ADVIES VAN DE EUROPESE CENTRALE BANK

van 6 juni 2023

inzake het voorstel voor een richtlijn inzake passende zorgvuldigheid in het bedrijfsleven op het gebied van duurzaamheid

(CON/2023/15)

(2023/C 249/03)

Inleiding en rechtsgrondslag

Op 23 februari 2022 heeft de Europese Commissie het voorstel gepubliceerd voor een richtlijn inzake passende zorgvuldigheid in het bedrijfsleven op het gebied van duurzaamheid en tot wijziging van Richtlijn (EU) 2019/1937 (1) (hierna “de ontwerprichtlijn” genoemd).

De Europese Centrale Bank (ECB) heeft besloten op eigen initiatief een advies over de ontwerprichtlijn uit te brengen. De adviesbevoegdheid van de ECB is gebaseerd op artikel 127, lid 4, en artikel 282, lid 5, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, aangezien de ontwerprichtlijn bepalingen bevat betreffende de taken van de ECB op het gebied van het bedrijfseconomisch toezicht op kredietinstellingen krachtens artikel 127, lid 6, van het Verdrag en de bijdrage van het Europees Stelsel van centrale banken tot een goede beleidsvoering van de bevoegde autoriteiten ten aanzien van de stabiliteit van het financiële stelsel, zoals bedoeld in artikel 127, lid 5, van het Verdrag. Overeenkomstig artikel 17.5, eerste zin, van het reglement van orde van de Europese Centrale Bank heeft de Raad van bestuur dit advies goedgekeurd.

1. Algemene opmerkingen

1.1.

De ontwerprichtlijn legt bepaalde grote ondernemingen verplichtingen op tot het betrachten van passende zorgvuldigheid op het gebied van mensenrechten en het milieu (2), met inbegrip van de vaststelling van feitelijke en potentiële negatieve effecten (3), de integratie van passende zorgvuldigheid in het beleid van de ondernemingen (4), de preventie of beperking van negatieve effecten (5), het instellen van een klachtenprocedure (6), het toezicht op maatregelen en beleid (7), en de verslaglegging (8). In dit verband specificeert de ontwerprichtlijn dat een “onderneming” die valt onder de werkingssfeer van de ontwerprichtlijn onder meer “een gereglementeerde financiële onderneming” (9) omvat, die op haar beurt onder meer een kredietinstelling omvat zoals gedefinieerd in Verordening (EU) nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad (10) (hierna een “kredietinstelling” genoemd, en gezamenlijk “kredietinstellingen”).

1.2.

Voorts verplicht de ontwerprichtlijn de daaronder vallende ondernemingen om passende maatregelen te nemen ter identificering van feitelijke en potentiële negatieve effecten op mensenrechten en negatieve milieueffecten van hun eigen activiteiten of die van hun dochterondernemingen en, indien deze verband houden met hun waardeketens, van hun gevestigde zakelijke relaties (11). In het geval van gereglementeerde financiële ondernemingen, met inbegrip van kredietinstellingen, wordt in de ontwerprichtlijn gedefinieerd dat het begrip “waardeketen” de activiteiten omvat van cliënten die leningen, kredieten en andere financiële diensten ontvangen (12). Hoewel passende zorgvuldigheid op het gebied van mensenrechten en het milieu buiten de bevoegdheden van de ECB valt, kan de ontwerprichtlijn belangrijke praktische gevolgen hebben voor kredietinstellingen. Vanuit dit oogpunt verdient het de aanbeveling dat de ontwerprichtlijn voorziet in regelingen voor samenwerking en informatie-uitwisseling tussen enerzijds de autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor het toezicht op de naleving van de ontwerprichtlijn door kredietinstellingen en anderzijds de autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor het prudentieel toezicht op kredietinstellingen, waaronder de ECB. In dit verband merkt de ECB op dat de medewetgevers van de Unie regelingen hebben getroffen voor samenwerking en informatie-uitwisseling tussen enerzijds prudentiële toezichthoudende autoriteiten en anderzijds de bevoegde toezichthoudende autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor het toezicht op de naleving door kredietinstellingen van Uniewetgeving die van toepassing op andere werkterreinen, die buiten de bevoegdheden van de ECB voor het prudentieel toezicht op kredietinstellingen vallen. Dergelijke regelingen zijn bijvoorbeeld vastgesteld op het gebied van de bestrijding van witwassen en terrorismefinanciering (13), markten voor financiële instrumenten (14) en marktinfrastructuren (15).

1.3.

