Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het gewijzigd voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende richtsnoeren van de Unie voor de ontwikkeling van het trans-Europees vervoersnetwerk, tot wijziging van Verordening (EU) 2021/1153 en Verordening (EU) nr. 913/2010 en tot intrekking van Verordening (EU) nr. 1315/2013

(COM(2022) 384 final/2 — 2021/0420 (COD))

(2023/C 75/28)

Algemeen rapporteur:

Stefan BACK

Raadpleging	Europees Parlement: 3.10.2022 Raad van de Europese Unie, 6.10.2022
Rechtsgrond	Artikelen 172 en 304 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Bevoegde afdeling	Vervoer, Energie, Infrastructuur en Informatiemaatschappij
Goedkeuring door de voltallige vergadering	27.10.2022
Zitting nr.	573
Stemuitslag (voor/tegen/onthoudingen)	155/0/0

1. Conclusies en aanbevelingen

1.1.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) wijst erop dat het in zijn advies over het voorstel voor een herziening van de TEN-T-verordening (1) en de verordening betreffende de corridors voor goederenvervoer per spoor (hierna “het TEN-T-voorstel” genoemd) (2), ingenomen was met de grotere nadruk op verbindingen met buurlanden, met inbegrip van partnerlanden en toetredingslanden.

1.2.

Het TEN-T-voorstel werd in december 2021 gepubliceerd; de Russische aanval op Oekraïne begon in februari 2022. Het EESC is het eens met het oordeel in het gewijzigde voorstel dat het geopolitieke speelveld hierdoor grondig door elkaar is geschud. Het is duidelijk geworden dat de EU slecht bestand is tegen onvoorziene ontwrichtende gebeurtenissen buiten haar grenzen, en dat de interne markt en het vervoersnetwerk niet los van elkaar mogen worden gezien wanneer het EU-beleid wordt uitgestippeld.

1.3.

De aandacht ging hierdoor terecht naar dringende bijstand aan Oekraïne. Zo werd onder meer de vervoersconnectiviteit met de EU verbeterd om de mobiliteits- en goederenstromen tussen Oekraïne en de EU te behouden en te versterken. Er is met name dringend hulp nodig om graan uit te voeren omdat verschillende havens aan de Zwarte Zee wegens de Russische blokkade onbruikbaar zijn.

1.4.

Het EESC is het ermee eens dat er onverwijld alternatieve logistieke routes voor alle vervoerswijzen moeten worden ingericht die de EU met Oekraïne verbinden. Dat is van levensbelang voor de economie en het economisch herstel van het land, en cruciaal om de wereldwijde voedselmarkten te stabiliseren en de voedselzekerheid te waarborgen.

1.5.

1.6.

Het EESC leest ook met voldoening dat het actieplan in “oproepen tot voorstellen in het kader van de Connecting Europe Facility” voorziet, waarmee gerichte steun kan gaan naar projecten die bedoeld zijn om de interoperabiliteit en connectiviteit van het EU-vervoersnetwerk met Oekraïne te verbeteren.

1.7.

Daarom schaart het EESC zich volledig achter de uitbreiding van het TEN-T naar Oekraïne en Moldavië, zoals aangeduid op de indicatieve kaarten in bijlage IV bij het gewijzigde voorstel. Dit plan komt op het juiste moment, en zou mettertijd een toegevoegde waarde kunnen zijn, met name doordat de vervoersstromen tussen Oekraïne en de EU er vlotter door kunnen worden gemaakt.

1.8.

De verbindingen in Oekraïne zullen deel uitmaken van de belangrijkste TEN-T-prioriteit, namelijk de Europese vervoerscorridors, die over een robuust uitvoeringssysteem beschikken in de vorm van coördinatoren, werkplannen, verschillende werkgroepen en een verplichting in het kader van het TEN-T-voorstel om de werkplannen rechtskracht te geven via een uitvoeringshandeling. Het EESC schaart zich volledig achter die krachtige politieke boodschap.

1.9.

1.10.

