ADVIES VAN DE EUROPESE CENTRALE BANK

van 24 maart 2022

inzake een voorstel tot wijziging van Verordening (EU) nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft vereisten inzake kredietrisico, risico van aanpassing van de kredietwaardering, operationeel risico, marktrisico en de output floor

(CON/2022/11)

(2022/C 233/02)

Inleiding en rechtsgrondslag

Op 20 en 21 januari 2022 heeft de Europese Centrale Bank (ECB) van respectievelijk het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie verzoeken ontvangen om advies over een voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EU) nr. 575/2013 (Verordening Kapitaalvereisten - VKV) wat betreft vereisten inzake kredietrisico, risico van aanpassing van de kredietwaardering, operationeel risico, marktrisico en de output floor (1) (hierna de “voorgestelde wijzigingen van de VKV” genoemd).

De ECB merkt op dat de voorgestelde wijzigingen van de VKV nauw verband houden met een ander voorstel waarover de ECB een raadplegingsverzoek heeft ontvangen, namelijk een voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 2013/36/EU (Richtlijn Kapitaalvereisten - RKV) wat betreft toezichtsbevoegdheden, sancties, bijkantoren uit derde landen en ecologische, sociale en governancerisico’s, en tot wijziging van Richtlijn 2014/59/EU (2) (hierna de “voorgestelde wijzigingen van de RKV” genoemd).

De ECB-adviesbevoegdheid is gebaseerd op artikel 127, lid 4, en artikel 282, lid 5 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, aangezien de voorgestelde wijzigingen van de VKV bepalingen bevatten betreffende de taken van de ECB op het gebied van het prudentieel toezicht op kredietinstellingen overeenkomstig artikel 127, lid 6 van het Verdrag en de bijdrage van het Europees Stelsel van centrale banken (ESCB) tot een goede beleidsvoering ten aanzien van de stabiliteit van het financiële stelsel, zoals bedoeld in artikel 127, lid 5 van het Verdrag. Overeenkomstig de eerste zin van artikel 17.5 van het reglement van orde van de Europese Centrale Bank heeft de Raad van bestuur dit advies goedgekeurd.

Algemene opmerkingen

De ECB is ingenomen met de voorstellen van de Commissie, die de uitstaande Bazel III-hervormingen (3) in de EU ten uitvoer leggen, het single rulebook van de EU versterken en het prudentiële kader voor kredietinstellingen op verschillende gebieden versterken.

De ECB benadrukt het belang van tijdige, volledige en getrouwe afronding van de uitvoering door de EU van de Bazel III-hervormingen. Met deze hervormingen worden de belangrijkste tekortkomingen van het huidige kader aangepakt, die waren vastgesteld in eerdere, door zowel Europese als internationale organen uitgevoerde analyses, ook met betrekking tot Europese banken; derhalve zijn deze hervormingen van essentieel belang om de soliditeit van de Europese banksector te waarborgen.

Een tijdige uitvoering van de Bazel III-hervormingen is belangrijk om dergelijke tekortkomingen snel aan te pakken. De ECB moedigt de wetgevende organen van de Unie derhalve aan het wetgevingsproces onverwijld af te ronden zonder onnodig lange uitvoeringstermijnen. Dit is belangrijk om te verzekeren dat banken toekomstige crises kunnen doorstaan.

De ECB acht het ook belangrijk dat de Bazel III-normen volledig ten uitvoer worden gelegd. Het wordt in dit verband gewaardeerd door de ECB dat het voorstel van de Commissie betrekking heeft op alle elementen die door het Bazels Comité voor bankentoezicht zijn ontwikkeld en in december 2017 zijn goedgekeurd door de groep van centrale-bankpresidenten en de hoofden van toezichtsinstanties.

Ten slotte hecht de ECB sterk aan een getrouwe uitvoering van de Bazel III-hervormingen. Dit is belangrijk voor de financiële stabiliteit en voor de internationale geloofwaardigheid van de EU. Een consistente uitvoering van deze hervormingen dient om de gehechtheid van de EU aan internationale financiële samenwerking te benadrukken en zo de werking van het mondiale financiële stelsel en het vertrouwen in de banken in de EU te ondersteunen. Tegelijkertijd biedt een getrouwe tenuitvoerlegging de best mogelijke garantie voor een stabiel bankenstelsel, terwijl de voorgestelde afwijkingen en uitvoeringskeuzes ertoe zouden leiden dat specifieke risicogevallen in de banksector onvoldoende worden aangepakt. Zoals hieronder uiteengezet, doen deze risico’s zich voornamelijk voor bij de voorgestelde prudentiële behandeling van vastgoedblootstellingen, kredietrisico van ondernemingen zonder rating, tegenpartijkredietrisico, blootstellingen in aandelen en operationeel risico.

In de volgende onderdelen van het advies wordt uitvoerig ingegaan op de belangrijkste elementen van het voorstel en op de resterende risico’s die onvoldoende kunnen worden afgedekt als de EU besluit af te wijken van de Bazel III-normen.

Het is ook belangrijk dat het prudentiële kader geschikt blijft voor het beoogde doel door middel van het wegwerken van vastgestelde lacunes en het bijhouden van innovaties. De door de Commissie voorgestelde nieuwe definities van sleutelbegrippen van ondernemingen die nevendiensten verrichten en financiële instellingen worden verwelkomd, aangezien deze de grenzen van de regelgeving verduidelijken. De ECB is ook ingenomen met het mandaat voor de Commissie om verslag uit te brengen over een nieuw voorstel inzake de prudentiële behandeling van cryptoactiva.

