Mededeling van de Commissie over de toepassing van de richtlijn betreffende de milieueffectbeoordeling (Richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad, zoals gewijzigd bij Richtlijn 2014/52/EU) op wijzigingen en uitbreidingen van projecten — bijlage I, punt 24, en bijlage II, punt 13, a) — alsmede de belangrijkste begrippen en beginselen die daarmee verband houden

(2021/C 486/01)

Inhoudsopgave

Inleiding

1.1 Beschikbare informatiebronnen

Kernbeginselen en definities

2.1

Milieueffectbeoordeling – toepassingsgebied

2.2

Essentiële definities en bepalingen van de MEB-richtlijn

2.2.1

Project

2.2.2

Vergunning

2.2.3

Opsplitsing van projecten

2.2.4

Beoordeling van de algehele effecten van een project

2.2.5

Herstel van het verzuim tot verrichting van een milieueffectbeoordeling

Beheer van wijzigingen en uitbreidingen van projecten

3.1

Achtergrond

3.2

Het begrip “wijziging/uitbreiding” van een project

3.3

Bijlage I bij de MEB-richtlijn — projectcategorie I, punt 24

3.3.1

Bijlage I — projecten met drempelwaarden

3.3.2

Bijlage I — projecten zonder drempelwaarden

3.4

Bijlage II bij de MEB-richtlijn — projectcategorie II, punt 13, a)

Toepassing van de MEB-richtlijn op wijzigingen en uitbreidingen van kerncentrales

Inleiding

4.1

Voorbeelden van werkzaamheden of fysieke ingrepen in verband met wijzigingen of uitbreidingen van de projectcategorie kerncentrale

4.2

Vergunning voor wijzigingen of uitbreidingen van projecten inzake kerncentrales

4.2.1 De specifieke gevallen inzake de verlenging van de levensduur en langetermijnexploitatie

4.3

Uitgangspunten bij het beoordelen van wijzigingen of uitbreidingen van projecten inzake kerncentrales in het licht van het Doel-arrest

4.4

Vaststelling van het risico en van de noodzaak van een MEB

4.5

Benchmarking bij de uitvoering van de MEB-richtlijn op nucleair gebied

Samenvatting van de hoofdpunten

1 INLEIDING

Deze richtsnoeren zijn bedoeld om de bevoegde instanties en belanghebbenden duidelijkheid te verschaffen over de toepassing van Richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (1), zoals gewijzigd bij Richtlijn 2014/52/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 tot wijziging van Richtlijn 2011/92/EU betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (2) (de richtlijn betreffende de milieueffectbeoordeling of MEB-richtlijn), tegen de achtergrond van de meest recente jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ). In de richtsnoeren staan met name de in bijlage I en bijlage II bij de MEB-richtlijn vermelde wijzigingen en uitbreidingen centraal en er is een speciaal hoofdstuk gewijd aan de sector kernenergie.

Punt 24 van bijlage I en punt 13, a), van bijlage II hebben betrekking op wijzigingen en uitbreidingen van projecten en zijn ruim toepasbaar, want zij betreffen alle projectcategorieën die onder de MEB-richtlijn vallen. Een juiste toepassing van de MEB-richtlijn op wijzigingen en uitbreidingen van projecten is van cruciaal belang voor de uitvoering van die richtlijn in het algemeen.

Een deel van de meest recente jurisprudentie, en in het bijzonder het arrest van het Hof in zaak C-411/17 (3) over de verlenging van de levensduur van de in het Belgische Doel gelegen kerncentrale (hierna “het Doel-arrest”), heeft nieuwe aspecten opgeleverd die in ogenschouw moeten worden genomen bij wijzigingen van projecten in bijlage I en vormde een bevestiging van de voornaamste beginselen voor de toepassing van de MEB-richtlijn. Daarnaast is er ten aanzien van wijzigingen of uitbreidingen van projecten in beide projectcategorieën door bevoegde nationale autoriteiten en andere belanghebbenden talrijke malen verzocht om informatie over de toepassing ervan, wat mede te maken heeft met hun algemene procedurele aard.

Op grond van de bovenstaande overwegingen heeft de Commissie dan ook besloten deze richtsnoeren uit te vaardigen, met de bedoeling een omschrijving te geven van de uit de MEB-richtlijn voortvloeiende begrippen en beginselen, waaronder de definities en bepalingen van de MEB-richtlijn. Deze richtsnoeren beogen de uitvoering van de MEB-richtlijn te verbeteren met behulp van gecontextualiseerde toelichtingen op de verplichtingen uit hoofde van de MEB-richtlijn, door een samenhangende benadering te bevorderen en door vorm te geven aan de toepasselijke bepalingen inzake wijzigingen en uitbreidingen van projecten.

Aangezien er talrijke en vaak ingewikkelde praktijksituaties bestaan en omdat de MEB-richtlijn voor een groot scala sectoren en projecttypen geldt, is het niet mogelijk om een uitputtende lijst met voorbeelden te geven. De bevoegde nationale autoriteiten moeten de voorschriften van de MEB-richtlijn mogelijk per geval toepassen en alle gevallen evalueren, daarbij rekening houdend met de specifieke omstandigheden. Ten behoeve van een consistente uitvoering van de MEB-richtlijn moedigt de Commissie de lidstaten aan om met betrekking tot wijzigingen en uitbreidingen van projecten vrijwillig een benchmarkingexercitie op te zetten. Een dergelijke exercitie biedt de gelegenheid om deskundigheid te bundelen en voorbeelden uit alle lidstaten met elkaar te vergelijken; dit kan stapsgewijs leiden tot de ontwikkeling van gemeenschappelijke methoden op EU-niveau en in specifieke gevallen de praktische uitvoering vergemakkelijken.

1.1 Beschikbare informatiebronnen

Alleen het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft de bevoegdheid om een bindende interpretatie van het Unierecht te geven. Bij het Hof zijn veel zaken over de MEB-richtlijn aanhangig gemaakt en in een aantal zaken is stilgestaan bij de in de bijlagen I en II vermelde definities, beschrijvingen of de reikwijdte van de afzonderlijke projectcategorieën.

De uitspraken van het Hof bevatten belangrijke algemene beginselen die als nuttige richtsnoer dienen bij het interpreteren van de in de MEB-richtlijn genoemde projectcategorieën en van andere begrippen, waaronder het begrip “project” zelf.

Naast deze richtsnoeren hebben de diensten van de Commissie ook een handleiding over de arresten van het Hof van Justitie opgesteld, “Environmental assessments of plans, programmes and projects — Rulings of the Court of Justice of the European Union”, dat door de diensten regelmatig wordt bijgewerkt (4).

In de MEB-richtlijn wordt uitdrukkelijk verwezen naar andere internationale overeenkomsten, zoals het Verdrag inzake milieueffectrapportage in grensoverschrijdend verband (het Verdrag van Espoo) (5) en het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (het Verdrag van Aarhus) (6). De MEB-richtlijn moet derhalve overeenkomstig die verdragen worden uitgelegd (7). Vanwege het brede scala sectoren dat onder de MEB-richtlijn valt, zijn er daarnaast tal van andere wetgevingsinstrumenten op EU-niveau met definities van begrippen uit de bijlagen I en II of die betrekking hebben op de activiteiten die onder die bijlagen vallen (8).

Bij het opstellen van deze richtsnoeren heeft de Commissie rekening gehouden met de richtsnoeren betreffende de toepassing van het Verdrag van Espoo op de verlenging van de levensduur van kerncentrales die zijn ontwikkeld in het kader van de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties (ECE) (9).

2 KERNBEGINSELEN EN DEFINITIES

2.1 Milieueffectbeoordeling – toepassingsgebied

De MEB-richtlijn bevat procedureverplichtingen inzake openbare en particuliere projecten die onder het toepassingsgebied van de richtlijn vallen en die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben. Voor die projecten geldt een vergunningsplicht en zij moeten, voordat die vergunning wordt afgegeven, worden onderworpen aan een milieueffectbeoordeling.

De onder het toepassingsgebied van de MEB-richtlijn vallende projecten zijn in categorieën verdeeld en worden vermeld en bijlage I en bijlage II. De in bijlage I vermelde projecten worden beschouwd als projecten die aanzienlijke milieueffecten hebben en moeten in de regel worden onderworpen aan een verplichte beoordeling (artikel 4, lid 1, van de MEB-richtlijn). Krachtens artikel 2, lid 1, en artikel 4, lid 1, van de MEB-richtlijn, en niettegenstaande de in artikel 2, lid 4, bedoelde uitzonderlijke gevallen, moeten de milieueffecten van onder bijlage I bij de richtlijn vallende projecten als zodanig en voorafgaande aan de vergunningverlening systematisch worden geëvalueerd (10). Wat dit betreft beschikken de lidstaten dus niet over enige speelruimte. Bovendien bevatten de meeste in bijlage I genoemde projectcategorieën drempelwaarden, die rechtstreeks verband houden met het toepassingsgebied. Wanneer in de nationale wetgeving drempelwaarden zijn toegewezen aan bijlage I-projectcategorieën waarvoor in bijlage I geen drempelwaarden zijn vastgesteld, beperkt dat het toepassingsgebied van de MEB-richtlijn (11).

De in bijlage II vermelde projecten hebben niet in alle gevallen noodzakelijkerwijs aanzienlijke milieueffecten. De projecten moeten een beoordelingsprocedure doorlopen — beter bekend als “screening” — om te bepalen of zij aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben. Op grond van artikel 4, lid 2, van de MEB-richtlijn kunnen de eventuele aanzienlijke milieueffecten worden bepaald door middel van een onderzoek per geval, door het vaststellen van drempelwaarden of criteria of door een combinatie van beide methoden, rekening houdend met de in bijlage III bij de richtlijn bedoelde relevante selectiecriteria (kenmerken van de projecten, locatie van de projecten, soort en kenmerken van het potentiële effect).

Artikel 2, lid 1, van de MEB-richtlijn — een belangrijk uitgangspunt en fundamentele doelstelling — perkt de beoordelingsmarge van de lidstaten in, vooral bij bijlage II-projecten, door te verlangen dat projecten aan een effectbeoordeling moeten worden onderworpen als zij op grond van hun aard, omvang of ligging aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben (12).

2.2 Essentiële definities en bepalingen van de MEB-richtlijn

In het hiernavolgende gedeelte worden de belangrijkste definities en bepalingen met betrekking tot de projecten en wijzigingen of uitbreidingen daarvan beschreven.

2.2.1 Project

In artikel 1, lid 2, punt a), van de MEB-richtlijn wordt “project” omschreven als:

“-	de uitvoering van bouwwerkzaamheden of de totstandbrenging van andere installaties of werkzaamheden,

-	andere ingrepen in natuurlijk milieu of landschap, inclusief de ingrepen voor de ontginning van bodemschatten.”

Bestaan van fysieke werkzaamheden

Bij diverse gelegenheden (13) heeft het Hof steeds bevestigd dat met het begrip “project” materiële werkzaamheden of ingrepen worden bedoeld. Tenzij er sprake is van werkzaamheden of ingrepen die de materiële toestand van de plaats veranderen, kan de verlenging van een bestaande vergunning (bijvoorbeeld voor de exploitatie van een luchthaven, zoals in zaak C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a., punt 24, of van een stortplaats, zoals in zaak C-121/11, Pro-Braine e.a., punt 31) niet worden aangemerkt als “project” in de zin van artikel 1, lid 2, punt a). Om een activiteit als “project” in de zin van de MEB-richtlijn te kunnen aanmerken, is het bestaan van materiële werkzaamheden of ingrepen derhalve een eerste vereiste.

In het Doel-arrest bracht het Hof in herinnering dat: “Uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat het begrip “project”, met name gelet op de bewoordingen van artikel 1, lid 2, onder a), eerste streepje, van de MEB-richtlijn, ziet op werkzaamheden of ingrepen die de materiële toestand van de plaats veranderen” (punt 62).

Dit beginsel houdt tevens in dat, wanneer het wordt toegepast op bijlage I, punt 24 en bijlage II, punt 13, a), wijzigingen of uitbreidingen van bestaande projecten, willen zij onder het toepassingsgebied van de MEB-richtlijn en onder de definitie van “project” in de zin van artikel 1, lid 2, punt a), vallen, werkzaamheden of ingrepen veronderstellen die de materiële toestand van de oorspronkelijke projecten veranderen (14).

2.2.2 Vergunning

In artikel 1, lid 2, punt c), van de MEB-richtlijn wordt “vergunning” omschreven als:

“c)	“vergunning”: het besluit van de bevoegde instantie of instanties waardoor de opdrachtgever het recht verkrijgt om het project uit te voeren”.

