervinden of dreigen te ondervinden. Deze financiële ondersteuning van de betalingsbalansen kan worden verleend in de vorm van een EU-lening of een “financieringsfaciliteit” (bijvoorbeeld een kredietlijn). Een financieringsfaciliteit kan ook anticiperend worden verstrekt. Financiële ondersteuning van de betalingsbalansen wordt altijd alleen verleend bij uitvoering van een beleidsprogramma om de economie aan te passen aan externe financieringsknelpunten.
Overeenkomstig de BB-verordening moet de Raad regelmatig onderzoeken in welke mate het mechanisme nog aan zijn doel beantwoordt wat betreft het beginsel, de toepassingsregels en de maxima. Het onderzoek van de Raad moet worden gebaseerd op een verslag van de Commissie en worden uitgevoerd nadat het EFC advies heeft uitgebracht. Dit heeft geleid tot het voorstel van 22 juni 2012 (COM(2012) 336 final) om het BB-mechanisme te hervormen (zoals hieronder nader toegelicht) in het licht van de institutionele ontwikkelingen die sinds de instelling van het mechanisme hebben plaatsgevonden. De Raad is er echter niet in geslaagd een gemeenschappelijk standpunt in te nemen en nadien is er geen vooruitgang geboekt met het wetgevingsproces. Sindsdien hebben zich verdere institutionele ontwikkelingen voorgedaan, met name de instelling van het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme in 2014 en de eind 2020 overeengekomen hervorming van het ESM 7 .
Tegen deze achtergrond wordt de Raad in dit verslag verzocht te onderzoeken of het beginsel, de toepassingsregels en de maxima van het mechanisme nog voldoen aan de behoefte die tot de invoering ervan hebben geleid, en te bespreken welke lessen kunnen worden getrokken uit de recente crises en de institutionele en economische ontwikkelingen sinds 2009 met betrekking tot de uitvoering van het BB-mechanisme.
3.Laatste inzet en adequaatheid van het BB-mechanisme
Na de bespreking van het laatste krachtens artikel 10 van de BB-verordening vereiste verslag in 2017 heeft geen enkele lidstaat nog ondersteuning uit hoofde van het mechanisme aangevraagd of ontvangen. De laatste transacties ter ondersteuning van de betalingsbalansen zijn tussen 2008 en 2015 verricht ten gunste van:
·Hongarije (5,5 miljard EUR uitbetaald in 2008/2009);
·Letland (2,9 miljard EUR uitbetaald in 2009/2010); en
·Roemenië (5,0 miljard EUR uitbetaald in 2009-2011; twee vervolgtransacties (2011-2013 en 2013-2015) werden als anticiperend behandeld en er werden dus geen middelen uitbetaald.
De aflossingen zijn altijd volgens schema verricht: na de terugbetaling door Hongarije heeft Roemenië de ontvangen ondersteuning in 2019 volledig terugbetaald. Letland heeft nog voor 217 miljoen EUR aan uitstaande leningen overeenkomstig het overeengekomen aflossingsschema (zie tabel 1) 8 .
Tabel 1: resterende betalingsverplichtingen in het kader van het BB-mechanisme
|
Jaar |
Land |
Terugbetaling
|
Rente-
|
Totaal |
|
2023 |
Letland |
|
5,8 |
5,8 |
|
2024 |
Letland |
|
5,8 |
5,8 |
|
2025 |
Letland |
200 |
5,8 |
205,8 |
|
Totaal |
200 |
17,4 |
217,4 |
|
In miljoen EUR
Tegen deze achtergrond bedraagt de resterende capaciteit van het BB-mechanisme momenteel 49,8 miljard EUR en deze capaciteit is beschikbaar voor de ondersteuning van niet-eurolidstaten die te kampen hebben met problemen bij de financiering van hun betalingsbalans. Het maximum van het BB-mechanisme van 50 miljard EUR komt overeen met ongeveer 3 % van het bbp van de niet-eurolidstaten in 2021. Ter vergelijking: de totale kredietverleningscapaciteit van het ESM vertegenwoordigt 4 % van het bbp van de lidstaten van de eurozone in 2021 9 . Op basis hiervan en gezien de financieringsbehoeften van eerdere BB-programma’s lijkt het huidige maximum van het BB-mechanisme adequaat.
De met succes afgeronde transacties in het kader van het BB-mechanisme hebben de effectiviteit en veelzijdigheid van het instrument aangetoond. Begunstigde lidstaten hebben problemen met hun betalingsbalans aangepakt en hebben na het gebruik van het BB-mechanisme toegang tot de kapitaalmarkten verkregen of behouden.
