Rapporteur:

Philip VON BROCKDORFF

Besluit van de voltallige vergadering	25.1.2023
Rechtsgrond	Artikel 52, lid 2, van het reglement van orde
	Initiatiefadvies
Bevoegde afdeling	Economische en Monetaire Unie, Economische en Sociale Samenhang
Goedkeuring door de afdeling	27.6.2023
Goedkeuring door de voltallige vergadering	12.7.2023
Zitting nr.	580
Stemuitslag (voor/tegen/onthoudingen)	195/7/10

1.   Conclusies en aanbevelingen

1.1

De impact van de groene transitie zal niet overal in de EU gelijk zijn en aanzienlijk verschillen van lidstaat tot lidstaat, en binnen de lidstaten van regio tot regio. Daarom moeten de lidstaten aandacht besteden aan de sociale uitdagingen die de transitie met zich meebrengt, zodat deze meer legitimiteit verwerft, de stabiliteit op peil blijft en populistische tegenwerking geen kans krijgt.

1.2

De effectbeoordelingen van de Commissie ter ondersteuning van verschillende wetgevingshandelingen met betrekking tot de groene transitie hebben voornamelijk betrekking op de hele EU. Daardoor zijn ze vaak niet grondig genoeg voor de aanpak per land en per regio, die nodig is om de blik te kunnen richten op de te verwachten gevolgen voor lokale economieën en gemeenschappen. (Het voorstel betreffende de energiebelastingrichtlijn is wat dit betreft een uitzondering).

1.3

Een meer gerichte analyse zou zeer relevante gegevens moeten opleveren over huishoudens die door de groene transitie worden getroffen, zodat regeringen betere maatregelen kunnen nemen om de gevolgen hiervan voor armere en kwetsbare huishoudens te beperken.

1.4

Het EESC wijst op twee grote risico’s — in de zin van ongunstige sociale en economische gevolgen — van de groene transitie: i) toenemende inkomensverschillen; en ii) verplaatsing van industriële sectoren en daarmee samenhangende banen.

1.5

Daarom moet worden gestreefd naar een eerlijke transitie waarbij rekening kan worden gehouden met zowel de werkgelegenheids- als de verdelingseffecten van een overgang naar klimaatneutraliteit. In dit verband dringt het EESC aan op herverdelingsmaatregelen waarmee ervoor gezorgd kan worden dat financiële middelen terechtkomen bij huishoudens met een laag inkomen en bij andere kwetsbare groepen. Door aldus te voorkomen dat inkomensongelijkheden tijdens het lopende proces verder toenemen, moet sociale uitsluiting tot een minimum worden beperkt.

1.6

Omdat belastingen in verband met de groene transitie onder de bevoegdheid van de lidstaten vallen, moeten deze er met hun nationale fiscale maatregelen voor zorgen dat de groene transitie duurzamer wordt en minder zwaar drukt op de meest kwetsbare bevolkingsgroepen.

1.7

Daarom zou het fiscale beleid tijdens de transitie uit drie componenten moeten bestaan: het beginsel dat de vervuiler betaalt, met aanvullende herverdelingsmaatregelen ten behoeve van huishoudens met een laag inkomen; gerichte inkomenssteun; en belastingvoordelen voor energiebesparende apparaten voor woningen. Deze aanpak zou i) de aanschaf van elektrische voertuigen ondersteunen; ii) groene technologieën in woningen stimuleren; en iii) de energie-efficiëntie van gebouwen verbeteren. (al heeft de herziene energiebelastingrichtlijn (1) eveneens als doel om de energie-efficiëntie te verbeteren en tegelijkertijd kwetsbare groepen te beschermen). Voor huishoudens met de laagste inkomens, die mogelijk te weinig belasting betalen om baat hebben bij belastingvoordelen, wordt inkomenssteun als de beste maatregel aanbevolen.

1.8

Ook de uitgifte door de overheid van vouchers waarmee aankopen en investeringen in groene technologieën en producten kunnen worden bekostigd, zou kwetsbare groepen kunnen helpen tijdens de transitie.