De noodzaak van een vergunning

Het Hof heeft bij meerdere gelegenheden benadrukt dat de lidstaten richtlijn 85/337 dienen uit te voeren op een wijze die volledig strookt met de eisen die daarin worden gesteld met het oog op de essentiële doelstelling, welke, zoals blijkt uit artikel 2, lid 1, van die richtlijn, erin bestaat dat de projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, met name gezien hun aard, omvang of ligging, vóór de vergunningverlening worden onderworpen aan een beoordeling van die effecten (15).

Voor wijzigingen of uitbreidingen van projecten in de zin van punt 24 van bijlage I of punt 13, a), van bijlage II bij de MEB-richtlijn die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben, geldt derhalve een vergunningsplicht.

De vergunningsvorm

In de MEB-richtlijn wordt de vergunning omschreven als het besluit van de bevoegde instantie of instanties waardoor de opdrachtgever het recht verkrijgt om het project uit te voeren (16).

Het begrip “vergunning” slaat dus op een breed scala handelingen (d.w.z. besluiten, vergunningen en andere vergunningsinstrumenten), afhankelijk van de nationale procedures die in de lidstaten van toepassing zijn. Doorslaggevend is niet de benaming van de “vergunning” of de procedure waarmee zij overeenkomstig het nationale recht van een bepaalde lidstaat wordt verleend, maar de rechtsgevolgen ervan. Zoals door het Hof is opgemerkt, moet bij de kwalificatie van een besluit als “vergunning” in de zin van artikel 1, lid 2, punt c), van de MEB-richtlijn het nationale recht conform het EU-recht worden toegepast (17).

De MEB-richtlijn schrijft niet één enkele vergunningsprocedure voor (18) en overeenkomstig artikel 2, lid 2, van de MEB-richtlijn kan de milieueffectbeoordeling “worden geïntegreerd in de bestaande procedures van de lidstaten voor het verlenen van vergunningen voor projecten of, bij gebreke hiervan, in andere procedures of in de procedures die moeten worden ingesteld om aan de doelstellingen van deze richtlijn te voldoen”. Om die reden bestaan er op het gebied van vergunningen terminologische verschillen tussen de lidstaten. Behalve de benamingen (bv. bouwvergunning, besluit, goedkeuring) kunnen ook de procedures voor de vergunningverlening uiteenlopen. Mits aan de relevante bepalingen van de MEB-richtlijn wordt voldaan, kan de vergunningverlening via een administratieve procedure op lokaal, regionaal of nationaal niveau of via een wetgevingsprocedure geschieden (19). De vergunning als zodanig moet een definitief besluit zijn waarbij de opdrachtgever het recht verkrijgt om het project uit te voeren (hetzelfde beginsel gaat op in het geval van meerfasenprocedures, zie het hiernavolgende deel).

Wanneer via een wetgevingsprocedure wijzigingen of uitbreidingen van projecten in de zin van punt 24 van bijlage I of punt 13, a), van bijlage II bij de MEB-richtlijn worden goedgekeurd die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben, moeten deze op grond van artikel 2, lid 1, eveneens worden onderworpen aan een milieueffectbeoordeling (20).

In dit verband is het tevens van belang om het verschil aan te geven tussen een vergunning in de zin van de MEB-richtlijn en een exploitatievergunning (voor een installatie/faciliteit/locatie). Dergelijke in andere wetgevingsinstrumenten, zoals de richtlijn inzake industriële emissies (21) of de stortplaatsrichtlijn (22), omschreven of gebruikte “vergunningen” hebben betrekking op bepaalde exploitatiewijzen. Anderzijds verkrijgt de opdrachtgever op grond van de definitie van het begrip “vergunning”, zoals begrepen in de context van de MEB-richtlijn, het recht om het project uit te voeren (bv. bouwwerkzaamheden uitvoeren of andere installaties of werkzaamheden tot stand brengen, dan wel ingrijpen in het natuurlijke milieu of landschap (23)). Krachtens de desbetreffende wetgeving (24) is de exploitatievergunning veelal gekoppeld aan een machtiging inzake de exploitatie van een project en is vaak gebaseerd op en vormt de uitvoering van een eerder besluit in het kader van een meerfasenprocedure. Zoals in de voorgaande punten is aangegeven, moet onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds verlenging van een exploitatievergunning, waarbij geen sprake is van werkzaamheden of ingrepen die de materiële toestand van een locatie veranderen, en anderzijds het begrip “vergunning” (25).

Wijzigingen en uitbreidingen van projecten in meerfasenprocedures

De goedkeuring van projecten vindt soms plaats middels ingewikkelde administratieve procedures met verschillende fasen en processen. Wanneer is vastgesteld dat het een wijziging of uitbreiding van een project betreft (26), is het cruciaal om te bepalen “wanneer” de MEB moet worden toegepast en “wat” in elke fase moet worden beoordeeld. Bij een vergunningsprocedure in verschillende fasen moet deze beoordeling in beginsel worden verricht zodra het mogelijk is alle milieueffecten die het project kan hebben, vast te stellen en te beoordelen (27).

In het Doel-arrest herinnerde het Hof aan de bestaande rechtspraak (28). Volgens artikel 2, lid 1, van de MEB-richtlijn moet de milieueffectbeoordeling worden verricht “alvorens een vergunning wordt verleend” voor projecten die aan een dergelijke beoordeling onderworpen zijn (punt 82). Ook merkte het Hof op dat “de milieueffectbeoordeling van een project, wanneer het nationale recht voorschrijft dat de vergunningprocedure in verschillende fasen verloopt, in beginsel [moet] worden verricht zodra het mogelijk is alle milieueffecten die het project kan hebben te bepalen en beoordelen” (punt 85).

Het Hof wees ook op situaties waarin de vergunningsprocedure uit meerdere fasen bestaat en een van die fasen bestaat in de vaststelling van een basisbesluit waarin de parameters van de overige uitvoeringsbesluiten worden vastgesteld. In die gevallen moet de milieubeoordeling het basisbesluit betreffen, tenzij sommige milieueffecten pas in een latere fase aan het licht komen en de uitvoeringsbesluiten betreffen. De beoordeling van de aanvullende effecten die in een latere fase aan het licht komen, kan dan in die latere fase worden verricht (29). Volgens het Hof is een “basisbesluit” het besluit waarin de “essentiële kenmerken” van een project worden gedefinieerd die in een latere fase niet meer ter discussie staan of worden gewijzigd (30). In die gevallen moeten de lidstaten erop toezien dat de milieueffectbeoordeling het basisbesluit betreft.

Het Hof stond ook stil bij de noodzaak om de effecten van dergelijke projecten in hun totaliteit te beoordelen. Bij een vergunningsprocedure in verschillende fasen, waarbij eerst een basisbesluit wordt genomen en vervolgens een uitvoeringsbesluit dat niet mag afwijken van de in het basisbesluit vastgelegde parameters, is de bevoegde instantie, in voorkomend geval zelfs nadat een bouwvergunning op voorontwerp is verleend, bij de latere goedkeuring van de voorbehouden punten verplicht het project op zijn milieueffecten te beoordelen (31). Het moet daarbij gaan om een globale beoordeling die betrekking heeft op alle aspecten van het project die nog niet zijn beoordeeld of die een nieuwe beoordeling vereisen. Het Hof heeft herhaald dat de MEB-richtlijn een algehele beoordeling van de effecten van projecten of wijzigingen daarvan voor het milieu beoogt; deze mag niet worden beperkt tot louter de rechtstreekse gevolgen van de geplande werkzaamheden zelf maar moet ook de milieueffecten omvatten die het gebruik en de exploitatie van de met deze werkzaamheden aangelegde installaties kunnen veroorzaken (32). Bij die beoordeling is het niet van belang of het eventueel een grensoverschrijdend project betreft (33).

2.2.3 Opsplitsing van projecten

De doelstelling van de MEB-richtlijn mag niet worden gefrustreerd door de opsplitsing van een project en het buiten beschouwing laten van het cumulatieve effect van verscheiden projecten mag in de praktijk niet tot gevolg hebben dat projecten, hoewel zij in onderlinge samenhang beschouwd aanzienlijke milieueffecten in de zin van artikel 2, lid 1, van de MEB-richtlijn kunnen hebben, volledig aan de beoordelingsverplichting worden onttrokken (34). Dit kan met name relevant zijn voor ingewikkelde projecten die in fasen worden ontwikkeld en waarvoor verdere vergunningsaanvragen nodig kunnen zijn.

Wanneer meerdere projecten samen beschouwd aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben in de zin van artikel 2, lid 1, van de MEB-richtlijn, moeten die milieueffecten in hun geheel en op cumulatieve wijze worden beoordeeld. In zijn rechtspraak bepleit het Hof een ruime interpretatie van de MEB-richtlijn en heeft het benadrukt dat de richtlijn “een algemene milieueffectbeoordeling van projecten of van wijzigingen daarvan” (35) beoogt.

Over bijvoorbeeld de lengte stelde het Hof vast dat een project over lange afstand niet mag worden gesplitst in minder lange opeenvolgende gedeelten om zowel het gehele project als de door die splitsing ontstane gedeelten daarvan aan de werking van de richtlijn te onttrekken. Als dat wel mogelijk was, zou de nuttige werking van de richtlijn ernstig in het gedrang kunnen komen, aangezien de betrokken autoriteiten een project over lange afstand enkel zouden hoeven te splitsen in minder lange opeenvolgende gedeelten om dat aan de werking van de richtlijn te onttrekken (36).

Het Hof heeft ook benadrukt dat om te beslissen of een milieubeoordeling moet worden uitgevoerd een cumulatieve inaanmerkingneming van de effecten van projecten noodzakelijk kan blijken om te vermijden dat de Unieregeling wordt gefrustreerd door een opsplitsing van projecten die samen beschouwd een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben. Het is aan de nationale autoriteiten om in het licht van deze rechtspraak te onderzoeken of, en in hoeverre, de milieueffecten van de projecten in kwestie en van de reeds eerder uitgevoerde projecten moeten worden beoordeeld (37).

2.2.4 Beoordeling van de algehele effecten van een project

In het Doel-arrest is nog een belangrijk beginsel van de MEB-richtlijn bevestigd, namelijk de verplichting tot het beoordelen van de algehele effecten van een project en tot het uitvoeren van een omvattende MEB. In de punten 64-72 oordeelde het Hof dat de maatregelen die voor de uitbreiding van een bestaand project waren getroffen (de maatregelen voor het heropstarten van een kerncentrale voor een periode van tien jaar of voor het uitstellen van het stopzetten daarvan met tien jaar, zoals beschreven in punt 59) niet kunnen worden losgekoppeld van de moderniseringswerkzaamheden waarmee zij onlosmakelijk verbonden zijn en derhalve één en hetzelfde project vormen. De in de wet van 2015 vervatte maatregelen (verlenging van de levensduur) kunnen namelijk niet kunstmatig worden losgekoppeld van de werkzaamheden die in technisch en financieel opzicht noodzakelijk zijn. Die werkzaamheden waren bij de wetgever bekend en hingen samen met de wet (zie de punten 67-69). Hoewel de toepassing van het beginsel aan de nationale rechter werd gelaten, oordeelde het Hof dat de maatregelen en de werkzaamheden deel uitmaken van hetzelfde project (punt 71).

Wanneer tijdens de exploitatie van een installatie tal van technische of operationele wijzigingen worden aangebracht, moet terdege worden stilgestaan bij de noodzaak om de algehele effecten van een project in zijn geheel te beoordelen. Hoewel het gebruikelijk is dat aan een faciliteit permanent onderhoud wordt gepleegd en allerlei verbeteringen van de veiligheid worden aangebracht die, indien zij afzonderlijk worden beschouwd, geen aanzienlijk milieurisico opleveren, moeten de cumulatieve milieueffecten daarvan in hun geheel worden beschouwd indien die activiteiten zodanig concreet met elkaar verbonden zijn dat zij een project vormen in de zin van de MEB-richtlijn.

Wanneer er tussen de verscheidene kleine wijzigingen een onlosmakelijk verband bestaat waaruit blijkt dat de kleine wijzigingen deel uitmaken van één complexe activiteit (die bijvoorbeeld wordt uitgevoerd met het aantoonbare voornemen om de levensduur van een kerncentrale of de exploitatie van een installatie te verlengen), kunnen die een project vormen in de zin van de MEB-richtlijn. Technische documentatie, beheerplannen, investeringsplannen, administratieve handelingen of wetgeving, alsmede toelichtingen op administratieve handelingen of wetgeving, kunnen nuttig zijn om te bepalen of opeenvolgende wijzigingen onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn en deel uitmaken van een dergelijke complexe activiteit (die wordt uitgevoerd met het aantoonbare voornemen om de levensduur van een kerncentrale of de exploitatie van een installatie te verlengen).