Daarom dringt het EESC aan op een krachtig en geloofwaardig uitvoeringssysteem voor de verbindingen die als onderdeel van de Europese vervoerscorridors beschouwd moeten worden, eventueel door de werkgroepen voor samenwerking met derde landen te versterken en hun aantal uit te breiden.

1.11.

Gezien de huidige politieke context lijkt het tevens gepast, en in overeenstemming met de opgelegde sancties, om de indicatieve TEN-T-verbindingen in Rusland en Wit-Rusland te schrappen.

1.12.

Het EESC is verrast dat er in het gewijzigde voorstel een uitdrukkelijke toezegging is opgenomen om te bekijken of de verbindingen in Wit-Rusland zelf en tussen Wit-Rusland en de lidstaten toch kunnen worden aangelegd indien het land een democratische ontwikkeling doormaakt. Rusland krijgt zo’n belofte echter niet. Het EESC is van mening dat dit soort toezeggingen in de toekomst moet worden vermeden.

1.13.

Het EESC merkt op dat sommige lidstaten problemen lijken te ervaren doordat hun verbindingen met Rusland geschrapt zijn, want sommige van die verbindingen blijven belangrijk voor de connectiviteit in de desbetreffende lidstaat. Het EESC beveelt dus aan om ook te kijken naar het belang dat deze verbindingen binnen de EU zelf kunnen hebben.

1.14.

Het EESC is het ermee eens dat het probleem van de verschillende spoorwijdten in de EU en Oekraïne eveneens moet worden aangepakt. Deze veranderingen zouden echter wel wat tijd kunnen vergen, en bieden dus waarschijnlijk niet meteen een oplossing voor de prangende efficiëntieproblemen.

1.15.

Aangezien de lidstaten enkel voor de Europese vervoerscorridors een migratieplan moeten opstellen, stelt het EESC voor om de verplichte migratie naar de EU-standaardwijdte van 1 435 mm tot die corridors te beperken, zodat de migratie consistent en gecoördineerd kan verlopen.

1.16.

Het EESC waarschuwt dat het voorstel om alle nieuwe spoorweginfrastructuur in het kernnetwerk of uitgebreide netwerk van het TEN-T met de EU-standaardspoorwijdte van 1 435 mm aan te leggen, in lidstaten met afwijkende spoorwijdten wel eens voor zeer complexe problemen in verband met de interne samenhang en knelpunten zou kunnen zorgen.

2. Algemene opmerkingen — Achtergrond

2.1. Verbindingen met Oekraïne en Moldavië en opheffing/afbouw van verbindingen in en met Rusland en Wit-Rusland

2.1.1.

Het voorstel van 27 juli 2022 tot wijziging van het door de Commissie in december 2021 ingediende TEN-T-voorstel (3), hierna “het gewijzigde voorstel” genoemd) is er gekomen naar aanleiding van de Russische oorlog tegen Oekraïne en de gevolgen ervan voor de toeleveringsketens, wat heeft aangetoond hoe belangrijk het is om TEN-T-verbindingen met naburige partnerlanden te hebben.

2.1.2.

Artikel 9 van het voorstel van de Commissie van december (hierna het “TEN-T-voorstel” genoemd) voorziet in samenwerking met derde landen met als doel hun infrastructuur op het TEN-T aan te sluiten en om duurzame economische groei en het concurrentievermogen te bevorderen. Tot de genoemde punten behoren onder meer de uitbreiding van het TEN-T naar derde landen, grenscontroleprocedures en -bewaking om te zorgen voor naadloze verkeersstromen, de voltooiing van relevante infrastructuurverbindingen, interoperabiliteit, facilitering van de scheepvaart en de ontwikkeling van ICT-systemen. Met de bijhorende kaarten wordt verduidelijkt welke verbindingen overeenkomstig de criteria van de TEN-T-verordening (4) tot het kernnetwerk of het uitgebreide netwerk behoren.

2.1.3.

