ADVIES VAN DE EUROPESE CENTRALE BANK

van 1 juni 2022

inzake een voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EU) nr. 600/2014 wat betreft de vergroting van de transparantie van marktgegevens, het wegnemen van belemmeringen voor het ontstaan van een consolidated tape het optimaliseren van handelsverplichtingen en het verbod op het ontvangen van betalingen voor het doorgeven van orders van cliënten

(CON/2022/19)

(2022/C 286/03)

Inleiding en rechtsgrondslag

Op 3 februari en 4 februari 2022 heeft de Europese Centrale Bank (ECB) van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie verzoeken ontvangen om advies inzake een voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EU) nr. 600/2014 wat betreft het vergroten van de transparantie van marktgegevens, het wegnemen van belemmeringen voor het ontstaan van een consolidated tape, het optimaliseren van de handelsverplichtingen en het verbod op het ontvangen van betalingen voor het doorgeven van orders van cliënten (1) (hierna “de ontwerpverordening” genoemd) en over een voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 2014/65/EU betreffende markten voor financiële instrumenten (2) (hierna “de ontwerprichtlijn” genoemd).

De bevoegdheid van de ECB om advies uit te brengen is gebaseerd op artikel 127, lid 4 en artikel 282, lid 5, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, aangezien de ontwerpverordening en de ontwerprichtlijn bepalingen bevatten die van invloed zijn op a) de fundamentele taak van het Europees Stelsel van centrale banken (ESCB) om het monetaire beleid van de Unie te bepalen en ten uitvoer te leggen overeenkomstig artikel 127, lid 2, van het Verdrag, en b) de taak van het ESCB bij te dragen tot het een goede beleidsvoering van de bevoegde autoriteiten ten aanzien van de stabiliteit van het financiële stelsel als bedoeld in artikel 127, lid 5, van het Verdrag. Overeenkomstig de eerste zin van artikel 17.5 van het reglement van orde van de Europese Centrale Bank heeft de Raad van bestuur dit advies goedgekeurd.

Algemene opmerkingen

1. Doelstellingen van de ontwerpverordening

1.1

De ECB is ingenomen met de hoofddoelstelling van de ontwerpverordening tot wijziging van Verordening (EU) nr. 600/2014 van het Europees Parlement en de Raad (3) (hierna “MiFIR” genoemd) om de transparantie van marktgegevens in alle handelsplatformen van de Europese Unie (EU) te vergroten door een nieuw regelgevingskader te creëren voor de productie van een “consolidated tape” voor handelsgegevens, met inbegrip van een nieuw proces voor de selectie van één verstrekker van een consolidated tape voor elke activaklasse.

1.2

De ontwerpverordening bevat ook belangrijke wijzigingen in de EU-regels inzake transparantie voor en na de handel voor eigenvermogensinstrumenten en niet eigenvermogensinstrumenten, zoals een grotere harmonisatie van de regels voor het uitstellen van de openbaarmaking van transactiegegevens, actualiseringen van de verplichtingen met betrekking tot de handel in aandelen en derivaten in de EU, een verbod op betalingen voor orderstromen en andere wijzigingen in de EU-regeling voor de handel in effecten en derivaten. De voorgestelde wijzigingen hebben tot doel de integratie van de Europese kapitaalmarkten verder te ondersteunen en de relevante regels voor toezicht op de financiële markten in de gehele Unie verder te harmoniseren. De ECB schaart zich volledig achter de algemene doelstelling om de integratie van kapitaalmarkten verder te ondersteunen, met name door de voorgestelde verbeteringen van de transparantie van marktgegevens. Vanuit verschillende invalshoeken zijn diepere en meer geïntegreerde kapitaalmarkten nodig. Zij kunnen niet alleen de middelen mobiliseren die nodig zijn om de economie van het eurogebied te ondersteunen, maar zullen ook het financiële stelsel in het algemeen veerkrachtiger maken. Bovendien kan worden verwacht dat de integratie van de Europese kapitaalmarkten de doorwerking van het gemeenschappelijke monetaire beleid op alle delen van het eurogebied zal verbeteren en de toegang van marktdeelnemers tot groene financiering en tot financiering voor de overgang naar een digitale economie zal vergemakkelijken. Daartoe herhaalt de ECB hoe belangrijk het is dat de verdere initiatieven in het kader van het actieplan van de Europese Commissie voor de kapitaalmarktenunie van 2020 snel worden aangenomen en volledig worden uitgevoerd op nationaal niveau, voor zover dat bij wet vereist is.