De noodzaak om het project in zijn geheel te beschouwen (zowel wat betreft de onderdelen als de effecten daarvan) is in de herziene MEB-richtlijn nogmaals bevestigd (38).

2.2.5 Herstel van het verzuim tot verrichting van een milieueffectbeoordeling

De lidstaten moeten de MEB-richtlijn uitvoeren op een wijze die volledig strookt met de eisen die daarin worden gesteld en de essentiële doelstelling van de richtlijn in het oog houden. Uit artikel 2, lid 1, blijkt dat een vergunning vereist is voor projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, onder meer gezien hun aard, omvang of ligging, en dat een beoordeling van hun effecten op het milieu moet plaatsvinden alvorens een vergunning wordt verleend (39). Dit basisbeginsel van de richtlijn houdt in dat voor de in de bijlagen I en II bij de richtlijn genoemde projecten respectievelijk een MEB of een screening moet worden uitgevoerd alvorens voor dat project een vergunning wordt verleend.

Anders kan de opdrachtgever niet “overgaan tot uitvoering van het betrokken project dan met schending van de vereisten van de [...] richtlijn.” (40)

De MEB-richtlijn voorziet niet in een MEB of screeningprocedure achteraf, en zij schrijft die evenmin voor als mogelijk juridisch middel om het verzuim bij de naleving van de MEB-richtlijn ongedaan te maken. Het achterwege blijven van een screening van de in bijlage II vermelde projecten of van een milieueffectbeoordeling van de in bijlage I vermelde projecten vormt een inbreuk op het Unierecht (41).

Krachtens het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking zijn de lidstaten evenwel gehouden de gevolgen van een inbreuk op het Unierecht ongedaan te maken. De verplichting om het verzuim van een MEB ongedaan te maken is een uitvloeisel van het samenwerkingsbeginsel dat in het primaire EU-recht en in de vaste rechtspraak is bepaald (42). De bevoegde instanties behoren derhalve in het kader van hun bevoegdheden de nodige maatregelen te treffen om het verzuim van een MEB te herstellen, bijvoorbeeld door, binnen de grenzen van het beginsel van procesautonomie van de lidstaten, een reeds verleende vergunning in te trekken of op te schorten teneinde een dergelijke beoordeling alsnog te verrichten (43).

Het Hof heeft geoordeeld dat het EU-recht zich er niet tegen verzet dat bij nationale voorschriften verrichtingen of handelingen die naar EU-recht onregelmatig zijn in bepaalde gevallen kunnen worden geregulariseerd en heeft duidelijk gemaakt dat die mogelijkheid tot regularisering onderworpen behoort te zijn aan de voorwaarde dat zij de belanghebbenden niet in de gelegenheid stelt de regels van het EU-recht te omzeilen of buiten toepassing te laten, en dat zij een uitzondering blijft (44).

Een MEB achteraf is een mogelijke herstelmaatregel voor feitelijke niet-naleving van de MEB-richtlijn (bv. in situaties waarin, zonder dat een MEB was verricht, al een vergunning werd verleend en de werkzaamheden al zijn uitgevoerd of op het punt staan om te beginnen).

Het Hof heeft geoordeeld dat een beoordeling die na de verwezenlijking en de ingebruikneming van een project wordt uitgevoerd niet beperkt mag blijven tot de toekomstige milieueffecten van dat project, maar ook de milieueffecten die zich sinds de verwezenlijking van het project hebben voorgedaan in aanmerking dient te nemen. Wanneer in weerwil van de MEB-richtlijn voor een project geen milieueffectbeoordeling wordt uitgevoerd, verlangt het Unierecht dat de lidstaten de onrechtmatige gevolgen daarvan ongedaan maken, en er zich niet tegen verzet dat na de verwezenlijking en de inbedrijfneming van het betrokken project ter regularisatie een beoordeling van die gevolgen wordt uitgevoerd, mits:

—	de nationale regels die voorzien in die regularisatiemogelijkheid de betrokkenen niet in de gelegenheid stellen de Unierechtelijke voorschriften te omzeilen of buiten toepassing te laten; en

—	de ter regularisatie uitgevoerde beoordeling niet alleen ziet op de toekomstige milieueffecten van dat project, maar de milieueffecten die zich sinds de verwezenlijking ervan hebben voorgedaan eveneens in aanmerking neemt (45).

MEB-procedures achteraf mogen alleen in uitzonderingsgevallen worden toegepast en bij wijze van herstelmaatregel om ervoor te zorgen dat ook wanneer de procedure niet formeel is doorlopen de doelstelling van de MEB-richtlijn toch wordt verwezenlijkt, maar lidstaten mogen die procedures niet toepassen om de vereisten van de MEB-richtlijn te omzeilen (46).

De op de lidstaten rustende verplichting tot het nemen van alle noodzakelijke maatregelen tot herstel van de onrechtmatige gevolgen van het ontbreken van een MEB geldt ook voor gevallen waarin is nagelaten een MEB uit te voeren voor wijzigingen of uitbreidingen van projecten.

3 BEHEER VAN WIJZIGINGEN EN UITBREIDINGEN VAN PROJECTEN

3.1 Achtergrond

Wijzigingen of uitbreidingen van bestaande projecten vielen in eerste instantie niet uitdrukkelijk onder Richtlijn 85/337/EEG van de Raad (47), met uitzondering van de in punt 12 van bijlage II genoemde “[w]ijzigingen in projecten van bijlage I en projecten van bijlage I die uitsluitend of hoofdzakelijk dienen voor het ontwikkelen en beproeven van nieuwe methoden of produkten en die niet langer dan één jaar worden gebruikt” (bijlage II, punt 12).

Twaalf jaar na de oorspronkelijke richtlijn werd als eerste projectcategorie inzake wijzigingen van projecten punt 13, a), van bijlage II ingevoegd, in bewoordingen die tot op heden niet zijn gewijzigd. Richtlijn 85/337/EEG werd bij Richtlijn 97/11/EG van de Raad (48) namelijk gewijzigd teneinde in bijlage II, punt 13, het volgende op te nemen: “[w]ijziging of uitbreiding van projecten van bijlage I of II waarvoor reeds een vergunning is afgegeven, die zijn of worden uitgevoerd en die aanzienlijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben” (49).

Zes jaar na de opname van de eerste projectcategorie inzake projectwijzigingen werd punt 24 van bijlage I ingevoegd. Uit de wijzigingen die bij Richtlijn 2003/35/EG van het Europees Parlement en de Raad (50) werden ingevoerd om de wetgeving van de Gemeenschap af te stemmen op de bepalingen van het Verdrag van Aarhus blijkt duidelijk dat een milieueffectbeoordeling verplicht is bij “[w]ijziging of uitbreiding van in deze bijlage opgenomen projecten, wanneer die wijziging of uitbreiding voldoet aan de in deze bijlage genoemde drempelwaarden, voorzover deze bestaan”.

Nadat punt 24 van bijlage I in de tekst van de richtlijn is opgenomen, heeft het Hof slechts één arrest gewezen waarin het uitleg gaf aan deze projectcategorie, te weten het arrest in zaak C-411/17.

3.2 Het begrip “wijziging/uitbreiding” van een project

De MEB-richtlijn bevat geen definitie van het begrip “wijziging of uitbreiding” en geeft geen voorbeelden. Wat precies een wijziging of uitbreiding vormt, is afhankelijk van het soort project. In de punten 3.3.1 en 3.3.2 hieronder staan enkele voorbeelden van zulke wijzigingen of uitbreidingen, gebaseerd op de rechtspraak van het Hof.

Punt 24 van bijlage I en punt 13, a), van bijlage II zijn specifieke projectcategorieën en hebben betrekking op wijzigingen en uitbreidingen van alle categorieën projecten binnen het toepassingsgebied van de MEB-richtlijn, met alle bijbehorende specifieke kenmerken.

3.3 Bijlage I bij de MEB-richtlijn — projectcategorie I, punt 24

Bijlage I, punt 24 — Wijziging of uitbreiding van in deze bijlage opgenomen projecten, wanneer die wijziging of uitbreiding voldoet aan de in deze bijlage genoemde drempelwaarden, voor zover deze bestaan.

Punt 24 van bijlage I maakt uitdrukkelijk melding van wijzigingen of uitbreidingen van bijlage I-projecten wanneer die wijzigingen of uitbreidingen voldoen aan de in die bijlage genoemde drempelwaarden, voor zover deze bestaan (51).

In het Doel-arrest schiep het Hof ook meer duidelijkheid omtrent een kernbeginsel dat de verplichting doet ontstaan tot het verrichten van een milieueffectbeoordeling bij wijzigingen of uitbreidingen van bijlage I-projecten, op grond van het milieurisico van die wijziging.

Het Hof riep in herinnering dat voor in bijlage I bij de richtlijn vermelde projecten een milieueffectbeoordeling moet worden verricht wanneer zij gezien onder meer hun aard, omvang of ligging een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, daaraan toevoegend:

“78.	Uit de opzet en de bewoordingen van punt 24 van bijlage I bij de MEB-richtlijn blijkt dat dit punt ziet op de wijzigingen of uitbreidingen van een project die, met name door hun aard of hun omvang, qua milieueffecten soortgelijke risico’s met zich meebrengen als het project zelf.

79.

De in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregelen, die tot gevolg hebben dat de duur van de vergunning voor de industriële elektriciteitsproductie van de twee centrales in kwestie — die voordien bij de wet van 31 januari 2003 was beperkt tot veertig jaar — met een aanzienlijke periode van tien jaar wordt verlengd, moeten in samenhang met de aanzienlijke renovatiewerkzaamheden die vereist zijn wegens de verouderde staat van deze centrales en met de verplichting om ze in overeenstemming te brengen met de veiligheidsvoorschriften, worden geacht risico’s op milieueffecten met zich mee te brengen die qua omvang vergelijkbaar zijn met de risico’s die zich voordeden bij de oorspronkelijke ingebruikname van die centrales.”

In punt 78 van het Doel-arrest formuleerde het Hof het kernbeginsel dat de verplichting doet ontstaan tot het verrichten van een MEB bij wijzigingen of uitbreidingen van bijlage I-projecten. De beoordelingsmaat voor de desbetreffende criteria is het risico op milieueffecten. Als het risico dat gepaard gaat met de wijziging of uitbreiding van het project vergelijkbaar is met het risico dat de oorspronkelijke projectcategorie zelf met zich meebracht, valt het project onder punt 24 van bijlage I bij de MEB-richtlijn (52).

In de onderhavige zaak verwees het Hof naar zowel de maatregelen, die tot gevolg hebben dat de duur van de vergunning voor de opwekking van elektriciteit wordt verlengd, als naar de omvang van de werkzaamheden. In punt 79 verwees het Hof naar verlenging van de exploitatie van de kerncentrales met een aanzienlijke periode (tien jaar) en naar het feit dat aanzienlijke renovatiewerkzaamheden (53) vereist zijn. Het Hof concludeerde dat de milieurisico’s van het project qua omvang vergelijkbaar zijn met de risico’s die zich voordeden bij de oorspronkelijke ingebruikname van die centrales.

In het arrest worden de aard en omvang van de wijziging of uitbreiding van een project genoemd als niet-uitputtende voorbeelden van criteria op grond waarvan beoordeeld kan worden of de milieurisico’s vergelijkbaar zijn met die van het oorspronkelijke project. In het arrest wordt overigens niet gesteld dat cumulatief aan beide criteria moet worden voldaan. De doorslaggevende factor lijkt te zijn dat uit de algehele analyse van een bepaald project blijkt dat er sprake is van met het oorspronkelijke project vergelijkbare risico’s (in de onderhavige zaak kerncentrales en kernreactoren). Daaruit volgt dat de aard en omvang van de wijziging/uitbreiding van een project niet de enige mogelijke criteria zijn. Verder lijkt het niet noodzakelijk te zijn dat de risico’s voortkomen uit zowel de aard als de omvang van het project, zolang die risico’s per saldo maar vergelijkbaar zijn met die van het oorspronkelijke project. Het lijkt niet uitgesloten dat het risico ook gelegen kan zijn in louter de aard dan wel de omvang van het project (“met name door hun aard of hun omvang” (54)).

3.3.1 Bijlage I — projecten met drempelwaarden

Voor meer dan de helft van de projectcategorieën van bijlage I zijn drempelwaarden vastgesteld. Bijgevolg moet bij wijzigingen of uitbreidingen van dergelijke projecten die op of boven die drempelwaarden uitkomen een MEB worden uitgevoerd, aangezien die wijzigingen of uitbreidingen risico’s met zich meebrengen die vergelijkbaar zijn met die van de oorspronkelijke projectcategorie (55).

