TOELICHTING

1.ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

•Algemene context

Het Schengengebied 1 is een van de belangrijkste verworvenheden van de Europese Unie. Het heeft de vrijheid van verkeer versterkt door meer dan 420 miljoen mensen in staat te stellen zich te verplaatsen zonder controles aan de binnengrenzen te hoeven ondergaan en door de grensoverschrijdende levering van goederen en diensten te vergemakkelijken, hetgeen onze samenlevingen aanzienlijke sociale en economische voordelen oplevert.

De Schengensamenwerking, die aanvankelijk door vijf lidstaten in een intergouvernementeel kader is begonnen met de ondertekening van het Schengenakkoord op 14 juni 1985, is sinds de totstandkoming aanzienlijk uitgebreid. Gedurende de laatste 35 jaar heeft het gebied zich binnen de EU gestaag tot een goed functionerende ruimte zonder binnengrenscontroles ontwikkeld en het gevoel van wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten versterkt. Vandaag staat het gebied voor een andere realiteit en andere uitdagingen dan toen het tot stand kwam. De instabiliteit in Europa’s nabuurschap en daarbuiten, de vluchtelingencrisis van 2015 en de gevolgen daarvan, de aanhoudende terroristische dreiging en de COVID-19-pandemie zorgen voor aanzienlijke druk op Schengen en waren voor een aantal lidstaten zelfs reden om voor een langere periode opnieuw controles aan de binnengrenzen in te voeren.

Om het hoofd te bieden aan de uitdagingen waarvoor het Schengengebied zich gesteld ziet, kondigde voorzitter van de Commissie Von der Leyen in haar toespraak over de Staat van de Unie 2020 een Schengenstrategie aan 2 . In het nieuwe migratie- en asielpact 3 verklaarde de Commissie dat de Schengenstrategie zou voorzien in een combinatie van wetgevende en operationele initiatieven voor een sterker en veerkrachtiger gebied zonder binnengrenscontroles en de structuren voor beheer- en toezicht zou verstevigen. Een van die initiatieven is de herziening van het Schengenevaluatie- en toezichtmechanisme (hierna “het Schengenevaluatiemechanisme” of “het mechanisme” genoemd).

Het Schengengebied wordt ondersteund door een aanzienlijk pakket maatregelen die de afwezigheid van controles aan de binnengrenzen compenseren, het vrije verkeer bevorderen en voor een hoge graad van veiligheid en rechtvaardigheid zorgen. Het Schengenacquis omvat de bepalingen die in het kader van de Unie zijn geïntegreerd overeenkomstig Protocol nr. 19, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), alsmede de daarop voortbouwende of anderszins daaraan gerelateerde rechtshandelingen. Het acquis omvat 1) maatregelen aan de buitengrenzen (buitengrensbeheer), 2) compenserende maatregelen (gemeenschappelijk visumbeleid, politiesamenwerking, terugkeerbeleid en het Schengeninformatiesysteem) en 3) een robuust evaluatie- en toezichtmechanisme. Het Schengenacquis bevat ook vereisten inzake gegevensbescherming en de eerbiediging van andere grondrechten. De drie genoemde essentiële en aanvullende pijlers vormen de grondslag van Schengen en maken het gebied zonder binnengrenscontroles mogelijk. De algehele stabiliteit van deze complexe architectuur is afhankelijk van de kracht van elke afzonderlijke pijler en van de coherentie en samenhang van het hele systeem.

Het Schengengebied werkt alleen als de gemeenschappelijke regels, d.w.z. het Schengenacquis, correct en doeltreffend worden toegepast en, meer algemeen, de lidstaten vertrouwen in elkaar stellen. Een tekortkoming of gebrekkige uitvoering in één lidstaat kan gevolgen hebben voor alle andere lidstaten en zo het Schengengebied in gevaar brengen. Het toezicht op de wijze waarop de lidstaten het Schengenacquis uitvoeren en de follow-up van gezamenlijk overeengekomen aanbevelingen voor verbetering vormen een hoeksteen van de governancestructuren van Schengen. Al in 1998 richtten de partijen bij de Schengenovereenkomst een Permanente Commissie op, die opdracht kreeg om tekortkomingen in de uitvoering van het Schengenacquis op te sporen en oplossingen voor te stellen 4 . Na de integratie van het Schengenacquis in het EU-rechtskader is het besluit tot oprichting van de Permanente Commissie vervangen door Verordening (EU) nr. 1053/2013 5 van de Raad (hierna “de verordening” genoemd), die momenteel de rechtsgrondslag voor het mechanisme vormt. De verordening is in 2015 in werking getreden.

Het Schengenevaluatiemechanisme heeft als doel een hoog niveau van wederzijds vertrouwen tussen de deelnemende lidstaten te handhaven en zo bij te dragen tot een goed functionerend Schengengebied door te waarborgen dat de lidstaten de Schengenvoorschriften doeltreffend toepassen. Het mechanisme moet deze doelen verwezenlijken door middel van onpartijdige en doeltreffende evaluaties, die het mogelijk maken de tekortkomingen bij de praktische toepassing van de wetgeving vast te stellen en te waarborgen dat deze tekortkomingen vlot worden verholpen.

Hoewel het mechanisme wettelijk gezien het hele Schengenacquis kan bestrijken, worden in de praktijk door de Commissie en de lidstaten samen per meerjarige evaluatiecyclus de specifieke te evalueren beleidsterreinen vastgesteld. Op basis van deze praktijk hadden de eerste en tweede meerjarige evaluatiecyclus betrekking op specifieke evaluaties waarbij de uitvoering werd beoordeeld van maatregelen op het gebied van buitengrensbeheer, terugkeer, gemeenschappelijk visumbeleid, politiële samenwerking, het Schengeninformatiesysteem (SIS), gegevensbescherming en de afwezigheid van controles aan de binnengrenzen. Andere beleidsterreinen die in de toekomst onder het Schengenacquis komen te vallen, zouden onderdeel van het mechanisme kunnen worden als de Commissie daartoe in het meerjarige evaluatieprogramma beslist. In dit verband en op basis van deze praktijk bestrijkt het mechanisme ook – zij het alleen om vast te stellen of een lidstaat klaar is om het Schengenrechtskader volledig of ten dele toe te passen – justitiële samenwerking in strafzaken, vuurwapenwetgeving en drugsbeleid.

Volgens de verordening is de Commissie verantwoordelijk voor de algemene coördinatie en organisatie van de evaluatie en het toezicht, en houdt zij het Europees Parlement en de nationale parlementen op de hoogte van de inhoud en de resultaten van de evaluaties. Overeenkomstig artikel 70 VWEU blijft een mechanisme een gedeelde verantwoordelijkheid: de Commissie voert de evaluaties uit in samenwerking met deskundigen van de lidstaten en met ondersteuning van organen en instanties van de Unie. Met het oog op de verantwoordingsplicht, de verantwoordelijkheid voor de resultaten en het wederzijdse vertrouwen is deze op onderlinge beoordeling gebaseerde benadering van cruciaal belang. De deskundigen van de lidstaten controleren hoe hun collega’s te werk gaan, bevelen oplossingen aan en dringen aan op maatregelen als de lidstaat de oplossingen niet uitvoert. Bovendien is de Raad bij het besluitvormingsproces betrokken waar het gaat om de vaststelling van aanbevelingen op voorstel van de Commissie.

•Motivering en doel van het voorstel

Gezien de uitdagingen waarmee het Schengengebied de laatste jaren is geconfronteerd en de rol van het mechanisme bij de governance van Schengen, is het van belang dat het mechanisme geschikt blijft voor het beoogde doel en dat het potentieel ervan optimaal wordt benut, zodat het zich kan aanpassen aan recente ontwikkelingen op wetgevingsgebied, nieuwe problemen kan oplossen en nieuwe lidstaten kan opnemen die het Schengenacquis volledig of gedeeltelijk toepassen.

Krachtens artikel 22 van de verordening diende de Commissie de toepassing van deze verordening te evalueren binnen zes maanden nadat alle evaluatieverslagen in het kader van het eerste meerjarige evaluatieprogramma (2015-2019) waren aangenomen. De Commissie heeft haar evaluatie op 25 november 2020 gepresenteerd in een verslag 6 en een begeleidend werkdocument 7 , waarin alle elementen van de verordening aan de orde zijn gesteld, waaronder de werking van de procedures voor het vaststellen van handelingen in het kader van het mechanisme.

De evaluatie wijst uit dat het mechanisme tot tastbare verbeteringen heeft geleid. De lidstaten passen het Schengenacquis over het algemeen correct toe en ernstige tekortkomingen zijn naar behoren verholpen. Het bevestigt dat het mechanisme als zodanig een solide kader biedt voor de evaluatie van en het toezicht op de uitvoering van het Schengenacquis.

Bij de evaluatie is echter vastgesteld dat het mechanisme omslachtig is en aanzienlijke tekortkomingen vertoont; het evaluatieproces en de follow-up en uitvoering van de actieplannen vergen namelijk buitensporig veel tijd. Voorts is gebleken dat de aanbevelingen van de Raad niet doeltreffend genoeg zijn om te waarborgen dat de lidstaten snel actie ondernemen, aangezien het proces door zijn technische aard onvoldoende politieke druk om te handelen genereerde. Hoewel bij tien evaluatiebezoeken ernstige tekortkomingen zijn geconstateerd 8 , heeft er slechts eenmaal een ministeriële bespreking plaatsgevonden, te weten in geval van de ernstige tekortkomingen bij het buitengrensbeheer door Griekenland.

Het mechanisme lijkt ook onvoldoende vertrouwen onder de lidstaten te genereren, aangezien verscheidene lidstaten de laatste vijf jaar binnengrenscontroles zijn blijven verlengen, ondanks positieve evaluaties van het buitengrensbeheer, politiële samenwerking en het Schengeninformatiesysteem, en een algemene beoordeling dat lidstaten het Schengenacquis passend uitvoeren. Bovendien is het mechanisme volgens de evaluatie momenteel zo star dat het niet kan inspelen op nieuwe omstandigheden en nieuwe operationele en wetgevende ontwikkelingen.