Hoewel het beginsel en de maxima van het BB-mechanisme nog steeds aan het doel ervan beantwoorden, kunnen er enkele verbeteringen aan de regelingen ervan worden overwogen, bijvoorbeeld aan het financieringsmechanisme 10 .
4.Inhoud van het wetgevingsvoorstel van 2012
Op 22 juni 2012 heeft de Commissie een wetgevingsvoorstel ingediend om het BB-mechanisme te hervormen. Dit voorstel betrof een nieuwe verordening om de bestaande BB-verordening in te trekken en te vervangen. Het brede doel van het voorstel van de Commissie bestond erin de voor de lidstaten van de eurozone opgezette institutionele structuur voor financiële ondersteuning en beleidscoördinatie, met name in de vorm van het ESM, te reproduceren voor de niet-eurolidstaten. In het voorstel werden met name de volgende wijzigingen van het BB-mechanisme voorgesteld:
I.Een flexibeler instrumentarium: in navolging van de innovaties van de EFSF/het ESM zou met de voorgestelde herzieningen van het BB-mechanisme een specifiek instrument voor kredietlijnen worden ingevoerd in de vorm van een aan voorwaarden onderworpen anticiperende kredietlijn (PCCL) of een kredietlijn tegen verscherpte voorwaarden (ECCL). Een PCCL zou alleen worden toegekend als aan bepaalde gerechtigdheidscriteria zou worden voldaan, en een ECCL als aan een combinatie van gerechtigdheidscriteria en corrigerende beleidsmaatregelen zou worden voldaan. De toegang tot een PCCL moest worden beperkt tot lidstaten waarvan de economische en financiële situatie na beoordeling op basis van die criteria werd beschouwd als “fundamenteel gezond” 11 . De toegang tot een ECCL moest openstaan voor lidstaten die niet in aanmerking komen voor toegang tot een PCCL, maar waarvan de algemene economische en financiële situatie gezond bleef en die zich er voorts toe verbonden (een beperkt aantal) corrigerende maatregelen uit te voeren. In tegenstelling tot een anticiperende lening in het kader van het BB-mechanisme zouden kredietlijnen dus niet de uitvoering van een macro-economisch aanpassingsprogramma vereisen en zouden zij in plaats daarvan ofwel geen (PCCL) ofwel een beperkte reeks (ECCL) voorwaarden inzake economisch beleid bevatten.
II.Nauwer toezicht:
oNet als voor de lidstaten van de eurozone (overeenkomstig Verordening (EU) nr. 472/2013) zou verscherpt toezicht worden geactiveerd wanneer een ECCL wordt toegekend of wanneer een beroep wordt gedaan op een PCCL. Verscherpt toezicht bestaat uit bredere toegang voor de Commissie tot de informatie die nodig is voor een nauwlettende monitoring van de economische, budgettaire en financiële situatie van de betrokken lidstaat en regelmatige rapportage. Een lidstaat die onder verscherpt toezicht staat, zou maatregelen 12 vaststellen om de potentiële oorzaken van economische moeilijkheden aan te pakken.
oCodificatie van de praktijk van post-programmatoezicht: na afloop van de ondersteuning zou de terugbetalingscapaciteit van de lidstaten onder toezicht blijven staan totdat zij 75 % van de ontvangen financiële ondersteuning hadden terugbetaald 13 .
III.Stroomlijning van de toezichtsprocedures: door, net als voor de lidstaten van de eurozone overeenkomstig Verordening (EU) nr. 472/2013, overlapping te voorkomen tussen het budgettaire en economische toezicht van de EU en de monitoring van het macro-economische aanpassingsprogramma 14 .
IV.Timing van transacties tot het opnemen van leningen: door de Commissie toe te staan om, ruim vóór de geplande uitbetaling van leningen, op de markten leningen op te nemen teneinde van de gunstigste marktvoorwaarden te profiteren.
Naast deze door de Commissie voorgestelde wijzigingen heeft het Europees Parlement verzocht om de instelling van een specifiek instrument voor het verstrekken van leningen aan lidstaten (buiten de eurozone) teneinde hun financiële instellingen te herkapitaliseren (“indirecte herkapitalisatie”) 15 . De Commissie heeft dit verzoek gesteund.