De ECB is het ook eens met het standpunt van de Commissie in de toelichting bij het voorstel dat het niet nodig is aanvullende toezichtbevoegdheden toe te kennen aan de bevoegde autoriteiten om in uitzonderlijke situaties van ernstige economische verstoring beperkingen op te leggen aan uitkeringen door kredietinstellingen. Tegelijkertijd merkt de ECB op dat kredietinstellingen in dergelijke perioden van economische en financiële moeilijkheden mogelijk niet bereid zijn hun kapitaalbuffers te gebruiken (4). Vooruitblikkend is de ECB van mening dat verder moet worden nagedacht over het wegnemen van negatieve prikkels om kapitaalbuffers te gebruiken.

1.   Introductie van de output floor

1.1

De output floor is een belangrijk onderdeel van de Bazel III-hervormingen. Het vermindert ongewenste variabiliteit van risicogewogen activa tussen instellingen, waardoor het gelijke speelveld en het prudentiële kader worden versterkt. De ECB is zeer ingenomen met het feit dat de Commissie heeft gekozen voor de zogenaamde “single stack”-benadering met betrekking tot de uitvoering van de output floor, waarbij banken slechts één manier hebben om hun risicogewogen activa te meten (5).

1.2

De ECB merkt niettemin op dat het voorstel ook belangrijke overgangsregelingen bevat die leiden tot lagere risicogewichten dan die waarin de Bazel-normen voorzien op een aantal specifieke gebieden, namelijk i) door niet-zakelijk onroerend goed gedekte blootstellingen met lage historische verliezen, ii) blootstellingen met betrekking tot ondernemingen zonder rating, en iii) de kalibratie van het tegenpartijkredietrisico in verband met derivatenblootstellingen. De ECB is van mening dat deze afwijkingen van de Bazel III-normen vanuit prudentieel oogpunt en vanuit het oogpunt van financiële stabiliteit niet gerechtvaardigd zijn en dat zij specifieke risicogevallen buiten beschouwing laten.

1.3

Met name de overgangsbehandeling van door niet-zakelijk onroerend goed gedekte blootstellingen geeft aanleiding tot bezorgdheid. De overgangsregeling zou het achtervangmechanisme van de output floor met betrekking tot kredietverstrekking voor niet-zakelijk onroerend goed verzwakken — een gebied dat de financiële stabiliteit in gevaar kan brengen, zoals blijkt uit recente verslagen van zowel het ESRB (6) als de ECB (7). De schuldenlast van de huishoudens en de overwaardering van niet-zakelijk onroerend goed nemen in verschillende EU-lidstaten toe, wat de toename van kwetsbaarheden op middellange termijn en de bezorgdheid over een schuldgedreven zeepbel op de huizenmarkt nog vergroot. Dit zou tot gevolg kunnen hebben dat sommige banken eigen vermogen hebben dat niet in verhouding staat tot de potentiële verliezen als gevolg van het intreden van deze risico’s. De overgangsregeling kan ook leiden tot verdere versnippering binnen de EU-bankenmarkt, voor zover instellingen, afhankelijk van de uitvoering door de lidstaten, onderworpen kunnen zijn aan verschillende kapitaalvereisten voor soortgelijke risico’s. Gezien deze bezorgdheid is de ECB van mening dat er geen sprake mag zijn van een dergelijke voorkeursbehandeling van niet-zakelijk onroerend goed. Indien dit mechanisme wordt gehandhaafd, zou het van strikt tijdelijke en beperkte aard moeten zijn.

1.4

Voorts maakt de ECB zich ook zorgen over de overgangsbepalingen met betrekking tot ondernemingen zonder rating. Volgens de Bazel-normen leidt kredietverlening aan dergelijke ondernemingen tot een hoger risicogewicht, wat de grotere onzekerheid over hun werkelijke risico weerspiegelt. Het verlagen van het risicogewicht op basis van de eigen risicoramingen van een bank verzwakt het doel van de output floor van het bescherming bieden tegen de onderschatting van risico’s door eigen modellen van instellingen, aangezien instellingen zich kunnen baseren op hun eigen ramingen van de kans op wanbetaling (probability of default - PD) om een lager risicogewicht toe te kennen aan ondernemingen. De Commissie stelt voor de toepassing van een risicogewicht van 65 % afhankelijk te stellen van een geschatte kans op wanbetaling van één jaar die kan oplopen tot 0,5 %. De ECB is van mening dat dit te ruim is, aangezien dit zou kunnen gelden voor ondernemingen met een verhoogd risicoprofiel. Gezien de daaraan verbonden risico’s is de ECB derhalve van mening dat een dergelijke uitzondering voor ondernemingen zonder rating niet mag worden gemaakt. Indien dit mechanisme wordt gehandhaafd, zou het van strikt tijdelijke en beperkte aard moeten blijven. Tot slot steunt de ECB ten volle de inspanningen om de ratingdekking van Europese ondernemingen op de middellange tot lange termijn te verhogen, hetgeen bovendien een belangrijke bijdrage zou kunnen leveren aan het kapitaalmarktenunieproject.