De conclusie van de evaluatie luidt dat het mechanisme als gevolg van een aantal tekortkomingen niet zo doeltreffend werkt als zou kunnen en moeten, waardoor het potentieel ervan niet ten volle wordt benut. Deze tekortkomingen zijn:

1.de buitensporige lengte van het evaluatieproces (10-12 maanden) en de tijd die lidstaten hebben om de aanbevelingen uit te voeren (twee jaar);

2.ontoereikende capaciteit van de lidstaten om aan de evaluaties bij te dragen met een toereikend aantal deskundigen (vijf lidstaten leveren een derde van alle deskundigen en voor specifieke beleidsterreinen is er een chronisch tekort aan deskundigen);

3.suboptimale benutting en efficiëntie van onaangekondigde bezoeken en van de andere evaluatie- en toezichtinstrumenten, met name thematische evaluaties;

4.trage follow-up en uitvoering van de actieplannen en het ontbreken van een alomvattende en consistente aanpak van het toezicht op de uitvoering; alsmede

5.het feit dat, afgezien van de evaluatie van het recht op bescherming van persoonsgegevens, de beoordeling van de eerbiediging van de grondrechten bij de toepassing van het Schengenacquis onvoldoende in het mechanisme is geïntegreerd.

De evaluatie wees uit dat een aantal van deze tekortkomingen op operationeel niveau zou kunnen worden verholpen, terwijl het verhelpen van andere tekortkomingen wetswijzigingen zou vergen.

Zowel het Europees Parlement als de Raad heeft benadrukt dat het mechanisme moet worden hervormd. Het Europees Parlement heeft de Commissie middels zijn resolutie 9 van 2017 verzocht om op te treden en de Raad deed dit door middel van de in 2019 10 door het Finse voorzitterschap gestarte raadpleging eveneens. Meer recentelijk heeft de Raad conclusies over het mechanisme 11 vastgesteld waarbij de Commissie is verzocht om initiatieven voor te stellen ter verbetering van de algehele efficiëntie van het mechanisme en om ervoor te zorgen dat het een flexibel mechanisme blijft dat kan worden aangepast aan de veranderende omstandigheden en ontwikkelingen van het Schengenacquis, zodat het nieuwe uitdagingen het hoofd kan bieden en meeverandert met nieuwe realiteiten.

In aansluiting op de conclusies van de vijfjarige evaluatie concludeerde de Commissie dat voornoemde tekortkomingen zouden kunnen worden bezien als drie onderling samenhangende uitdagingen:

–beperkte strategische focus en aanzienlijke versnippering, waardoor het ontbreekt aan een overzicht van de werking van het Schengengebied als geheel – een overzicht dat politieke discussie zou kunnen vergemakkelijken;

–ontoereikende capaciteit om nieuwe omstandigheden en operationele en wetgevende ontwikkelingen te identificeren en snel daarop in te spelen of zich daaraan aan te passen; alsmede

–trage vaststelling en toepassing van oplossingen met een systeem van onderlinge beoordeling waar niet de beoogde druk van uitgaat.

Op basis van de in de begeleidende effectbeoordeling bijeengebrachte input van relevante belanghebbenden, heeft de Commissie meerdere beleidsopties geformuleerd (opgesomd in punt 3) die het mechanisme doeltreffender moeten maken, zodat het Schengenacquis transparanter, doeltreffender en consistenter wordt uitgevoerd.

Om bovenstaande problemen op te lossen, beoogt dit voorstel: 1) de strategische focus van het mechanisme te versterken en te zorgen voor een evenrediger gebruik van de verschillende evaluatie-instrumenten; 2) de procedures te verkorten en versimpelen om het proces doeltreffender en efficiënter te maken en de onderlinge druk op te voeren; 3) de deelname van de deskundigen van de lidstaten en de samenwerking met de organen en instanties van de Unie te optimaliseren; en 4) de evaluatie van de eerbiediging van de grondrechten in het kader van het Schengenacquis te versterken. Deze doelstellingen zullen met name worden verwezenlijkt door de volgende aanpak:

1) De strategische focus van het mechanisme versterken en zorgen voor een evenrediger en strategischer gebruik van de verschillende evaluatie- en toezichtinstrumenten

–Zorgen voor meer flexibiliteit zodat het toepassingsgebied van de specifieke evaluaties en de evaluatieprioriteiten aan de nieuwe realiteit van het Schengenacquis kunnen worden aangepast door de huidige lijst van specifieke te evalueren beleidsterreinen te schrappen en een procedure vast te stellen voor het vaststellen van de prioritaire gebieden aan het begin van elke evaluatiecyclus. In het kader van de huidige verordening wordt elke lidstaat op zes beleidsterreinen geëvalueerd aan de hand van zes afzonderlijke evaluaties, die resulteren in zes evaluatieverslagen en zes reeksen aanbevelingen. Deze beleidsterreinen zijn echter niet langer volledig aangepast aan de nieuwe ontwikkelingen. Zo zal een nieuwe reeks IT-systemen in 2023 operationeel worden en het Schengeninformatiesysteem aanvullen. Naarmate het veiligheidsacquis zich ontwikkelt, moet bij de evaluaties steeds meer rekening worden gehouden met aanvullende elementen, met name op het gebied van politiële samenwerking. Gezien de ontwikkelingen op wetgevingsgebied raken verschillende beleidsterreinen steeds sterker onderling verweven en onderling afhankelijk (bijvoorbeeld het Schengeninformatiesysteem en terugkeer, of het Schengeninformatiesysteem en politiële samenwerking). Wellicht is het werken met evaluaties op specifieke beleidsterreinen dan ook niet de meest geschikte manier om deze onderling verbonden activiteiten te beoordelen. Door de lijst van beleidsterreinen te schrappen, zorgt het voorstel voor meer flexibiliteit om evaluaties anders te formuleren en andere aspecten of mogelijke nieuwe elementen te evalueren, zodat het mechanisme zich snel kan aanpassen aan het dynamische karakter van het Schengenacquis. Tegelijkertijd schept het voorstel rechtszekerheid waar het gaat om de procedure om aan het begin van elke evaluatiecyclus overeenstemming te bereiken over de evaluatieprioriteiten.

–Een flexibele programmering tot stand brengen. Bovendien creëert het voorstel een flexibel wetgevingskader voor de programmering. De regels voor de meerjarige en jaarlijkse programmering worden aangepast om sneller te kunnen reageren op nieuwe problemen en uitdagingen, door in de meerjarige en jaarlijkse evaluatieprogramma’s minder details op te nemen dan thans het geval is en er voor te zorgen dat er minder wijzigingen nodig zijn.

–Geleidelijk evolueren naar volledig op risico gebaseerde evaluaties. Het voorstel houdt in dat voortaan rekening moet worden gehouden met de resultaten van eerdere evaluaties en van andere EU- en nationale evaluatie- en toezichtmechanismen (bv. de kwetsbaarheidsbeoordeling van Frontex en het Europees multidisciplinair platform tegen criminaliteitsdreiging (Empact)). Bovendien schept het voorstel (zoals hieronder nader wordt toegelicht) extra verplichtingen: zo nodig zullen er van organen en instanties van de Unie risicobeoordelingen en situatiekennis worden verlangd. Het nieuwe flexibele kader en de aanvullende verplichtingen zouden het mettertijd bijvoorbeeld mogelijk maken om de lidstaten te onderwerpen aan een uitgebreide, op risico gebaseerde evaluatie die alleen betrekking heeft op de elementen die aan de hand van risicoanalyse en situatiekennis zijn geïdentificeerd, met één evaluatie per lidstaat, waarbij alle relevante beleidsterreinen aan bod komen in één evaluatieverslag. Het zou het ook mogelijk maken om verschillende lidstaten die met dezelfde uitdagingen worden geconfronteerd, tegelijk te evalueren.

–Ervoor zorgen dat er geen lacunes zijn bij de evaluatie van de uitvoering van het Schengenacquis in een lidstaat. Naarmate het Schengenrechtskader evolueert en complexer wordt, laten de lidstaten zich door andere actoren ondersteunen bij de uitvoering van taken die onder hun verantwoordelijkheid vallen. Zij doen daarvoor bijvoorbeeld een beroep op particuliere ondernemingen op het gebied van visumbeleid (zoals externe dienstverleners) of buitengrenzen (zoals luchtvaartmaatschappijen of luchthavens die door particuliere ondernemingen worden beheerd). Ook wordt een beroep gedaan op organen en instanties van de Unie waarvan het mandaat de afgelopen jaren is versterkt zodat zij de lidstaten kunnen ondersteunen, bijvoorbeeld bij het uitvoeren van grenscontroles of -bewaking, of tweedelijnsveiligheidscontroles. Aangezien het mechanisme ten doel heeft een overzicht te geven van de situatie in een lidstaat, wordt in het voorstel verduidelijkt dat het mechanisme de controle van de activiteiten van de organen en instanties van de Unie kan ondersteunen, voor zover deze namens de lidstaten taken vervullen om te helpen bij de operationele toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis. Het is dan ook niet de bedoeling deze organen en instanties als zodanig te evalueren. De controle van deze activiteiten zal worden geïntegreerd in de evaluatie van de lidstaten, zoals bijvoorbeeld ook nu al, tijdens de evaluaties op het gebied van het gemeenschappelijk visumbeleid, de teams de activiteiten controleren van particuliere ondernemingen (externe dienstverleners) die betrokken zijn bij de ontvangst van visumaanvragen; of aan de buitengrenzen wanneer de teams de infrastructuur controleren van een luchthaven die door een particuliere onderneming wordt beheerd. Dit aspect van de evaluaties wordt uitgevoerd onverminderd en met volledige inachtneming van de verantwoordelijkheden die zijn toegekend aan de Commissie en de relevante bestuursorganen van de betrokken organen en instanties. Indien uit evaluaties blijkt dat er tekortkomingen zijn met betrekking tot activiteiten die worden uitgevoerd of ondersteund door organen en instanties van de Unie, stelt de Commissie de betrokken bestuursorganen daarvan in kennis.

–De evaluatiecyclus verlengen van vijf tot zeven jaar, zodat de lidstaten tijdens de cyclus van zeven jaar ten minste tweemaal kunnen worden geëvalueerd. Dit zou ook een evenwichtiger, flexibeler en strategischer gebruik van alle beschikbare evaluatie- en toezichtinstrumenten mogelijk maken, waardoor een scherper en gerichter toezicht op de lidstaten wordt gewaarborgd.

–De soorten en methoden van evaluatie- en toezichtactiviteiten versterken. Geprogrammeerde periodieke bezoeken blijven de belangrijkste evaluatiemethode, maar het aandeel onaangekondigde bezoeken kan worden vergroot. Het wordt mogelijk om evaluatie- en toezichtactiviteiten op afstand uit te voeren (bv. via videoconferentie). Door de verplichting ten minste één thematische evaluatie per jaar uit te voeren, gaat dit soort evaluaties een grotere rol spelen. Tot dusver zijn slechts twee thematische evaluaties uitgevoerd (één met betrekking tot nationale strategieën voor geïntegreerd grensbeheer en één met betrekking tot de plaatselijke Schengensamenwerking op het gebied van het gemeenschappelijk visumbeleid). De bepalingen inzake toezichtactiviteiten (nieuwe bezoeken en “controlebezoeken”, een nieuw instrument) bieden meer duidelijkheid en flexibiliteit.