1.9

De belastingvoordelen in Nederland voor particulieren die elektrische voertuigen kopen zijn een goed voorbeeld van hoe de aanschaf van milieuvriendelijke voertuigen gestimuleerd kan worden. Op die manier is er ook een veel kleinere kans op verstoringen door subsidies, waar leveranciers vaak ten koste van consumenten van profiteren (2).

1.10

Er zou bovendien kunnen worden gekeken naar de ervaring die lidstaten als Duitsland, Frankrijk en Italië hebben opgedaan met lagere btw-tarieven voor energie-efficiënte producten, energie-efficiënte technologie en woningrenovaties om gebouwen energie-efficiënter te maken. De btw is echter per definitie niet progressief. Om zo’n aanpak af te stemmen op huishoudens met een laag inkomen zouden flankerende maatregelen zoals een vast vergoedingsbedrag nodig kunnen zijn, zodat deze huishoudens eerder geneigd zijn van de mogelijkheden gebruik te maken. Verder wijst het EESC erop dat energiegemeenschappen (Richtlijn (EU) 2019/944 (3)) en hernieuwbare-energiegemeenschappen (Richtlijn (EU) 2018/2001 (4)) kunnen uitgroeien tot een belangrijk instrument om burgers en kwetsbare groepen bij de groene transitie terzijde te staan.

1.11

Het Fonds voor een rechtvaardige transitie (JTF) speelt een cruciale rol. Dit financiële instrument moet een doeltreffende oplossing bieden voor de sociaal-economische gevolgen van de transitie voor de economieën van de EU die momenteel sterk afhankelijk zijn van fossiele brandstoffen of activiteiten waarbij veel broeikasgassen vrijkomen, en er vooral voor zorgen dat de transitie gemakkelijker verloopt voor werkenden en huishoudens die de gevolgen ondervinden van de huidige veranderingen.

1.12

Net als in eerdere adviezen wijst het EESC erop dat het Fonds voor een rechtvaardige transitie ondanks zijn strategische karakter wellicht niet genoeg gewicht in de schaal legt om steun te bieden bij de huidige economische veranderingen en daarom moet worden aangevuld met een adequaat gefinancierd sociaal klimaatfonds (SCF).

2.   Inleiding en context

2.1

De groene transitie is een enorme uitdaging voor de EU en voor toekomstige generaties, vooral nu de aanhoudende oorlog in Oekraïne tot economische onzekerheid leidt, zowel in algemene zin als meer specifiek met betrekking tot de energiesector. Het welslagen van de transitie staat of valt met sociale consensus, en die is alleen haalbaar als de steunmaatregelen in de hele EU doeltreffend ten uitvoer worden gelegd en populistische tegenstand wordt afgewend.

2.2

De EU dient volgens de Green Deal in 2030 niet 40 % maar minstens 55 % minder broeikasgassen uit te stoten dan in 1990 het geval was en bovendien in 2050 klimaatneutraal te zijn.

2.3

Het Fit for 55-pakket bevat een reeks beleidsvoorstellen om de doelstelling voor 2030 te halen. In dit verband wijst het EESC erop dat het heeft gepleit voor een groene transitie die ten volle wordt begrepen en gesteund door alle belanghebbenden en niet al te nadelig is voor huishoudens en kwetsbare groepen.

2.4

Dat de groene transitie in de hele EU aanzienlijke en langverwachte voordelen zal opleveren is voor het EESC een uitgemaakte zaak. In dit advies gaat het daarom in op de te verwachten negatieve kortetermijngevolgen van de al aan de gang zijnde groene transitie, met bijzondere aandacht voor sociale uitsluiting en inkomensongelijkheid, en dringt het aan op een eerlijke transitie die geen onevenredige impact heeft op huishoudens met een laag inkomen en kwetsbare groepen.

3.   Algemene en specifieke opmerkingen

3.1

De impact van de groene transitie zal niet overal in de EU gelijk zijn maar afhankelijk van verschillende economische en sociale variabelen juist aanzienlijk verschillen van land tot land, of zelfs tussen regio’s en gebieden binnen de lidstaten.