1.5

De ECB waarschuwt voor iedere wijziging, hetzij tijdelijk, hetzij permanent, van de behandeling van tegenpartijkredietrisico in verband met derivatenblootstellingen in het kader van de output floor. De ECB vreest dat wijzigingen in de kalibratie van de standaardbenadering van het meten van tegenpartijkredietrisico-blootstellingen (standardised approach for counterparty credit risk - SA-CCR) bepaalde prudentiële risico’s ongedekt zou laten en het bedrag van de blootstelling aan tegenpartijkredietrisico zou worden onderschat.

1.6

Wat het toepassingsniveau van de output floor betreft, heeft de Commissie voorgesteld deze op het hoogste consolidatieniveau toe te passen. Binnen bankgroepen gaat dit gepaard met een herverdelingsmechanisme van de impact op het hoogste consolidatieniveau tussen de moedermaatschappij en de dochterondernemingen (8). Dankzij dit mechanisme kunnen bankgroepen uit de EU die aan de output floor gebonden zijn, kapitaal binnen de groep doeltreffender toewijzen vergeleken met een aanvraag op individueel niveau, terwijl toch het respectieve risico van de aanwezigheid van de groep in elke lidstaat wordt weergegeven. De invoering van specifieke outputfloorvereisten op het gesubconsolideerde niveau van de lidstaat kan bankgroepen er echter nog steeds toe aanzetten activiteiten te reorganiseren om de impact van de output floor op afzonderlijke delen van de groep tot een minimum te beperken op een wijze die mogelijk niet in overeenstemming is met gevestigde organisatiestructuren of goed risicobeheer. Bovendien zou dit meer kapitaal op lokaal niveau bevriezen; dit druist in tegen de doelstelling om vrij verkeer van kapitaal binnen Europese bankgroepen mogelijk te maken, hetgeen een belangrijke prevoorwaarde is voor financiële integratie. Een andere optie zou zijn de output floor toe te passen op zowel het hoogste geconsolideerde niveau in de EU als op het gesubconsolideerde niveau van de lidstaten, zonder het distributiemechanisme. Dit zou het kader voor banken reeds vereenvoudigen ten opzichte van het voorstel van de Commissie en zorgen voor adequate kapitalisatie in elke lidstaat, hoewel dit ook zou betekenen dat kapitaal wordt vastgezet op dit gesubconsolideerde niveau. Een tweede optie zou erin bestaan de output floor alleen op het hoogste consolidatieniveau toe te passen, in combinatie met een verplichting voor banken en bevoegde autoriteiten om ervoor te zorgen dat de kapitalisatie van op zichzelf staande entiteiten toereikend is (9). Deze aanpak zou niet alleen eenvoudiger zijn en de fragmentatie van de Europese banksector verminderen, maar ook naar behoren rekening houden met het feit dat de output floor is gekalibreerd om de ongewenste variabiliteit van risicogewogen activa op het niveau van de bankgroep te verminderen, in plaats van op het niveau van elke entiteit. De ECB geeft de voorkeur aan deze laatste benadering.

1.7

Ten slotte merkt de ECB op dat het RKV-voorstel bepalingen bevat over de wisselwerking tussen de output floor, toezichtvereisten en macroprudentiële kapitaalbuffers. Deze kwesties zullen worden behandeld in het afzonderlijke advies over de voorgestelde wijzigingen van de RKV (10).

2.   Kredietrisicokader — standaardbenadering

2.1

De ECB is ingenomen met de voorstellen om de nieuwe standaardbenadering voor kredietrisico toe te passen, aangezien dit de instellingen die niet op interne modellen vertrouwen veerkrachtiger zal maken en hun kapitaalvereisten risicogevoeliger zal maken. De ECB merkt echter met bezorgdheid op dat het voorstel ook een aantal nieuwe afwijkingen van de Bazel III-normen bevat, met name wat betreft i) blootstellingen uit hoofde van gespecialiseerde kredietverlening, ii) blootstellingen in aandelen, iii) blootstellingen met betrekking tot particulieren en kleine partijen en iv) de methode voor de waardering van zekerheden voor blootstellingen die gedekt zijn door onroerend goed. Daarnaast zijn enkele bestaande afwijkingen gehandhaafd (bv. voor kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s) en infrastructuur), die door de medewetgevers opnieuw moeten worden beoordeeld. De ECB is van mening dat deze afwijkingen de consistentie en veiligheid van de nieuwe standaardbenadering in zijn geheel kunnen verminderen en bepaalde risico’s ongedekt kunnen laten. Dit zou er vervolgens voor kunnen zorgen dat banken onvoldoende beschikbaar kapitaal hebben indien zich in deze marktsegmenten risico’s voordoen. Meer in het bijzonder is het Bazel III-kader gekalibreerd om het risico van blootstellingen uit hoofde van gespecialiseerde kredietverlening weer te geven; elke wijziging daarvan, zoals de invoering van een nieuwe categorie voor hoogwaardige objectfinanciering of de wijzigingen van de criteria voor hoogwaardige projectfinanciering, zou kunnen resulteren in ongedekte risico’s, met name tijdens de preoperationele fase van projecten, en aldus de bescherming voor banken kunnen verminderen. Bovendien mogen gestandaardiseerde risicogewichten niet uitsluitend gebaseerd zijn op het oordeel van instellingen zonder modelgoedkeuring over de vraag of objectfinanciering zou voldoen aan criteria van “hoge kwaliteit” die vergelijkbaar zijn met de op interne ratings gebaseerde (internal ratings based - IRB) slotting-benadering.

