EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 9.11.2022
COM(2022) 596 final
2022/0370(COD)
Voorstel voor een
VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD
tot wijziging van Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 met betrekking tot de vaststelling van een gediversifieerde financieringsstrategie als algemene leenmethode
TOELICHTING
1.ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL
•Motivering en doel van het voorstel
De Commissie gebruikt al tientallen jaren opgenomen en verstrekte leningen om financiële bijstand in de vorm van leningen aan een begunstigd land te verlenen. De opgenomen en verstrekte leningen worden door de begroting van de Unie gegarandeerd en vallen onder het ruimere toepassingsgebied van de uitvoering van de begroting. De algemene regels voor dergelijke verrichtingen zijn vastgesteld in artikel 220 van Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 1 (het Financieel Reglement), waarin is bepaald dat de Commissie in een basisbesluit kan worden gemachtigd om namens de Unie of Euratom te lenen en de overeenkomstige bedragen aan de begunstigde lidstaten of derde landen door te lenen onder de voorwaarden die op de opgenomen leningen van toepassing zijn. De kasstromen tussen de opgenomen en verstrekte middelen en leningen worden op elkaar afgestemd. Dit betekent dat de markttransacties gebaseerd zijn op uitbetalingsbehoeften, wat de mogelijkheid beperkt om uiteenlopende leentransacties met het oog op de laagste kosten coherent te plannen met de beste marktkansen en looptijdstructuur.
De financieringsbehoeften voor Oekraïne vereisen een kosteneffectieve, flexibele en financieel gezonde beschikbaarstelling en uitbetaling, waarbij alle financieringsbehoeften, ook voor NextGenerationEU (NGEU), worden geïntegreerd. Het is van het grootste belang dat deze financiering volgens één financieringsmethode wordt georganiseerd, zodat tegelijkertijd aan verschillende beleidsbehoeften kan worden voldaan. Daartoe moet Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 worden gewijzigd om de gediversifieerde financieringsstrategie vast te stellen die momenteel wordt gebruikt voor leningen uit hoofde van Besluit (EU, Euratom) 2020/2053 2 als basismethode voor de uitvoering van opgenomen leningen. Deze strategie heeft de succesvolle beschikbaarstelling van middelen voor niet-terugvorderbare steun en leningen in het kader van Verordening (EU) 2021/241 3 en andere EU-beleidsterreinen in 2022 mogelijk gemaakt.
Hierdoor kan de Commissie op een kostenefficiënte, flexibele en financieel gezonde manier de bijstand aan Oekraïne financieren in het kader van de voorgestelde verordening tot vaststelling van een instrument voor de toekenning van steun aan Oekraïne 4 , zodat alle programma’s van de Unie die afhankelijk zijn van leningen parallel worden gefinancierd. De uitbreiding van het toepassingsgebied van de gediversifieerde financieringsstrategie gaat verder dan de financieringsbehoeften voor Oekraïne en zou voor toekomstige programma’s beschikbaar zijn. Zodoende kan de Commissie gebruikmaken van de infrastructuur, wat een geïntegreerde financieringsplanning en marktcommunicatie mogelijk maakt.
Zonder een zodanige financieringsmethode zou de Commissie de verschillende programma’s voor financiële bijstand afzonderlijk moeten blijven financieren. Dit zou kosten en complexiteit met zich meebrengen, omdat de verschillende programma’s voor financiële bijstand zouden concurreren om een beperkt aantal financieringsmogelijkheden. Dit zou het aanbod van Unieschulden versnipperen en de liquiditeit en de belangstelling van beleggers in de afzonderlijke programma’s verminderen. De financiering van alle financiële bijstand door middel van één enkele financieringsmethode zou de liquiditeit, waardoor obligaties van de Unie aantrekkelijker en goedkoper worden.
De gediversifieerde financieringsstrategie is een financieringsmethode waarmee financieringstransacties zo worden georganiseerd dat ze in overeenstemming zijn met de grenzen van de financiële aansprakelijkheid die in de basishandelingen zijn toegestaan om de beleidsdoelstellingen te verwezenlijken. De uitvoering van een gediversifieerde financieringsstrategie verandert niets aan de uit de leningen voortvloeiende financiële verplichtingen. De strategie biedt de Commissie meer flexibiliteit in de wijze waarop de Unie middelen aantrekt door middel van de uitgifte van obligaties.