3.2

Regio’s die zwaar leunen op fossiele brandstoffen zijn en blijven bijzonder kwetsbaar voor de impact van de transitie en voor mogelijk banenverlies. Daarom zullen de maatregelen die nodig zijn om de sociale cohesie te ondersteunen conform het subsidiariteitsbeginsel wel sterk moeten verschillen van lidstaat tot lidstaat, of zelfs van regio tot regio, naargelang van de specifieke lokale situaties. In de herziene energiebelastingrichtlijn wordt echter voorgesteld een “overgangsperiode” te laten gelden en de lidstaten de mogelijkheid te geven om kwetsbare huishoudens tot tien jaar na de invoering van de herziene belastingtarieven vrij te stellen van de belasting op verwarmingsbrandstoffen.

3.3

Vanuit methodologisch oogpunt bezien hadden de tot dusver door de Commissie uitgevoerde effectbeoordelingen van de Commissie voornamelijk betrekking op de EU als geheel. Daardoor missen ze de diepgang die nodig is voor een aanpak per land en per regio, waarbij de aandacht kan worden gericht op de te verwachten gevolgen voor lokale economieën en gemeenschappen. Het voorstel betreffende de energiebelastingrichtlijn vormt wat dit betreft een uitzondering, aangezien het de uitkomst is van een gerichte microanalyse, waarvan vaker gebruik zou moeten worden gemaakt bij de uitvoering van de Green Deal.

3.4

Een meer gerichte analyse, waarbij lokale kenmerken in aanmerking worden genomen, zou waardevolle informatie moeten opleveren, vooral over huishoudens die de gevolgen van de groene transitie ondervinden. Aan de hand daarvan kunnen regeringen passende maatregelen nemen om de naar verhouding zware gevolgen van het lopende proces voor armere en kwetsbare groepen te beperken.

3.5

Het EESC wijst op twee grote risico’s — dat wil zeggen ongunstige sociale en economische gevolgen — van de groene transitie: i) toenemende inkomensverschillen; en ii) verplaatsing van industriële sectoren en daarmee samenhangende banen.

3.6

De overstap naar een klimaatbestendige en koolstofarme economie is met name voor huishoudens en gemeenschappen met lage inkomens een hele opgave, vooral in regio’s die qua ontwikkeling achterblijven bij de stedelijke gebieden. Om de hierboven geuite zorgen weg te nemen is het daarom van het grootste belang dat de transitie gepaard gaat met een passende reeks fiscale maatregelen, waaronder financiële steun.

3.7

Bovendien krijgen de zwakste delen van de bevolking het door de transitie mogelijk extra moeilijk, met name omdat de prijzen van grondstoffen tijdens dit proces nog fors zouden kunnen stijgen. Als de hogere koolstofkosten worden verdisconteerd, zou de transitie er inderdaad toe kunnen leiden dat juist degenen die het zich het minst kunnen veroorloven met stijgende energie- en brandstofprijzen te maken krijgen. Zeker in de huidige macro-economische context — eerder dit jaar kampten diverse lidstaten al met hoge inflatie — baart dat de nodige zorgen (5).

3.8

Daarom moet worden gestreefd naar een eerlijke transitie waarbij rekening kan worden gehouden met zowel de werkgelegenheids- als de verdelingseffecten van een overgang naar klimaatneutraliteit. Een dergelijke aanpak moet worden beschouwd als een integraal onderdeel van het kader voor de groene transitie en mag niet alleen neerkomen op een reeks aanvullende corrigerende maatregelen.

3.9

Er zijn herverdelingsmaatregelen nodig die het mogelijk maken dat financiële middelen terechtkomen bij huishoudens met een laag inkomen en kwetsbare groepen, zodat sociale uitsluiting en grotere inkomensongelijkheid worden voorkomen. Daarbij kan het bijvoorbeeld gaan om milieubelastingen op basis van het beginsel dat de vervuiler betaalt, waarbij inkomens boven een bepaalde drempel hogere tarieven betalen voor koolstofintensieve energie.