De ontwerprichtlijn voert een wettelijke aansprakelijkheidsregeling in voor bedrijven die hun verplichtingen ter voorkoming van mogelijke negatieve effecten en beëindiging van daadwerkelijke negatieve effecten niet nakomen, indien deze niet-nakoming tot schade leidt (16). Hoewel nadere details over de wettelijke aansprakelijkheidsregeling (bijvoorbeeld de definitie van gedekte schade en de bewijslast) moeten worden vastgesteld, wordt verwacht dat de procesrisico’s voor banken als gevolg van deze aansprakelijkheidsregeling aanzienlijk zullen toenemen. De ECB verwacht dat onder toezicht staande kredietinstellingen deze risico’s beheren in overeenstemming met de door de ECB meegedeelde verwachtingen op het gebied van prudentieel toezicht. In dit verband wordt opgemerkt dat de ECB tot dusver een risicogebaseerde benadering heeft gehanteerd bij de beoordeling van de blootstelling van een bank aan risico’s op het gebied van milieu, maatschappij en ondernemingsbestuur (Environmental, Social and Governance risks, hierna de “ESG-risico’s” genoemd). Zo heeft de ECB bijvoorbeeld meegedeeld dat banken inzicht moeten krijgen in de gevolgen van de overgang naar een duurzamere economie voor hun transacties en blootstellingen, en dergelijke risico’s moeten opnemen in hun algemene risicobeheerstrategie (17). Vanuit dit oogpunt kan voortzetting van kredietverlening ten behoeve van activiteiten die aan hoge transitierisico’s zijn blootgesteld, alleen worden geacht in overeenstemming te zijn met gedegen risicobeheer indien de kredietnemer beschikt over een geloofwaardig, wetenschappelijk onderbouwd en op de Overeenkomst van Parijs afgestemd transitieplan (18) om zijn overgangsrisico in de loop van de tijd te beheren en te verminderen. Een gedegen beheer van het overgangsrisico omvat met name ook een goed beheer van procesrisico’s. In dit verband benadrukt de ECB dat bij de invoering van wettelijke aansprakelijkheid in verband met de negatieve effecten van dergelijke leningen rekening moet worden gehouden met de rol van transitieplanning bij ondernemingen en dat deze rol moet worden erkend. Conform de bovengenoemde toezichtbenadering kan kredietverlening ten behoeve van activiteiten die aan hoge transitierisico’s zijn blootgesteld, niettemin worden geacht in overeenstemming te zijn met gedegen risicobeheerbenaderingen, zolang de marginale bijdrage van de voorgenomen of uitgevoerde activiteiten coherent blijft met geloofwaardige transitieplannen. Dit is van cruciaal belang om ervoor te zorgen dat banken in staat zijn transitie-inspanningen te financieren voor cliënten die nog niet voldoen aan de klimaatdoelstellingen van de EU en de Overeenkomst van Parijs, maar wel voornemens zijn hieraan te voldoen.

1.4.

De ontwerprichtlijn verplicht de ondernemingen die onder de ontwerprichtlijn vallen om een transitieplan vast te stellen om ervoor te zorgen dat het bedrijfsmodel en de strategie van de onderneming verenigbaar zijn met de overgang naar een duurzame economie en met de beperking van de opwarming van de aarde tot 1,5 °C overeenkomstig de Overeenkomst van Parijs (19). Meer specifiek dient een onderneming emissiereductiedoelstellingen in haar plan op te nemen indien de onderneming klimaatverandering als een belangrijk risico beschouwt. Hoewel de verplichting om een transitieplan vast te stellen door de ontwerprichtlijn wordt opgelegd, zijn de inhoud en de praktische vereisten voor de openbaarmaking van een transitieplan afzonderlijk vastgelegd in Richtlijn (EU) 2022/2464 van het Europees Parlement en de Raad (20) (hierna de “richtlijn duurzaamheidsrapportering door ondernemingen” (Corporate Sustainability Reporting Directive) of “CSRD” genoemd). Nauwe coördinatie en samenhang tussen de definities en vereisten van de ontwerprichtlijn en de CSRD is daarom van het grootste belang. De ECB benadrukt de noodzaak om consistentie en interoperabiliteit voor transitieplannen op basis van deze twee wetgevingsteksten te waarborgen. Het is belangrijk op te merken dat transitieplannen die worden vereist op grond van de ontwerprichtlijn en de CSRD qua doelen en strekking kunnen verschillen van transitieplannen die uit prudentieel oogpunt vereist zijn op grond van Richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad (21) (hierna de “richtlijn kapitaalvereisten” of “RKV” genoemd), die momenteel wordt herzien. De RKV heeft tot doel ervoor te zorgen dat kredietinstellingen ESG-risico’s grondig beoordelen en toekomstgerichte overwegingen van die risico’s integreren in hun strategieën, prijsstelling, doorlopende risicobewaking en -beheer, teneinde de veerkracht van de kredietinstelling te waarborgen.

1.5.