Evenals de BB-verordening was het voorstel van de Commissie van 2012 betreffende het BB-mechanisme gebaseerd op artikel 352 VWEU. Daarom was goedkeuring met eenparigheid van stemmen in de Raad en goedkeuring van het Europees Parlement vereist.
Het Commissievoorstel is door de Raad voor het laatst besproken in december 2013 om een gemeenschappelijk standpunt overeen te komen. Het voorstel werd niet aangenomen en sinds 2013 is geen vooruitgang met het wetgevingsproces geboekt. Niettemin blijven de in het voorstel van de Commissie van 2012 opgenomen wijzigingen noodzakelijk om de instrumenten voor financiële ondersteuning tussen de lidstaten van de eurozone en die buiten de eurozone op elkaar af te stemmen.
5.Huidige stand van zaken
Hoewel het BB-mechanisme in het verleden succesvol en doeltreffend is gebleken, hebben er zich sinds de laatste herziening van de BB-verordening in 2009 enkele grote veranderingen voorgedaan in het landschap van de algemene financiële ondersteuning van de EU en het EU-kader voor de coördinatie van het economisch beleid.
1.Het EFSM, dat in 2010 werd ingesteld als een EU-breed instrument en grotendeels vergelijkbaar werkte als het BB-mechanisme, maakte transacties tot het opnemen van leningen mogelijk vooruitlopend op latere uitbetalingen van leningen. Daarmee werd van de traditionele “back-to-back”-financiering van de Commissie afgeweken teneinde te profiteren van de gunstigste marktvoorwaarden.
2.De EFSF werd in 2010 opgericht en vervolgens in 2012 vervangen door het ESM om financiële ondersteuning te verlenen aan lidstaten van de eurozone. Het ESM-instrumentarium omvat leningen waaraan een macro-economisch aanpassingsprogramma is gekoppeld, anticiperende financiële bijstand, de aankoop van staatsobligaties op de primaire en secundaire markt, leningen voor indirecte herkapitalisatie van banken en directe herkapitalisatie van financiële instellingen. In het kader van het ESM wordt een gediversifieerde financieringsstrategie gehanteerd om middelen op de kapitaalmarkten aan te trekken.
3.In 2014 hebben de medewetgevers de richtlijn herstel en afwikkeling van banken 16 vastgesteld, die de hoeksteen van het EU-kader voor de afwikkeling van banken is. Er werd een verdere integratie bereikt met de instelling van het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme, dat het wetgevingskader voor banken in afwikkeling versterkt en de tweede pijler van de bankenunie vormt. Als onderdeel van dit kader werd in 2014 het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds in het leven geroepen. Dat fonds wordt gefinancierd door bijdragen van de banksector en kan als laatste redmiddel worden aangewend om de doeltreffende toepassing van de afwikkelingsinstrumenten te waarborgen.
4.In 2013 werd het kader voor economisch toezicht in de eurozone uitgebreid met de inwerkingtreding van het “twopack” 17 . Bij Verordening (EU) nr. 472/2013 18 werd een regeling voor verscherpt toezicht ingevoerd voor lidstaten van de eurozone die ernstige moeilijkheden ondervinden of dreigen te ondervinden ten aanzien van hun financiële stabiliteit, en met name voor lidstaten die anticiperende financiële bijstand ontvangen 19 . Deze verordening bevat ook verscheidene bepalingen ter voorkoming van dubbele rapportage- en monitoringverplichtingen voor landen van de eurozone die aan een macro-economisch aanpassingsprogramma zijn onderworpen 20 . Tot slot voorziet deze verordening in een kader voor toezicht op lidstaten van de eurozone nadat zij financiële ondersteuning hebben ontvangen (“post-programmatoezicht”) 21 .
5.De hervorming van het ESM, die is vervat in de herzieningen van het Verdrag en die eind 2020 is overeengekomen maar nog niet is bekrachtigd, verduidelijkt verder de gerechtigdheidscriteria en de conditionaliteit van de aan voorwaarden gebonden anticiperende kredietlijn (PCCL) en de kredietlijn tegen verscherpte voorwaarden (ECCL) van het ESM. De hervorming van het ESM voorziet ook in een achtervang voor het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF). Mocht het GAF uitgeput raken, dan kunnen uit het ESM de nodige middelen aan het GAF worden geleend om een afwikkeling te financieren in de vorm van een doorlopende kredietlijn die aan de instelling wordt toegekend, mits de bestuursorganen van het ESM daarmee instemmen.