–Onaangekondigde evaluaties zouden in de regel geen voorafgaande kennisgeving vereisen. Hierdoor zouden onaangekondigde evaluaties doeltreffender zijn, met name met het oog op het onderzoeken van de naleving van verplichtingen uit hoofde van het Schengenacquis, en in het bijzonder als er aanwijzingen zijn voor problemen die aanzienlijke gevolgen hebben voor het functioneren van het Schengengebied, of als er sprake is van ernstige beschuldigingen van schendingen van de grondrechten. Een beperkte voorafgaande kennisgeving blijft van toepassing voor onaangekondigde bezoeken, die tot doel hebben de uitvoering van het Schengenacquis door de lidstaten aan een “aselecte gezondheidscontrole” te onderwerpen. Onaangekondigde bezoeken worden niet geprogrammeerd en kunnen, afhankelijk van de omstandigheden, op korte termijn worden georganiseerd.

–De jaarlijkse verslagen over de resultaten van de uitgevoerde evaluaties en de stand van zaken met betrekking tot de corrigerende maatregelen van de lidstaten waarin deze verordening voorziet, moeten deel uitmaken van het jaarlijkse “verslag over de staat van Schengen”. Het is van cruciaal belang dat alle elementen van de complexe architectuur die de goede werking van Schengen ondersteunt, tijdens de politieke discussie uitvoerig aan de orde komen. Daartoe zal de Commissie opnieuw overgaan tot de goedkeuring van het “verslag over de staat van Schengen”, dat als basis zal dienen voor discussies binnen het onlangs opgerichte Schengenforum. De Schengenevaluaties, de situatie met betrekking tot de afwezigheid van controles aan de binnengrenzen en de stand van uitvoering van de aanbevelingen zullen een belangrijk onderdeel van dat verslag vormen.

2) De procedures verkorten en versimpelen om het proces doeltreffender en efficiënter te maken en de onderlinge druk op te voeren

–Het evaluatieproces aanzienlijke versnellen door middel van duidelijke procedurele termijnen. Als algemene regel zal de Commissie de evaluatieverslagen en aanbevelingen binnen vier maanden na de evaluatieactiviteit in één enkele handeling vaststellen (en nog sneller als uit de evaluatie blijkt dat er sprake is van een ernstige tekortkoming). Dit zorgt niet alleen voor meer duidelijkheid over het causaal verband tussen de bevindingen in het verslag en de aanbevelingen, maar versnelt ook het proces. Hierdoor worden vertragingen bij de vaststelling van aanbevelingen, die nu plaatsvindt in een besluitvormingsproces dat uit twee fasen bestaat (d.w.z. door de Commissie goedgekeurde evaluatieverslagen en door de Raad aangenomen aanbevelingen), vermeden. De volledige betrokkenheid van de Raad bij het evaluatieproces en de aanbevelingen blijft gewaarborgd via de onderzoeksprocedure (positief advies van het Schengencomité waaraan alle lidstaten deelnemen en stemming over de enkele handeling die zowel de bevindingen van de evaluatie als de aanbevelingen omvat).

–De onderlinge druk opvoeren door de beslissingsbevoegdheden van de Raad toe te spitsen op politiek relevante zaken en door de Raad een grotere rol te laten spelen bij de follow-up van en het toezicht op de uitvoering van aanbevelingen. Hoewel de huidige tweefasenprocedure ten doel had politieke discussie op het niveau van de Raad te bevorderen en onderlinge druk uit te oefenen in geval van ernstige tekortkomingen of wanneer een lidstaat de aanbevelingen niet uitvoert, wijst de ervaring tot nu toe duidelijk uit dat deze aanpak in geen enkel geval en voor geen enkel verslag het beoogde doel heeft bereikt, maar aanzienlijk heeft bijgedragen tot de duur en complexiteit van het proces en afbreuk heeft gedaan aan de nuttige werking daarvan.

De lidstaten zijn reeds sterk betrokken bij het evaluatieproces (het uitvoeren van evaluaties met de Commissie, het gezamenlijk opstellen van de evaluatieverslagen en ontwerpaanbevelingen) en bij de goedkeuring van het evaluatieverslag via de onderzoeksprocedure van het desbetreffende comité. Bovendien zijn de meeste kwesties die tijdens de evaluaties aan het licht komen, veeleer van technische dan van politieke aard. De zware werklast in de Raad (onderzoek van 40 verslagen per jaar en de daaruit voortvloeiende uitvoeringsbesluiten van de Raad met honderden aanbevelingen) en de zeer gedetailleerde en lokale aard van de aanbevelingen maakten een echte discussie onmogelijk. Uit de vijfjaarlijkse evaluatie is gebleken dat het feit dat de Raad de aanbevelingen in alle gevallen goedkeurt niet tot de beoogde onderlinge druk leidde en dat het mechanisme niet de basis bood voor een politieke discussie over de stand van Schengen. Zelfs toen het mechanisme ernstige tekortkomingen aan het licht bracht, zijn de discussies over de bevindingen slechts eenmaal op ministerieel niveau gevoerd. Bovendien speelt de Raad een zeer beperkte rol bij de follow-up van en het toezicht op de uitvoering van de actieplannen van de lidstaten.

De voorgestelde herziening heeft tot doel deze tekortkomingen te verhelpen door ervoor te zorgen dat de Raad aanbevelingen aanneemt in gevallen die geacht worden de grootste toegevoegde waarde en impact te hebben voor het aansturen van de politieke discussie over zaken die van algemeen belang zijn voor het functioneren van Schengen. Daarvan is sprake bij thematische evaluaties, bij “eerste evaluaties” (wanneer wordt beslist of een lidstaat klaar is om het Schengenacquis volledig of op een specifiek gebied toe te passen) en bij ernstige tekortkomingen. Beoogd wordt aldus de onderlinge druk en de politieke discussie op het niveau van de Raad te stimuleren. Tegelijkertijd wordt voorgesteld de procedures te vereenvoudigen voor gevallen van meer technische aard.

Het voorstel vergroot ook de rol van de Raad bij de follow-up en voortgangsbewaking van deze zaken aanzienlijk, en voorziet ook in een escalatiemechanisme in geval van gebrek aan vooruitgang. Met name zal de Raad in geval van een ernstige tekortkoming termijnen vaststellen voor de uitvoering van de aanbevelingen en de frequentie van de voortgangsverslagen van de betrokken lidstaat specificeren, die deze voortgangsverslagen zowel aan de Commissie als aan de Raad moet voorleggen. De Raad zal zijn standpunt kenbaar moeten maken over het verslag van de Commissie naar aanleiding van het nieuwe bezoek en over de afsluiting van actieplannen. Soortgelijke bepalingen gelden voor de afsluiting van actieplannen in verband met “eerste evaluaties”.

Voorts zal de Raad in alle gevallen een grotere rol krijgen in de toezichtfase: het voorstel houdt in dat de Commissie het Europees Parlement en de Raad ten minste tweemaal per jaar in kennis stelt van de stand van de uitvoering van de actieplannen. Daarnaast zal de Commissie jaarlijks ook een uitgebreid verslag over de uitgevoerde evaluaties aannemen, dat door de Raad moet worden besproken met het oog op de vaststelling van conclusies ter zake. Tot slot zal de Commissie de Raad informeren wanneer een lidstaat onvoldoende vooruitgang boekt bij de uitvoering van het actieplan.

– De bepalingen met betrekking tot gevallen waarin volgens evaluaties sprake is van een ernstige tekortkoming versterken en voorzien in een snellere respons: er wordt een versnelde procedure voor een ernstige tekortkoming ingevoerd om ervoor te zorgen dat de vastgestelde tekortkomingen snel worden verholpen. Het voorstel houdt in dat de definitie van ernstige tekortkomingen die momenteel in de Schengenevaluatierichtsnoeren staat, in de normatieve tekst wordt opgenomen om de rechtszekerheid te vergroten en een gemeenschappelijke interpretatie van het concept te waarborgen. De geëvalueerde lidstaat moet onmiddellijk beginnen met de uitvoering van maatregelen om de tekortkoming te verhelpen, nog voordat het verslag is goedgekeurd, en moet de Commissie en de lidstaten onverwijld in kennis stellen van de genomen maatregelen. In geval van ernstige tekortkomingen moeten de aanbevelingen binnen twee en een halve maand na het einde van de evaluatieactiviteit door de Raad worden aangenomen; uiterlijk één jaar na de evaluatie vindt een nieuw bezoek plaats om de uitvoering van corrigerende maatregelen te controleren (dit kan ook eerder zijn, afhankelijk van de door de Raad vastgestelde termijnen voor de uitvoering van de corrigerende maatregelen); de Commissie zal de Raad en het Europees Parlement onmiddellijk op de hoogte brengen van het bestaan van een ernstige tekortkoming, met het oog op scherpere politieke controle, zoals uiteengezet in het voorgaande punt.

–Schrappen en vereenvoudigen van bepalingen die onnodige procedurele belemmeringen opwerpen. Op grond van het voorstel zouden de evaluatieverslagen niet meer hoeven te worden behandeld als “EU Restricted”-documenten. Deze wijziging zal de transparantie vergroten en de procedure vereenvoudigen en versnellen door een snellere behandeling van verslagen mogelijk te maken en de toezending ervan aan de nationale parlementen en het Europees Parlement te vergemakkelijken 12 . Evaluatieverslagen zouden niettemin als “gevoelig” worden behandeld 13 en de lidstaten zouden de mogelijkheid behouden om de rubricering ervan te vragen. Het voorstel zou het eenvoudiger maken om te beoordelen of actieplannen van de lidstaten toereikend zijn: de Commissie zal niet langer een mededeling over de beoordelingen aannemen, maar zij zal de betrokken lidstaat (en de Raad) wel in kennis blijven stellen van haar opmerkingen, bijvoorbeeld door middel van een administratieve brief. Ten slotte zouden de totale administratieve lasten voor de lidstaten afnemen door een verlaging van de frequentie van de follow-upverslagen (artikel 16, leden 3 en 4): voortgangsverslagen zouden niet langer om de drie maanden, maar om de zes maanden moeten worden ingediend.