Door een gediversifieerde financieringsstrategie als één enkele financieringsmethode te gebruiken, kan de Commissie het tijdstip en de looptijd van enkelvoudige financieringstransacties loskoppelen van de uitbetalingen aan de begunstigden. Middels een door de uitgifte van kortetermijnfinanciering (EU-schatkistpapier) gefinancierde gemeenschappelijke liquiditeitspool kan de Commissie betalingen organiseren volgens een regelmatig en overeengekomen tijdschema, los van het precieze tijdstip van de uitgifte van langlopende obligaties. Op die manier kunnen de begunstigden worden betaald, ongeacht de marktomstandigheden op het tijdstip van uitbetaling, en wordt voorkomen dat vaste bedragen onder volatiele of ongunstige omstandigheden moeten worden opgehaald. Gedurende de looptijd van het programma voor financiële bijstand worden de gegenereerde nettoverplichtingen volledig opgevangen door compenserende activa (uitstaande bedragen, nog af te lossen in het kader van leningen naarmate zij vervallen 5 ). Op deze basis worden de in artikel 310, lid 1, VWEU neergelegde beginselen van begrotingsneutraliteit en begrotingsevenwicht in acht genomen. De kosten worden volledig gedragen door de begunstigden op basis van één enkele kostentoewijzingsmethode die een transparante en evenredige toewijzing van de kosten waarborgt. De terugbetalingsverplichtingen moeten bij de begunstigden van de financiële bijstand blijven berusten, overeenkomstig artikel 220, lid 5, punt e), van het Financieel Reglement.
De gemeenschappelijke liquiditeitspool moet worden gehandhaafd op een niveau dat de Commissie in staat stelt alle verwachte uitstromen op korte termijn op te vangen, op basis van een robuuste liquiditeitsprognosecapaciteit. Door het bestaan van een grote, goed gevulde liquiditeitsbuffer, waarmee uitbetalingen over lange perioden kunnen worden beheerd, kan de gediversifieerde financieringsstrategie functioneren zonder dat er andere oplossingen voor tijdelijke cashtekorten nodig zijn.
Om de succesvolle uitvoering van de gediversifieerde financieringsstrategie zoveel mogelijk te ondersteunen, moet de Commissie, voor zover mogelijk, permanent op de markt aanwezig zijn en daartoe alle nodige transacties uitvoeren om de gunstigste financieringskosten te realiseren en transacties in schuldbewijzen van de Unie en Euratom te vergemakkelijken. Dit laatste is van cruciaal belang om de actieve betrokkenheid van een zo breed mogelijk scala van beleggers op de markten voor schuldinstrumenten van de Unie te ondersteunen.
Voor de uitvoering van de gediversifieerde financieringsstrategie is vereist dat één enkele reeks regels wordt gevolgd voor alle daarvan afhankelijke leen- en uitleenprogramma’s. Het Financieel Reglement, als één rulebook voor de uitvoering van de EU-begroting, moet de basis vormen voor die regels.
Na de inwerkingtreding van deze wijziging van het Financieel Reglement zal de Commissie een breder governancekader, risicobeheerprocedures en een kostentoewijzingsmethodeg vaststellen en toepassen.
Deze nieuwe regels van het Financieel Reglement moeten alleen van toepassing zijn op nieuwe financiële bijstand aan derde landen waarvoor de basishandelingen in werking treden op of na de datum van inwerkingtreding van deze wijzigingen van het Financieel Reglement en de parallelle wijziging van Verordening (EU, Euratom) 2020/2093.
De Commissie heeft een herschikking 6 van het Financieel Reglement voorgesteld, die momenteel door het Europees Parlement en de Raad wordt bestudeerd. Het onderhavige op zichzelf staande voorstel moet met spoed worden aangenomen en de wijzigingen moeten tijdens het wetgevingsproces in de in behandeling zijnde herschikking worden opgenomen.
•Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
De gediversifieerde financieringsstrategie is ingevoerd voor NGEU-leningen en is in die context tot dusver succesvol gebleken.
•Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Middels de gediversifieerde financieringsstrategie kan de leencapaciteit efficiënt worden gebruikt voor het beleid van de Unie dat van opgenomen en verstrekte leningen gebruik kan maken.
2.RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
•Rechtsgrondslag
Het voorstel is gebaseerd op artikel 322, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
•Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
De vaststelling van de algemene financiële regels van de EU valt onder de exclusieve bevoegdheid van de EU.