1.3

Een grotere transparantie van marktgegevens zal bijdragen tot de ontwikkeling van de kapitaalmarkten in de EU, aangezien beleggers en emittenten meer informatie over prijzen en liquiditeit ter beschikking krijgen, waardoor meer investerings- en financieringsmogelijkheden ontstaan en de kosten van het aantrekken van kapitaal voor emittenten worden verlaagd. Tegelijkertijd wordt eraan herinnerd dat een hogere mate van transparantie bepaalde handelaren in bepaalde omstandigheden in staat kan stellen beter gebruik te maken van informatie over bestaande orders op de markt doordat zij in staat zijn sneller n.a.v. die informatie te handelen met behulp van de nieuwste technologie.

1.4

De ECB is specifiek geïnteresseerd in deze wetgevingsvoorstellen met het oog op de deelname van het ESCB aan de niet-aandelenmarkten (obligaties, met inbegrip van overheidsobligaties) bij de uitvoering van het monetaire beleid van het ESCB en andere in het Verdrag vastgelegde taken, en vanuit de noodzaak om de vertrouwelijkheid van dergelijke gevoelige transacties te waarborgen. Daarom wil de ECB ook opmerkingen maken over andere bepalingen van MiFIR (4) die weliswaar niet onder de ontwerpverordening vallen, maar wel van invloed zijn op centrale banken van het ESCB en hun markttransacties in financiële instrumenten (zie punt 7).

2. Doelstellingen van de ontwerprichtlijn

Aangezien de ontwerprichtlijn slechts beperkte wijzigingen van Richtlijn 2014/65/EU van het Europees Parlement en de Raad (5) (hierna “MiFID II” genoemd) bevat die grotendeels voortvloeien uit de voorgestelde wijzigingen in MiFIR, acht de ECB het niet nodig om een advies uit te brengen over dat voorstel.

Specifieke opmerkingen

3. Consolidated tape

3.1

De ECB is ingenomen met de invoering van de voorgestelde verbeterde regeling voor de “consolidated tape” (CT) en de concurrente biedprocedure voor de selectie van een verstrekker van consolidated tape (CT-verstrekker) voor elke activaklasse. Zoals de ECB eerder heeft opgemerkt, kan een goede transparantie alleen naar behoren worden gewaarborgd door de instelling van één enkele CT-verstrekker (6) voor elke relevante activaklasse. De CT heeft verschillende voordelen voor beleggers, en deze ondersteunen de doelstellingen van de kapitaalmarktenunie om kapitaalmarktfinanciering toegankelijker te maken voor beleggers en de versnippering van de kapitaalmarkten van de EU te verminderen. Het moet de transparantie en de toegang van beleggers tot marktgegevens helpen vergroten, waardoor liquiditeits- en handelsuitvoeringsrisico’s en marktfragmentatie worden beperkt. Het kan ook de transactiekosten voor beleggers aanzienlijk verlagen. Door beleggers in staat te stellen tegen een redelijke kostprijs een realtime overzicht van de handelsactiviteit te krijgen, zou het gebruik van de EU-kapitaalmarkten voor financiering en investeringen door bedrijfs- en retailbeleggers toenemen.

3.2

De voorgestelde verbeterde regeling is technisch en operationeel complex en omvat een regeling voor inkomstendeling. Om het evenwicht tussen kwaliteit en het niveau van zijn belegging bij de productie van de geconsolideerde gegevensreeks voor de betrokken activaklasse te sturen, is het daarom van cruciaal belang dat de CT-verstrekker kan vertrouwen op de kwaliteit, volledigheid en snelle aanlevering van de gegevens die worden verstrekt door marktgegevensverstrekkers (beleggingsondernemingen, handelsplatformen, goedgekeurde bekendmakingsregelingen en beleggingsondernemingen met systematische interne afhandeling). In dit verband begrijpt de ECB dat de CT-verstrekker uit hoofde van het voorstel alleen verantwoordelijk zal zijn voor de consolidatie van de kernmarktgegevens en de commerciële verspreiding ervan op de markt, en dat de kwaliteit van de aangeleverde gegevens, die volledig onder de verantwoordelijkheid van de verstrekkers van marktgegevens blijft, door de Commissie zal worden gereguleerd op basis van een gedelegeerde handeling, op basis van het advies van een groep van deskundigen en van de Europese Autoriteit voor effecten en markten (ESMA).

