Samenvatting

Effectbeoordeling van een voorstel tot versterking van de geautomatiseerde uitwisseling van gegevens binnen het Prümkader (herziening van de Besluiten 2008/615/JBZ en 2008/616/JBZ van de Raad).

A. Noodzaak om actie te ondernemen

Waarom? Wat is het probleem?

Door criminaliteit worden in heel Europa de veiligheid en het welzijn van de EU-burgers ondermijnd. Om criminaliteit doeltreffend te kunnen bestrijden, hebben rechtshandhavingsinstanties robuuste en krachtige instrumenten nodig. De krachtigste middelen om criminaliteit te bestrijden en gerechtigheid na te streven, zijn samenwerking en informatie-uitwisseling, zoals ook wordt gesteld in de EU-strategie voor de veiligheidsunie van 2020 1 . Volgens de EU-dreigingsevaluatie voor zware en georganiseerde criminaliteit 2021 is meer dan 70 % van de misdaadorganisaties in meer dan drie lidstaten actief. Zelfs het schijnbaar meest plaatselijke misdrijf kan verbonden zijn met andere plaatsen in Europa waar dezelfde dader strafbare feiten heeft gepleegd. In deze context moeten de rechtshandhavingsinstanties snel gegevens kunnen uitwisselen. In een ruimte zonder controles aan de binnengrenzen bestaan er echter nog steeds grenzen en obstakels voor de uitwisseling van gegevens tussen rechtshandhavingsinstanties. Dit leidt tot blinde vlekken en lacunes in de rechtshandhaving voor vele criminelen en terroristen die in meer dan één lidstaat actief zijn. De lidstaten alleen kunnen de informatiekloof niet dichten, aangezien criminaliteitsbestrijding en verbetering van de veiligheid grensoverschrijdend van aard zijn. De lidstaten moeten in dit verband een beroep doen op elkaar.

De rechtshandhavingsinstanties in de EU werken samen en wisselen informatie uit, met name via het kader dat bij de Prümbesluiten (Besluiten 2008/615/JBZ en 2008/616/JBZ van de Raad) is vastgesteld voor de uitwisseling van DNA-profielen, vingerafdrukgegevens en voertuigregistratiegegevens, maar er zijn belangrijke tekortkomingen.

Er zijn voor de rechtshandhavingsinstanties vier belangrijke problemen die hinder opleveren bij de bestrijding van criminaliteit via dit kader, die alle te maken hebben met het doorzoeken en verstrekken van informatie door de rechtshandhavingsautoriteiten in de EU:

1)Rechtshandhavingsinstanties zijn niet altijd in staat te achterhalen of gegevens betreffende DNA-profielen, vingerafdrukken of voertuigregistratie die zij nodig hebben om hun taken uit te voeren, beschikbaar zijn in de nationale databank van een andere lidstaat.

2)Rechtshandhavingsinstanties beschikken niet over doeltreffende middelen om in de nationale databanken van andere lidstaten opgeslagen andere relevante categorieën gegevens die zij nodig hebben om hun taken uit te voeren (andere dan gegevens over DNA-profielen, vingerafdrukgegevens en voertuigregistratiegegevens) te doorzoeken en te raadplegen.

3)Rechtshandhavingsinstanties beschikken niet over doeltreffende middelen om gegevens over DNA-profielen, vingerafdrukgegevens en mogelijke andere relevante gegevenscategorieën die in de databank van Europol beschikbaar zijn en die zij nodig hebben om hun taken uit te voeren, te doorzoeken en te raadplegen.

4)Wanneer rechtshandhavingsinstanties een melding ontvangen dat gegevens beschikbaar zijn in de databank van een andere lidstaat (een “hit”), hebben zij niet altijd doeltreffende toegang tot de overeenkomstige feitelijke gegevens die in de nationale databank van die lidstaat zijn opgeslagen.