•Evenredigheid
Dit voorstel introduceert de wijzigingen die nodig zijn om de gediversifieerde financieringsstrategie uit te voeren als één enkele leenmethode en gaat niet verder dan die doelstelling. Deze enkele financieringsmethode is onontbeerlijk om de Unie in staat te stellen marktuitgiften aan te bieden die aan de toenemende financieringsbehoeften van alle respectieve programma’s kunnen voldoen. Omgekeerd zou voortzetting van financiering op basis van betalingen leiden tot hogere kosten en complexiteit en de succesvolle financiering van verschillende Unieprogramma’s onder gunstige voorwaarden in gevaar brengen. Het voorstel bevat geen regels die niet noodzakelijk zijn om de doelstellingen van het Verdrag te verwezenlijken.
3.EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
•Raadpleging van belanghebbenden
Voor deze beperkte wijziging heeft geen raadpleging van belanghebbenden plaatsgevonden.
De beleggers en de kapitaalmarkten waarderen de regelmaat en de voorspelbaarheid van de leentransacties van de Unie. Dit is mogelijk dankzij de gediversifieerde financieringsstrategie.
Er is gebleken dat de EU via een gediversifieerde financieringsstrategie doeltreffender met beleggers kan samenwerken en schulden kan uitgeven dan via een voortzetting van een gefragmenteerde aanpak voor het opnemen en verstrekken van leningen, waarbij de kasstromen tussen de geleende middelen en de leningen op elkaar worden afgestemd, wat momenteel vereist is voor financiële bijstand overeenkomstig artikel 220, lid 7, van het Financieel Reglement. De leden van het netwerk van primary dealers hebben ook het belang van regelmatige aanwezigheid op de markt benadrukt.
•Effectbeoordeling
Overeenkomstig de verklaring van de Commissie over toekomstige herzieningen van het Financieel Reglement 7 is geen effectbeoordeling vereist. Het Financieel Reglement voorziet in de algemene regels en het instrumentarium voor de uitvoering van de uitgavenprogramma’s van de Unie. Om het nieuwe instrument gereed te maken voor financiële steun aan Oekraïne, moeten gerichte technische wijzigingen in het Financieel Reglement worden aangebracht. Deze gerichte wijzigingen hebben geen betrekking op haalbare beleidsopties voor de Commissie en daarom is geen effectbeoordeling vereist. Er zijn geen directe economische, sociale of milieueffecten die voortvloeien uit herzieningen van de wetgeving en waarvoor analyse in een effectbeoordeling nuttig zou zijn.
Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Hoewel deze wijziging van het Financieel Reglement niet onder het programma voor gezonde en resultaatgerichte regelgeving (REFIT) valt, draagt zij bij tot de agenda voor betere regelgeving. Met dit voorstel wordt tegemoetgekomen aan de noodzaak om de bepalingen inzake de financiering van financiële bijstand te verbeteren en om de mogelijkheid van het gebruik van een gediversifieerde financieringsstrategie te veralgemenen. De voorgestelde aanpak is volledig in overeenstemming met het kader voor betere regelgeving en met de vereenvoudigingsinspanningen.
Grondrechten
Het voorstel is in overeenstemming met het Handvest van de grondrechten van de Unie.
4.GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel heeft geen rechtstreekse gevolgen voor het niveau van de kredieten in de begroting van de Unie. De terugbetalingsverplichtingen blijven bij de begunstigden van de financiële bijstand berusten, overeenkomstig artikel 220, lid 5, punt e), van het Financieel Reglement en de begrotingsbeginselen van goed financieel beheer en evenwicht. De leenkosten worden gedragen door de begunstigden op basis van één enkele kostentoewijzingsmethode die een transparante en billijke toewijzing van de kosten waarborgt.
5.OVERIGE ELEMENTEN
•Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De monitoring- en rapportageverplichtingen krachtens het Financieel Reglement zijn van toepassing.
•Artikelsgewijze toelichting
Artikel 1, lid 1, schrapt artikel 220, leden 2 en 7, van het Financieel Reglement om de leenmethoden van de gediversifieerde financieringsstrategie in aanmerking te nemen.
In artikel 1, lid 2, wordt een nieuw artikel 220 bis in het Financieel Reglement ingevoegd om de gediversifieerde financieringsstrategie als één enkele financieringsmethode vast te leggen.
Artikel 2 regelt de inwerkingtreding en de overgangsregel op grond waarvan de wijzigingen alleen van toepassing zijn op de financiële bijstand waarvoor de basisbesluiten na 9 november 2022 in werking treden.