6.In november 2022 heeft de Commissie als onderdeel van de lopende evaluatie van de economische governance en in reactie op het verslag van de Europese Rekenkamer van 2021 over post-programmatoezicht voorgesteld de desbetreffende wetgeving ongemoeid te laten, maar om het post-programmatoezicht anders en met duidelijkere doelstellingen uit te voeren en om de intensiteit van het kader aan die doelstellingen te koppelen 22 . De Commissie heeft met name voorgesteld dat post-programmatoezicht wordt toegespitst op i) de beoordeling van de terugbetalingscapaciteit van de lidstaten, ii) toezicht op de uitvoering van onvoltooide hervormingen die in het kader van het aanpassingsprogramma zijn aangevat, en iii) de beoordeling of verdere corrigerende maatregelen nodig zijn.
7.Het Financieel Reglement 23 werd eind 2022 zodanig gewijzigd dat de Commissie een gediversifieerde financieringsstrategie kan volgen die bestaat uit de op grond van artikel 5, lid 1, van Besluit (EU, Euratom) 2020/2053 van de Raad 24 toegestane opnamen van leningen en, behalve in naar behoren gemotiveerde gevallen, lenings- en schuldbeheerstransacties ter financiering van programma’s voor financiële ondersteuning.
8.Op 26 april 2023 heeft de Commissie als onderdeel van de evaluatie van de economische governance een wetgevingsvoorstel ingediend over de doeltreffende coördinatie van het economisch beleid en het multilaterale begrotingstoezicht. In dat voorstel wordt de interactie met Verordening (EU) nr. 472/2013 betreffende de versterking van het economische en budgettaire toezicht op lidstaten in de eurozone die ernstige moeilijkheden ondervinden of dreigen te ondervinden ten aanzien van hun financiële stabiliteit uiteengezet. Volgens het voorstel van de Commissie zouden lidstaten van de eurozone die aan een macro-economisch aanpassingsprogramma zijn onderworpen, worden vrijgesteld van de indiening van een budgettair-structureel plan voor de middellange termijn en een jaarlijks voortgangsverslag. Krachtens het voorstel zouden de lidstaten van de eurozone die onder verscherpt toezicht staan, ook rekening moeten houden met de aanbevelingen die de Raad overeenkomstig artikel 121, lid 4, VWEU heeft gedaan in geval van een afwijking van het netto-uitgaventraject.
Afgezien van de wetgevingswijzigingen van 2009 waarbij het maximum van het BB-mechanisme werd verhoogd en de verantwoordelijkheden van de Commissie en de lidstaten werden verduidelijkt, is de werking van het BB-mechanisme sinds 2002 echter ongewijzigd gebleven. Zo moet de EU bij de financiering van financiële ondersteuning in het kader van het BB-mechanisme leningen strak “back-to-back” combineren met transacties tot het verstrekken van leningen.
6.Conclusies en aanbevelingen
Sinds 2009 heeft het BB-mechanisme zijn rol op doeltreffende wijze vervuld. De meest recent begunstigde lidstaten hebben opnieuw een houdbare betalingsbalanspositie tot stand gebracht en hebben de steun op tijd terugbetaald. Het maximum van 50 miljard EUR voor de hoofdsom van uitstaande leningen lijkt adequaat. Dit maximum heeft ervoor gezorgd dat aan de vraag naar het BB-mechanisme kon worden voldaan en tegelijk een reservecapaciteit overbleef. Daarmee wordt een krachtig signaal gegeven dat de EU alle lidstaten in moeilijke tijden wil en kan bijstaan.
Niettemin is gebleken dat het BB-mechanisme moet worden aangepast aan de institutionele hervormingen die hebben plaatsgevonden sinds de laatste herziening van het BB-mechanisme in 2009, hetgeen met het voorstel van de Commissie van 2012 werd beoogd. De daarin voorgestelde wijzigingen blijven noodzakelijk om de instrumenten voor financiële ondersteuning tussen de euro- en niet-eurolidstaten op elkaar af te stemmen. Tegen deze achtergrond wordt de Raad verzocht te bespreken welke lessen kunnen worden getrokken uit de recente crises en de ontwikkelingen die zich sinds 2009 op institutioneel, economisch en financieel gebied hebben voorgedaan, en wat de gevolgen daarvan zijn voor het ontwerp en uitvoering van het BB-mechanisme.
7 Statement of the Eurogroup in inclusive format on the ESM reform and the early introduction of the backstop to the Single Resolution Fund, 30 november 2020.