Voor de Europese vervoerscorridors zijn specifieke criteria vastgelegd die verschillen van de criteria voor het kernnetwerk en het uitgebreide netwerk. De corridors zijn de strategisch belangrijkste onderdelen van het TEN-T (artikel 7 van het TEN-T-voorstel), en daarvoor gelden dus specifieke algemene prioriteiten die verschillen van die voor het kernnetwerk en het uitgebreide netwerk (artikelen 12 en 13), alsook specifieke uitvoeringsbepalingen (hoofdstuk V, artikelen 50-54).

2.1.4.

In de mededeling van de Commissie over solidariteitscorridors tussen de EU en Oekraïne (5) wordt een reeks infrastructuurproblemen vastgesteld die de EU en haar buurlanden moeten aanpakken om de economie en het herstel van Oekraïne te ondersteunen en het hoofd te bieden aan de leverings- en connectiviteitsproblemen tussen de EU, Oekraïne en de wereldmarkten. Er wordt voorgesteld om te beoordelen of de Europese vervoerscorridors naar Oekraïne en Moldavië kunnen worden uitgebreid teneinde de in- en uitvoer, met inbegrip van de uitvoer van landbouwproducten uit Oekraïne, veilig te stellen. In mei 2022 werd een memorandum van overeenstemming op hoog niveau over indicatieve kaarten van het TEN-T in Oekraïne ondertekend.

2.1.5.

Op 14 juli 2022 keurde de Commissie een gedelegeerde verordening met indicatieve kaarten voor het TEN-T-netwerk in Oekraïne en Moldavië goed, met als doel de TEN-T-normen naar deze buurlanden uit te breiden om vlotte verbindingen mogelijk te maken. Die kaarten zijn opgenomen in het gewijzigde voorstel. Daarnaast zijn er ook kaarten in te vinden waarop een uitbreiding van verschillende TEN-T-corridors naar Oekraïne en Moldavië wordt weergegeven.

2.1.6.

De indicatieve TEN-T-verbindingen in Rusland en Wit-Rusland zijn in het gewijzigde voorstel dan weer verwijderd.

2.1.7.

Bovendien zijn de verbindingen die het netwerk van de lidstaten aan de indicatieve TEN-T-verbindingen in Rusland en Wit-Rusland hadden moeten koppelen, gedegradeerd tot het uitgebreide netwerk.

2.2. Spoorwijdte

2.2.1.

In de mededeling over solidariteitscorridors met Oekraïne komt onder meer het probleem van de verschillende spoorwijdten in Oekraïne en de EU aan bod (respectievelijk 1 520 mm en 1 435 mm). Als gevolg daarvan is er momenteel onvoldoende overslagcapaciteit.

2.2.2.

Het gewijzigde voorstel is bedoeld om de spoorwijdte op het kernnetwerk en het uitgebreide netwerk in de EU te harmoniseren, zodat alle sporen uiteindelijk 1 435 mm breed zullen zijn. Nieuwe spoorinfrastructuur moet met die spoorwijdte gebouwd worden en lidstaten met een gedeeltelijk of volledig afwijkende spoorwijdte moeten binnen twee jaar na de inwerkingtreding van de verordening een plan opstellen om de bestaande spoorlijnen in de Europese vervoerscorridors naar 1 435 mm te migreren. De plannen daarvoor worden uitgewerkt in samenspraak met de betrokken omliggende lidstaten.

2.2.3.

In de migratieplannen wordt aangegeven welke spoorlijnen niet zullen migreren. Ook bevatten ze een kosten-batenanalyse om die beslissing te rechtvaardigen, met onder meer de gevolgen voor de interoperabiliteit.

2.2.4.

Voor Europese vervoerscorridors die goederenspoorlijnen met een andere spoorwijdte dan de Europese standaardspoorwijdte omvatten, moeten de uit de migratieplannen voortvloeiende prioriteiten voor infrastructuur- en investeringsplanning deel uitmaken van het eerste werkplan van de Europese coördinatoren.

2.2.5.