2.2

Blootstellingen in aandelen zijn inherent risicovoller omdat zij per definitie achtergesteld zijn bij alle andere vorderingen in geval van wanbetaling. De Bazel III-voorstellen weerspiegelen dit door hogere kapitaalvereisten te eisen voor blootstellingen in aandelen. De ECB is derhalve bezorgd over de afwijkingen van dit solide beginsel op een aantal gebieden, aangezien dit banken aan grotere risico’s op hun balans zou kunnen blootstellen. Dit geldt met name voor i) blootstellingen in aandelen met betrekking tot andere leden van dezelfde groep — met inbegrip van de deelnemingen in entiteiten uit de financiële sector die banken niet van hun eigen vermogen mogen aftrekken, ii) institutionele protectiestelsels, en iii) langlopende blootstellingen in aandelen die al zes jaar of langer duren, die ook van invloed zijn op de toereikendheid van de risicogewichten op geconsolideerd niveau. Dit zou niet alleen resulteren in het vergrendelen van bestaande zeer lage risicogewichten die het inherente risico van blootstellingen in aandelen niet weerspiegelen, maar zou ook de afwezigheid verlengen van een evenredige verliesabsorptiecapaciteit binnen de groep. Voorts (iv) is de ECB van mening dat het lagere risicogewicht voor blootstellingen in aandelen in het kader van wetgevingsprogramma’s van toepassing moet zijn indien het vergezeld gaat van het Bazel-vereiste van beleggingsbeperkingen (11) waarmee tevens rekening kan worden gehouden bij een alomvattende beoordeling van deze programma’s. Bovendien (v) leidt de overgangsbepaling die in het kader van de IRB-benadering op blootstellingen in aandelen van toepassing is, tot onterechte voordelen, aangezien banken risicogewichten kunnen toepassen die niet alleen lager zijn dan die welke momenteel van toepassing zijn, maar tijdelijk zelfs lager zijn dan die welke uiteindelijk vereist zullen zijn. De ECB stelt daarom voor deze tijdelijke buitengewone daling van de eigenvermogensvereisten voor blootstellingen in aandelen van instellingen met toestemming voor de IRB-benadering te vermijden onder het niveau dat in de toekomst permanent vereist zal zijn (12).

2.3

De ECB is van mening dat het lagere risicogewicht voor blootstellingen met betrekking tot particulieren en kleine partijen moet worden beperkt tot natuurlijke personen met een totale blootstelling van minder dan 1 miljoen EUR, hetgeen moet worden bepaald door rekening te houden met reeds door cliënten verschuldigde gelden en ook met onbenutte kredietlijnen. Bovendien zou de noodzakelijke correctie van de eigenvermogensvereisten voor onvoorwaardelijk opzegbare kredietlijnen niet verder uitgesteld moeten worden.

2.4

Het voorstel van de Commissie bevat ook enkele wijzigingen in de herwaarderingsmethoden voor onroerend goed die niet in overeenstemming zouden zijn met de Bazel-normen. De ECB is van mening dat dergelijke herwaarderingen op solide basis moeten worden uitgevoerd om veranderingen in de waardering van zekerheid in de vorm van onroerend goed naar behoren weer te geven. De toepassing van statistische methoden voor de waardebepaling van onroerend goed (in plaats van te vertrouwen op een gekwalificeerde onafhankelijke taxateur) zou een onjuist gevoel van veiligheid kunnen geven. Dit zou kunnen leiden tot een structurele overschatting van de werkelijke waarde, niet alleen van de individuele eigendommen, maar van de gehele portefeuille waarop de herwaardering van toepassing is, waardoor de banken op hun beurt minder bestand zijn tegen oververhitting van de vastgoedmarkten. Ook kan een stijging van de vastgoedwaarde op basis van gemiddelde waarden uit het verleden ervoor zorgen dat banken op onverstandige wijze blijven vertrouwen op een stijging van de vastgoedwaarde die mogelijk niet houdbaar is. Dit geldt bijvoorbeeld duidelijk in de huidige context van toenemende overwaardering. Deze wijzigingen zouden de ongewenste effecten van het overgangsmechanisme met betrekking tot hypothecaire leningen met een laag risico versterken in de context van de output floor (zoals vermeld in punt 1.3) en zouden de kwetsbaarheid van banken op de vastgoedmarkten verder kunnen vergroten.

2.5

In het Bazel III-kader is de behandeling van de specifieke kenmerken van investeringen in kmo’s en infrastructuur herijkt door toepassing van empirisch gekalibreerde risicogewichten op basis van gegevens tussen de verschillende instellingen. De ECB is daarom van mening dat de EU zich aan de herziene kalibratie moet houden.

3.   Operationeel risico

3.1

De ECB is ingenomen met het besluit van de Commissie om de nieuwe standaardbenadering voor operationeel risico toe te passen in overeenstemming met het Bazel III-kader, dat tot doel heeft de vergelijkbaarheid en eenvoud van de berekening van de eigenvermogensvereisten te verbeteren.