(3) De evaluatie van de eerbiediging van de grondrechten in het kader van het Schengenacquis versterken.

–De evaluatie van de eerbiediging van de grondrechten bij de toepassing van het Schengenacquis verder versterken (los van de gegevensbescherming, die als een specifiek beleidsterrein wordt geëvalueerd) binnen het hele mechanisme, mede door het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten meer risicoanalyses te laten indienen; in de bepaling inzake opleiding nadrukkelijker verwijzen naar de grondrechten en in de verordening een specifieke bepaling opnemen betreffende het gebruik van bewijsmateriaal verstrekt door derden, met inbegrip van nationale toezichtmechanismen, alsook in de mogelijkheid voorzien om onaangekondigde evaluaties zonder voorafgaande kennisgeving uit te voeren, indien er aanwijzingen zijn voor ernstige schendingen van de grondrechten.

4) Zowel de deelname van deskundigen uit de lidstaten en de samenwerking met organen en instanties van de Unie optimaliseren, als synergieën met andere evaluatie- en toezichtmechanismen, met het oog op meer gerichte, strategische en op maat gesneden evaluaties

–Een pool van deskundigen tot stand brengen. Momenteel verzoekt de Commissie telkens drie maanden vóór elke evaluatie om deskundigen aan te wijzen. Dit is een zeer tijdrovende exercitie en de lidstaten zijn niet altijd in staat het benodigde aantal gekwalificeerde deskundigen aan te wijzen, aangezien de huidige procedure hen zeer weinig tijd biedt om te plannen. In dergelijke gevallen moet de Commissie de termijnen inzake het verzoek om deskundigen aan te wijzen voor evaluaties meerdere malen verlengen. Bovendien is er op specifieke beleidsterreinen een chronisch tekort aan deskundigen.

Dit systeem zal worden vervangen door een jaarlijks verzoek om deskundigen voor een pool aan te wijzen. De lidstaten moeten jaarlijks ten minste één deskundige aanwijzen per beleidsterrein dat in het meerjarige evaluatieprogramma wordt genoemd (bv. visa, beheer van de buitengrenzen, terugkeer, gegevensbescherming) en ervoor zorgen dat deze deskundigen beschikbaar zijn voor evaluaties. De Commissie zal de selectie van deskundigen voor de pool bevestigen en een lijst van de leden van de pool bijhouden. De teams voor specifieke evaluaties zullen voornamelijk worden samengesteld uit Schengenevaluatoren uit deze pool, die ook de organisatie van onaangekondigde bezoeken enorm zal vergemakkelijken. Bij de samenstelling van de teams zal naar behoren rekening worden gehouden met de capaciteit van de nationale overheidsdiensten en met het noodzakelijke geografisch evenwicht. Het feit dat een aangewezen deskundige in de pool is opgenomen, betekent niet dat deze deskundige te allen tijde nodig zal zijn. De pool zorgt ervoor dat de samenstelling van de teams minder omslachtig verloopt en biedt zowel de Commissie als de deskundigen van de lidstaten meer voorspelbaarheid en flexibiliteit, ook omdat de planning van de evaluaties ruim van tevoren aan alle lidstaten zal worden verstrekt. Voorafgaand aan elke evaluatie kan de Commissie zich bij het samenstellen van teams rechtstreeks tot individuele leden van de pool wenden, waardoor het proces aanzienlijk sneller en eenvoudiger wordt. Bij het opzetten van de specifieke teams moet de Commissie ook zorgen voor een zo groot mogelijk geografisch evenwicht. Als voor een bepaalde evaluatie een specifiek profiel nodig is en het niet mogelijk is een deskundige uit de pool in te zetten, kan de Commissie nog steeds een specifiek verzoek doen om deskundigen aan te wijzen. De totstandbrenging van een pool van deskundigen zou het op de lange termijn mogelijk maken een interdisciplinair team op te zetten voor de evaluatie van alle relevante gebieden van het Schengenacquis.

–De samenwerking met Frontex, eu-LISA, Europol, het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten en de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming versterken. Het voorstel bepaalt dat de samenwerking wederkerig moet zijn, zodat deze organen en instanties ook gebruik kunnen maken van de informatie die tijdens het evaluatieproces is verzameld. De Commissie zal ook een breder scala aan informatie en risicoanalyseproducten van de organen en instanties kunnen verkrijgen.

Het voorstel vergroot ook de synergieën met de evaluatie- en toezichtmechanismen die door de organen en instanties van de Unie worden toegepast. De afgelopen jaren zijn er op EU- en nationaal niveau andere kwaliteitscontrole- en toezichtmechanismen opgezet die het mechanisme kunnen aanvullen. Het voorstel voorziet in meer samenhang en synergieën met de activiteiten van Frontex en met name het proces van kwetsbaarheidsbeoordeling. De kwetsbaarheidsbeoordeling door Frontex is een instrument dat het Schengenevaluatie- en toezichtmechanisme aanvult; het waarborgt kwaliteitscontrole op het niveau van de EU en zorgt voor voortdurende paraatheid op zowel Europees als nationaal niveau om te reageren bij problemen aan de buitengrenzen. De kwetsbaarheidsbeoordeling biedt een momentopname van de operationele capaciteit van een lidstaat op het gebied van de buitengrenzen en is bedoeld om mogelijke zwakke punten in het systeem op te sporen. Deze toekomstgerichte aanpak moet crises voorkomen. De Commissie deelt de resultaten van het kwetsbaarheidsbeoordelingsproces reeds voorafgaand aan een evaluatie overeenkomstig artikel 33 van Verordening (EU) nr. 2019/1896 14 met het team van deskundigen van de lidstaten en zij heeft formele kanalen voor informatie-uitwisseling met Frontex ingesteld. Om de synergieën verder te vergroten, voorziet het voorstel in specifieke bepalingen om via het kwetsbaarheidsbeoordelingsproces zoveel mogelijk informatie te verzamelen met het oog op een beter situatiebeeld van de werking van het Schengengebied. Het is ook de bedoeling dubbel werk en tegenstrijdige aanbevelingen zoveel mogelijk te voorkomen.

Relevante voorbeelden op andere beleidsterreinen waar dankzij de nieuwe bepalingen uit het voorstel synergievoordelen kunnen worden behaald, zijn het Europees multidisciplinair platform tegen criminaliteitsdreiging (European Multidisciplinary Platform Against Criminal Threats – Empact) en het toezicht dat de Commissie met steun van eu-LISA uitoefent op de wijze waarop de lidstaten zich voorbereiden op de toepassing van relevante IT-systemen. Nationale kwaliteitscontrolemechanismen (aangemoedigd in het kader van Verordening (EU) 2019/1896) zouden in de toekomst even belangrijk kunnen worden en het voorstel legt de basis voor het waarborgen van synergieën en informatie-uitwisseling. Bovendien zou bij evaluaties ook rekening worden gehouden met de resultaten van het onafhankelijke toezichtmechanisme dat is ontwikkeld in het kader van het voorstel om onderdanen van derde landen te screenen aan de buitengrenzen.

Het voorstel voorziet in een ambitieuze termijn voor de volledige toepassing van de verordening (vanaf [1 september 2022]).

De analyse van de Commissie, die is opgenomen in de effectbeoordeling 15 bij dit voorstel en samengevat in deel 3, vormt de basis voor dit voorstel voor een alomvattende herziening van de verordening.

•Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Dit voorstel hoort bij de mededeling “Een strategie voor een volledig functionerend en veerkrachtig Schengengebied” 16 , waarin een alomvattende aanpak wordt voorgesteld om de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht sterker en beter bestand te maken tegen toekomstige uitdagingen en dreigingen.

Het mechanisme moet een robuust rechtskader bieden voor de zich ontwikkelende wetgeving die ten grondslag ligt aan de werking van het Schengengebied. In dit verband is het een van de specifieke doelstellingen van het voorstel de strategische focus van het evaluatie- en toezichtproces te versterken. Dat vereist samenhang met bestaande en toekomstige bepalingen die deel uitmaken van het Schengenacquis. Daartoe moet het mechanisme worden aangepast aan het veranderende toepassingsgebied van de relevante EU-wetgeving. De afgelopen jaren heeft de Unie meerdere initiatieven genomen om het Schengengebied sterker en veerkrachtiger te maken. De betrokken wijzigingen omvatten verscheidene nieuwe elementen, met name met betrekking tot het beheer van de buitengrenzen. Het beheer van de buitengrenzen zal tegen eind 2023 niet alleen worden ondersteund door het Schengeninformatiesysteem en het Visuminformatiesysteem, maar ook door nieuwe IT-systemen, zoals het inreis-uitreissysteem 17 en het Europees systeem voor reisinformatie en -autorisatie 18 . Daarnaast zal worden gezorgd voor interoperabiliteit 19 tussen de relevante databanken. Voorts zullen de goedkeuring, later in 2021, van een voorstel voor een EU-code voor politiële samenwerking in het kader van de EU-strategie voor een Veiligheidsunie 20 en de aanneming van het voorstel tot wijziging van de Schengengrenscode 21 om rekening te houden met de lessen die zijn getrokken uit de COVID-19-pandemie en uit de onderhandelingen over het voorstel van 2017 tot wijziging van de Schengengrenscode belangrijke initiatieven zijn om de veiligheid te vergroten en de integriteit van het Schengengebied te herstellen.

Ook de rol van de EU-agentschappen die betrokken zijn bij de uitvoering van het Schengenacquis is nog belangrijker geworden. Met de oprichting van de Europese grens- en kustwacht, met inbegrip van de vorming van een permanent korps van 10 000 grenswachters tegen 2027, is in 2019 een belangrijke stap gezet in de richting van een echte Europese controle van de buitengrenzen en de geleidelijke invoering van een gemeenschappelijk EU-systeem voor terugkeer. Het mandaat van Europol wordt momenteel opgewaardeerd naar aanleiding van een voorstel van de Commissie van 9 december 2020 22 .