Desondanks is het belangrijk om op te merken dat bij werkzaamheden tot wijziging van onderdelen van bestaande projecten waarvoor in bijlage I drempelwaarden zijn vastgesteld, volgens de vaste rechtspraak zorgvuldig moet worden gekeken naar de omstandigheden waaronder die drempelwaarden worden bereikt. In zaak C-2/07, Abraham e.a. oordeelde het Hof dat “werkzaamheden tot wijziging van een vliegveld dat over een start- en landingsbaan van ten minste 2 100 meter beschikt, dus niet enkel werkzaamheden tot verlenging van de baan omvatten, maar alle werkzaamheden (56) met betrekking tot de gebouwen, de installaties of de uitrusting van dit vliegveld voor zover deze gezien hun aard, omvang en kenmerken als een wijziging van het vliegveld zelf kunnen worden beschouwd. Dit is in het bijzonder het geval bij werkzaamheden die ertoe strekken de luchthavenactiviteit en het luchtverkeer op significante wijze uit te breiden” (punt 36). (57)

3.3.2 Bijlage I — projecten zonder drempelwaarden

Voor bijlage I-projecten zonder drempelwaarden geldt dat wijzigingen of uitbreidingen van bijlage I-projecten zonder drempelwaarden die, met name door hun aard of hun omvang, qua milieueffecten soortgelijke risico’s met zich meebrengen als het project zelf, beschouwd moeten worden als projecten die onder punt 24 van bijlage I vallen. Een dergelijk project levert immers door zijn aard een risico op een aanzienlijk milieueffect in de zin van artikel 2, lid 1, van deze richtlijn op en moet krachtens artikel 4, lid 1, van de MEB-richtlijn worden onderworpen aan een milieueffectbeoordeling (58).

In de MEB-richtlijn wordt geen procedure genoemd waarmee het risiconiveau van de milieueffecten van het project moet worden bepaald en bijgevolg is het aan de opdrachtgevers en de bevoegde instanties om het desbetreffende project te analyseren. Voor de opdrachtgevers en de bevoegde instanties die verantwoordelijk zijn voor de milieueffectbeoordeling is het belangrijk om vast te stellen op welk moment een wijziging of uitbreiding van een project een milieueffectbeoordeling moet ondergaan. De “Guidance on Scoping” (59) en de “Guidance on the preparation of the Environmental Impact Assessment Report” (60) bieden de MEB-beroepsgroep advies over de diverse methoden die kunnen worden gebruikt om het risico op aanzienlijke milieueffecten te bepalen.

Zoals in punt 2.2.2 is aangegeven, moeten de lidstaten er in alle gevallen op toezien dat zij de MEB-richtlijn uitvoeren op een wijze die volledig strookt met de eisen die daarin worden gesteld met het oog op de essentiële doelstelling, welke, zoals blijkt uit artikel 2, lid 1, van die richtlijn, erin bestaat dat de projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, met name gezien hun aard, omvang of ligging, vóór de vergunningverlening worden onderworpen aan een beoordeling van die effecten (61).

Bijlage I bevat 16 projectcategorieën zonder drempelwaarde die kunnen worden onderverdeeld in drie groepen: projecten op het gebied van kernenergie (bijlage I, punt 2, b), en bijlage I, punt 3), industriële installaties (bijlage I, punten 4, 6, 9, punt 18, a), en punt 22), en gefaseerde projecten, zoals de aanleg van spoorlijnen voor spoorverkeer over lange afstand, autosnelwegen en autowegen (bijlage I, punt 7, a) — spoorverkeer over lange afstand (62) en bijlage I, punt 7, b)).

In zaak C-411/17 concludeerde het Hof in deel 1 van het dictum dat maatregelen die bestaan in het heropstarten van de industriële elektriciteitsproductie van een buiten werking gestelde kerncentrale voor een periode van bijna tien jaar – waardoor het aanvankelijk door de nationale wetgever vastgestelde tijdstip voor de deactivering en het stopzetten van de activiteiten van die kerncentrale met tien jaar wordt uitgesteld — en in het uitstel, eveneens met tien jaar, van de aanvankelijk door die wetgever vastgestelde termijn voor de deactivering en het stopzetten van de industriële elektriciteitsproductie van een in gebruik zijnde kerncentrale, welke maatregelen gepaard gaan met aanzienlijke (63) werkzaamheden voor de modernisering van de centrales in kwestie die gevolgen kunnen hebben voor de materiële toestand van de betrokken plaatsen, een “project” in de zin van de MEB-richtlijn vormen en dat dit project in beginsel aan een milieueffectbeoordeling moet worden onderworpen voordat de betreffende maatregelen worden vastgesteld.

Naar analogie daarvan moeten wijzigingen of uitbreidingen van bijlage I-projecten waarvoor geen drempelwaarde is vastgesteld en die met name door hun aard of hun omvang qua milieueffecten soortgelijke risico’s met zich meebrengen als het oorspronkelijke project zelf, aan een beoordeling worden onderworpen.

3.4 Bijlage II bij de MEB-richtlijn — projectcategorie II, punt 13, a)

Bijlage II, punt 13, a) — Wijziging of uitbreiding van projecten opgesomd in bijlage I of in deze bijlage waarvoor reeds een vergunning is afgegeven, die zijn of worden uitgevoerd en die aanzienlijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben (niet in bijlage I opgenomen wijziging of uitbreiding).

De bepaling verwijst naar wijzigingen of uitbreidingen die aanzienlijke nadelige milieueffecten kunnen hebben.

De screening van projecten in deze categorie dient te geschieden overeenkomstig de uitvoerige voorschriften en criteria van artikel 4 van de MEB-richtlijn en bijlage IIA en bijlage III daarbij. Artikel 4, lid 3, schrijft voor dat de bevoegde instanties bij hun besluit over de eventuele noodzaak van een MEB rekening moeten houden met de relevante selectiecriteria, te weten de kenmerken van projecten (waaronder de omvang en het ontwerp van het gehele project), de locatie van het project en het soort en de kenmerken van het potentiële effect. Deze criteria worden opgesomd in bijlage III bij de MEB-richtlijn. De bevoegde instantie moet haar besluit over de vraag of een voorgenomen bijlage II-project al dan niet aan de MEB-procedure moet worden onderworpen, baseren op de informatie die door de opdrachtgever overeenkomstig de uitvoerige voorschriften van bijlage IIA is verstrekt (met de beschrijving van de fysieke kenmerken van het gehele project). De autoriteit moet ook rekening houden met andere relevante beoordelingen van de milieueffecten die uit hoofde van andere EU-wetgeving dan de MEB-richtlijn zijn uitgevoerd. Het screeningbesluit moet worden gemotiveerd, openbaar gemaakt (artikel 5, lid 4) en, zoals in de rechtspraak is bepaald, worden opengesteld voor beroep (64). Ten slotte moet de bevoegde instantie haar besluit over de eventuele noodzaak van een MEB nemen binnen de in artikel 4, lid 6, genoemde termijn.

In de MEB-richtlijn wordt geen definitie van “aanzienlijke nadelige” effecten gegeven. Met “aanzienlijk” wordt in de regel bedoeld dat het om bijzondere of belangrijke effecten gaat. Met “negatief” wordt aangegeven dat die effecten ongunstig of schadelijk zijn. De in bijlage III bij de MEB-richtlijn opgesomde criteria bieden wat dat betreft algemene richtsnoeren die kunnen fungeren als een passend kader om te bepalen hoe aanzienlijk de nadelige effecten zijn.

Zoals in punt 2.1 reeds is opgemerkt, moeten de bevoegde instanties wanneer zij bepalen of wijzigingen of uitbreidingen van bepaalde bijlage I- of bijlage II-projecten aan een beoordeling moeten worden onderworpen, rekening houden met de fundamentele doelstelling van de MEB-richtlijn, die erin bestaat dat de projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, met name gezien hun aard, omvang of ligging, vóór de vergunningverlening worden onderworpen aan een beoordeling van die effecten, alsook met de ruime werkingssfeer en een breed doel van de richtlijn.

4 TOEPASSING VAN DE MEB-RICHTLIJN OP WIJZIGINGEN EN UITBREIDINGEN VAN KERNCENTRALES

Inleiding

In de MEB-richtlijn worden kerncentrales (65) en andere kernreactoren, met inbegrip van de ontmanteling of buitengebruikstelling van dergelijke centrales of reactoren, vermeld in punt 2, b), van bijlage I. Bijkomende projectcategorieën in punt 3, a) en b), van bijlage I zijn onder meer installaties voor de productie of de verrijking van splijtstoffen of de verwerking, opslag of verwijdering van bestraalde splijtstoffen of radioactief afval. Dit gedeelte is bedoeld om in het licht van de meest recente rechtspraak van het Hof betreffende de sector kernenergie na te gaan wanneer en op welke wijze milieueffectbeoordelingen van toepassing zijn op wijzigingen of uitbreidingen van bestaande projecten in de categorie kernenergie.

In deze richtsnoeren wordt ook stilgestaan bij de meest recente ontwikkelingen die zich dienaangaande in het kader van het Verdrag van Espoo inzake milieueffectrapportage in grensoverschrijdend verband hebben voorgedaan en worden die ontwikkelingen geïntroduceerd in het licht van de bepalingen van de MEB-richtlijn en van de meest recente rechtspraak van het Hof. Meer bepaald hebben de partijen bij het Verdrag van Espoo in december 2020 richtsnoeren inzake de toepasbaarheid van het verdrag op de verlenging van de levensduur van kerncentrales goedgekeurd (“Guidance on the applicability of the Convention to the lifetime extension of nuclear power plants” (66)). Dergelijke verlengingen van de levensduur kunnen ook wijzigingen of uitbreidingen van onder de MEB-richtlijn vallende projecten inhouden en daarom zijn zij voor deze richtsnoeren relevant.

Terminologie

Hoewel de in de MEB-richtlijn en het Verdrag van Espoo gebruikte terminologie op bepaalde punten verschilt, zijn de begrippen aan elkaar verwant en moet de richtlijn in het licht van het Verdrag van Espoo worden uitgelegd. Zo geeft de MEB-richtlijn bijvoorbeeld een definitie van het begrip “project”, terwijl in het Verdrag van Espoo van 1991 het begrip “voorgenomen activiteit” wordt gebruikt. Voor het begrip “wijzigingen en uitbreidingen” uit de MEB-richtlijn geldt dat daaronder in het Verdrag van Espoo nieuwe of geplande activiteiten alsook “ingrijpende wijzigingen van een activiteit” worden begrepen. Zoals in punt 3.2 is opgemerkt, wordt in de MEB-richtlijn het begrip “wijziging of uitbreiding” van bestaande projecten niet gedefinieerd; in het Verdrag van Espoo wordt evenmin omschreven wat een “ingrijpende wijziging” van een activiteit is. Ondanks terminologische verschillen bestaan er inhoudelijke overeenkomsten.

Terminologisch gesproken kan ook met tal van begrippen worden verwezen naar de voortgezette exploitatie van een centrale na het verstrijken van de oorspronkelijk vastgestelde levensduur, afhankelijk van bijvoorbeeld het vergunningsstelsel en het regelgevingskader. Dat kan bijvoorbeeld worden aangeduid met verlenging van de levensduur, voortgezette of langetermijnexploitatie (67) enz.

In de Espoo-richtsnoeren wordt het begrip “verlenging van de levensduur” van kerncentrales pragmatisch gebruikt, uitgaande van een gemeenschappelijke interpretatie van dit begrip door de partijen, en wordt een beschrijving gegeven van de meest voorkomende situaties. Ook in deze richtsnoeren wordt naar het begrip “langetermijnexploitatie” verwezen, een begrip waarvan de Europese Commissie en het Hof zich doorgaans bedienen (evenals andere internationale gremia, zoals de Internationale Organisatie voor Atoomenergie (IAEA)).

De MEB-richtlijn en Euratom-wetgeving

De MEB-richtlijn is gebaseerd op het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Het Hof merkte in zijn recente rechtspraak op dat “het Euratom-Verdrag en het VWEU dezelfde juridische waarde hebben, zoals blijkt uit artikel 106 bis, lid 3, van het Euratom-Verdrag, volgens hetwelk de bepalingen van het VEU en het VWEU niet afwijken van de bepalingen van het Euratom-Verdrag. [...] Uit de vaststelling dat het Euratom-Verdrag een sectoraal verdrag is dat gericht is op de ontwikkeling van de kernenergie, terwijl het VWEU veel ruimere doelstellingen heeft en aan de Unie ruime bevoegdheden toekent op een groot aantal gebieden en sectoren, [volgt] dat de regels van het VWEU van toepassing zijn op de kernenergiesector wanneer het Euratom-Verdrag geen specifiekere regels bevat” (68). Bijgevolg verzet het Euratom-Verdrag zich er niet tegen dat de Unierechtelijke milieuvoorschriften op deze sector worden toegepast en is de MEB-richtlijn van toepassing op kerncentrales en andere kernreactoren (69).