3.10

Als belastingen in verband met de groene transitie overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel onder de bevoegdheid van de lidstaten vallen, zijn er nationale fiscale maatregelen nodig om ervoor te zorgen dat de groene transitie duurzamer wordt en minder zwaar drukt op de meest kwetsbare bevolkingsgroepen, zodat de regressieve effecten die vaak gepaard gaan met milieubelastingen mogelijk worden voorkomen

3.11

Het fiscale beleid tijdens de transitie zou uit drie componenten moeten bestaan: het beginsel dat de vervuiler betaalt, met aanvullende herverdelingsmaatregelen ten behoeve van huishoudens met een laag inkomen; gerichte inkomenssteun; en belastingvoordelen voor energiebesparende huishoudelijke producten. Deze aanpak zou i) de aanschaf van elektrische voertuigen ondersteunen; ii) groene technologieën in woningen stimuleren; en iii) de energie-efficiëntie van gebouwen verbeteren. Ook de herziene energiebelastingrichtlijn heeft echter al tot doel de energie-efficiëntie te verbeteren en tegelijkertijd kwetsbare groepen te beschermen. Voor huishoudens met de laagste inkomens, die mogelijk te weinig belasting betalen om baat te hebben bij belastingvoordelen, wordt inkomenssteun als de beste maatregel aanbevolen.

3.12

Ook de uitgifte door de overheid van vouchers voor investeringen in groene technologieën en de aanschaf van groene producten zou kwetsbare groepen kunnen helpen tijdens de transitie.

3.13

De fiscale regelingen Nederland voor particulieren die elektrische voertuigen kopen zijn een goed voorbeeld van hoe de aanschaf van milieuvriendelijke voertuigen van de nieuwe generatie gestimuleerd kan worden. Op die manier is er ook minder kans op verstoringen door meer generieke subsidies. Het belastingvriendelijke beleid voor elektrische voertuigen in Nederland geldt ook voor registratie- en wegenbelastingen, waarmee het gunstige juridisch kader compleet is. In dit verband zouden belastingvoordelen specifiek ten goede kunnen komen aan huishoudens met een laag inkomen, die het tijdens de transitie naar groene technologieën naar verwachting het zwaarst te verduren zullen krijgen.

3.14

Het beleid van lidstaten als Duitsland, Frankrijk en Italië, die lagere btw-tarieven hebben ingevoerd voor energie-efficiënte producten, energie-efficiënte technologie en woningrenovaties om gebouwen energie-efficiënter te maken, zou kunnen worden verfijnd en uitgebreid. De btw is echter per definitie niet progressief. Om zo’n aanpak af te stemmen op huishoudens met een laag inkomen zouden daarom flankerende maatregelen zoals een vast vergoedingsbedrag nodig kunnen zijn, zodat deze huishoudens eerder geneigd zijn van de mogelijkheden gebruik te maken.

3.15

Het Fonds voor een rechtvaardige transitie is van onschatbaar belang. Dit financiële instrument moet een doeltreffende oplossing bieden voor de sociaal-economische consequenties van de transitie voor de economieën van de EU die momenteel sterk afhankelijk zijn van fossiele brandstoffen of van industriële activiteiten waarbij veel broeikasgassen vrijkomen, en er vooral voor zorgen dat de transitie soepeler verloopt voor werkenden en huishoudens die de gevolgen ondervinden van de huidige veranderingen.

3.16

Net als in zijn eerdere advies “Faciliteit voor overheidsleningen en wijziging van het fonds voor een rechtvaardige transitie” (6) wijst het EESC erop dat het Fonds voor een rechtvaardige transitie (JTF) weliswaar een belangrijke rol speelt, maar gezien zijn middelen en takenpakket weleens niet zou kunnen volstaan om de huidige economische veranderingen te ondersteunen. Het JTF moet daarom worden aangevuld met een adequaat gefinancierd sociaal klimaatfonds (SCF), zoals het EESC al bepleitte in zijn advies over een door het Cohesiefonds en NGEU gefinancierd klimaataanpassingsfonds (7).