Zoals hierboven beschreven, bevatten sommige rechtshandelingen op de verschillende beleidsterreinen die onder het mechanisme vallen, hun eigen evaluatie- en toezichtinstrumenten op Europees of nationaal niveau. Daarom is het noodzakelijk synergieën tot stand te brengen en deze te waarborgen om doublures te voorkomen en optimaal gebruik te maken van sectorale toezichtinstrumenten. Handhaving en verfijning van deze wisselwerking is een belangrijk element van dit voorstel. In dit verband bevat het voorstel bepalingen om de samenhang met in het bijzonder de activiteiten van Frontex en het proces van kwetsbaarheidsbeoordelingen verder te vergroten. Het mechanisme en de daaruit voortvloeiende aanbevelingen moeten een aanvulling vormen op de aanbevelingen in het kader van het kwetsbaarheidsbeoordelingsproces. Relevante voorbeelden op andere beleidsterreinen waar meer synergieën mogelijk zijn, zijn Empact (prioritaire acties op het gebied van politiële samenwerking) of de grondrechtenfunctionaris bij Frontex (toezicht op de eerbiediging van de grondrechten aan de buitengrenzen door Frontex). Nationale kwaliteitscontrolemechanismen (aangemoedigd in het kader van Verordening (EU) 2019/1896), in de zin van “nationale” Schengenevaluatie- en toezichtmechanismen, zouden in de toekomst even belangrijk kunnen worden. Bovendien zou bij evaluaties ook rekening worden gehouden met de resultaten van het nationale onafhankelijke toezichtmechanisme dat is ontwikkeld in het kader van het voorstel om onderdanen van derde landen aan de buitengrenzen te screenen 23 .

Het voorstel sluit aan bij de bestaande bepalingen op het beleidsterrein (d.w.z. beleidsterreinen die onder het Schengenacquis vallen), en er is ook terdege rekening gehouden met lopende en geplande initiatieven die nog niet van kracht zijn. In bredere zin kan het initiatief, door de verschillende beleidsterreinen beter met elkaar te verbinden, zorgen voor een versterking van de in de strategieën van de Commissie voorgestelde holistische aanpak alsook van de complementariteit van alle instrumenten die in het kader van nieuwe wetgevingsinspanningen worden ontwikkeld.

•Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Het voorstel is in overeenstemming met de doelstellingen en initiatieven die zijn vervat in de EU-strategie voor de veiligheidsunie en die verder gaan dan het Schengenacquis, zoals het voorstel om de geautomatiseerde uitwisseling van belangrijke gegevenscategorieën in het kader van de Prümbesluiten van de Raad te versterken 24 , alsook met toekomstige initiatieven in het kader van de EU-strategie voor de aanpak van georganiseerde criminaliteit 25 . Het is ook in overeenstemming met de initiatieven van het nieuwe migratie- en asielpact 26 .

Het Schengengebied, dat verder reikt dan de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, draagt bij tot de werking van de eengemaakte markt en de totstandbrenging ervan heeft de Europese samenleving sociale en economische voordelen opgeleverd op vele gebieden 27 , waaronder handel, werkgelegenheid, onderwijs, cultuur, toerisme en vervoer. Maatregelen die erop gericht zijn de doeltreffendheid van het mechanisme te vergroten en aldus de werking van het Schengengebied te verbeteren, zijn per definitie ook in overeenstemming met de doelstellingen van deze beleidsterreinen. De door de COVID-19-pandemie veroorzaakte ontwrichting heeft beter dan eender welke crisis duidelijk gemaakt, hoe belangrijk het is om de integriteit van Schengen te bewaren. Een goed functionerend Schengen is van essentieel belang voor het economisch herstel na de COVID-19-pandemie. Een robuust en doeltreffend mechanisme vervult daarbij een nuttige rol en draagt dus bij tot de economische en sociale voordelen die Schengen burgers en bedrijven in heel Europa oplevert.

2.RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

•Rechtsgrondslag

De rechtsgrondslag van dit voorstel is artikel 70 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Artikel 70 voorziet specifiek in de bevoegdheid van de Raad om, op voorstel van de Commissie, maatregelen vast te stellen tot bepaling van de voorwaarden waaronder de lidstaten, in samenwerking met de Commissie, de uitvoering van het beleid van de Unie door de autoriteiten van de lidstaten op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht objectief en onpartijdig evalueren. Het voorstel strekt tot intrekking en vervanging van Verordening (EU) nr. 1053/2013, die ook op deze bepaling van het Verdrag is gebaseerd.

Overeenkomstig de verklaring 28 van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie bij de verordening moet het voorstel ter raadpleging worden voorgelegd aan het Europees Parlement, zodat rekening kan worden gehouden met het advies van het Parlement voordat een definitieve tekst wordt aangenomen. Het moet echter worden vastgesteld volgens een bijzondere wetgevingsprocedure.

•Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

Artikel 70 biedt de rechtsgrondslag voor maatregelen op basis waarvan de lidstaten, in samenwerking met de Commissie, de uitvoering van het beleid van de Unie door de autoriteiten van de lidstaten op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht objectief en onpartijdig evalueren. Hoewel dit voorstel tal van wijzigingen met zich meebrengt, wijzigt het de doelstellingen en het toepassingsgebied van het mechanisme niet fundamenteel. Het voorstel valt binnen de grenzen van artikel 70 VWEU.

Het voorstel heeft ten doel het bestaande mechanisme verder te ontwikkelen, te verbeteren en efficiënter te maken. Uit de in 2020 uitgevoerde evaluatie van de verordening is gebleken dat er behoefte is aan een robuust mechanisme op EU-niveau. De meerwaarde van het mechanisme voor de EU vloeit nog steeds in de eerste plaats voort uit de verdeling van de verantwoordelijkheden tussen de Commissie en de lidstaten. Dit schept een sterke basis voor wederzijds vertrouwen. Evaluaties op EU-niveau kunnen ervoor zorgen dat uit asymmetrieën, verschillen en onjuiste toepassing van het Schengenacquis voortvloeiende tekortkomingen die anders de integriteit van Schengen in gevaar zouden kunnen brengen, tijdig worden opgespoord. Voorts creëert de onderlinge druk op EU-niveau de nodige stimulans om ervoor te zorgen dat de lidstaten de tekortkomingen snel verhelpen, met name in het geval van ernstige tekortkomingen.

Bovendien houdt het initiatief terdege rekening met het subsidiariteitsbeginsel door de basis voor een betere coördinatie te leggen met evaluaties die worden uitgevoerd in het kader van nationale kwaliteitscontrole- en toezichtmechanismen. Een van de doelstellingen is de focus van het mechanisme te verschuiven naar tekortkomingen die negatieve gevolgen kunnen hebben voor de goede werking van het Schengengebied als geheel. Kwesties met een beperkte reikwijdte moeten eerder op nationaal niveau worden behandeld. Deze aanpak is ook in overeenstemming met Verordening (EU) 2019/1896, die de ontwikkeling van nationale kwaliteitscontrolemechanismen in het kader van de componenten van het Europese geïntegreerde grensbeheer aanmoedigt.

Kortom, om de tekortkomingen die bij de evaluatie aan het licht zijn gekomen en in de effectbeoordeling nader zijn geanalyseerd, doeltreffend aan te pakken, zijn wetswijzigingen nodig.

•Evenredigheid

Krachtens artikel 5, lid 4, van het Verdrag betreffende de Europese Unie mogen de inhoud en de vorm van het optreden van de Unie niet verder gaan dan wat nodig is om de doelstellingen van de Verdragen te verwezenlijken. De vorm die voor dit optreden wordt gekozen, moet het mogelijk maken de doelstellingen van het voorstel te verwezenlijken en het voorstel zo doeltreffend mogelijk ten uitvoer te leggen.

Het mechanisme is in 2013 ingesteld bij een verordening, aangezien dit specifieke mechanisme, dat op EU-niveau wordt toegepast en door de Commissie wordt gecoördineerd, duidelijke regels vereist met betrekking tot de verantwoordelijkheden en procedures. Het voorgestelde initiatief betreft de herziening van een verordening en moet daarom ook de vorm van een verordening krijgen.

Wat de inhoud betreft, werd de evenredigheid van de belangrijkste nieuwe aspecten onderzocht in de begeleidende effectbeoordeling (punt 7.3).

Het voorstel beoogt onder meer het evaluatieproces te stroomlijnen door het huidige besluitvormingsproces, dat uit twee stappen bestaat, te vereenvoudigen, zodat de Commissie in de regel niet alleen de evaluatieverslagen, maar ook de aanbevelingen zou goedkeuren door middel van één uitvoeringshandeling (momenteel stelt de Commissie het verslag en een voorstel voor aanbevelingen van de Raad vast). De ervaring van de afgelopen jaren heeft geleerd dat de procedure door de aanneming van de aanbevelingen door de Raad aanzienlijk langer duurt (gemiddeld 2-3 maanden), terwijl de buitensporige werklast afbreuk doet aan het vermogen van de Raad om de vereiste onderlinge druk uit te oefenen en algemene besprekingen over de stand van Schengen te voeren. De herziene aanpak is erop gericht enerzijds deze tekortkomingen op evenredige wijze te verhelpen door ervoor te zorgen dat de Raad enkel aanbevelingen vaststelt in de gevallen die worden geacht de grootste toegevoegde waarde en impact te hebben wat betreft het aansturen van de politieke discussie over aangelegenheden die van algemeen belang zijn voor het functioneren van het Schengengebied, namelijk in geval van eerste evaluaties, in geval van ernstige tekortkomingen en in geval van thematische evaluaties, en anderzijds de procedure te vereenvoudigen in gevallen van meer technische aard. Het voorstel versterkt ook de rol van de Raad bij de follow-up en voortgangsbewaking van deze gevallen aanzienlijk, en voorziet in een escalatiemechanisme voor als de voortgang achterblijft.

Concluderend kan worden gesteld dat geen van de in dit initiatief voorgestelde wijzigingen verder gaat dan nodig is om de in punt 1 beschreven doelstellingen te verwezenlijken, zodat het voorstel in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel. Verscheidene elementen van het voorstel zullen de administratieve lasten voor de lidstaten en de Commissie zelfs verminderen.

•Keuze van het instrument

Aangezien het voorgestelde initiatief bedoeld is om een bestaand evaluatiemechanisme dat is ingesteld bij een verordening (Verordening (EU) nr. 1053/2013) te herzien en te actualiseren, krijgt het ook de vorm van een verordening.

3.EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

•Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

Overeenkomstig artikel 22 van Verordening (EU) nr. 1053/2013 heeft de Commissie de werking van de verordening geëvalueerd en op 25 november 2020 een verslag en een begeleidend werkdocument van de diensten van de Commissie ingediend 29 . Zoals uiteengezet in punt 1, was dit het uitgangspunt voor het opstellen van het voorstel.

•Raadpleging van belanghebbenden

De raadpleging van belanghebbende partijen wordt uitvoerig behandeld in de effectbeoordeling 30 bij dit voorstel. De belanghebbenden zijn er over het algemeen voorstander van het mechanisme ter versterken, om de doeltreffendheid ervan te vergroten en ervoor te zorgen dat het in staat is zich aan te passen aan recente ontwikkelingen op wetgevingsgebied en is opgewassen tegen nieuwe uitdagingen.