Het Euratom-Verdrag en de MEB-richtlijn zijn in elk geval parallel toepasselijk. Artikel 37 van het Euratom-Verdrag bevat specifieke bepalingen inzake de veiligheid en de bescherming tegen ioniserende straling, met inbegrip van radioactieve besmetting van het water, de bodem of het luchtruim. De MEB-richtlijn schrijft voor dat wanneer een project aanzienlijke milieueffecten kan hebben de directe en indirecte aanzienlijke effecten op de bevolking en de menselijke gezondheid, de biodiversiteit, land, bodem, water, lucht en klimaat, materiële goederen, het cultureel erfgoed en het landschap en de samenhang tussen deze factoren op passende wijze geïdentificeerd, beschreven en beoordeeld moeten worden.

Bij de toepassing van de bepalingen van de MEB-richtlijn moeten de bevoegde instanties rekening houden met de “nuttige werking” van de procedures waarin het Euratom-Verdrag voorziet, evenals met het specifieke pakket rechten en plichten dat op grond van het Euratom-Verdrag aan zowel de Commissie als de lidstaten is toegekend en opgelegd (70).

4.1 Voorbeelden van werkzaamheden of fysieke ingrepen in verband met wijzigingen of uitbreidingen van de projectcategorie kerncentrale

De MEB-richtlijn bevat geen nadere definitie van het begrip “wijzigingen of uitbreidingen van bestaande projecten” en geeft daar evenmin voorbeelden van. Zoals in de voorgaande gedeelten is opgemerkt, is volgens de rechtspraak van het Hof het bestaan van werkzaamheden of andere fysieke ingrepen een eerste voorwaarde om van een project in de zin van de richtlijn te kunnen spreken. Omdat er geen uitgebreidere definitie bestaat, geven en rubriceren deze richtsnoeren verhelderende voorbeelden van diverse mogelijke werkzaamheden of fysieke ingrepen bij een kerncentrale, bestaande uit de modernisering, aanpassing of vervanging van apparatuur en systemen die bij een centrale kan plaatshebben.

Het aantal en de complexiteit van de technische systemen die in een kerncentrale zijn geïnstalleerd, is bijzonder groot en het is ondoenlijk om een opsomming te geven van alle mogelijke ingrepen. De voorbeelden van werkzaamheden of fysieke ingrepen die bij kerncentrales worden uitgevoerd en leiden tot het aanpassen of vervangen van gebouwen, systemen en onderdelen van centrales, kunnen echter wel in de vorm van de onderstaande drie categorieën worden samengevat:

—

Verbetering van de prestaties/rentabiliteit van centrales

Aangezien kerncentrales worden gebouwd en geëxploiteerd voor het opwekken en met winst verkopen van elektriciteit, bestaat er voor de vergunninghouders van een kerncentrale een prikkel om de prestaties van de centrale te verhogen door de capaciteit voor elektriciteitsopwekking op te voeren of de exploitatiekosten te drukken. Verbeteringen aan de centrale waardoor de behoefte aan onderhoud of aan handmatige werkzaamheden daalt, dragen bij aan het verlagen van de exploitatiekosten. Grotere hoeveelheden opgewekte elektriciteit zijn veelal te danken aan een grotere opwekcapaciteit van de reactor of aan een kortere stilstandtijd. Bij moderniseringsprojecten inzake centrales kan het gaan om: renovatie of vervanging van turbines, generatoren, transformators of condensators; wijzigingen in het ontwerp van splijtstof (bv. een hogere verrijkingsgraad) teneinde het thermisch vermogen van de reactor te vergroten of de verblijftijd van splijtstof in de reactor te verlengen (wat zorgt voor minder/kortere onderbrekingen om de splijtstof aan te vullen); wijzigingen in de regeling van de waterchemie (bv. om het ontstaan van corrosieproducten te verminderen); de renovatie van bepaalde “balance of plant”-systemen om de efficiëntie van de calorische cyclus te verhogen; de modernisering van stuursystemen en mens/machine-interfaces (bv. het hoofdcontrolecentrum) om de betrouwbaarheid en beschikbaarheid van de centrale te vergroten; enz. Deze aanpassingen kunnen op elk moment tijdens de levensduur van de centrale worden doorgevoerd.

—

Staat van onderhoud van de centrale die beantwoordt aan de technische specificaties/vergunningsgrondslag

Werkzaamheden of fysieke ingrepen die aan een kerncentrale worden uitgevoerd met het oog op een staat van onderhoud die beantwoordt aan de technische specificaties of vergunningsgrondslag kunnen uiteenlopen van regelmatige onderhoudswerkzaamheden (zoals het installeren van reserveonderdelen), ingrijpende renovaties van systemen, gebouwen en onderdelen tot het vervangen van onderdelen, met inbegrip van belangrijke onderdelen zoals stoomgeneratoren, deksels van reactordrukvaten, aandrijfmechanismen voor de regelstaven of inwendige delen van reactoren. Onderdelen kunnen aan vervanging toe zijn omdat ze oud, versleten, beschadigd of verouderd zijn (vervanging van verouderde analoge I&C-systemen door moderne digitale systemen enz.). In veel gevallen gaat het daarbij om vervanging door identieke onderdelen, hoewel sommige onderdelen dankzij verbeteringen in het ontwerp of het gebruik van modernere technologie voor een grotere mate van veiligheid of betrouwbaarheid zorgen.

Op elk moment tijdens de levensduur van een kernreactor kan het nodig zijn dergelijke werkzaamheden uit te voeren (71).

—

Verbeteringen van de veiligheid

Met verbeteringen van de veiligheid worden doorgaans problemen aangepakt die zijn geconstateerd in het kader van een procedure voor continue verbetering van de nucleaire veiligheid, zoals periodieke veiligheidsbeoordelingen of feedback naar aanleiding van de ervaringen die met de exploitatie zijn opgedaan. Op elk moment tijdens de levensduur van een centrale kunnen dergelijke verbeteringen noodzakelijk zijn.

Typische voorbeelden van dergelijke verbeteringen van de veiligheid zijn onder meer: de bouw van nieuwe faciliteiten die benodigd zijn voor de verdere exploitatie van de kerncentrale; elektrische stroomvoorzieningen/generatoren; gefilterde systemen voor ontluchting van de insluiting; installatie van systemen (bv. passieve autokatalytische recombinatoren en/of waterstofbranders) voor de beheersing van waterstof die ontstaat bij ernstige ongevallen; systemen, gebouwen en onderdelen aardbevingsbestendig(er) maken; extra alternatieve koelcircuits voor kernreactoren of een ander veiligheidssysteem; installatie van een alternatieve allerlaatste koellichaam (bv. een koeltoren) of aanleg van alternatieve methoden voor watertoevoer (bv. putten); beschermingssystemen tegen overdruk in het primaire circuit; betere bescherming tegen overstromingen (bijvoorbeeld nieuwe dijken, aanpassingen in de drainage of vergelijkbare werkzaamheden om bestand te zijn tegen hogere waterstanden); aanpassingen in de regeling van de waterchemie; extra maatregelen voor branddetectie en -beveiliging; enz.

De werkzaamheden of fysieke ingrepen waarvan in de drie bovenstaande categorieën voorbeelden zijn gegeven, kunnen los van elkaar of in combinatie plaatsvinden en moeten overeenkomstig de bepalingen van de MEB-richtlijn en de vaste rechtspraak van het Hof per geval worden bekeken. Afhankelijk van de aard of omvang van de ingrepen in kwestie, kunnen die ingrepen, wanneer zij kunnen worden aangemerkt als wijzigingen of uitbreidingen van een “project” in de zin van de MEB-richtlijn, aanleiding zijn voor een MEB (bijlage I, punt 24) of een screening (op grond van bijlage II, punt 13, a)); in bepaalde gevallen kunnen de ingrepen buiten de werkingssfeer van de MEB-richtlijn vallen. Het is aan de bevoegde instanties om te bepalen of werkzaamheden een project in de zin van de MEB-richtlijn zijn en hoe zij op grond van de beginselen van de MEB-richtlijn moeten worden beoordeeld.

4.2 Vergunning voor wijzigingen of uitbreidingen van projecten inzake kerncentrales

Alle kerncentrales vallen onder een vergunningsstelsel en kunnen alleen worden gebouwd en geëxploiteerd op basis van een besluit dat is uitgevaardigd door een bevoegde instantie. In de lidstaten bestaan verschillende benaderingen voor het verlenen van exploitatievergunningen voor kerncentrales, hoofdzakelijk omdat dergelijke exploitatievergunningen voor hetzij een vastgestelde periode worden verleend (voor bijvoorbeeld tien jaar) dan wel voor onbepaalde duur.

Eenmaal in bedrijf worden kerncentrales gedurende hun gehele levenscyclus onderworpen aan continue veiligheidsbeoordelingen, monitoring (onder meer milieumonitoring) en inspecties, onder toezicht van de desbetreffende bevoegde instantie(s). Het is ook de verantwoordelijkheid van de bevoegde instanties om na te gaan of de exploitatie van een kerncentrale voldoet aan de vergunningsvoorwaarden en of de exploitanten alle benodigde maatregelen treffen om die naleving en de nucleaire veiligheid te waarborgen (72). Afhankelijk van de specifieke nationale procedure moet de exploitant die onder het toezicht van een bevoegde instantie valt aanvullende beoordelingen uitvoeren en het functioneren van een kerncentrale op verschillende momenten evalueren, onder andere in het kader van periodieke veiligheidsbeoordelingen, thematische evaluaties (gevaren van buitenaf, specifieke feedback naar aanleiding van de ervaringen die met de exploitatie zijn opgedaan) of bij verlenging van de levensduur (73). Bij die afweging spelen hoogstwaarschijnlijk de volgende vragen: mag de centrale in ongewijzigde vorm (of zonder ingrijpende wijzigingen) in bedrijf blijven; is een ingreep nodig om de exploitatie te kunnen voortzetten, zoals maatregelen ter vergroting van de nucleaire veiligheid; moet de centrale definitief worden stilgelegd (bv. omdat de benodigde verbeteringen van de veiligheid uiteindelijk niet kunnen worden doorgevoerd of omdat de exploitant op grond van zijn exploitatiestrategie voor de toekomst dergelijke maatregelen niet gerechtvaardigd acht)?

Dankzij een omvattend samenstel van inspecties en veiligheidsbeoordelingen en het beginsel van continue verbetering uit de richtlijn nucleaire veiligheid worden regelmatig veiligheidsgerelateerde verbeterpunten vastgesteld waarvan de uitvoering tijdig wordt gepland. Doorgaans beantwoorden de verbeteringen van de veiligheid aan de bestaande voorwaarden in de exploitatievergunning van een kerncentrale (veelal samengebracht in de vergunning van de kerncentrale).

Indien de benodigde wijzigingen een project vormen in de zin van de MEB-richtlijn en reeds aan een MEB onderworpen zijn geweest, hoeft die beoordeling niet te worden herhaald, tenzij de omstandigheden in de tussentijd zijn veranderd (zie punt 4.4 hieronder).

Het is de verantwoordelijkheid van de autoriteiten van de lidstaten om te beoordelen welke handelingen volgens hun nationale recht een vergunning — d.w.z. het besluit waarbij de exploitant het recht wordt toegekend om het project uit te voeren — voor het wijzigen of verlengen van de levensduur van een kerncentrale inhouden, zodat wordt voldaan aan de bepalingen van de MEB-richtlijn (zie hiertoe punt 2.2.2).

Bij het beantwoorden van de vraag wat als vergunning geldt, doet niet de benaming (bijvoorbeeld “licentie” of “vergunning”) ertoe, maar veeleer het effect van de vergunning op de rechten en plichten van de exploitant. Een interne procedure of een afweging door een bevoegde instantie waarna een vergunning voor uitvoering van de werkzaamheden uitblijft, wordt bijvoorbeeld niet als vergunning in de zin van de MEB-richtlijn beschouwd.

4.2.1 De specifieke gevallen inzake de verlenging van de levensduur en langetermijnexploitatie

Deze richtsnoeren hebben betrekking op alle categorieën wijzigingen en uitbreidingen. Bij verlenging van de levensduur en langetermijnexploitatie gaat het om specifieke gevallen. In theorie kunnen beide voorkomen zonder dat er sprake is van werkzaamheden, maar aangenomen mag worden dat zij in de EU-lidstaten wel gepaard gaan met werkzaamheden.

De richtsnoeren over de toepasbaarheid van het Verdrag van Espoo op de verlenging van de levensduur van kerncentrales bevatten nuttige voorbeelden en factoren waarmee rekening moet worden gehouden.