Deze vier belangrijke onderlinge verbonden situaties zijn een probleem door de gevolgen ervan voor de doeltreffende bestrijding van criminaliteit en voor de veiligheid en het welzijn van EU-burgers. Er moeten belangrijke beleidskeuzen worden gedaan, die een gedetailleerde beoordeling vereisen van de oorzaken van de problemen, de ermee verband houdende doelstellingen, de beschikbare beleidsopties en de effecten daarvan.

Welk resultaat wordt van dit initiatief verwacht?

Dit initiatief is genomen in reactie op dringende operationele behoeften en verzoeken van de Raad om herziening van de Prümbesluiten (Besluiten 2008/615/JBZ en 2008/616/JBZ van de Raad) te overwegen teneinde het toepassingsgebied ervan uit te breiden en de nodige technische en wettelijke vereisten te actualiseren. Het initiatief zal naar verwachting de geautomatiseerde uitwisseling van gegevens in het kader van het Prümkader versterken met het oog op het verlenen van bijstand aan de rechtshandhavingsinstanties van de lidstaten die belast zijn met criminaliteitsbestrijding. De rechtsgrondslag voor het instrument wordt gevormd door artikel 82, lid 1, tweede alinea, punt d), en artikel 87, lid 2, punt a), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

Om de vier grote problemen aan te pakken, beoogt het initiatief de volgende doelstellingen te verwezenlijken:

1)doelstelling I: voorzien in een technische oplossing voor efficiënte geautomatiseerde uitwisseling van gegevens tussen rechtshandhavingsinstanties, teneinde deze op de hoogte te stellen van relevante gegevens die beschikbaar zijn in de nationale databank van een andere lidstaat;

2)doelstelling II: ervoor zorgen dat een grotere hoeveelheid relevante gegevens (in termen van gegevenscategorieën) in de nationale databanken in andere lidstaten beschikbaar is voor alle bevoegde EU-rechtshandhavingsinstanties;

3)doelstelling III: ervoor zorgen dat relevante gegevens (in termen van gegevensbronnen) in de databanken van Europol beschikbaar zijn voor rechtshandhavingsinstanties;

4)doelstelling IV: rechtshandhavingsinstanties efficiënte toegang bieden tot de feitelijke gegevens die overeenkomen met een “hit” in de nationale databank van een andere lidstaat of Europol.

Wat is de meerwaarde van maatregelen op EU-niveau?

Gezien het grensoverschrijdende karakter van misdaadbestrijding en veiligheidskwesties kan de verbetering van de informatie-uitwisseling in de Europese Unie niet voldoende door de lidstaten afzonderlijk worden verwezenlijkt. De lidstaten moeten in dit verband een beroep doen op elkaar. Gemeenschappelijke regels, normen en vereisten op EU-niveau vergemakkelijken de uitwisseling van informatie en zorgen voor compatibiliteit tussen de verschillende nationale systemen. Dit maakt weer een zekere mate van automatisering bij de uitwisseling van informatie mogelijk, waardoor rechtshandhavingsfunctionarissen allerlei arbeidsintensieve handmatige werkzaamheden uit handen worden genomen. Tot slot maakt informatie-uitwisseling op EU-niveau het ook mogelijk hoge normen voor gegevensbeveiliging en gegevensbescherming te waarborgen.

B. Oplossingen

Welke wetgevende en niet-wetgevende beleidsopties zijn overwogen? Heeft een bepaalde optie de voorkeur? Waarom?

Er zijn diverse beleidsopties op wetgevingsgebied overwogen. Na een voorselectie vielen enkele opties snel af. De overige beleidsopties zijn uitvoerig onderzocht.