3.17

Een dergelijk aanvullend fonds zou lage inkomens en kwetsbare groepen moeten beschermen tegen de negatieve effecten van de transitie, waarbij het wel hand in hand dient te gaan met goede praktijken die moeten voorkomen dat inkomensongelijkheden überhaupt verder toenemen Tegelijkertijd waarschuwt het EESC dat het SCF, zoals al door verschillende belanghebbenden is benadrukt, met zijn huidige organisatie en financiële capaciteit (en ook het feit dat de inwerkingtreding ervan met een jaar is uitgesteld) waarschijnlijk niet voldoende zal zijn om de meest kwetsbare delen van de bevolking doeltreffend te ondersteunen. De kosten van een verschuiving van traditionele naar elektrische voertuigen zouden bijvoorbeeld zonder fiscale prikkels of financiële steun weleens te hoog kunnen uitvallen en dus onbetaalbaar kunnen zijn voor huishoudens met een laag inkomen en kwetsbare huishoudens (8).

3.18

Op Europees en lokaal niveau zouden de verantwoordelijke autoriteiten daarom een passend fiscaal beleid moeten ontwikkelen om de negatieve gevolgen van de transitie te verzachten, zonder afbreuk te doen aan de stimulansen voor veranderingen met betrekking tot groene investeringen en consumptie die het overgangsproces vereist. Belangrijk is dat dergelijke mechanismen vergezeld gaan van maatregelen om inclusieve governance en de actieve betrokkenheid van degenen die het meest worden getroffen door de groene transitie te waarborgen. Het is wel zo dat de herziene energiebelastingrichtlijn voorziet in overgangsperioden voor de belasting van bepaalde producten of investeringen ter vermindering van het energieverbruik.

3.19

Het EESC herinnert alle instellingen die betrokken zijn bij de groene transitie aan het belang van de sociale dialoog en de nuttige rol van het maatschappelijk middenveld op Europees, nationaal, sectoraal en regionaal niveau. De sociale dialoog zorgt voor een brede betrokkenheid van alle belanghebbenden en beschermt bovendien kwetsbare groepen en de werkgelegenheid in de hele EU, en speelt als zodanig een cruciale rol bij het beheren en faciliteren van de groene transformatie.

3.20

Verschillende Europese landen werken al met progressieve belastingheffing, gerichte socialezekerheidsregelingen en passende mechanismen voor sociale dialoog. Op basis van de bestaande goede praktijken zouden zulke maatregelen daarom ingevoerd en verder versterkt kunnen worden en van grote waarde kunnen blijken te zijn om een verdere toename van ongelijkheid en sociale uitsluiting af te wenden.

3.21

Het EESC is er stellig van overtuigd dat het creëren van breed begrip en van politiek en maatschappelijk draagvlak voor het klimaatbeleid in Europese landen zal leiden tot een sterkere en betere groene transitie, terwijl deze juist aan legitimiteit en kracht dreigt in te boeten als de lasten en negatieve gevolgen ervan onevenredig zwaar op de schouders van armere huishoudens terechtkomen.

3.22

Wat dit betreft zouden regeringen, in overleg met het maatschappelijk middenveld, moeten proberen de impact van de groene transitie op de werkgelegenheid in de zwaarst getroffen gebieden van de EU te beperken, mede door middel van gerichte en innovatieve arbeidsmarktmaatregelen, waaronder opleidings- en onderwijsprogramma’s voor werkenden in koolstofintensieve sectoren.

3.23

Door de groene transitie zouden de verschillen tussen meer geavanceerde economieën in de EU en economieën die nog steeds sterk afhankelijk zijn van koolstofintensieve industrieën kunnen toenemen. Hetzelfde geldt voor de ongelijkheden en concurrentieverschillen tussen landen en tussen stedelijke gebieden enerzijds en perifere, landelijke en afgelegen gebieden anderzijds.

3.24

Voor de groene transitie is het zaak om de klimaatdoelstellingen van de Europese Green Deal te verwezenlijken en tegelijkertijd werk te maken van de agenda voor sociale rechtvaardigheid van de Europese pijler van sociale rechten. De groene transitie brengt structurele veranderingen met zich mee (naar verwachting op zowel economisch als sociaal niveau). Om kans van slagen te hebben moet zij gepaard gaan met sociale maatregelen, waaronder sociale investeringen om klimaatneutraliteit te bevorderen en een klimaat te scheppen waarin dynamische en concurrerende Europese bedrijven gedijen die bijvoorbeeld voor groene banen en economische groei kunnen zorgen.