De ontwerprichtlijn verplicht de lidstaten een of meer toezichthoudende autoriteiten aan te wijzen die toezicht houden op de naleving van de daarin neergelegde verplichtingen (22). In dit verband zouden de autoriteiten die momenteel zijn aangewezen als bevoegde autoriteiten voor het toezicht op gereglementeerde financiële ondernemingen in het kader van de ontwerprichtlijn ook als toezichthoudende autoriteiten kunnen worden aangewezen ten aanzien van die financiële ondernemingen welke binnen het toepassingsgebied van de ontwerprichtlijn vallen (23). De ECB benadrukt dat het toezicht op de naleving van de in de ontwerprichtlijn vastgelegde verplichtingen een taak is die losstaat van de prudentiële taken van de nationale bevoegde autoriteiten (NBA’s) binnen het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (GTM) (24). Indien de NBA’s binnen het GTM door lidstaten worden aangewezen als toezichthoudende autoriteit in het kader van de ontwerprichtlijn, moeten zij de middelen krijgen om die nieuwe taken uit te voeren zonder dat afbreuk wordt gedaan aan hun huidige prudentiële verantwoordelijkheden. Voorts wijst de ECB nogmaals op de noodzaak van passende regelingen voor coördinatie, samenwerking en informatie-uitwisseling tussen enerzijds de autoriteiten die belast zijn met het toezicht op de naleving door kredietinstellingen van hun verplichtingen uit hoofde van de ontwerprichtlijn, en anderzijds de autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor het prudentieel toezicht op kredietinstellingen, waaronder de ECB. Dergelijke regelingen moeten eraan bijdragen dat onnodige dubbele rapportagevereisten en inconsistente besluitvorming met betrekking tot onder toezicht staande kredietinstellingen zoveel mogelijk worden voorkomen.

1.6.

De Commissie zal een Europees Netwerk van toezichthoudende autoriteiten oprichten dat bestaat uit vertegenwoordigers van de door de lidstaten aangewezen toezichthoudende autoriteiten. De Commissie kan Europese agentschappen verzoeken tot het netwerk toe te treden teneinde informatie uit te wisselen, wederzijdse bijstand te verlenen en maatregelen te treffen voor doeltreffende samenwerking (25). De ontwerprichtlijn sluit terecht de mogelijkheid uit dat de ECB wordt belast met het toezicht op de naleving van de ontwerprichtlijn door de belangrijke kredietinstellingen die onder haar rechtstreekse toezicht staan. Dit is in overeenstemming met de opvatting van de ECB dat deze taak niet valt binnen de reikwijdte van de taken op het gebied van prudentieel toezicht die krachtens artikel 127, lid 6, van het Verdrag aan de ECB kunnen worden opgedragen. Niettemin acht de ECB het van cruciaal belang dat het voorgestelde Europees Netwerk van toezichthoudende autoriteiten wordt uitgebreid met de ECB in haar hoedanigheid van prudentieel toezichthouder op kredietinstellingen. Dit verzekert coördinatie en biedt een solide rechtsgrondslag voor de totstandbrenging van regelingen voor samenwerking en informatie-uitwisseling tussen de ECB en de krachtens de ontwerprichtlijn aangewezen toezichthoudende autoriteiten, met name voor wat betreft de gereglementeerde financiële ondernemingen die onder het rechtstreekse prudentiële toezicht van de ECB vallen (d.w.z. belangrijke kredietinstellingen), maar die tegelijkertijd onderworpen zouden zijn aan het toezicht van de nationale toezichthoudende autoriteiten die door de lidstaten voor de toepassing van de ontwerprichtlijn zijn aangewezen.

1.7.

De ontwerprichtlijn bevat een definitie van de waardeketen van gereglementeerde financiële ondernemingen. Dit zou gevolgen kunnen hebben voor toekomstige regelgevingskaders, zoals de door de European Financial Reporting Advisory Group opgestelde Europese standaarden voor duurzaamheidsrapportage (26), die door de Commissie in het kader van de CSRD zullen worden goedgekeurd. De definitie moet zorgvuldig worden beoordeeld in de context van prudentiële regelgevingskaders, aangezien deze wellicht niet geschikt is voor gebruik in prudentiële regelgevingskaders. De reden hiervoor is dat het vanuit het oogpunt van prudentieel toezicht belangrijk is dat gereglementeerde financiële ondernemingen een volledig overzicht hebben van de transitierisico’s die inherent zijn aan hun waardeketen. Als zodanig kan een grondigere analyse en nader onderzoek van de definitie van de waardeketen nodig zijn voor zover deze betrekking heeft op gereglementeerde financiële ondernemingen.

1.8.