1)Beleidsoptie met betrekking tot doelstelling I (voorzien in een technische oplossing voor efficiënte geautomatiseerde uitwisseling van gegevens):

·beleidsoptie 1.1: toepassing van een hybride oplossing met zowel een gedecentraliseerde als een gecentraliseerde aanpak, zonder gegevensopslag op centraal niveau

2)Beleidsopties met betrekking tot doelstelling II (ervoor zorgen dat een grotere hoeveelheid relevante gegevens (in termen van gegevenscategorieën) beschikbaar is voor rechtshandhavingsinstanties):

·beleidsoptie 2.1: uitwisseling van gezichtsopnamen opnemen in het Prümkader

·beleidsoptie 2.2: uitwisseling van politiegegevens opnemen in het Prümkader

·beleidsoptie 2.3: uitwisseling van rijbewijsgegevens opnemen in het Prümkader

3)Beleidsopties met betrekking tot doelstelling III (ervoor zorgen dat relevante gegevens in de databanken van Europol beschikbaar zijn voor rechtshandhavingsinstanties):

·beleidsoptie 3.1: de lidstaten in staat stellen uit derde landen afkomstige gegevens automatisch bij Europol te controleren via het Prümkader

·beleidsoptie 3.2: Europol in staat stellen gegevens uit derde landen te vergelijken met de nationale databanken van de lidstaten

4)Beleidsoptie met betrekking tot doelstelling IV (efficiënte toegang bieden tot de feitelijke gegevens die overeenkomen met een “hit” in de nationale databank van een andere lidstaat of Europol):

·beleidsoptie 4.1: het follow-upproces op EU-niveau regelen waarbij na een “hit” semi-geautomatiseerde uitwisseling van feitelijke gegevens plaatsvindt

Na uitvoerige beoordeling van de effecten van de belangrijkste beleidsopties zijn voor het pakket met voorkeursbeleidsopties de beleidsopties 1.1, 2.1 en 2.2, 3.1 en 3.2 en 4.1 gekozen.

Wie steunt welke optie?

De belanghebbenden zijn over het algemeen voorstander van versterking van de geautomatiseerde gegevensuitwisseling binnen het Prümkader.

De lidstaten hebben zich uitdrukkelijk uitgesproken voor de voorkeursbeleidsopties in verschillende Raadsfora en in de conclusies van de Raad (Conclusies van de Raad over de uitvoering van de Prümbesluiten, tien jaar na de aanneming ervan (2018)). Tegelijkertijd zijn de lidstaten zich bewust van het belang van hun nationale soevereiniteit op rechtshandhavingsgebied vanuit operationeel en procedureel oogpunt.

Het Europees Parlement zal naar verwachting nagaan of het inderdaad noodzakelijk is een nieuwe gegevenscategorie in het Prümkader op te nemen, en of er in sterke waarborgen op het gebied van gegevensbescherming is voorzien. Tijdens de besprekingen bleken alle belanghebbenden te hechten aan passende waarborgen voor de eerbiediging van de grondrechten, en met name het recht op bescherming van persoonsgegevens.

C. Effecten van de voorkeursoptie

Wat zijn de voordelen van de voorkeursoptie (als er een voorkeursoptie is; zo niet, wat zijn de voordelen van de belangrijkste opties)?

Het pakket van voorkeursbeleidsopties (beleidsopties 1.1, 2.1 en 2.2, 3.1 en 3.2 en 4.1) biedt een doeltreffende respons op de vastgestelde problemen en versterkt het huidige Prümkader met krachtige gerichte aanvullende vermogens voor betere steunverlening aan de lidstaten, en wel door verbetering van de informatie-uitwisseling, met als einddoel dat strafbare feiten en terroristische misdrijven worden voorkomen en onderzocht met volledige inachtneming van de grondrechten.

De uiteindelijke begunstigden van alle voorkeursopties zijn de burgers, die direct en indirect baat zullen hebben bij betere misdaadbestrijding en minder criminaliteit. De efficiencywinst gaat vooral naar de nationale rechtshandhavingsinstanties. De voorkeursopties voorzien in efficiënte oplossingen voor uitdagingen die anders tegen hogere kosten of met geringere efficiëntie zouden moeten worden aangepakt.

Wat zijn de kosten van de voorkeursoptie (als er een voorkeursoptie is; zo niet, wat zijn de kosten van de belangrijkste opties)?