3.25

Het EESC benadrukt daarom het belang van nauwere samenwerking in de hele EU. Daarvoor is een doeltreffende politieke en sociale dialoog nodig met als doel flankerende economische en sociale beleidsmaatregelen te ontwikkelen die de huidige transitie ondersteunen en worden afgestemd op de verschillende sociale en economische omstandigheden van de betrokken gemeenschappen.

3.26

Een dergelijke samenwerking is ook geboden ten aanzien van Europese landen die geen lid zijn van de EU, om te voorkomen dat bedrijven en werkgelegenheid worden verplaatst naar landen die niet zoals de EU een groenere en duurzamere economische ontwikkeling nastreven. Dat zou zijn weerslag kunnen hebben op de interne markt en op de groene transitie zelf, in die zin dat deze mogelijk aan effectiviteit inboeten en dat de zwakste delen van de bevolking met nog negatievere gevolgen te maken krijgen.

3.27

Ook zouden de lidstaten meer maatregelen moeten nemen om belastingontduiking en -ontwijking aan te pakken en misbruik van overheidsmiddelen te voorkomen, aangezien dat extra middelen zou opleveren om de herverdelingsmaatregelen ter ondersteuning van de transitie te financieren.

3.28

Tot slot wijst het EESC erop dat energiegemeenschappen (Richtlijn (EU) 2019/944) en hernieuwbare-energiegemeenschappen (Richtlijn (EU) 2018/2001) kunnen uitgroeien tot een belangrijk instrument om burgers en kwetsbare groepen bij de groene transitie terzijde te staan. Dergelijke gemeenschappen kunnen allerlei rechtsvormen aannemen (verenigingen, coöperaties, partnerschappen, non-profitorganisaties of kleine/middelgrote ondernemingen), wat betekent dat het voor burgers en andere marktdeelnemers gemakkelijker wordt om samen te werken en gezamenlijk te investeren in energiegoederen. Dat zou de weg naar een koolstofarmer en flexibeler energiesysteem kunnen helpen vrijmaken. Dankzij de energiegemeenschappen kunnen burgers namelijk op gelijke voet met andere spelers toegang krijgen tot alle geschikte energiemarkten, waarmee ze hun energiekosten verlagen of zelfs inkomsten zouden kunnen genereren.

---

(1)  Richtlijn 2003/96/EG van de Raad van 27 oktober 2003 tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit (PB L 283 van 31.10.2003, blz. 51).

(2)  Nederland stimuleert de aankoop van milieuvriendelijke voertuigen. Volgens een rapport van de Klimaatgroep zijn er subsidies van maximaal 4 000 EUR voor de aanschaf of lease van nieuwe elektrische personenauto’s en van 5 000 EUR voor bestelwagens. Er zijn ook concurrerende fiscale prikkels zoals een lage wegenbelasting (MRB), geen aanschafbelasting (BPM) en geen belasting voor particulier gebruik. Zie Netherlands: Taking action on zero emission vehicles.

(3)  Richtlijn (EU) 2019/944 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juni 2019 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en tot wijziging van Richtlijn 2012/27/EU (PB L 158 van 14.6.2019, blz. 125).

(4)  Richtlijn (EU) 2018/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen (PB L 328 van 21.12.2018, blz. 82).

(5)  De inflatie is in de afgelopen weken gedaald.

(6)  Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de leenfaciliteit voor de overheidssector in het kader van het mechanisme voor een rechtvaardige transitie (COM(2020) 453 final — 2020/0100 (COD)) en over het gewijzigd voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot oprichting van het Fonds voor een rechtvaardige transitie (COM(2020) 460 final — 2020/0006 (COD)) (PB C 429 van 11.12.2020, blz. 240).

(7)  Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het door het Cohesiefonds en NGEU gefinancierd klimaataanpassingsfonds (initiatiefadvies) (PB C 486 van 21.12.2022, blz. 23).

(8)  Joanna Gill, Can Europe’s new Social Climate Fund protect poor from rising carbon cost?, Reuters, december 2022.