•Effectbeoordeling 31

Op basis van de beschikbare gegevens en de resultaten van een brede raadpleging van belanghebbenden heeft de Commissie vier beleidsopties geformuleerd, die elk een reeks maatregelen bevatten om de doelstellingen te bereiken. Optie 1 bevat alleen operationele maatregelen om de uitvoering af te stemmen op de huidige behoeften. Optie 2 betreft gerichte wijzigingen van de verordening om het toepassingsgebied van specifieke bepalingen te verduidelijken, teneinde de rechtszekerheid over de verplichtingen van de verschillende betrokken actoren te vergroten en de bestaande procedures te stroomlijnen en te vereenvoudigen. Optie 3 betreft een ambitieuzere aanpak, die de vereenvoudigingen van de eerste twee opties en belangrijke veranderingen in de werking van het mechanisme tot gevolg zou hebben. Optie 4 combineert elementen uit de verschillende opties, afhankelijk van het actiegebied. Deze opties bouwen voort op elkaar en moeten in de meeste gevallen niet zozeer als alternatieven worden beschouwd als wel als cumulatieve varianten, afhankelijk van de mate van ambitie. Het beleidspakket dat de voorkeur heeft (optie 4), combineert een reeks maatregelen uit de opties 1, 2 en 3.

Specifieke doelstelling 1: Lacunes in de bevindingen van de evaluatie vermijden en de strategische focus vergroten

De voorkeursoptie houdt in dat het huidige toepassingsgebied, waar alle aspecten van het Schengenacquis onder vallen, wordt behouden en dat tegelijkertijd de prioriteiten (beleidsterreinen) door een flexibelere programmering worden aangepast aan de nieuwe realiteit en de evaluatiecyclus wordt verlengd van vijf tot zeven jaar. De mogelijkheid om het toepassingsgebied van het mechanisme uit te breiden tot kwesties die verder gaan dan het Schengenacquis (zoals het asielbeleid), werd afgewezen – voornamelijk om juridische redenen, maar ook om politieke redenen, aangezien niet veel lidstaten voorstander waren van een dergelijke optie. De huidige aanpak waarbij evaluaties per beleidsterrein worden verricht, zal ook worden gehandhaafd, maar wordt wel flexibeler gemaakt. De overgang naar één allesomvattende evaluatie per lidstaat bleek in de praktijk niet onmiddellijk haalbaar te zijn (maar behoort tot de doelen op de middellange termijn). Er worden echter ambitieuze wetswijzigingen voorgesteld met betrekking tot de soorten en methoden van evaluatie- en toezichtactiviteiten om het scala aan beschikbare instrumenten te verbreden en de criteria en voorwaarden voor het gebruik ervan te verduidelijken: systematische thematische evaluaties, twee soorten onaangekondigde bezoeken, te weten met of zonder kennisgeving 24 uur vooraf, afhankelijk van het doel, en twee soorten nieuwe bezoeken (nieuwe bezoeken in verband met ernstige tekortkomingen” en “controlebezoeken”).

Specifieke doelstelling 2: De taken en de verdeling van verantwoordelijkheden rationaliseren en processen en procedures vereenvoudigen

Het voorkeursbeleidspakket bevat wijzigingen om processen te versnellen en de procedures te vereenvoudigen, alsook ambitieuze wetswijzigingen die betrekking hebben op de besluitvormingsprocedure. De derubricering – in principe – van evaluatieverslagen, de vaststelling van wettelijke termijnen voor de goedkeuring van de evaluatieverslagen en -aanbevelingen, de vereenvoudigde beoordeling van de actieplannen door de Commissie en de verlaagde frequentie van verslagleggingsverplichtingen voor de lidstaten, zullen de procedures versnellen en vergemakkelijken en worden breed gedragen door de belanghebbenden. Voor zover het gaat om de voorgestelde wijziging van de besluitvormingsprocedure, volgens welke de Commissie zowel de evaluatieverslagen als de aanbevelingen goedkeurt (met behoud van de rol van de Raad in de politiek meest relevante gevallen), zullen de lidstaten via de onderzoeksprocedure volledig betrokken blijven bij de goedkeuring van de evaluatieverslagen en aanbevelingen.

Specifieke doelstelling 3: Versterking van de tenuitvoerlegging van de waarborgen voor de grondrechten in het kader van het Schengenacquis

De voorkeursoptie bestaat erin wijzigingen in te voeren om de rechtszekerheid met betrekking tot elementen die relevant zijn voor de grondrechten te vergroten en het belang ervan te benadrukken. Voorgesteld wordt een verwijzing naar de regelmatige indiening van risicoanalyses door het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten op te nemen, de verwijzing naar de grondrechten in de bepaling over opleidingen te versterken, de deelname van het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten aan evaluatiebezoeken te vergroten en een specifiek artikel over het gebruik van door derden verstrekt bewijsmateriaal op te nemen.

Naast de bovengenoemde elementen bevat het voorstel verscheidene technische wijzigingen om het mechanisme doeltreffender en efficiënter te maken. Elke wijziging afzonderlijk heeft slechts een vrij beperkt positief effect (weshalve er geen effectbeoordeling voor is uitgevoerd), maar het algemene effect van deze maatregelen is positief.

Specifieke doelstelling 4: De deelname van de deskundigen van de lidstaten en de samenwerking met de organen en instanties van de Unie optimaliseren

Het voorkeursbeleidspakket bevat juridische wijzigingen om de aanwijzing van deskundigen te vervangen door de vorming van een jaarlijkse permanente pool van deskundigen onder beheer van de Commissie, en tegelijkertijd flexibiliteit te bieden bij het bepalen van de omvang van de teams. Daarnaast maximaliseren de voorgestelde wijzigingen de input van en verbeteren zij de coördinatie met de organen en instanties van de Unie en andere mechanismen voor kwaliteitscontrole door betere risicoanalyse, versterkte coördinatie en nauwere betrokkenheid op basis van nieuwe wettelijke verplichtingen. Deze maatregelen vonden brede steun onder de belanghebbenden.

•Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging

Verschillende elementen van het voorstel zullen de administratieve lasten voor de lidstaten, de Commissie en de Raad verminderen, met name in de besluitvormingsfase (aangezien de Raad niet in alle gevallen aanbevelingen hoeft te doen) en in de toezichtfase, doordat minder frequent over de uitvoering van de actieplannen hoeft te worden gerapporteerd en de beoordeling van die actieplannen door de Commissie wordt vereenvoudigd. Ook voor de evaluatiefase worden vereenvoudigde en snellere procedures voorgesteld met betrekking tot de evaluatiemethoden en -instrumenten, de vorming van de teams en de goedkeuring van de evaluatieverslagen. In de effectbeoordeling werden, voor zover mogelijk, gekwantificeerde ramingen verstrekt.

•Grondrechten

Dit voorstel eerbiedigt de grondrechten die zijn vastgelegd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en voert specifieke wetswijzigingen in om ervoor te zorgen dat de verplichtingen op het gebied van de grondrechten duidelijk onder het mechanisme vallen.

4.GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Bij dit voorstel is een financieel memorandum gevoegd. Jaarlijks kost het de Commissie ongeveer 2 miljoen EUR om het mechanisme te beheren. Dit uitgavenniveau zal worden gehandhaafd; het voorstel vereist geen verhoging van de personele en financiële middelen die reeds aan de Commissie zijn toegewezen. Dit is voornamelijk te danken aan de reeks wijzigingen die hebben geleid tot een vermindering van de administratieve lasten voor de Commissie en aan de bepalingen die meer gerichte (en zelfs kortere) evaluaties met kleinere teams mogelijk maken. Tijdens de werkzaamheden met betrekking tot de effectbeoordeling heeft de Commissie zich laten leiden door het beginsel dat de efficiëntie en doeltreffendheid van het mechanisme moeten worden vergroot zonder dat daar extra personele en financiële middelen voor nodig zijn.

De door de deskundigen van de lidstaten gemaakte kosten zullen ook in de toekomst worden vergoed en ook in dit opzicht wordt geen stijging verwacht. Als gevolg van de voorgestelde wijzigingen zal er op efficiëntere wijze met dezelfde middelen meer worden gedaan.

5.OVERIGE ELEMENTEN

•Toezicht

De Commissie zal de werking van de verordening evalueren en binnen zes maanden na de goedkeuring van alle verslagen van de evaluaties die onder de eerste meerjarige evaluatiecyclus van zeven jaar in het kader van de nieuwe verordening vallen, een verslag indienen bij de Raad en het Europees Parlement.

In het kader van de effectbeoordeling en overeenkomstig de regels voor betere regelgeving is een niet-uitputtende lijst van kwalitatieve en kwantitatieve indicatoren opgesteld die voor de evaluatie zal worden gebruikt. Daarnaast werkt de Commissie aan de ontwikkeling van een nieuw IT-instrument om het toezicht op de uitvoering van de actieplannen door de lidstaten te moderniseren. Dit instrument zal naar verwachting al in 2021 operationeel worden.

•Gevolgen van de verschillende aan de Verdragen gehechte protocollen en van de associatieovereenkomsten met derde landen

Aangezien dit voorstel zijn rechtsgrondslag heeft in titel V van het derde deel van het VWEU, valt het onder het stelsel van “variabele geometrie”, dat vervat is in de protocollen betreffende de positie van Denemarken en Ierland en het Schengenprotocol. Het houdt derhalve een ontwikkeling van het Schengenacquis in. De gevolgen voor de verschillende protocollen en Schengenassociatieovereenkomsten moeten derhalve worden onderzocht met betrekking tot Denemarken en Ierland, IJsland en Noorwegen, en Zwitserland en Liechtenstein. Tevens moeten de gevolgen voor de verschillende toetredingsakten in overweging worden genomen. De situatie van elk van de betrokken staten wordt uitvoerig beschreven in de slotoverwegingen van dit voorstel.

•Artikelsgewijze toelichting

Artikelsgewijze vergelijking met de bepalingen van de huidige verordening:

Artikel 1 – Onderwerp en toepassingsgebied

Het artikel blijft wezenlijk ongewijzigd, maar het verduidelijkt het doel van het mechanisme (“zorgen dat de lidstaten het Schengenacquis doeltreffend toepassen en aldus bijdragen tot een goed functionerende ruimte zonder controles aan de binnengrenzen”). Lid 3 is verplaatst naar artikel 15 (“deskundigen van de lidstaten”).