3.3

Indien de concessie van de CT-verstrekker om welke reden dan ook door de ESMA moet worden beëindigd om de mogelijkheid om het contract opnieuw aan te besteden geloofwaardig te maken, kunnen de door ESMA te ontwikkelen technische normen de CT-verstrekker verplichten zijn technische verbindingsparameters voor marktgegevensverstrekkers en zijn gegevenswoordenboeken openbaar te maken, zodat deze beschikbaar zijn voor andere entiteiten die willen meedingen naar het contract.

3.4

De ECB begrijpt dat de voorstellen over de CT geen afbreuk doen aan de vertrouwelijkheid van transacties in het kader van het “monetair, valuta- of financieel stabiliteitsbeleid” van het ESCB, die krachtens artikel 1, lid 6, MiFIR vrijgesteld blijven van openbaarmaking. De “marktgegevens” die de Commissie overeenkomstig het voorgestelde artikel 22 ter, lid 2, moet specificeren en de “kernmarktgegevens” die CT-verstrekkers aan gebruikers zouden verkopen, zouden derhalve geen gegevens van ESCB-beleidstransacties omvatten (zoals over prijs, volume en tijdstip van sluiting).

4. Pretransactionele transparantieregeling voor aandelen: “dark trading”

De ECB is ingenomen met de stroomlijning in de ontwerpverordening van de pretransactionele transparantieregeling voor aandelen, door de dubbele volumebeperking te vervangen door een enkele volumebeperking die is vastgesteld op 7 % van het totale volume van transacties die in het desbetreffende financiële instrument in de Unie worden uitgevoerd in het kader van de ontheffing van de referentieprijs of de ontheffing voor bilateraal overeengekomen handel (7). Dit vereenvoudigt de transparantieregeling en maakt het toezicht op de niveaus handel in dark pools (“dark trading”) minder complex. De voorgestelde EU-brede volumebeperking is bedoeld als compensatie voor de afschaffing van de platformspecifieke drempel; het doel van het algemene voorstel is dan ook het niveau pretransactionele transparantie van handel aandelen te verhogen. Tegelijkertijd wordt opgemerkt dat de interactie tussen de afschaffing van de specifieke volumebeperking en de verlaging van de platformspecifieke drempel voor de gehele EU complex is, aangezien de voorgestelde wijzigingen naar verwachting uiteenlopende effecten op de transparantie zullen hebben. De ECB stelt daarom voor de pretransactionele transparantieregeling voor aandelen, met name de kalibratie van de volumebeperking, te herzien.

5. Verbod op betaling voor orderstroom

Het voorstel van de Commissie (8) bevat een verdere beperking van de betaling voor orderstromen (Payment for Order Flow - PFOF). De ECB is van mening dat PFOF de marktefficiëntie en de transparantie van de Europese kapitaalmarkten kan belemmeren.

6. Beëindiging van open toegang voor op de beurs verhandelde derivaten

Hoewel maatregelen ter versterking van de clearingmarkten in de EU in het algemeen worden verwelkomd, is het belangrijk na te denken over de mogelijke gevolgen die de afschaffing van de bepaling inzake open toegang zou kunnen hebben voor de mededinging, innovatie en marktintegratie, en om mogelijk concurrerende doelstellingen zorgvuldig tegen elkaar af te wegen.

7. Overige MiFIR-bepalingen en de gevolgen daarvan voor de ECB/ESCB-markttransacties

De MiFIR-bepalingen die hoofdzakelijk van invloed zijn op de ECB/ESCB-markttransacties vallen niet onder de ontwerpverordening. De ECB maakt echter van deze gelegenheid gebruik om voor te stellen dat de formulering van bepaalde MiFIR-bepalingen verder kan worden verbeterd in het licht van de ervaring van de ECB/het ESCB met het uitvoeren van markttransacties op EU-handelsplatformen.