Ierland is vrijgesteld van de verplichting om de spoorwijdte te harmoniseren (artikelen 15 en 16 van het TEN-T-voorstel).

3. Algemene opmerkingen

3.1.

Het EESC wijst erop dat het in zijn advies over het TEN-T-voorstel ingenomen was met de grotere nadruk op verbindingen met de buurlanden, met inbegrip van partnerlanden en toetredingslanden.

3.2.

3.3.

De aandacht ging hierdoor terecht naar dringende bijstand aan Oekraïne. Zo werd onder meer de vervoersconnectiviteit met de EU verbeterd om de mobiliteits- en het goederenstromen tussen Oekraïne en de EU te behouden en te versterken. Er is met name dringend hulp nodig om graan uit te voeren omdat verschillende havens aan de Zwarte Zee wegens de Russische blokkade onbruikbaar zijn.

3.4.

In de bovengenoemde mededeling over solidariteitscorridors tussen de EU en Oekraïne werd voor het eerst gewag gemaakt van maatregelen om vlotte mobiliteits- en vervoersstromen tussen de EU en Oekraïne te verzekeren, en intussen zijn er ook een aantal genomen. Zo werd, in overeenstemming met de bepalingen van het TEN-T-voorstel inzake samenwerking met derde landen, geschikte infrastructuur in Oekraïne gebouwd en werden indicatieve uitbreidingen van TEN-T-verbindingen naar het land bevorderd.

3.5.

3.6.

Het EESC neemt er ook nota van dat de capaciteit van relevante terminals en grensovergangen, bijvoorbeeld op punten met een dubbele spoorwijdte, dringend vergroot moet worden, zoals aangegeven in de mededeling over de solidariteitscorridors.

3.7.

Het EESC staat tevens achter het in de mededeling over de solidariteitscorridors beschreven actieplan dat bedoeld is om de grensoverschrijdende verbindingen (weg-weg, spoor-weg en spoor-spoor) tussen de EU en Oekraïne op te waarderen, onder meer via bijkomende grensovergangen, om de uitbreiding van de corridors van het TEN-T-kernnetwerk in Oekraïne te beoordelen en zo de connectiviteit te verbeteren via de aanleg van spoorlijnen met de EU-standaardspoorwijdte in Oekraïne en Moldavië, en om de connectiviteit en bevaarbaarheid op de Rijn-Donaucorridor te bevorderen met het oog op efficiënter verkeer.

3.8.

3.9.

3.10.

Het EESC neemt er nota van dat verbindingen, terminals, havens en luchthavens in de indicatieve kaarten van de TEN-T-infrastructuur van Oekraïne in bijlage IV bij het gewijzigde voorstel ingedeeld worden bij het kernnetwerk of het uitgebreide netwerk, in overeenstemming met artikel 9, lid 2, van het TEN-T-voorstel.

3.11.

De indicatieve verbindingen binnen Oekraïne maken nu ook deel uit van de Europese vervoerscorridors, waardoor de corridors Noordzee-Oostzee, Scandinavië-Middellandse Zee, Oostzee-Adriatische Zee, Rijn-Donau en Oostzee-Zwarte Zee naar Oekraïne worden uitgebreid (zie de kaarten in bijlage III bij het gewijzigde voorstel).

3.12.

3.13.

Toch vindt het EESC het jammer dat zowel de algemene bepalingen inzake de samenwerking met derde landen als de bepalingen inzake de uitvoering van het instrument van de Europese vervoerscorridors en horizontale prioriteiten geen rechtsgrond lijken te bevatten om de corridorprioriteiten of het bijhorende uitvoeringssysteem, met inbegrip van coördinatoren, bestuur, het werkplan van de Europese coördinator of de uitvoeringshandeling, ook in derde landen toe te passen. Alleen artikel 52, lid 3, punt f), over het bestuur van de corridors maakt het mogelijk om werkgroepen voor samenwerking met derde landen in te richten, maar dat lijkt geen gevolgen te hebben voor het toepassingsgebied van de bepalingen inzake de trans-Europese corridors.