2022/0370 (COD)
Voorstel voor een
VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD
tot wijziging van Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 met betrekking tot de vaststelling van een gediversifieerde financieringsstrategie als algemene leenmethode
HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 322, lid 1,
Gezien het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, en met name artikel 106 bis,
Gezien het voorstel van de Europese Commissie,
Na toezending van het ontwerp van wetgevingshandeling aan de nationale parlementen,
Gezien het advies van de Rekenkamer 8 ,
Handelend volgens de gewone wetgevingsprocedure,
Overwegende hetgeen volgt:
(1)Artikel 220 van Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad (“het Financieel Reglement”) bepaalt momenteel dat de Commissie namens de Unie of Euratom leningen opneemt om de overeenkomstige bedragen aan begunstigde lidstaten of derde landen door te lenen onder de voorwaarden die op de opgenomen leningen van toepassing zijn. In dat verband worden de kasstromen tussen de opgenomen en verstrekte leningen op elkaar afgestemd. Dat betekent dat de Unie markttransacties moet uitvoeren op basis van de uitbetalingsbehoeften voor elke specifieke lening, wat de mogelijkheid beperkt om uiteenlopende leentransacties met het oog op de laagste kosten coherent te plannen met de beste marktkansen en looptijdstructuur.
(2)De financiering van afzonderlijke programma’s voor financiële bijstand door middel van afzonderlijke financieringsmethoden leidt tot kosten en complexiteit, omdat de verschillende programma’s voor financiële bijstand concurreren om een beperkt aantal financieringsmogelijkheden. Hierdoor wordt het aanbod van schuldbewijzen van de Unie versnipperd en vermindert de liquiditeit en de belangstelling van beleggers in de afzonderlijke programma’s, ook al hebben alle schuldbewijzen van de Unie dezelfde hoge kredietwaardigheid. Financiële bijstand moet worden georganiseerd volgens één enkele financieringsmethode die de liquiditeit van de obligaties van de Unie en de aantrekkingskracht en kosteneffectiviteit van de uitgifte van de Unie vergroot.
(3)Dit wordt met name benadrukt in de huidige context van financiële steun aan Oekraïne, gezien de dringende financiële behoeften van het land. Recente ervaringen met de financieringsbehoeften van Oekraïne hebben de nadelen van een versnipperde aanpak bij de organisatie van de Unieschuld aan het licht gebracht. Om de positie van de Unie als uitgever van in euro luidende schuld te bevestigen, is het van het grootste belang om alle nieuwe uitgiften via één financieringsmethode te organiseren.
(4)De gediversifieerde financieringsstrategie heeft het mogelijk gemaakt met succes middelen aan te trekken voor subsidies en leningen in het kader van Verordening (EU) 2021/241 9 van het Europees Parlement en de Raad en andere programma’s van de Unie als bedoeld in artikel 2, lid 2, van Verordening (EU) 2020/2094 10 . Gezien de verwachte complexiteit van de verrichtingen die nodig zijn om in de dringende financiële behoeften van Oekraïne te voorzien en om op mogelijke toekomstige opgenomen en verstrekte leningen te anticiperen, is het passend een gediversifieerde financieringsstrategie vast te stellen als de enige financieringsmethode voor de uitvoering van leentransacties.
(5)Het model voor een dergelijke enkele financieringsmethode en de meeste elementen van de infrastructuur die nodig zijn voor de uitvoering ervan, zijn reeds vastgesteld in de vorm van de gediversifieerde financieringsstrategie krachtens Besluit (EU, Euratom) 2020/2053 11 ter financiering van maatregelen in het kader van Verordening (EU) 2020/2094. Het gebruik van deze strategie moet een flexibele uitvoering van het financieringsprogramma mogelijk maken, met volledige inachtneming van de beginselen van begrotingsneutraliteit en begrotingsevenwicht als bedoeld in artikel 310, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). De kosten moeten volledig worden gedragen door de begunstigden op basis van één enkele kostentoewijzingsmethode die een transparante en evenredige toewijzing van de kosten waarborgt. De terugbetalingsverplichtingen moeten bij de begunstigden van de financiële bijstand blijven berusten, overeenkomstig artikel 220, lid 5, punt e), van het Financieel Reglement.
(6)Voor de uitvoering van de gediversifieerde financieringsstrategie zou één enkele reeks regels moeten worden gevolgd voor alle daarvan afhankelijke leen- en uitleenprogramma’s. Deze regels moeten daarom aan de door het Europees Parlement en de Raad overeenkomstig artikel 322 VWEU vastgestelde horizontale financiële regels in het Financieel Reglement worden toegevoegd.