Het voorbeeld van de periodieke veiligheidsbeoordeling

Exploitanten kunnen lopende procedures gebruiken om te bepalen of er sprake is van een project en of een vergunning in de zin van de MEB-richtlijn is vereist. Kerncentrales in de EU vallen overeenkomstig de desbetreffende Euratom-wetgeving onder een speciale regeling voor de toetsing van nucleaire veiligheid, ook wel een periodieke veiligheidsbeoordeling genoemd. Artikel 8 quater van Richtlijn 2009/71/Euratom van de Raad (74) verlangt van de exploitant dat deze “systematisch en regelmatig, en ten minste om de tien jaar, de veiligheid van de kerninstallatie opnieuw beoordeelt”. Die periodieke veiligheidsbeoordeling “heeft tot doel, te waarborgen dat aan de huidige ontwerpbasis wordt voldaan en nieuwe veiligheidsverbeteringen aan het licht te brengen, waarbij rekening wordt gehouden met de veroudering, operationele ervaring, de meest recente onderzoeksresultaten en ontwikkelingen in internationale normen”. De periodieke veiligheidsbeoordeling is dus een grondige evaluatie waarin de veiligheidsrelevantie wordt vastgesteld en beoordeeld van afwijkingen van de geldende actuele veiligheidsnormen en internationaal erkende goede praktijken, waarbij rekening wordt gehouden met operationele ervaring, relevante onderzoeksresultaten en de huidige stand van de technologie. Mede met behulp van deze procedure kan worden vastgesteld of de kerncentrale op veilige wijze in bedrijf kan blijven en hoe het veiligheidsniveau kan worden verhoogd. Op grond van de analyse van de uitkomsten van de beoordeling door de exploitant kan de bevoegde instantie bijvoorbeeld een vergunning verlenen voor verdere exploitatie van de centrale tot aan het einde van de volgende cyclus van periodieke veiligheidsbeoordelingen (doorgaans tien jaar).

Het is belangrijk om op te merken dat de periodieke veiligheidsbeoordeling zelf, omwille van haar aard en doel, over het algemeen niet noodzakelijk een besluit inhoudt tot verlenging of wijziging van de exploitatiewijze (bv. langetermijnexploitatie). In bepaalde gevallen kunnen de bevindingen van de beoordeling voor een bevoegde instantie echter aanleiding vormen om een besluit uit te vaardigen, om zo gevolg te geven aan de bevindingen van die beoordeling (zoals de noodzaak tot verbeteringen van de veiligheid in de centrale voordat de exploitatie kan worden voortgezet of gelijktijdig daaraan). In sommige gevallen dient een periodieke veiligheidsbeoordeling ook ter onderbouwing van het besluitvormingsproces omtrent de verlenging of vernieuwing van een vergunning of is zij onderdeel van een meerfasige besluitvormingsprocedure (zie ook punt 2.2.2). Voor een periodieke veiligheidsbeoordeling is als zodanig evenwel geen MEB vereist.

Indien de uitkomsten van een periodieke veiligheidsbeoordeling aanleiding zijn voor werkzaamheden, kunnen voor die werkzaamheden een MEB en een vergunning nodig zijn indien zij een wijziging of uitbreiding in de zin van bijlage I, punt 24, van de MEB-richtlijn vormen of een wijziging of uitbreiding in de zin van bijlage II, punt 13, a), van de MEB-richtlijn en de lidstaten overeenkomstig artikel 2, lid 1, en artikel 4, lid 2, van de MEB-richtlijn hebben bepaald dat een MEB moet worden uitgevoerd.

4.3 Uitgangspunten bij het beoordelen van wijzigingen of uitbreidingen van projecten inzake kerncentrales in het licht van het Doel-arrest

Zoals is opgemerkt in punt 3.3 heeft het Hof geconcludeerd dat de MEB-richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat het opnieuw opstarten of het uitstellen van het stopzetten van een kerncentrale (75), beide voor de duur van tien jaar (“maatregelen”), welke maatregelen gepaard gaan met werkzaamheden ten belope van ongeveer 700 miljoen EUR (76) voor de modernisering van de centrales in kwestie die gevolgen kunnen hebben voor de materiële toestand van de betrokken plaatsen, een “project” in de zin van die richtlijn vormen dat in beginsel aan een milieueffectbeoordeling moet worden onderworpen voordat de betreffende maatregelen (77) worden vastgesteld. Om tot die conclusie te komen, had het Hof geoordeeld dat dergelijke werkzaamheden (78) gevolgen kunnen hebben voor de materiële toestand van de betrokken plaatsen, zoals bedoeld in de rechtspraak van het Hof, en dat bij de beoordeling of er sprake is van een project in de zin van de richtlijn de maatregelen derhalve niet kunstmatig kunnen worden losgekoppeld van de werkzaamheden waarmee zij onlosmakelijk verbonden zijn. Het Hof oordeelde bijgevolg dat de maatregelen en de werkzaamheden samen deel uitmaken van één en hetzelfde project in de zin van die bepaling (79).

In punt 78 van het Doel-arrest is het kernbeginsel vastgelegd dat de verplichting doet ontstaan tot het verrichten van een MEB bij wijzigingen of uitbreidingen van bijlage I-projecten. De beoordelingsmaat voor de desbetreffende criteria is het risico op milieueffecten. Als het risico dat gepaard gaat met de wijziging of uitbreiding van het project vergelijkbaar is met het risico dat de oorspronkelijke projectcategorie zelf met zich meebrengt, valt het project onder punt 24 van bijlage I bij de MEB-richtlijn. Uit de formulering van het arrest blijkt dat de aard en omvang van de wijziging of uitbreiding van een project niet-uitputtende voorbeelden zijn van criteria aan de hand waarvan beoordeeld kan worden of de milieurisico’s vergelijkbaar zijn met die van het oorspronkelijke project en waaraan niet noodzakelijkerwijs cumulatief hoeft te worden voldaan.

Uit het arrest kan bijgevolg worden opgemaakt dat de maatregelen die tot gevolg hebben dat de duur van de vergunning voor de elektriciteitsproductie van de kerncentrales met een aanzienlijke periode wordt verlengd en die gepaard gaan met aanzienlijke renovatiewerkzaamheden die onlosmakelijk verbonden zijn met de maatregelen voor de modernisering/aanpassing van de centrales in kwestie en die gevolgen kunnen hebben voor de materiële toestand van de betrokken plaatsen, onder punt 24 van bijlage I bij de MEB-richtlijn vallen, aangezien zij risico’s op milieueffecten met zich meebrengen die vergelijkbaar zijn met de risico’s die zich voordeden bij de oorspronkelijke ingebruikname van die centrales. Dit geldt met name wanneer de langdurige verlenging van de exploitatieperiode en de renovatiewerkzaamheden van een vergelijkbaar belang zijn als in zaak C-411/17.

Behalve het bovengenoemde uitgangspunt zijn door het Doel-arrest andere belangrijke beginselen van de MEB-richtlijn bevestigd die eveneens relevant zijn bij de toepassing van de richtlijn op wijzigingen en uitbreidingen van kerncentrales (zie de gedeelten hierboven over het beoordelen van de algehele effecten van een project en de meerfasige besluitvorming).

4.4 Vaststelling van het risico en van de noodzaak van een MEB

Hoewel de MEB-richtlijn geen criteria bevat voor het beoordelen van het risico van werkzaamheden die als wijzigingen of uitbreidingen van projecten kunnen worden aangemerkt en evenmin voorbeelden geeft van werkzaamheden die als wijzigingen of uitbreidingen van bijlage II-projecten kunnen worden aangemerkt, bevat de richtlijn wel criteria om vast te stellen of die werkzaamheden aan een milieueffectbeoordeling moeten worden onderworpen (de in artikel 4, lid 3, van de MEB-richtlijn bedoelde selectiecriteria en de voorschriften van bijlage IIA en bijlage III bij de richtlijn, zoals uiteengezet in punt 3.4). Deze selectiecriteria kunnen dus worden gebruikt om het eventuele risico en vervolgens de noodzaak van een MEB vast te stellen. Indien de werkzaamheden of fysieke ingrepen niet een zodanige omvang hebben dat zij een milieurisico opleveren dat vergelijkbaar is met het milieurisico van de activiteit zelf maar het wijzigingen of uitbreidingen van een kerncentrale betreft waarvoor reeds een vergunning is afgegeven, of die zijn of worden uitgevoerd en die aanzienlijke nadelige milieueffecten kunnen hebben, vallen die werkzaamheden onder punt 13, a), van bijlage II bij de MEB-richtlijn en worden zij onderworpen aan een screening.

Daarbij moet ook rekening worden gehouden met de Espoo-richtsnoeren over de verlenging van de levensduur van kerncentrales. Een van de parameters waarnaar volgens het Verdrag van Espoo gekeken moet worden om een wijziging van een activiteit aan een grensoverschrijdende milieueffectbeoordeling te onderwerpen, is of deze als ingrijpende wijziging van een activiteit is aangemerkt. Om die reden bevat het Espoo-richtsnoer een niet-uitputtende lijst verhelderende factoren (80) die voor de bevoegde instanties mogelijk relevant zijn wanneer zij bepalen of verlenging van de levensduur neerkomt op een ingrijpende wijziging. Het gaat om de volgende factoren:

—	groter verbruik van natuurlijke hulpbronnen ten opzichte van de grenswaarden waarin de oorspronkelijke vergunning voorzag;

—	hogere productie van afvalstoffen of meer verbruikte splijtstof ten opzichte van de grenswaarden waarin de oorspronkelijke vergunning voorzag;

—	hogere emissies, onder meer van radionucliden, en grotere lozing van koelwater ten opzichte van de grenswaarden waarin de oorspronkelijke vergunning voorzag;

—	de omvang van moderniseringswerkzaamheden en/of verbeteringen van de veiligheid, met name indien daarvoor aanzienlijke ingrepen in de materiële toestand van de plaats nodig zijn of indien oude onderdelen of veroudering nopen tot aanzienlijke verbeteringen;

—	veranderingen in het omgevingsmilieu, bijvoorbeeld ten gevolge van klimaatverandering;

—	aanpassing aan klimaatverandering en verzachtende maatregelen.

Een andere belangrijke factor waarmee rekening moet worden gehouden, is de vraag of de verlenging van de levensduur in kwestie, gelet op de specifieke kenmerken daarvan, aanzienlijke nadelige grensoverschrijdende milieueffecten kan veroorzaken (81).

De mogelijke effecten van de werkzaamheden of fysieke ingrepen op de milieufactoren zijn een ander selectiecriterium om het eventuele risico en de noodzaak van een MEB te bepalen. Indien een project moet worden onderworpen aan een screening of een MEB, moet volgens artikel 3 van de MEB-richtlijn rekening worden gehouden met diverse milieufactoren (82). De effecten op de verschillende milieufactoren kunnen qua omvang en duur uiteenlopen, afhankelijk van de eventuele wijzigingen of uitbreidingen van een kerncentrale met het oog op de exploitatie daarvan (zie hiervoor de in punt 4.1 beschreven categorieën werkzaamheden).

Verbeteringen van de veiligheid van kerncentrales en onderhoudswerkzaamheden teneinde de staat van de centrale te doen beantwoorden aan de technische specificaties of de vergunningsgrondslag worden in de meeste gevallen uitgevoerd vanwege de per saldo positieve milieueffecten, want de onderliggende reden is om het risico op ongevallen te verlagen, de normale operationele emissies terug te dringen of de productie van radioactief afval te verkleinen. De meeste verbeteringen worden uitgevoerd om ervoor te zorgen dat er tijdens de normale werking en/of bij ongevallen minder radiologische of andersoortige emissies in het milieu terechtkomen en/of om de stralingsbelasting waaraan medewerkers in de loop der tijd beroepsmatig blootstaan te verlagen (83).

Verbeteringen kunnen echter ook leiden tot negatieve milieueffecten tijdens de normale werking van een centrale, zoals een groter verbruik van hulpbronnen als water of energie, of meer klassieke emissies, bv. door het uitvoeren van testen of het nu en dan inschakelen van extra dieselgestookte noodaggregaten. Andere verbeteringen van de veiligheid kunnen onder bepaalde omstandigheden ook effecten op het milieu hebben, zoals verbeterde bescherming tegen overstromingen (bv. nieuwe dijken, aanpassingen in de drainage of vergelijkbare werkzaamheden) waardoor bij overstromingen de natuurlijke stroming van het water kan veranderen, met mogelijk gevolgen voor de omvang van overstromingen in stroomafwaarts gelegen gebieden, waar het water door en nabij bewoonde gebieden stroomt of plaatsen van bijzonder belang treft. Bovendien kan niet worden uitgesloten dat sommige veiligheidsgerelateerde verbeteringen gedurende de bouw- of installatiefase voor negatieve effecten zorgen (zoals lawaai, hinder, een tijdelijk hogere productie van stralings- en/of klassiek afval, industriële/radiologische emissies, verbruik van hulpbronnen, zoals bouwmaterialen, water, energie).