3.2

Hoewel de ECB erkent dat het Bazel III-kader de mogelijkheid biedt om historische verliezen buiten beschouwing te laten bij de berekening van kapitaalvereisten voor operationele risico’s, betreurt zij het dat de Commissie niet heeft gekozen voor een erkenning van deze verliezen. De ECB is van mening dat, wanneer rekening wordt gehouden met de verliesgeschiedenis van een instelling, dit zou leiden tot meer risicogevoeligheid en verliesdekking van kapitaalvereisten, waardoor de uiteenlopende risicoprofielen van instellingen in zeer gevoelige kwesties zoals gedragsrisico, witwassen van geld of cyberincidenten zouden worden aangepakt, en de instellingen meer stimulansen zouden krijgen om hun beheer van operationeel risico te verbeteren. De ECB zou daarom de voorkeur geven aan een implementatie waarbij de interne verliesvermenigvuldigingsfactor wordt bepaald door historische verliezen van de instelling en geleidelijk wordt ingevoerd.

3.3

De ECB merkt op dat toezichthouders reeds nu verplicht zijn rekening te houden met de kwaliteit van het risicobeheer, met inbegrip van de verliesgeschiedenis, bij het bepalen van het risicoprofiel en de kapitaalvereisten in het kader van de procedure voor toetsing en evaluatie door de toezichthouder (Supervisory Examination and Review Process - SREP). In dit verband moet het nut van de voorgestelde enge verplichting voor toezichthouders om ten minste om de drie jaar toezicht te houden op de kwaliteit van de verzameling van historische verliezen door instellingen worden beoordeeld in het licht van het uiteindelijke gebruik van deze historische verliezen in het kader, mede gezien het feit dat de kwaliteit van de gegevens slechts een van de vele belangrijke overwegingen voor het beheer van operationeel risico is.

4.   Marktrisico

4.1

In haar advies van 8 november 2017 over wijzigingen van het Uniekader voor kapitaalvereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen (13) (14) riep de ECB op tot een voldoende lange uitvoeringsfase van de Bazel-normen inzake marktrisico als gevolg van de fundamentele herziening van de handelsportefeuille, mede rekening houdend met verdere wijzigingen van de Bazel-normen. Aangezien de internationaal overeengekomen regels inmiddels zijn afgerond, is de ECB ingenomen met het voorstel van de Commissie om het bestaande rapportagevereiste om te zetten in eigenvermogensvereisten.

4.2

De ECB merkt op dat het voorstel de Commissie in staat stelt de kalibratie van kapitaalvereisten in het kader van het nieuwe marktrisicokader te wijzigen en de tenuitvoerlegging van dit kader met twee jaar uit te stellen. Dit zou het mogelijk kunnen maken de kapitaalvereisten te verlagen en zo af te wijken van de Bazel III-normen. De ECB is voorstander van een beperking van deze bevoegdheden in het kader van het huidige voorstel. De ECB acht het belangrijk dat deze normen op internationaal niveau consequent worden toegepast en dringt erop aan dat uiterlijk in 2025 een getrouwe uitvoering van deze internationaal overeengekomen normen heeft plaatsgevonden. Dit zou belangrijk zijn om de instellingen duidelijkheid te verschaffen en de deugdelijkheid van het single rulebook van de EU te waarborgen, terwijl negatieve gevolgen voor de interne uitvoeringsplannen van de instellingen en de aanvraag- en goedkeuringsprocedure voor interne modellen worden vermeden. Niettegenstaande het bovenstaande kan worden overwogen om in 2025 een verslag te laten uitbrengen door de Commissie over de uitvoering van de fundamentele herziening van de handelsportefeuille in andere rechtsgebieden, dat als basis zou kunnen dienen voor de wetgevers van de Unie om mogelijke vervolgstappen voor te bereiden om een wereldwijd gelijk speelveld te waarborgen.

4.3

De ECB is ingenomen met de duidelijkheid die in het voorstel van de Commissie wordt verschaft over de minimumfrequentie die in het kader van de doorkijkbenadering van toepassing is wanneer instellingen voor collectieve belegging in interne modellen worden opgenomen. Tegelijkertijd vreest de ECB dat een dergelijke behandeling ertoe kan leiden dat bepaalde risico’s niet in het interne model worden opgenomen, en stelt zij daarom voor een afzonderlijk vereiste toe te voegen om de relevante risico’s te identificeren, te meten en te monitoren indien er geen dagelijkse doorkijkbenadering wordt gebruikt.

5.   Risico van aanpassing van de kredietwaardering (credit valuation adjustment - CVA)

5.1

De ECB merkt met bezorgdheid op dat het voorstel van de Commissie geen heroverweging bevat van bestaande vrijstellingen die door de Unie zijn aangenomen, en herinnert eraan dat deze vrijstellingen in het vorige beoordelingsprogramma van het Bazels Comité voor de consistentie van de regelgeving in 2014 als een wezenlijke niet-naleving zijn beoordeeld (15). De ECB is van mening dat deze afwijkingen vanuit prudentieel oogpunt niet gerechtvaardigd zijn en ervoor zorgen dat instellingen worden blootgesteld aan ongedekte risico’s van hun derivatentransacties met vrijgestelde tegenpartijen (16).

5.2

De ECB waardeert niettemin de inspanningen van de Commissie om problemen aan te pakken die voortvloeien uit open afdekkingen voor CVA van EU-vrijgestelde tegenpartijen door instellingen toe te staan deze tegenpartijen vrijwillig op te nemen in hun regelgevende CVA (17) en nieuwe rapportagevereisten vast te stellen voor EU-vrijgestelde tegenpartijen. Hoewel dit laatste zou kunnen bijdragen tot betere risicobeheerpraktijken van instellingen, zal het niet leiden tot een verbetering van hun prudentiële situatie en evenmin tot marktdiscipline. Om dit laatste doel te bereiken, moet een openbaarmakingsvereiste worden ingevoerd. Indien de wetgevende organen van de Unie ervoor kiezen de bestaande vrijstellingen te handhaven, dragen deze voorstellen bij tot het enigszins beperken van de negatieve gevolgen van dergelijke vrijstellingen, hoewel zij de risico’s die deze blootstellingen voor de balansen van banken met zich meebrengen, niet wezenlijk verminderen.