Artikel 2 – Definities

Er is een aantal nieuwe definities toegevoegd om juridische duidelijkheid te verschaffen en de leesbaarheid van de verordening te vergroten. De definitie van “ernstige tekortkoming” wordt toegevoegd om de rechtszekerheid te vergroten en een gemeenschappelijke interpretatie van het begrip te waarborgen. De definitie is gebaseerd op de definitie die momenteel wordt gebruikt in de gids inzake Schengenevaluatie van de Commissie. Het artikel bevat ook definities van “eerste evaluatie”, “periodieke evaluatie”, “onaangekondigde evaluatie”, “thematische evaluatie”, “bezoek”, “nieuw bezoek”, “controlebezoek”, “evaluatieactiviteit” en “team”.

Artikel 3 – Verantwoordelijkheden en verplichting tot samenwerking

Er worden geen significante wijzigingen aangebracht. De nieuwe leden 4 en 5 zijn van artikel 13 hiernaartoe verplaatst, aangezien zij hoofdzakelijk verantwoordelijkheden voor de lidstaten en de Commissie bevatten.

Artikel 4 – Soorten evaluatie

Ter wille van de duidelijkheid vult het artikel de definities aan door een opsomming te geven van de soorten evaluaties en specificeert het de voorwaarden voor onaangekondigde evaluaties en thematische evaluaties.

Artikel 5 – Soorten toezichtactiviteiten

Ter wille van de duidelijkheid worden in het artikel de soorten toezichtactiviteiten opgesomd.

Artikel 6 – Evaluatie- en toezichtmethoden

Ter wille van de duidelijkheid worden in het artikel ook de methoden opgesomd die moeten worden gebruikt voor evaluatie- en toezichtactiviteiten, d.w.z. bezoeken (al dan niet aangekondigd), vragenlijsten of andere methoden op afstand, zoals videoconferenties. Deze kunnen onafhankelijk of in combinatie met een andere methode worden gebruikt.

Artikel 7 – Samenwerking met organen en instanties van de Unie

Dit nieuwe artikel versterkt het belang van nauwe samenwerking voor de toepassing van deze verordening met de relevante organen en instanties van de Unie die betrokken zijn bij de uitvoering van het Schengenacquis (met name Frontex, eu-LISA en Europol). Er wordt uitdrukkelijk in verwezen naar de noodzaak om ook nauwer samen te werken met het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten. Op basis van dit artikel zal de Commissie (blijven) verzoeken om relevante informatie, statistische gegevens en risicoanalyses van deze organen en instanties. De informatie wordt uitgewisseld op basis van wederkerigheid: een volgend artikel (artikel 10) bepaalt dat de Commissie nadere informatie over evaluatieverslagen, actieplannen en updates over de uitvoering van de actieplannen met deze organen en instanties kan delen, teneinde de synergieën te vergroten en dubbel werk te voorkomen.

Artikel 8 – Samenwerking met Frontex

Dit artikel is een aangepaste versie van artikel 7 van de huidige verordening en weerspiegelt de ontwikkeling van de verordening betreffende de Europese grens- en kustwacht.

Artikel 9 – Samenwerking met Europol

Op basis van het voorstel van de Commissie 32 tot wijziging van de Europol-verordening bevat dit artikel een kruisverwijzing naar artikel 4, lid 1, onder s), van Verordening (EU) 2016/794 33 , op grond waarvan Europol de uitvoering van deze verordening moet ondersteunen met expertise, analyses, verslagen en andere relevante informatie. De tekst hangt af van de goedkeuring van het voorstel.

Artikel 10 – Synergieën met andere evaluatie- en toezichtactiviteiten

Voor het vergroten van de strategische focus en een gerichtere opzet van de evaluatie verplicht het artikel ook tot een grotere synergie met de relevante mechanismen en platforms die worden beheerd door agentschappen van de Unie en nationale overheden, zoals het Europees multidisciplinair platform tegen criminaliteitsdreiging (European Multidisciplinary Platform Against Criminal Threats (“Empact”)) of het toezicht dat door eu-LISA wordt uitgeoefend met betrekking tot de voorbereiding van de lidstaten op de uitvoering van relevante IT-systemen alsook de bevindingen van de nationale mechanismen voor kwaliteitscontrole of onafhankelijke toezichtmechanismen. Het artikel bepaalt ook dat de organen en instanties niet alleen informatie moeten verschaffen, maar deze ook moeten ontvangen, en dat de Commissie derhalve nadere informatie over evaluatieverslagen, actieplannen en updates over de uitvoering van de actieplannen met hen moet kunnen delen.

Artikel 11 – Informatie van derden

Het artikel biedt een rechtsgrondslag voor het gebruik van door derden verstrekte informatie (bv. ombudspersonen, autoriteiten die toezicht houden op de eerbiediging van de grondrechten en niet-gouvernementele en internationale organisaties) om de programmering en uitvoering van evaluatieactiviteiten efficiënter te maken. Dergelijke informatie kan bijzonder nuttig zijn voor de evaluatie van de eerbiediging van de grondrechten bij de uitvoering van het Schengenacquis.

Artikel 12 – Meerjarig evaluatieprogramma

Om alle vereiste evaluaties zo doeltreffend mogelijk te kunnen uitvoeren, om te kunnen reageren op nieuwe uitdagingen, om flexibeler en evenwichtiger gebruik te kunnen maken van alle beschikbare instrumenten en om te zorgen voor nauwer en gerichter toezicht, wordt de looptijd van het meerjarenprogramma verlengd van vijf naar zeven jaar. Het artikel beschrijft de inhoud van het meerjarige evaluatieprogramma, waarin de specifieke prioritaire gebieden worden vastgesteld die periodiek moeten worden geëvalueerd. Het bevat ook een voorlopige lijst van de lidstaten die in een bepaald jaar aan periodieke evaluaties moeten worden onderworpen. Er wordt ook een vereenvoudigde procedure ingevoerd voor aanpassingen van het programma, waarbij voor aanpassingen die noodzakelijk zijn als gevolg van aan overmacht te wijten gebeurtenissen en omstandigheden, niet altijd een wijziging van het programma, d.w.z. de betrokken uitvoeringshandeling, vereist is. De ervaring van de afgelopen jaren heeft duidelijk aangetoond dat een dergelijke flexibiliteit noodzakelijk is. Wegens de COVID-19-pandemie moest het jaarlijkse evaluatieprogramma 2020 worden gewijzigd. Bovendien is er bij evaluaties op het gebied van het gemeenschappelijk visumbeleid regelmatig sprake van onvoorziene gebeurtenissen, aangezien zij plaatsvinden in derde landen. Dergelijke gebeurtenissen hebben ook geleid tot wijziging van het programma, wat veel tijd kost.

Artikel 13 – Jaarlijks evaluatieprogramma

Geen belangrijke wijzigingen ten opzichte van het overeenkomstige huidige artikel (artikel 6). Het jaarlijkse evaluatieprogramma bevat voorstellen voor periodieke evaluaties van de lidstaten, zoals gespecificeerd in het meerjarige evaluatieprogramma; een eerste evaluatie van een lidstaat (indien nodig) en ten minste één thematische evaluatie. Het bevat een voorlopig tijdschema voor deze evaluaties, maar vermeldt niet noodzakelijkerwijs de te bezoeken/te evalueren locaties. Onaangekondigde evaluaties zullen niet langer worden geprogrammeerd, maar zo nodig op korte termijn worden georganiseerd. Dit heeft geen gevolgen voor de lidstaten, maar zal de interne planning en procedures binnen de Commissie vergemakkelijken en de flexibiliteit en het vermogen om op nieuwe omstandigheden te reageren, vergroten. Net als bij het meerjarenprogramma wordt een vereenvoudigde procedure ingevoerd voor aanpassing van het programma als aan overmacht te wijten gebeurtenissen en omstandigheden daartoe nopen.

Artikel 14 – Standaardvragenlijst

Er zijn geen belangrijke wijzigingen ten opzichte van het overeenkomstige huidige artikel (artikel 9). De vaststelling van de nieuwe verordening (artikel 31) maakt het niet nodig een nieuwe standaardvragenlijst vast te stellen. De huidige standaardvragenlijst moet in gebruik blijven. De uiterste termijn voor het verzenden van de vragenlijst en voor het ontvangen van de antwoorden van de lidstaten is aangepast, zodat het grootste deel van de werkzaamheden aan de kant van de lidstaten niet (noodzakelijkerwijs) tijdens de zomervakantie hoeft worden verricht. Bovendien wordt bepaald dat de geëvalueerde lidstaten op verzoek van de Commissie hun antwoorden op de standaardvragenlijst moeten actualiseren, desgevraagd voorafgaand aan specifieke evaluaties aanvullende vragen moeten beantwoorden, en de bevindingen van nationale kwaliteitscontrolemechanismen en interne audits moeten doorgeven. Deze bepaling zorgt ervoor dat de teams over alle relevante en actuele informatie beschikken om op efficiënte wijze specifieke evaluaties te kunnen uitvoeren.

Artikel 15 – Deskundigen van de lidstaten

Er zijn geen belangrijke wijzigingen ten opzichte van het huidige artikel (artikel 12). Lid 2 is van het huidige artikel 1 naar dit artikel verplaatst.

Artikel 16 – Opleiding van deskundigen

Het werd wenselijk geacht een specifiek artikel toe te voegen om de bepaling over opleiding te versterken en te beklemtonen dat het van belang is in opleidingscursussen aandacht te schenken aan alle relevante aspecten inzake de grondrechten en het Bureau voor de grondrechten daarbij de systematisch te betrekken. Er wordt specifiek gewezen op de noodzaak om de basisopleidingscurricula actueel te houden en opfriscursussen te organiseren. Voorts kan er in elk evaluatieteam een “waarnemer” van een lidstaat of van de Commissie worden opgenomen. Deze “juniordeskundigen” doen ervaring op bij evaluaties voordat zij daadwerkelijk als volwaardige teamleden aan de evaluaties deelnemen. Als waarnemers kunnen zij de opdracht krijgen technische bijstand te verlenen (zoals bepaald in artikel 18), maar zij mogen niet worden betrokken bij de kernwerkzaamheden van de teams (vaststellen van bevindingen en opstellen van verslagen). De kosten zullen echter overeenkomstig artikel 3 door de Commissie worden gedragen.