(7)Een gediversifieerde financieringsstrategie moet de Commissie meer flexibiliteit bieden met betrekking tot het tijdstip en de looptijd van enkelvoudige financieringstransacties en regelmatige en vaste uitbetalingen aan verschillende begunstigde landen mogelijk maken. De strategie moet op de bundeling van financieringsinstrumenten gebaseerd zijn. Dit zou de Commissie de flexibiliteit bieden om de betalingen aan de begunstigden onafhankelijk van de marktomstandigheden op het moment van uitbetaling te organiseren en zoveel mogelijk te voorkomen dat de Commissie vaste bedragen onder volatiele of ongunstige omstandigheden zou moeten ophalen.
(8)Hiervoor zou een gemeenschappelijke liquiditeitspool moeten worden opgericht. Een dergelijke gecentraliseerde liquiditeitsfunctie zou de financieringscapaciteit van de Unie veerkrachtiger maken en zou tegen tijdelijke mismatches tussen alle in- en uitstromen bestand zijn, op basis van een robuuste liquiditeitsprognosecapaciteit.
(9)De Commissie moet alle nodige transacties uitvoeren om permanent op de markt aanwezig te zijn en om de gunstigste financieringskosten te realiseren en transacties in schuldbewijzen van de Unie en Euratom te vergemakkelijken.
(10)Bij de uitbreiding van de gediversifieerde financieringsstrategie tot een breder scala van programma’s is het daarom passend dat de Commissie de nodige regelingen voor de uitvoering ervan vaststelt. Die regelingen moeten een governancekader, risicobeheerprocedures en een kostentoewijzingsmethode omvatten, met inachtneming van artikel 220, lid 5, punt e), van Verordening (EU, Euratom) 2018/1046. Met het oog op transparantie moet de Commissie het Europees Parlement en de Raad regelmatig en uitgebreid informeren over alle aspecten van haar strategie voor uitgifte- en schuldbeheer.
(11)In het belang van de rechtszekerheid en duidelijkheid met betrekking tot reeds toegekende financiële bijstand en met inachtneming van de financiële bijstand krachtens de gelijktijdig voorgestelde verordening tot vaststelling van een instrument voor de toekenning van steun aan Oekraïne 12 , moet deze verordening alleen gelden voor nieuwe financiële bijstand waarvan de basishandelingen op of na 9 november 2022 in werking treden.
(12)Gezien de urgentie die voortvloeit uit de uitzonderlijke omstandigheden ten gevolge van de niet-uitgelokte en ongerechtvaardigde aanvalsoorlog van Rusland, wordt het passend geacht gebruik te maken van de uitzondering op de periode van acht weken waarin is voorzien door artikel 4 van Protocol nr. 1 betreffende de rol van de nationale parlementen in de Europese Unie, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie, aan het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en aan het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie.
(13)In het licht van de huidige situatie in Oekraïne moet deze verordening met spoed in werking treden op de dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie.
(14)De desbetreffende bepalingen van het Financieel Reglement moeten derhalve worden gewijzigd,
HEBBEN DE VOLGENDE VERORDENING VASTGESTELD:
Artikel 1
Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 wordt als volgt gewijzigd:
(1)In artikel 220 worden de leden 2 en 7 geschrapt.
(2)Na artikel 220 wordt het volgende artikel 220 bis ingevoegd:
“Artikel 220 bis
Gediversifieerde financieringsstrategie
1. Behalve in naar behoren gemotiveerde gevallen past de Commissie een gediversifieerde financieringsstrategie toe die bestaat uit lenings- en schuldbeheertransacties ter financiering van programma’s voor financiële bijstand en opnamen van leningen die zijn toegestaan overeenkomstig artikel 5, lid 1, van Besluit (EU, Euratom) 2020/2053. De gediversifieerde financieringsstrategie wordt uitgevoerd door middel van alle noodzakelijke transacties om regelmatig op de kapitaalmarkt aanwezig te zijn, is gebaseerd op het bundelen van financieringsinstrumenten en maakt gebruik van een gemeenschappelijke liquiditeitspool.
2.De Commissie treft de noodzakelijke regelingen voor de uitvoering van de gediversifieerde financieringsstrategie. De Commissie informeert het Europees Parlement en de Raad regelmatig en uitgebreid over alle aspecten van haar strategie voor uitgifte- en schuldbeheer.”
Artikel 2
Deze verordening treedt in werking op de dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie.
Zij is van toepassing op programma’s voor financiële bijstand waarvan de basishandelingen op of na 9 november 2022 in werking treden.
Deze verordening is verbindend in al haar onderdelen en is rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat.
Gedaan te Brussel,
Voor het Europees Parlement Voor de Raad
De voorzitter De voorzitter