Wijzigingen in de regeling van de waterchemie (84) in kernreactoren zijn in zeker zes opzichten van belang: materiaalintegriteit, stralingsniveau van de centrale, neerslagvorming, splijtstofprestaties, milieueffecten en veiligheid. Dergelijke wijzigingen kunnen verbeteringen met zich meebrengen, bijvoorbeeld op het gebied van veiligheid, veroudering en degradatie van onderdelen, of zij kunnen zorgen voor het beheersen of verlagen van de corrosiesnelheid (waardoor de stralingsbelasting van medewerkers mogelijk afneemt en het onderhoud eenvoudiger wordt). Een wijziging in één parameter van de waterchemie ter vergroting van de veiligheid kan andere gevaren of risico’s echter doen toenemen en dit moet zorgvuldig tegen elkaar worden afgewogen. Wanneer er veiligheidsgerelateerde verbeteringen worden doorgevoerd die per saldo een positief effect op het milieu hebben, is het mogelijk dat er ook enkele negatieve milieueffecten optreden.

De kans dat een centrale aanzienlijke milieueffecten veroorzaakt, is groter bij werkzaamheden of fysieke ingrepen in verband met het verhogen van het rendement van reactoren dan bij verbeteringen van de veiligheid, zowel wat betreft effecten ten gevolge van straling (bijvoorbeeld wegens een andere stralingsinventaris van de reactorkern) als wat betreft andere effecten (bijvoorbeeld een hoger debiet of hogere temperatuur van koelwaterlozingen).

4.5 Benchmarking bij de uitvoering van de MEB-richtlijn op nucleair gebied

Ruim twintig jaar geleden is begonnen met regelmatige benchmarking op het gebied van nucleaire veiligheid, wat vruchten heeft afgeworpen met betrekking tot de harmonisatie van de praktische toepassing van veiligheidsbeginselen. In de richtlijn nucleaire veiligheid (85) werd onderschreven dat deze benchmarking een cruciale rol speelt bij het waarborgen van een hoog, op EU-niveau geharmoniseerd veiligheidsniveau, in het bijzonder dankzij de bepaling inzake thematische collegiale toetsingen.

Wanneer de lidstaten vrijwillig een dergelijke benchmarkexercitie op touw zetten met betrekking tot wijzigingen en uitbreidingen van kerncentrales, kan dat bijdragen aan de toepassing van deze richtsnoeren en de uitvoering van de MEB-richtlijn. De benchmarking kan gemeenschappelijke methodieken op EU-niveau opleveren en in bepaalde gevallen de praktische uitvoering vergemakkelijken. Tegen de achtergrond van punt 4.2 of wanneer bijvoorbeeld wijzigingen of uitbreidingen van een kerncentrale worden overwogen, kan benchmarking belangrijk zijn om te beoordelen of er veranderingen zijn opgetreden in het vrijkomen van straling tijdens de normale werking of bij ongevallen en in hoeverre dat noopt tot herziening van een MEB (indien er een MEB is uitgevoerd). Een dergelijke benchmarkingexercitie kan ook helpen nagaan of de wijzigingen en uitbreidingen van projecten extra risico’s op milieueffecten opleveren voor naburige lidstaten en welke lidstaten dat zijn.

5 SAMENVATTING VAN DE HOOFDPUNTEN

—

Wanneer bouwwerkzaamheden of ingrepen die de materiële toestand veranderen van de in bijlage I of bijlage II van de richtlijn betreffende de milieueffectbeoordeling genoemde oorspronkelijke projecten voldoen aan de vereisten van bijlage I, punt 24, of bijlage II, punt 13, a), bij die richtlijn, vormen zij “projecten” in de zin van de MEB-richtlijn en moeten zij worden onderworpen aan een screening of een MEB.

—	Voor projecten die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben, moet een vergunningsplicht gelden.

—

Een wijziging of uitbreiding van projecten in de zin van bijlage I, punt 24, van de richtlijn betreffende de milieueffectbeoordeling veronderstelt dat er sprake is van risico’s die qua milieueffecten vergelijkbaar zijn met die van het oorspronkelijke project. Het voor lange tijd verlengen van een vergunning voor oorspronkelijke projecten alsook het belang van de werkzaamheden die onlosmakelijk verbonden zijn met de omvang van de wijzigingen of uitbreidingen van projecten, zijn in dat kader belangrijke criteria die door de bevoegde instanties moeten worden toepast.

(1) PB L 26 van 28.1.2012, blz. 1.

(2) PB L 124 van 25.4.2014, blz. 1.

(3) C-411/17, Inter-Environnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, ECLI:EU:C:2019:622.

(4) https://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/EIA_rulings_web.pdfhttps://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/EIA_rulings_web.pdf (dit document geeft niet het officiële standpunt van de Commissie weer, is voor de Commissie niet bindend en wordt door deze mededeling niet bekrachtigd).

(5) PB C 104 van 24.4.1992, blz. 7.

(6) PB L 124 van 17.05.2005, blz. 4.

(7) Zie in die zin de conclusie van advocaat-generaal Kokott in zaak C-411/17, punt 105 (“Aangezien de MEB-richtlijn grotendeels bedoeld is om uitvoering te geven aan de verdragen [van Espoo] is het echter wenselijk haar uit te leggen in overeenstemming met deze verdragen. Tevens moeten de bevoegdheden van de Unie met inachtneming van het internationale recht worden uitgeoefend, zodat de uitlegging van het afgeleide recht van de Unie in beginsel moet stroken met haar internationaalrechtelijke verplichtingen.”).

(8) Met verschillende wetten kunnen verschillende doelstellingen worden nagestreefd, wat weer van invloed kan zijn op de reikwijdte en betekenis van de daarin vervatte projectclassificaties en -definities. Een bepaalde projectclassificatie in de ene richtlijn hoeft dus niet noodzakelijk een nauwkeurige beschrijving te bevatten van de wijze waarop eenzelfde projecttype moet worden geïnterpreteerd in het kader van een andere richtlijn. Zoals het Hof heeft verklaard (zie bijvoorbeeld zaak C-227/01, Commissie/Spanje), moet het EU-recht worden uitgelegd met inachtneming van de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan het onderdeel uitmaakt.

(9) https://unece.org/sites/default/files/2021-02/Guidance_on_Conventions%20applicability_to_LTE%20of%20NPPs_As%20endorsed%20and%20edited.pdf

(10) Zie in die zin zaak C-486/04, Commissie/Italië, punt 45, en zaak C-255/05, Commissie/Italië, punt 52.

(11) Zie zaak C-435/09, Commissie/België, punten 86 en 88.

(12) C-72/95, Kraaijeveld e.a., punt 50; C-2/07, Abraham e.a., punt 37; C-75/08, Mellor, punt 50; C-427/07, Commissie/Ierland, punt 41.

(13) Zaak C-2/07, Abraham e.a., punt 23; zaak C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a., punt 24; C-121/11, Pro-Braine e.a., punt 31.

(14) Naar analogie zaak C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a., punt 24; zaak C-121/11, Pro-Braine e.a., punt 32.

(15) C-287/98, Linster, punt 52; C-486/04, Commissie/Italië, punt 36; C-215/06, Commissie/Ierland, punt 49; C-329/17, Prenninger e.a., punt 35.

(16) Op grond van de richtlijn is voor die “vergunning” geen aanvullende “instemming” benodigd (zie C-332/04, Commissie/Spanje, punt 53).

(17) C-290/03, Barker/Bromley EU:C:2014:2250, punten 40 en 41.

(18) C-50/09, Commissie/Ierland, punten 73-75. “[Artikel 2, lid 2,] impliceert dat de aan de lidstaten gelaten vrijheid zich uitstrekt tot de vaststelling van de procedureregels en de voorwaarden voor de verlening van de desbetreffende vergunning. Die vrijheid kan evenwel slechts worden uitgeoefend binnen de door die richtlijn gestelde grenzen en voor zover de door de lidstaten gemaakte keuzes de volledige inachtneming van de hierin vastgelegde doelstellingen garanderen.”

(19) Zie voor meer informatie deel 4 van de richtsnoeren van de Commissie betreffende de toepassing van vrijstellingen op grond van de richtlijn milieueffectbeoordeling (EUR-Lex - 52019XC1114(02) - NL - EUR-Lex (europa.eu)).

(20) Zie de zaak-Doel, punten 103-114.

(21) Volgens artikel 3, lid 7, van Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging) (PB L 334 van 17.12.2010, blz. 17) is een “vergunning” een schriftelijke machtiging om een installatie, een stookinstallatie, een afvalverbrandingsinstallatie of een afvalmeeverbrandingsinstallatie, dan wel een deel daarvan, te exploiteren.

(22) Richtlijn 1999/31/EG van de Raad van 26 april 1999 betreffende het storten van afvalstoffen (PB L 182 van 16.7.1999, blz. 1).

(23) De kwalificatie “vergunning” in de zin van artikel 1, lid 2, punt c), van de richtlijn is niet afhankelijk van de benaming (voorbeelden van begrippen die in nationale werkwijzen worden gebruikt zijn: bouwvergunning, bestemmingsvergunning, omgevingsvergunning, (geïntegreerde) milieuvergunning, locatievergunning), maar veeleer van de vraag of aan de voorwaarden van de richtlijn wordt voldaan.

(24) Behalve in de richtlijn inzake industriële emissies zijn vergunningsstelsels te vinden in bijvoorbeeld de afvalstoffenwetgeving (Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen of Richtlijn 1999/31/EG van 26 april 1999 betreffende het storten van afvalstoffen). Een voorbeeld van een andersoortig vergunningstelsel staat in onder meer Richtlijn 2013/30/EU van het Europees Parlement en de Raad van 12 juni 2013 betreffende de veiligheid van offshore olie- en gasactiviteiten en tot wijziging van Richtlijn 2004/35/EG.

(25) C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a.

(26) Het beginsel in dit deel geldt ook voor nieuwe projecten.

(27) C-201/02, Wells, punten 52-53, dictum 1.

(28) Zaak C-201/02, Wells; zaak C-508/03, Commissie/Verenigd Koninkrijk; Zaak C-290/03, Barker.

(29) C-201/02, Wells, en C-2/07, Abraham e.a.

(30) Zie punt 88 van het Doel-arrest: “88. Hieruit volgt dat de tenuitvoerlegging van deze maatregelen weliswaar noopt tot de vaststelling van verdere handelingen in het kader van een complex en gereglementeerd proces — die met name tot doel hebben de voorschriften inzake beveiliging en veiligheid die van toepassing zijn op de industriële elektriciteitsproductie van nucleaire oorsprong te waarborgen — en dat die maatregelen weliswaar met name onderworpen zijn aan een voorafgaande goedkeuring van het FANC, zoals blijkt uit de memorie van toelichting bij de wet van 28 juni 2015, maar dat zij vanaf hun vaststelling door de nationale wetgever de essentiële kenmerken van het project definiëren en a priori niet meer worden geacht besproken of ter discussie gesteld te worden.”

(31) In zaak C-50/09 concludeerde het Hof dat “[o]m te voldoen aan de bij voornoemd artikel 3 opgelegde verplichting, de bevoegde milieu-instantie zich niet [kan] beperken tot het identificeren en beschrijven van de directe en indirecte effecten van een project op bepaalde factoren, maar moet zij deze ook per geval op passende wijze beoordelen” (punt 37). Zie zaak C-508/03, Commissie/Verenigd Koninkrijk, punten 103 tot en met 106.

(32) C-2/07, Abraham e.a./Luchthaven Luik, punten 42-43; C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA, punt 39.

(33) C-205/08, Umweltanwalt von Kärnten, punt 51.

(34) C-392/96, Commissie/Ierland, punten 76 en 82; C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA, punt 44; C-205/08, Umweltanwalt von Kärnten, punt 53; C-2/07, Abraham e.a./Luchthaven Luik, punt 27; C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a., punt 36; Case C-244/12, Salzburger Flughafen, punt 37.

(35) ZaakC-2/07, Abraham e.a./Luchthaven Luik, punt 42.

(36) Zaak C-227/01, Commissie/Spanje, punt 53.

(37) Case C-244/12, Salzburger Flughafen, punt 37. In deze zaak hadden de projecten in kwestie betrekking op de bouw van bijgebouwen voor een luchthaven (d.w.z. opbergloodsen, de uitbreiding van parkeerterreinen en vliegtuigplatformen) waarmee rekening gehouden had moeten worden toen eerder goedkeuring voor andere projecten (d.w.z. de bouw van een extra terminal) werd verleend.