Tot slot benadrukt de ECB het belang van een geleidelijke en ordelijke inwerkingtreding van de ontwerprichtlijn om bedrijven in staat te stellen hun interne processen en zakelijke relaties aan de nieuwe vereisten aan te passen. Dit is met name van belang zodat gereguleerde financiële ondernemingen in staat zijn te zorgen voor een ordelijke herbeoordeling van de risico’s en cliffeffecten te vermijden die zouden kunnen leiden tot plotselinge beëindiging van financiële diensten met potentiële negatieve gevolgen voor de financiële stabiliteit.

Waar de ECB wijzigingen van het voorstel aanbeveelt, worden daartoe in een apart technisch werkdocument specifiek onderbouwde formuleringsvoorstellen opgenomen met een toelichting. Het technische werkdocument is in het Engels beschikbaar op EUR-Lex.

Gedaan te Frankfurt am Main, 6 juni 2023.

De president van de ECB

Christine LAGARDE

(1) COM (2022) 71 final.

(2) Zie artikel 4 van de ontwerprichtlijn.

(3) Zie artikel 6 van de ontwerprichtlijn.

(4) Zie artikel 5 van de ontwerprichtlijn.

(5) Zie artikel 7 en 8 van de ontwerprichtlijn.

(6) Zie artikel 9 van de ontwerprichtlijn.

(7) Zie artikel 10 van de ontwerprichtlijn.

(8) Zie artikel 11 van de ontwerprichtlijn.

(9) Zie artikel 3, punt a), iv) van de ontwerprichtlijn.

(10) Zie artikel 4, lid 1, punt 1, van Verordening (EU) nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en tot wijziging van Verordening (EU) nr. 648/2012 (PB L 176 van 27.6.2013, blz. 1).

(11) Zie artikel 6, lid 1, van de ontwerprichtlijn.

(12) Zie artikel 3, punt g), van de ontwerprichtlijn.

(13) Zie artikel 49 van Richtlijn (EU) 2015/849 van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2015 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering, tot wijziging van Verordening (EU) nr. 648/2012 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van Richtlijn 2005/60/EG van het Europees Parlement en de Raad en Richtlijn 2006/70/EG van de Commissie (PB L 141 van 5.6.2015, blz. 73); punt 3.1 tot en met 3.8 van Advies CON/2022/4 van de ECB. Alle ECB-adviezen zijn beschikbaar op EUR-Lex.

(14) Zie artikel 79 van Richtlijn 2014/65/EU van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 betreffende markten voor financiële instrumenten en tot wijziging van Richtlijn 2002/92/EG en Richtlijn 2011/61/EU (PB L 173 van 12.6.2014, blz. 349).

(15) Zie artikel 84 van Verordening (EU) nr. 648/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 4 juli 2012 betreffende otc-derivaten, centrale tegenpartijen en transactieregisters (PB L 201 van 27.7.2012, blz. 1).

(16) Zie artikel 22 van de ontwerprichtlijn.

(17) Zie “Guide on climate related and environmental risks” van de ECB, beschikbaar op de website over bankentoezicht van de ECB, www.bankingsupervision.europa.eu. Zie ook het persbericht “ECB sets deadlines for banks to deal with climate risks”, beschikbaar op de website over bankentoezicht van de ECB, www.bankingsupervision.europa.eu

(18) Zie de toespraak van Frank Elderson, “Running up that hill” — how climate related and environmental risks into mainstream in banking supervision and next steps for banks “risk management practices” beschikbaar op de website van de ECB, www.ecb.europa.eu

(19) Zie artikel 15 van de ontwerprichtlijn.

(20) Zie Richtlijn (EU) 2022/2464 van het Europees Parlement en de Raad van 14 december 2022 tot wijziging van Verordening (EU) nr. 537/2014, Richtlijn 2004/109/EG, Richtlijn 2006/43/EG en Richtlijn 2013/34/EU met betrekking tot duurzaamheidsrapportering door ondernemingen (PB L 322 van 16.12.2022, blz. 15).

(21) Zie artikel 76 van Richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en het prudentieel toezicht op kredietinstellingen, tot wijziging van Richtlijn 2002/87/EG en tot intrekking van de Richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG (PB L 176 van 27.6.2013, blz. 338).

(22) Artikel 17, lid 1, van de ontwerprichtlijn.

(23) Artikel 17, lid 5, van de ontwerprichtlijn.

(24) Zie artikel 2, punt 2, van Verordening (EU) nr. 1024/2013 van de Raad van 15 oktober 2013 waarbij aan de Europese Centrale Bank specifieke taken worden opgedragen betreffende het beleid inzake het prudentieel toezicht op kredietinstellingen (PB L 287 van 29.10.2013, blz. 63).

(25) Artikel 21 van de ontwerprichtlijn.

(26) Zie European Financial Reporting Advisory Group, “First Set of draft ESRS”, november 2022, beschikbaar op de website van de EFRAG, www.efrag.org