7.1 Vrijstelling van de transparantievereisten van MiFIR voor ESCB-transacties die krachtens de ESCB-statuten worden verricht

De ECB is van mening dat de huidige formulering van de vrijstelling van ESCB-beleidstransacties van de vereisten inzake transparantie vóór en na handel (9) krachtens artikel 1, lid 6, MiFIR moet worden gewijzigd, zodat de vrijstelling niet van toepassing is op transacties van centrale banken van het ESCB “in het kader van de uitvoering van het monetaire, valuta- en financiële stabiliteitsbeleid”, hetgeen vervolgens nader moet worden omschreven in Gedelegeerde Verordening (EU) 2017/583 (10) van de Commissie, maar dat de vrijstelling zou worden uitgebreid zodat zij uitdrukkelijk van toepassing is op alle activiteiten die door centrale banken van het Eurosysteem worden verricht krachtens hoofdstuk IV van de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank (hierna de “ESCB-statuten” genoemd). De ECB is van mening dat alleen de in artikel 15, punten a) en c), van Gedelegeerde Verordening (EU) 2017/583 genoemde typen beleggingstransacties die door centrale banken van het ESCB worden uitgevoerd, door de tegenpartij van de centrale bank van het ESCB openbaar moeten worden gemaakt. Die typen transacties moeten uitdrukkelijk worden vastgelegd in het herziene artikel 1, lid 7, MiFIR, in plaats van in Gedelegeerde Verordening (EU) 2017/583, zoals momenteel het geval is.

7.2 Bevoegdheid van de Commissie om de vrijstelling van de MiFIR-transparantievereisten uit te breiden tot andere centrale banken

Indien alle transacties van het Eurosysteem krachtens hoofdstuk IV van de ESCB-statuten in aanmerking zouden komen voor de bovengenoemde uitgebreide vrijstelling krachtens artikel 1, lid 6, MiFIR, ongeacht welke andere centrale banken of instellingen van deze diensten gebruikmaken, zou de bevoegdheid van de Commissie uit hoofde van artikel 1, lid 9, MiFIR om het toepassingsgebied van de vrijstelling “tot andere centrale banken” uit te breiden, overbodig worden. Bovendien zou het niet langer nodig zijn de ESMA te machtigen ontwerpen van technische reguleringsnormen te ontwikkelen tot nadere bepaling van de “operaties in het kader van het monetaire vreemde valuta en financieel stabiliteitsbeleid”. Bijgevolg kunnen artikel 1, leden 8 en 9, MiFIR worden geschrapt.

7.3 Vrijstelling van transacties door centrale banken van het ESCB van exploitanten van handelsplatformen van rapportagevereisten uit hoofde van artikel 26, lid 5, MiFIR

Artikel 26, lid 5, MiFIR vereist van exploitanten van handelsplatformen om alle transacties in financiële instrumenten die door bepaalde ondernemingen via hun platforms verhandeld worden te melden aan hun bevoegde autoriteit. Het huidige rapportagemechanisme voor handelsplatformen overeenkomstig deze bepaling is goed opgezet, met operationele regelingen voor de vlotte rapportage van gegevens uit dergelijke transacties. Handelsplatformen houden voor rapportagedoeleinden gegevens bij over de gedetailleerde gegevens van ESCB-transacties die via de systemen van het handelsplatform zijn uitgevoerd. In dit verband begrijpt de ECB dat de wetgevers van de Unie niet de bedoeling hadden dat de rapportageverplichting uit hoofde van artikel 26, lid 5, MiFIR toe te passen op transacties van centrale banken van het ESCB. Deze opvatting is gebaseerd op het feit dat centrale banken expliciete vrijstellingen van MiFIR-rapportageverplichtingen genieten en bovendien geen “ondernemingen” zijn, maar entiteiten die markttransacties uitvoeren op basis van hun publieke mandaten, waaronder uit hoofde van het Verdrag. Met het oog op de rechtszekerheid moet artikel 26, lid 5, in dit verband verder worden verduidelijkt.

7.4 Handhaving van de volledige vrijstelling van ESCB-effectenfinancieringstransacties van de rapportageverplichting aan de toezichthouder

De ECB merkt op dat, hoewel ESCB-effectenfinancieringstransacties (securities financing transactions - SFT’s) volledig zijn vrijgesteld van Verordening (EU) 2015/2365 van het Europees Parlement en de Raad (11) en de daarin vastgelegde openbaarmakings- en rapportageverplichtingen (12), Gedelegeerde Verordening (EU) 2017/590 (13) van de Commissie voorschrijft dat SFT’s (14) waarbij een centrale bank van het ESCB een tegenpartij is, voor de toepassing van artikel 26 MiFIR (15) als transacties moeten worden beschouwd. Bijgevolg zijn die transacties onderworpen aan de rapportageverplichtingen van artikel 26 MiFIR. Gedelegeerde Verordening (EU) 2017/590 heeft dus gevolgen voor de rapportageverplichtingen met betrekking tot dergelijke transacties door centrale banken van het ESCB in het kader van MiFIR. Deze effectieve ondergeschiktheid van Uniewetgeving van niveau 1 ten opzichte van Uniewetgeving van niveau 2 is in strijd met het gevestigde rechtsbeginsel van lex superior derogat legi inferiori (16), op grond waarvan uitvoeringshandelingen en gedelegeerde handelingen van de Unie niet in strijd mogen zijn met secundaire wetgeving van de Unie. De ECB maakt van de gelegenheid van dit advies gebruik om te benadrukken dat deze tegenstrijdigheid moet worden gecorrigeerd in Gedelegeerde Verordening (EU) 2017/590, hoewel dit op zich geen onderwerp is van de voorstellen waarover de ECB is geraadpleegd.