6.   IRB-benadering

6.1

De ECB is ingenomen met de voorgestelde wijzigingen in de IRB-benadering voor kredietrisico overeenkomstig het definitieve Bazel III-pakket (18), aangezien deze noodzakelijk worden geacht om de risicogevoeligheid te handhaven en tegelijkertijd de ruimte voor ongewenste variabiliteit van de risicogewogen posten (risk-weighted exposure amount - RWEA) aanzienlijk te beperken. De ECB steunt het voorstel om i) het gebruik van de geavanceerde IRB-benadering (“A-IRB”) voor blootstellingen met betrekking tot grote ondernemingen, blootstellingen met betrekking tot kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en met betrekking tot financiële instellingen die als ondernemingen worden behandeld en ii) het gebruik van IRB voor blootstellingen in aandelen te verbieden. Evenzo ondersteunt de ECB de implementatie van de input floors voor risicoparameters, die een minimumniveau van voorzichtigheid in de modelparameters zullen waarborgen en tegelijkertijd ongewenste RWEA-variabiliteit zullen verminderen.

6.2

Bovendien steunt de ECB de aanvullende verduidelijkingen en verbeteringen in verband met de raming van PD, verlies bij wanbetaling (loss given default - LGD) en omrekeningsfactoren (credit conversion factors - CCF’s).

6.3

Niettemin wil de ECB wijzen op een aantal inconsistenties in het voorstel, die de algemene correcte uitvoering van de vereisten mogelijk hinderen. Om het risico van verkeerde interpretatie te beperken, beveelt de ECB met name aan om de termen die worden gebruikt om de omvang van de zakelijke debiteuren aan te duiden, zoals “omzet”, “inkomsten” en “verkopen”, in verschillende artikelen van de gewijzigde VKV verder op elkaar af te stemmen (19).

6.4

Voorts moet worden gezorgd voor consistentie tussen de definitie van wanbetaling en de raming en toepassing van risicoparameters. Met name met betrekking tot de toepassing van de IRB-benadering op het niveau van de blootstellingscategorie, zoals ingevoerd in het gewijzigde artikel 148, wenst de ECB te benadrukken dat deze wijziging voor blootstellingen met betrekking tot particulieren en kleine partijen de mogelijkheid creëert om de IRB-benadering te gebruiken voor ten minste één van de in artikel 147, lid 2, onder de nieuwe punten d) i) tot en met iv), genoemde categorieën blootstellingen. Tegelijkertijd merkt de ECB op dat het op grond van het bestaande artikel 178, lid 1, voor blootstellingen met betrekking tot particulieren en kleine partijen instellingen is toegestaan de definitie van wanbetaling toe te passen op het niveau van een individuele kredietfaciliteit in plaats van met betrekking tot de totale verplichtingen van een kredietnemer. Indien de definitie van wanbetaling voor blootstellingen met betrekking tot particulieren en kleine partijen op debiteurniveau wordt gedefinieerd, beveelt de ECB in dit verband aan de mogelijkheid tot gebruik van de IRB-benadering voor alle of voor geen van de in artikel 147, lid 2, punt d) i) tot en met iv), bedoelde blootstellingscategorieën te beperken, onverminderd de mogelijkheid om permanent gedeeltelijk gebruik te vragen onder de in artikel 150 gespecificeerde voorwaarden.

6.5

Wat de nieuwe vereisten voor PD-ramingen betreft, is de ECB bovendien van mening dat een verdere specificatie van de tijdshorizon voor ratingtoewijzingen, zoals voorgesteld in de definitieve Bazel III-normen, ondanks ongunstige economische omstandigheden zou zorgen voor adequate risicodifferentiatie en de vergelijkbaarheid van risicogewogen activa tussen instellingen zou vergroten. Daarnaast zijn in het voorstel enkele verschillen opgenomen tussen de vereisten voor PD-ramingen voor blootstellingen met betrekking tot particulieren en kleine partijen en de vereisten voor PD-ramingen voor blootstellingen met betrekking tot ondernemingen en instellingen, hetgeen een correcte interpretatie door instellingen kan belemmeren. In dit verband beveelt de ECB aan de vereisten met betrekking tot deze soorten blootstellingen verder te stroomlijnen.