De voorkeursopties vereisen investeringen op EU-niveau en in de lidstaten. De totale investeringskosten op nationaal niveau bedragen 4,4 miljoen EUR (eenmalige kosten) plus 882 000 EUR op jaarbasis. Op EU-niveau bedragen de totale investeringskosten 17,17 miljoen EUR (eenmalige kosten) plus 4,1 miljoen EUR op jaarbasis. Er zij op gewezen dat deze bedragen ramingen zijn op basis van eerdere ervaringen met de ontwikkeling en implementatie van IT-infrastructuur op EU-niveau. Sommige beleidsopties zijn echter moeilijk precies te kwantificeren. Er wordt verwacht dat de geraamde investeringskosten zullen worden gecompenseerd door voordelen en besparingen, met name op het niveau van de lidstaten. De invoering van de centrale Prümrouter zal kosten besparen voor de lidstaten, aangezien die niet langer evenveel verbindingen tot stand zullen moeten brengen als er lidstaten en gegevenscategorieën zijn.

De voorkeursbeleidsopties zullen naar verwachting geen effecten hebben voor kleine en middelgrote ondernemingen. De voorkeursopties behelzen geen wettelijke verplichtingen voor burgers/consumenten en brengen derhalve ook geen extra kosten voor deze belanghebbenden mee.

Wat zijn de gevolgen voor bedrijven, kleine, middelgrote en micro-ondernemingen?

De voorkeursbeleidsopties zullen naar verwachting geen significante effecten hebben voor ondernemingen.

Zijn er significante gevolgen voor de nationale begrotingen en overheden?

Zoals eerder vermeld, bedragen de totale verwachte investeringskosten op nationaal niveau 4,4 miljoen EUR (eenmalige kosten) en 882 000 EUR op jaarbasis, hetgeen zal worden gecompenseerd door besparingen op de begroting als gevolg van het gebruik van de centrale router in plaats van evenveel nationale verbindingen voor elke lidstaat als er lidstaten en gegevenscategorieën zijn. Uit de ramingen blijkt dat de geaccumuleerde begrotingsbesparingen op nationaal niveau de initiële investering op zowel centraal als nationaal niveau over een periode van twee jaar zouden kunnen compenseren.

Zijn er andere significante gevolgen?

Alle voorkeursbeleidsopties hebben betrekking op de verwerking van persoonsgegevens. Bijgevolg hebben deze beleidsopties een effect op de grondrechten en met name het recht op de bescherming van persoonsgegevens (artikel 8 van het Handvest) en de eerbiediging van het privéleven (artikel 7 van het Handvest). Om ervoor te zorgen dat de grondrechten volledig worden nageleefd, wordt in de analyse ten behoeve van de effectbeoordeling opgemerkt dat terdege rekening moet worden gehouden met de grondrechten. Alle voorkeursopties beantwoorden dan ook aan een doelstelling van algemeen belang en zijn strikt beperkt tot wat noodzakelijk en evenredig is om die doelstelling te bereiken.

D. Evaluatie

Wanneer wordt het beleid geëvalueerd?

Vier jaar na de invoering en operationalisering van de nieuwe functies, en vervolgens om de vier jaar, leggen de lidstaten en de EU-agentschappen aan het Europees Parlement, de Raad en de Commissie een verslag voor over de technische werking van de voorgestelde nieuwe maatregelen. Daarnaast verricht de Commissie, één jaar nadat de lidstaten en EU-agentschappen deze verslagen hebben ingediend, een algehele evaluatie van de maatregelen, waarbij ook wordt stilgestaan bij de eventuele directe en indirecte gevolgen voor de grondrechten. Zij toetst de behaalde resultaten aan de doelstellingen, de onverminderde geldigheid van de uitgangspunten te beoordelen en de implicaties voor toekomstige opties na te gaan. De Commissie legt de evaluatieverslagen aan het Europees Parlement en de Raad voor.