Voor zover de ECB wijzigingen van het voorstel aanbeveelt, worden daartoe in een apart technisch werkdocument specifiek onderbouwde formuleringsvoorstellen opgenomen. Het technische werkdocument is in het Engels beschikbaar op Eur-Lex.

Gedaan te Frankfurt am Main, 1 juni 2022.

De president van de ECB

Christine LAGARDE

(1) COM (2021) 727 final.

(2) COM (2021) 726 final.

(3) Verordening (EU) nr. 600/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 betreffende markten in financiële instrumenten en tot wijziging van Verordening (EU) nr. 648/2012 (PB L 173 van 12.6.2014, blz. 84).

(4) Zie artikel 1, leden 6, 7 en 9 en artikel 26, lid 5, MiFIR.

(5) Richtlijn 2014/65/EU van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 betreffende markten voor financiële instrumenten en tot wijziging van Richtlijn 2002/92/EG en Richtlijn 2011/61/EU (PB L 173 van 12.6.2014, blz. 349).

(6) Zie punt 5.2 van Advies CON/2012/21 van de Europese Centrale Bank van 22 maart 2012 inzake: i) een voorstel voor een richtlijn betreffende markten voor financiële instrumenten en houdende intrekking van Richtlijn 2004/39/EG van het Europees Parlement en de Raad, ii) een voorstel voor een verordening betreffende markten in financiële instrumenten en tot wijziging van Verordening (EMIR) betreffende otc-derivaten, centrale tegenpartijen en transactieregisters, iii) een voorstel voor een richtlijn betreffende strafrechtelijke sancties voor handel met voorwetenschap en marktmanipulatie, en iv) een voorstel voor een verordening betreffende handel met voorwetenschap en marktmanipulatie (marktmisbruik) (PB C 161 van 7.6.2012, blz. 3). Alle ECB-adviezen zijn beschikbaar op EUR-Lex.

(7) Artikel 1, lid 4, van de ontwerpverordening tot wijziging van artikel 5 MiFIR.

(8) Artikel 1, punt 26, van de ontwerpverordening, waarmee een nieuw artikel 39 bis wordt ingevoegd.

(9) Artikelen 8, 10, 18 en 21 van MiFIR.

(10) Gedelegeerde Verordening (EU) 2017/583 van de Commissie van 14 juli 2016 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 600/2014 van het Europees Parlement en de Raad betreffende markten in financiële instrumenten wat betreft technische reguleringsnormen inzake transparantievereisten voor handelsplatforms en beleggingsondernemingen ten aanzien van obligaties, gestructureerde financiële producten, emissierechten en derivaten (PB L 87 van 31.3.2017, blz. 229).

(11) Verordening (EU) 2015/2365 van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2015 betreffende de transparantie van effectenfinancieringstransacties en van hergebruik en tot wijziging van Verordening (EU) nr. 648/2012 (PB L 337 van 23.12.2015, blz. 1).

(12) Artikel 2, lid 2, punt a), en artikel 2, lid 3, van Verordening (EU) 2015/2365.

(13) Gedelegeerde Verordening (EU) 2017/590 van de Commissie van 28 juli 2016 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 600/2014 van het Europees Parlement en de Raad met betrekking tot technische reguleringsnormen voor de melding van transacties aan de bevoegde autoriteiten (PB L 87 van 31.3.2017, blz. 449).

(14) Als gedefinieerd in artikel 3, punt 11, van Verordening (EU) nr. 2015/2365.

(15) Zie artikel 2, lid 5, van Gedelegeerde Verordening (EU) 2017/590 van de Commissie: (EU) 2017/392.

(16) Het rechtsbeginsel dat een rechtshandeling die hoger is in de hiërarchie van rechtsnormen prevaleert boven een rechtshandeling die in die hiërarchie lager is.