7.   Openbaarmaking en rapportage onder pijler III

7.1

De ECB is ingenomen met de doelstelling van de nieuwe, door de Europese Bankautoriteit (EBA) beheerde geïntegreerde hub voor openbaarmakingen op grond van pijler III door kredietinstellingen, die tot doel heeft de lasten voor instellingen te verminderen en het gebruik van pijler III-informatie door alle belanghebbenden te vergemakkelijken. Toezichthouders zouden baat hebben bij een gecentraliseerde hub voor openbaarmakingen, aangezien dit hun rol bij het waarborgen van de kwaliteit van de pijler III-informatie zou vergemakkelijken. De ECB merkt echter op dat het voorstel verschillende benaderingen hanteert met betrekking tot de kwantitatieve openbaarmaking van kleine en niet-complexe instellingen (small and non-complex institutions - SNCI’s) en grotere instellingen. Voor SNCI’s zal de EBA toezichtrapportage gebruiken om de overeenkomstige kwantitatieve openbaarmaking te verzamelen op basis van een vooraf bepaalde mapping. Voor grotere instellingen zou een nieuw rapportageproces voor openbaarmakingen moeten worden ontwikkeld, wat zou leiden tot dubbele rapportage van gegevens, aangezien de gegevensvereisten van pijler III overlappen met toezichtrapportage. De EBA ontvangt deze nieuwe templates vervolgens “in elektronisch formaat” en moet deze op de dag van ontvangst daarvan publiceren. De ECB is van mening dat de SNCI-benadering voor kwantitatieve openbaarmakingen op alle instellingen kan worden toegepast ongeacht hun omvang en complexiteit, teneinde de rapportagelast van alle instellingen te verminderen. De ECB merkt ook op dat de tijdlijn waarbinnen de EBA pijler III-informatie op de gecentraliseerde hub moet publiceren, het niet mogelijk maakt de toezichtrapportage af te stemmen op de openbaarmakingsinformatie in het kader van pijler III, wat zou kunnen leiden tot extra werk voor toezichthouders en verwarring bij beleggers en andere gebruikers van pijler III-informatie. Om de consistentie te waarborgen, zou het in het gewijzigde artikel 434 bis beoogde beleid inzake herindieningen bij de EBA volgens dezelfde logica niet beperkt moeten blijven tot openbaarmakingen, maar ook toezichtrapportage omvatten.

7.2

Bovendien kunnen kwalitatieve openbaarmakingen en sommige kwantitatieve openbaarmakingen (20) niet worden afgeleid uit toezichtrapportage op basis van de vooraf bepaalde mapping. Dit geldt voor zowel SNCI’s als andere instellingen. Daarom moet het proces om dergelijke openbaarmakingen bij de EBA in te dienen, worden verduidelijkt. Ook verwacht de ECB potentiële problemen voor de EBA bij het aggregeren en vergelijken van kwalitatieve informatie vanwege de ongestructureerde aard daarvan.

7.3

De ECB merkt op dat de voorgestelde wijzigingen van de RKV voorzien in een wijziging van artikel 106 van de RKV waarbij bevoegde autoriteiten worden gemachtigd om van niet-SNCI’s te verlangen dat zij de openbaarmakingsinformatie aan de EBA voorleggen ter publicatie op een gecentraliseerde EBA-website. Deze wijziging van de RKV is overbodig indien de tekst van de VKV wordt gewijzigd conform hetgeen is voorgesteld in punt 7.1.

8.   Ecologische, sociale en governancerisico’s

8.1

Een betere integratie van ecologische, sociale en governancerisico’s (ESG-risico’s) in het prudentiële kader is van cruciaal belang om de veerkracht van de banksector te vergroten. De ECB geeft uitgebreide opmerkingen over de voorstellen betreffende ESG-risico’s in haar advies over de voorgestelde wijzigingen van de RKV (21). De ECB is met name ten aanzien van de voorgestelde wijzigingen van de VKV ingenomen met het voorstel van de Commissie om geharmoniseerde definities van ESG-risico’s in te voeren, en waardeert het voornemen om de definities af te stemmen op die welke de EBA heeft voorgesteld in haar verslag over het beheer van en het toezicht op ESG-risico’s voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen (22). De ECB merkt echter op dat de formulering van de voorgestelde definities enigszins afwijkt van die van de EBA. De definities van de EBA zijn ruimer en bestrijken alle negatieve gevolgen, dus niet alleen verliezen. Derhalve geven zij een betere weerspiegeling van de aard van ESG-risico’s, die zich onder meer voordoen via strategische risico’s en reputatierisico’s. Deze risico’s kunnen bijvoorbeeld leiden tot lagere bedrijfsvolumes en van invloed zijn op de duurzaamheid en levensvatbaarheid van de instelling. Daarom stelt de ECB een verfijning van de formulering van de definities voor teneinde een betere afstemming op de door de EBA voorgestelde definities te bewerkstelligen.

8.2

De ECB is ingenomen met het voorstel tot wijziging van artikel 430, op grond waarvan instellingen hun blootstellingen met betrekking tot ESG-risico’s aan hun bevoegde autoriteiten moeten rapporteren. Aangezien de rapportage van relevante kwalitatieve en kwantitatieve informatie over ESG-risico’s het toezicht op deze risico’s vergemakkelijkt, verzoekt de ECB de wetgevende organen van de Unie en de EBA ervoor te zorgen dat het voorgestelde rapportagevereiste zo spoedig mogelijk wordt geïmplementeerd. De ECB merkt op dat deze rapportage onderworpen zal zijn aan het evenredigheidsbeginsel zoals uiteengezet in overweging (40) van de voorgestelde wijzigingen van de VKV.