(38) Zie bijlage II, deel A, punt 1, a), bijlage III, punt 1, a), en bijlage IV, punt 1, b), alsook overweging 22 van Richtlijn 2014/52/EU (“Teneinde een hoog niveau van bescherming van het milieu en de menselijke gezondheid te waarborgen, moet bij screeningprocedures en milieueffectbeoordelingen rekening worden gehouden met de gevolgen van het gehele project in kwestie, met inbegrip van voor zover relevant de (diepe) ondergrond, tijdens de bouw-, bedrijfs- en voor zover relevant de sloopfase”).

(39) C-287/98, Linster, punt 52; C-486/04, Commissie/Italië, punt 36; C-215/06, Commissie/Ierland, punt 49.

(40) Zaak C-215/06, Commissie/Ierland, punt 51. “[...] artikel 2, lid 1, van deze richtlijn [moet] noodzakelijkerwijze aldus worden opgevat dat de aanvrager die niet de vereiste vergunning heeft aangevraagd en verkregen en vooraf geen milieueffectbeoordeling heeft verricht waar zij wordt vereist, niet kan overgaan tot uitvoering van het betrokken project dan met schending van de vereisten van de [...] richtlijn”.

(41) Indien een milieueffectbeoordeling of een screening achterwege is gebleven, staat het bovendien aan de nationale rechter om na te gaan of is voldaan aan de Unierechtelijke vereisten voor het recht op schadevergoeding, met name het bestaan van een rechtstreeks causaal verband tussen de aangevoerde schending en de geleden schade (zaak C-420/11, Leth, punt 48).

(42) Zaak C-201/02, Wells, punten 66-70.

(43) Zaak C-215/06, Commissie/Ierland, punt 59: “[...] De bevoegde autoriteiten behoren derhalve de nodige maatregelen te treffen om het verzuim van een milieueffectbeoordeling te herstellen, bijvoorbeeld door, binnen de grenzen van het beginsel van procesautonomie van de lidstaten, een reeds verleende vergunning in te trekken of op te schorten teneinde een dergelijke beoordeling alsnog te verrichten”.

(44) Zaak C-215/06, Commissie/Ierland, punt 57; C-416/10, Križan e.a., punt 87; C-348/15, Stadt WienerNeustadt, punt 36; C-411/17, Inter-Environnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, punt 174.

(45) Gevoegde zaken C-196/16 en C-197/16, Comune di Corridonia, punten 35-41 en 43; C-117/17, Castelbellino, punt 30, C-411/17, Inter-Environnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, punt 175.

(46) C-215/06, Commissie/Ierland, punt 57; C-416/10, Križan e.a., punt 87; C-348/15, Stadt WienerNeustadt, punt 36.

(47) Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB L 175 van 5.7.1985, blz. 40).

(48) Richtlijn 97/1 1 /EG van de Raad van 3 maart 1997 tot wijziging van Richtlijn 85/337/EEG betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten(PB L 73 van 14.3.1997, blz. 5).

(49) Als voorafschaduwing van de invoeging van de projectcategorie van bijlage II, punt 13, a), in de tekst van de richtlijn, oordeelde het Hof in zaak C-72/95, Kraaijeveld e.a., dat de richtlijn ook geldt voor wijzigingen van projecten. Het Hof stelde vast dat de uitdrukking “werkzaamheden inzake kanalisering en regulering van waterwegen” als bedoeld in bijlage II, punt 10, e), van richtlijn 85/337/EEG (vóór de wijzigingen bij Richtlijn 97/11/EG) aldus moet worden uitgelegd dat daaronder niet alleen valt het aanleggen van een nieuwe dijk, doch ook de wijziging van een bestaande dijk, door deze te verleggen, te versterken en/of te verbreden, en het op dezelfde plaats vervangen van een dijk al dan niet sterker en/of breder dan de verwijderde dijk, of een combinatie van één of meer van deze gevallen (punt 42).

(50) Richtlĳn 2003/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 mei 2003 tot voorziening in inspraak van het publiek in de opstelling van bepaalde plannen en programma’s betreffende het milieu en, met betrekking tot inspraak van het publiek en toegang tot de rechter, tot wĳziging van de Richtlĳnen 85/337/EEG en 96/61/EG van de Raad (PB L 156 van 25.6.2003, blz. 17).

(51) Zie punt 13, a), van bijlage II wat betreft wijzigingen/uitbreidingen van bijlage I-projecten die onder de drempelwaarde vallen maar aanzienlijke nadelige milieueffecten met zich meebrengen.

(52) Zaak C-411/17, punten 79 en 80.

(53) De omvang van de renovatie bleek uit het feit dat voor die werkzaamheden financiële middelen ten belope van 700 miljoen EUR werden uitgetrokken (zaak C-411/17, punt 64).

(54) Ibidem, punt 78.

(55) Verder is op grond van bijlage I, punt 24, een MEB nodig bij een “[w]ijziging of uitbreiding van in deze bijlage opgenomen projecten, wanneer die wijziging of uitbreiding voldoet aan de in deze bijlage genoemde drempelwaarden, voor zover deze bestaan.”

(56) Het voorgenomen project betrof de wijziging van infrastructuur van het vliegveld, de bouw van een controletoren, nieuwe afslagen en nieuwe parkeerzones, en werkzaamheden voor de hernieuwde aanleg en verbreding van de start- en landingsbanen zonder die te verlengen.

(57) Deze methode werd bevestigd in zaak C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a., en in zaak C-244/12, Salzburger Flughafen.

(58) Naar analogie zaak C-411/17, Doel, punt 78.

(59) https://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/EIA_guidance_Scoping_final.pdf (dit document geeft niet het officiële standpunt van de Commissie weer, is voor de Commissie niet bindend en wordt door deze mededeling niet bekrachtigd).

(60) https://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/EIA_guidance_EIA_report_final.pdf (dit document geeft niet het officiële standpunt van de Commissie weer, is voor de Commissie niet bindend en wordt door deze mededeling niet bekrachtigd).

(61) Zaak C-287/98, Linster, punt 52; C-486/04, Commissie/Italië, punt 36; en C-215/06, Commissie/Ierland, punt 49.

(62) Deze categorie bestaat uit projecttypen met en zonder drempelwaarden.

(63) Zaak C-411/17, Doel, punt 79.

(64) Zaak C-570/13, punten 44 en 50.

(65) Oorspronkelijke Engelse voetnoot niet relevant voor het Nederlands.

(66) https://unece.org/sites/default/files/2021-02/Guidance_on_Conventions%20applicability_to_LTE%20of%20NPPs_As%20endorsed%20and%20edited.pdf

(67) Langetermijnexploitatie van een kerncentrale duidt op de exploitatie na het verstrijken van een vastgestelde periode die wordt bepaald door de vergunningsvoorwaarden, het oorspronkelijke ontwerp van de centrale, relevante normen of nationale regelgeving. (Ageing Management and development of a Programme for Long Term Operation of Nuclear Power Plants, IAEA Specific Safety Guide SSG-48, IAEA, 2018).

(68) Zie punt 32 van het arrest van 22 september 2020, Oostenrijk/Commissie, C-594/18 P (ECLI:EU:C:2020:742).

(69) Zie de punten 41 en 43 van het arrest van 22 september 2020, Oostenrijk/Commissie, C-594/18 P (ECLI:EU:C:2020:742).

(70) Zie onder meer hoofdstuk 3 van het Euratom-Verdrag (“Bescherming van de gezondheid”) alsook de punten 40, 41 en 43 van het arrest van het Hof van 22 september 2020, Oostenrijk/Commissie, C-594/18 P (ECLI:EU:C:2020:742).

(71) Zulke ingrepen worden niet noodzakelijkerwijs ondernomen met het oog op langetermijnexploitatie, ook niet wanneer zonder vervanging van onderdelen een langere operationele levensduur niet mogelijk was geweest (voorbeeld: een besluit tot verlenging van de operationele levensduur na het verstrijken van de veertigjarige ontwerplevensduur van een kerncentrale was wellicht niet mogelijk geweest indien de stoomgeneratoren niet na een exploitatieperiode van dertig jaar waren vervangen).

(72) Richtlijn 2009/71/Euratom van de Raad van 25 juni 2009 (PB L 172 van 2.7.2009, blz. 18) houdende wijziging van Richtlijn 2014/87/Euratom van 8 juli 2014 (PB L 219 van 25.7.2014, blz. 42) tot vaststelling van een communautair kader voor de nucleaire veiligheid van kerninstallaties. Het algemene beginsel betreffende de vereiste tot continue verbetering luidt dat de exploitant, onder toezicht van de nationale veiligheidsinstanties, op permanente basis alle geconstateerde redelijke verbeterpunten op het gebied van de veiligheid uitvoert. Deze aanpak gaat vergezeld van inspecties, periodieke speciale veiligheidsanalyses (zoals stresstests, menselijke tussenkomst ...) of periodieke veiligheidsevaluaties waarin de veiligheidssituatie grondig wordt beoordeeld.

(73) Aanvankelijk werden kerncentrales veelal ontworpen voor een bepaalde levensduur (bijvoorbeeld dertig of veertig jaar in het geval van de zogeheten generatie II-kerncentrales die thans in bedrijf zijn en waarvan er vele hun oorspronkelijke ontwerplevensduur naderen of reeds hebben overschreden). Die oorspronkelijke levensduur kan door tal van factoren worden beïnvloed (zoals permanent onderhoud en vervanging van onderdelen) en het is gebruikelijk dat een centrale langer in bedrijf blijft dan de oorspronkelijke levensduur wanneer structureel en grondig wordt aangetoond dat dat veilig is.

(74) Richtlijn 2009/71/Euratom van de Raad van 25 juni 2009 tot vaststelling van een communautair kader voor de nucleaire veiligheid van kerninstallaties (PB L 172 van 2.7.2009, blz. 18) houdende wijziging van Richtlijn 2014/87/Euratom van de Raad van 8 juli 2014 (PB L 219 van 25.7.2014, blz. 42).

(75) Op grond van de Belgische wet hadden de kerncentrales veertig jaar na de datum van hun industriële ingebruikname moeten worden gedeactiveerd.

(76) Het is goed er nog eens op te wijzen dat met de kerncentrales in Doel investeringen ter waarde van ongeveer 700 miljoen EUR gemoeid waren. Bovendien benadrukte het Hof dat de omvang of aard van de werkzaamheden doorslaggevend is.

(77) C-411/17, Inter-Environnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, ECLI:EU:C:2019:622, punt 94.

(78) Ibidem, punt 66: “[...] betrekking hebben op de modernisering van de koepels van de centrales Doel 1 en Doel 2, op de vernieuwing van de bassins voor de opslag van gebruikte splijtstof, op de plaatsing van een nieuwe pompinstallatie en op de aanpassing van de onderbouw om die centrales beter te beschermen tegen overstromingen. Met de werkzaamheden worden niet enkel verbeteringen aangebracht aan de bestaande structuren, maar worden tevens drie gebouwen opgericht. Twee daarvan zouden worden bestemd voor het onderbrengen van de ventilatiesystemen en het derde voor een brandbestrijdingsinstallatie”.

(79) Ibidem, punt 71.

(80) Espoo-richtsnoeren, bijlage II.

(81) Espoo-richtsnoeren, deel C, Verlenging van de levensduur als ingrijpende activiteit.

(82) Bevolking en menselijke gezondheid, biodiversiteit, land, bodem, water, lucht, klimaat, materiële goederen, cultureel erfgoed, landschap en de samenhang daartussen.

(83) Opgemerkt moet worden dat wijzigingen of uitbreidingen van een kerncentrale die tot verhoogde radiologische emissies kunnen leiden, aanleiding zijn voor een kennisgeving aan de Europese Commissie krachtens artikel 37 van het Euratom-Verdrag, waarin is voorgeschreven dat iedere lidstaat aan de Commissie de algemene gegevens moet verstrekken van elk plan voor de lozing van radioactieve afvalstoffen, in welke vorm ook, om vast te kunnen stellen of de uitvoering van dat plan een radioactieve besmetting van het water, de bodem of de lucht van een andere lidstaat ten gevolge kan hebben.

(84) De regeling van de waterchemie is cruciaal om een kerncentrale veilig te laten functioneren en kan met het oog op de verlenging van de levensduur van de centrale worden gebruikt om de schadelijke effecten van chemicaliën, chemische onzuiverheden en corrosie van installaties en onderdelen van de centrale tot een minimum te beperken.

(85) Richtlijn 2009/71/Euratom van de Raad van 25 juni 2009 tot vaststelling van een communautair kader voor de nucleaire veiligheid van kerninstallaties (PB L 172 van 2.7.2009, blz. 18) houdende wijziging van Richtlijn 2014/87/Euratom van de Raad van 8 juli 2014 (PB L 219 van 25.7.2014, blz. 42).