3.14.

Daarom dringt het EESC aan op een krachtig en geloofwaardig uitvoeringssysteem voor de verbindingen die als een uitbreiding van de Europese vervoerscorridors beschouwd moeten worden, eventueel door de werkgroepen voor samenwerking met derde landen te versterken en hun aantal uit te breiden.

3.15.

Gezien de huidige politieke context lijkt het tevens gepast, en in overeenstemming met de opgelegde sancties, om de indicatieve TEN-T-verbindingen in Rusland en Wit-Rusland te schrappen.

3.16.

Het EESC is echter verrast dat er in het gewijzigde voorstel een uitdrukkelijke toezegging is opgenomen om te bekijken of de verbindingen in Wit-Rusland zelf en tussen Wit-Rusland en de lidstaten toch kunnen worden aangelegd indien het land een democratische ontwikkeling doormaakt in overeenstemming met het EU-plan daartoe. Rusland krijgt zo’n vooruitzicht echter niet. Zelfs al is er geen specifiek EU-plan met betrekking tot de democratie in Rusland, het verschil in aanpak valt moeilijk te begrijpen. Daarom beveelt het EESC aan om dit soort toezeggingen in de toekomst te vermijden.

3.17.

Het EESC merkt op dat sommige lidstaten problemen lijken te ervaren doordat hun verbindingen met Rusland geschrapt zijn. Zo heeft de Finse minister van Vervoer de kritiek geuit dat de maatregelen te algemeen zijn, want ondanks die schrapping blijven sommige van die verbindingen belangrijk voor de connectiviteit in de desbetreffende lidstaat. Het EESC beveelt dus aan om ook te kijken naar het belang dat deze verbindingen binnen de EU zelf kunnen hebben.

3.18.

3.19.

Het EESC neemt er akte van dat de verplichting om naar een spoorwijdte van 1 435 mm te migreren door middel van voorgestelde wijzigingen van de artikelen 15 en 16 en het nieuwe artikel 16 bis is verruimd en dat de mogelijkheid om andere spoorwijdten te behouden, wordt beperkt. Aangezien de Europese vervoerscorridors centraal staan in deze migratie (de migratieplannen die alle lidstaten moeten opstellen beperken zich immers tot die corridors) lijkt een algemene verplichting om alle nieuwe lijnen van een spoorwijdte van 1 435 mm te voorzien niet te stroken met de algemene strekking van artikel 16 bis, dat bedoeld is om voor samenhang en naadloos spoorvervoer op de trans-Europese corridors te zorgen.

3.20.

Daarom stelt het EESC voor om de verplichte migratie te beperken tot de Europese vervoerscorridors, zodat de migratie consistent en gecoördineerd kan verlopen.

3.21.

Het EESC is verbaasd dat alle nieuwe spoorweginfrastructuur uit hoofde van het voorgestelde artikel 16 bis, lid 1, met de Europese nominale standaardspoorwijdte van 1 435 mm zou moeten worden gebouwd, schijnbaar ongeacht de situatie van het omliggende netwerk. Die verplichting zou in lidstaten met afwijkende spoorwijdten wel eens voor zeer complexe problemen in verband met interne samenhang en knelpunten kunnen zorgen.

3.22.

Er zij op gewezen dat de vermindering van de mogelijke uitzonderingen voor afwijkende spoorwijdten tot bezorgdheid heeft geleid, bijvoorbeeld in Finland, waar vraagtekens worden geplaatst bij de evenredigheid van het voorstel.

Brussel, 27 oktober 2022.

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Christa SCHWENG

(1) PB C 290 van 29.7.2022, blz. 120.

(2) COM(2021) 812 final.

(3) COM(2022) 384 final.

(4) Verordening (EU) nr. 1315/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2013 betreffende richtsnoeren van de Unie voor de ontwikkeling van het trans-Europees vervoersnetwerk en tot intrekking van Besluit nr. 661/2010/EU (PB L 348 van 20.12.2013, blz. 1).

(5) COM(2022) 217 final.