8.3

De ECB is het eens met overweging (40) van de voorgestelde wijzigingen van de VKV, waarin wordt gesteld dat de blootstelling aan ESG-risico’s niet noodzakelijkerwijs evenredig is aan de omvang en complexiteit van een instelling. Het is daarom absoluut noodzakelijk dat de markten en toezichthouders adequate gegevens verkrijgen van alle entiteiten die aan deze risico’s zijn blootgesteld, ongeacht hun omvang. Daarom steunt de ECB ten zeerste het voorstel om de openbaarmakingsvereisten met betrekking tot ESG-risico’s uit hoofde van artikel 449 bis op alle instellingen toe te passen. De ECB steunt het voorstel van de Commissie om de frequentie en gedetailleerdheid van de openbaarmakingsvereisten af te stemmen op de omvang en complexiteit van de instellingen, teneinde naar behoren rekening te houden met het evenredigheidsbeginsel. De ECB merkt op dat het belangrijk is te zorgen voor voldoende consistentie tussen de openbaarmakingsvereisten inzake ESG-risico’s voor instellingen en andere initiatieven op het gebied van informatieverschaffing (bv. de CSRD-richtlijn betreffende duurzaamheidsrapportage door ondernemingen), in die zin dat dergelijke initiatieven instellingen in een betere positie moeten brengen om hun risico’s adequaat te beoordelen en hun eigen openbaarmakingsverplichtingen na te komen.

8.4

De ECB is ook groot voorstander van het voorstel om de termijn te vervroegen waarbinnen de EBA haar verslag moet indienen over de prudentiële behandeling van blootstellingen die onderworpen zijn aan effecten van ecologische en/of sociale factoren uit hoofde van artikel 501 quater. De ECB staat volledig achter deze inspanningen en is van mening dat het indienen van dit verslag de bijdrage van de EU aan het internationale beleidsdebat over deze kwesties verder zou ondersteunen. Daar waar de ECB de voorgestelde wijzigingen van de VKV aanbeveelt, worden daartoe in een apart technisch werkdocument specifiek onderbouwde formuleringsvoorstellen met een toelichting opgenomen. Het technische werkdocument is in de Engelse taal beschikbaar op Eur-Lex.

---

(1)  COM (2021) 664 final.

(2)  COM (2021) 663 final.

(3)  De Bazel III-hervormingen, ook bekend als de Bazel III-normen, zijn normen die zijn vastgesteld door het Bazels Comité voor bankentoezicht (Bazels Comité). De geconsolideerde normen zijn beschikbaar op de website van de Bank voor Internationale Betalingen, zie www.bis.org

(4)  Zie Advies CON/2020/16 van de Europese Centrale Bank van 20 mei 2020 inzake wijzigingen in het prudentiële kader van de Unie in respons op de COVID-19-pandemie (PB C 180 van 29.5.2020, blz. 4). Alle ECB-adviezen worden gepubliceerd op EUR-Lex.

(5)  Voor aanvullende informatie over de “single stack”-benadering voor risicogebaseerde kapitaalvereisten, zie de Questions and Answers van de Commissie.

(6)  Europees Comité voor systeemrisico’s, Vulnerabilities in the residential real estate sectors of the EEA countries, februari 2022.

(7)  Europese Centrale Bank, Financial Stability Review, November 2021.

(8)  Zie het explanatory memorandum van de Commissie.

(9)  Overeenkomstig SCO 10 van de Bazel-principes.

(10)  Zie voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 2013/36/EU wat betreft toezichtsbevoegdheden, sancties, bijkantoren uit derde landen en ecologische, sociale en governancerisico’s, en tot wijziging van Richtlijn 2014/59/EU.

(11)  Zie CRE 20.59 of the Basel principles.

(12)  De kapitaalvereisten van door banken geleide financiële conglomeraten worden ook beïnvloed door de bepalingen in de punten iii) en v) als gevolg van het zogenaamde Deense compromis, dat bepaalt dat door banken aangehouden kapitaalinstrumenten die zijn uitgegeven door verzekeringsondernemingen die tot hetzelfde financiële conglomeraat behoren, naar risico gewogen mogen worden in plaats van afgetrokken worden.

(13)  Zie voetnoot 1 in SCO30.5

(14)  Advies CON/2017/46 van de Europese Centrale Bank van 8 november 2017 inzake wijzigingen van het Uniekader voor kapitaalvereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen (PB C 34 van 31.1.2018, blz. 5).

(15)  Bazels Comité inzake bankentoezicht (2014) Regulatory Consistency Assessment Programme (RCAP) - Assessment of Basel III regulations - European Union, beschikbaar op de website van de Bank voor Internationale Betalingen op www op www.bis.org

(16)  Dit werd ook benadrukt door de Europese Bankautoriteit (2019): Policy advice on the Basel III reforms on credit valuation adjustment (CVA) and market risk, CVA2- aanbeveling: CVA-vrijstellingen, blz. 9, beschikbaar op de EBA-website: www.eba.europa.eu

(17)  Zie het explanatory memorandum van de Commissie.

(18)  Zie in het bijzonder Basel III: Finalising post-crisis reforms (bis.org).

(19)  Zo wordt in artikel 142, lid 1, punt 5 bis, “grote onderneming” gedefinieerd aan de hand van het begrip “sales”, terwijl in het nieuwe artikel 5, lid 8, “kleine en middelgrote onderneming” wordt gedefinieerd aan de hand van het begrip “turnover” [in het Nederlands in beide gevallen vertaald als “omzet].

(20)  Bijvoorbeeld met betrekking tot ESG- of IRRBB-openbaarmakingen.

(21)  Zie noot 10 hierboven.

(22)  Europese Bankautoriteit (2021), EBA-verslag over het beheer van en het toezicht op ESG-risico’s voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen (EBA/REP/2021/18), beschikbaar op de website van de EBA op www.eba.europa.eu