Artikel 17 – Pool van deskundigen van de lidstaten

Dit nieuwe artikel heeft, zoals reeds toegelicht in punt 1, tot doel ervoor te zorgen dat een voldoende aantal ervaren deskundigen deelneemt aan evaluatie- en toezichtactiviteiten en dat het samenstellen van de teams sneller en minder omslachtig verloopt. De pool zal zorgen voor meer voorspelbaarheid alsook voor meer flexibiliteit. Het artikel bevat gedetailleerde regels en uiterste termijnen voor het opzetten van de pool en stelt de verplichtingen van de Commissie en de lidstaten vast. Er wordt van uitgegaan dat de leden van de pool en de nationale autoriteiten positief reageren op specifieke uitnodigingen; voor het afwijzen van een uitnodiging kunnen alleen zwaarwegende professionele- of persoonlijke redenen worden aangevoerd.

Artikel 18 – Vorming van de teams

In dit artikel worden de overeenkomstige artikelen 10 en 11 samengevoegd en gewijzigd. Er wordt bepaald dat de teamleden in de regel worden geselecteerd uit de nieuw opgerichte pool van deskundigen (zie artikel 17), rekening houdend met de capaciteit van kleinere nationale overheden. De huidige manier om deskundigen aan te trekken, nl. een verzoek aan alle lidstaten, wordt echter gehandhaafd als een aanvullende mogelijkheid voor gevallen waarin de Commissie er niet in slaagt voldoende deskundigen uit de pool in te zetten. Er wordt gezorgd voor flexibiliteit met betrekking tot het aantal deskundigen in de teams. De Commissie zal de omvang van de teams vaststellen al naargelang de behoeften en uitdagingen in verband met elke evaluatie- en toezicht activiteit. Bij het opzetten van de teams moet de Commissie zorgen voor geografisch evenwicht en roulatie en rekening houden met de capaciteit van de nationale overheden en de behoefte aan uiteenlopende profielen. Het artikel bevat ook regels voor de aanwijzing en selectie van de hoofddeskundigen en geeft een overzicht van hun belangrijkste verantwoordelijkheden.

Artikel 19 – Opzet van bezoeken

De belangrijkste wijziging ten opzichte van het overeenkomstige huidige artikel (artikel 13) is dat als algemene regel onaangekondigde controles ter plaatse zullen worden verricht zonder voorafgaande kennisgeving aan de betrokken lidstaat. Dit is met name het geval wanneer het bezoek bedoeld is om praktijken aan de binnengrenzen te evalueren (zoals nu het geval is); als de Commissie kennis krijgt van opkomende of systemische problemen die een aanzienlijk negatief effect zouden kunnen hebben op de werking van het Schengengebied; of indien een lidstaat naar verluidt ernstig tekortschiet in de nakoming zijn verplichtingen uit hoofde van het Schengenacquis, zoals wanneer er sprake is van ernstige beschuldigingen inzake mogelijke schendingen van de grondrechten in verband met de uitvoering van het Schengenacquis. Bij wijze van uitzondering zal het onaangekondigde bezoek 24 uur van te voren worden aangekondigd in de gevallen waarin hoofdzakelijk tot doel heeft de uitvoering van het Schengenacquis routinematig te controleren. Het artikel maakt ook duidelijk dat het gedetailleerde programma bezoeken aan en vergaderingen met nationale autoriteiten en instanties, niet-gouvernementele en internationale organisaties en andere entiteiten, agentschappen en instanties kan omvatten die betrokken zijn bij, deelnemen aan of belang hebben bij de uitvoering van het Schengenacquis in het kader van samenwerking met de geëvalueerde lidstaat.

Artikel 20 – Methoden op afstand

Het artikel bepaalt dat de Commissie in samenwerking met de lidstaten richtsnoeren kan vaststellen voor het uitvoeren van evaluatie- en toezichtactiviteiten door middel van vragenlijsten of andere methoden op afstand (zoals videoconferenties). Hoewel er richtsnoeren bestaan voor de opzet van bezoeken, bestaan dergelijke richtsnoeren niet voor het uitvoeren van evaluaties met behulp van vragenlijsten of methoden op afstand. Een soortgelijke bepaling bestaat reeds met betrekking tot het uitvoeren van onaangekondigde bezoeken (deze bepaling wordt gehandhaafd in artikel 19).

Artikel 21 – Evaluatieverslag

Er worden belangrijke wijzigingen aangebracht om de procedure te versnellen en efficiënter te maken, met name door te voorzien in kortere en nieuwe termijnen en door te eisen dat de verslagen uiterlijk vier maanden na de evaluatie worden goedgekeurd.

De evaluatieverslagen zullen gerichter zijn en belangrijke bevindingen bevatten, die voornamelijk zullen worden aangemerkt als beste praktijken of niet-conforme praktijken. De categorie “in overeenstemming, maar verbetering nodig” blijft echter gehandhaafd, niet in de laatste plaats omdat zij een nuttig instrument is gebleken, dat er zowel toe bijdraagt dat de uitvoering van het Schengenacquis aan hoge normen voldoet als voor verdere harmonisatie zorgt. De verslagen zullen in de regel ook aanbevelingen bevatten en zij zullen ook in de toekomst worden vastgesteld als uitvoeringshandelingen in het kader van de onderzoeksprocedure. Meer uitleg hierover staat onder punt 2 (“Evenredigheid”) en in de artikelen 23, 24 en 25 (zie hieronder) worden uitzonderingen op de algemene regel uiteengezet.

Artikel 22 – Follow-up en toezicht

Er worden verscheidene ingrijpende wijzigingen aangebracht; in de eerste plaats om ervoor te zorgen dat de tekortkomingen sneller worden verholpen, maar ook om de administratieve lasten te verminderen die de frequentie van de verslagleggingsverplichting momenteel met zich meebrengt. Evaluaties moeten worden gevolgd door actieplannen. De diensten van de Commissie zullen door middel van bijvoorbeeld administratieve brieven opmerkingen over de actieplannen maken en niet meer via formele mededelingen zoals krachtens de huidige verordening het geval is. Indien de diensten van de Commissie het actieplan niet toereikend achten, moet de lidstaat binnen een maand na ontvangst van de opmerkingen een herzien actieplan indienen. Als algemene regel wordt de frequentie van het follow-upverslag teruggebracht van drie naar zes maanden. Nieuw is verder dat de follow-upverslagen echter niet alleen aan de Commissie moeten worden voorgelegd, maar ook aan de Raad. In het kader van haar toezichtactiviteiten kan de Commissie nieuwe bezoeken en controlebezoeken organiseren. Wat de vereisten op het gebied van organisatie en verslaglegging betreft, zullen deze bezoeken eenvoudiger zijn dan evaluatiebezoeken. De rol van het Europees Parlement en de Raad in de toezichtfase zal worden versterkt: de Commissie zal hen ten minste tweemaal per jaar informeren over de stand van zaken met betrekking tot de uitvoering van de actieplannen en de resultaten van de nieuwe bezoeken en de controlebezoeken, en laten weten of zij een aanzienlijk gebrek aan vooruitgang bij de uitvoering van een actieplan constateert.

Artikel 23 – Specifieke bepalingen in geval van een ernstige tekortkoming die in het evaluatieverslag wordt vastgesteld

Dit artikel bevat specifieke bepalingen voor het geval waarin bij de evaluatie een ernstige tekortkoming aan het licht komt. Er wordt gezorgd voor nauwere betrokkenheid van de Raad, snellere procedures en kortere termijnen. Het evaluatieverslag wordt door de Commissie goedgekeurd, terwijl de aanbevelingen door de Raad afzonderlijk van het evaluatieverslag worden aangenomen. Er zullen strikte termijnen worden opgelegd aan de Commissie (voor de goedkeuring van het verslag) alsook aan de Raad (voor het aannemen van de aanbevelingen). In de toezichtfase zullen strengere procedurele regels van toepassing zijn: de lidstaat dient onmiddellijk nadat hij in kennis is gesteld van de ernstige tekortkoming over te gaan tot de uitvoering van corrigerende maatregelen en de Commissie en de lidstaten daarvan onverwijld in kennis te stellen. De lidstaat zal zijn actieplan binnen een maand moeten indienen en de Commissie organiseert uiterlijk één jaar na de datum van de evaluatieactiviteit een nieuw bezoek. Na het nieuwe bezoek legt de Commissie een verslag van het nieuwe bezoek voor aan de Raad, die daarop zijn standpunt over het verslag kenbaar dient te maken. De Commissie zal het Europees Parlement en de Raad in kennis stellen van haar voornemen om het actieplan af te sluiten en de Raad zal worden verzocht zijn standpunt over het voorstel tot afsluiting kenbaar te maken. Bij ernstige tekortkomingen aan de buitengrenzen kunnen artikel 21 en 29 van de Schengengrenscode van toepassing zijn.

Artikel 24 – Specifieke bepalingen voor eerste evaluaties

Specifieke regels zijn ook nodig voor eerste evaluaties. Net als wanneer bij de evaluatie een ernstige tekortkoming wordt vastgesteld, wordt gezorgd voor een nauwere betrokkenheid van de Raad, snelle procedures en korte termijnen (maar niet zo kort als in artikel 23), alsook voor strengere regels in de toezichtfase.

Artikel 25 – Specifieke bepaling voor thematische evaluaties

De Raad wordt nauwer betrokken bij thematische evaluaties, net als bij eerste evaluaties. Voor de toezichtfase werden specifieke bepalingen niet nodig geacht.

Artikel 26 – Gevoelige informatie

Verslagen van evaluaties en nieuwe bezoeken worden in beginsel niet langer gerubriceerd als “EU Restricted” -documenten. Hun status moet worden bepaald overeenkomstig de toepasselijke beveiligingsvoorschriften. Rubricering blijft ook mogelijk, op een naar behoren gemotiveerd verzoek van de geëvalueerde lidstaat.

Artikel 27 – Voorwaarden voor de deelname van Ierland

Het artikel volgt het overeenkomstige huidige artikel (artikel 18) zonder het Verenigd Koninkrijk te vermelden.

Artikel 28 – Verslag aan het Europees Parlement en de Raad

Het artikel volgt het overeenkomstige huidige artikel (artikel 20). Het uitgebreide jaarlijkse verslag vormt een aanvulling op de aangescherpte rapportageverplichtingen uit hoofde van artikel 22. De Raad bespreekt het verslag en stelt conclusies vast.

Artikel 29 – Comitéprocedure

Dit artikel lijkt sterk op het overeenkomstige huidige artikel (artikel 21).

Artikel 30 – Evaluatie

Het artikel is gelijk aan het overeenkomstige huidige artikel (artikel 22).

Artikel 31 – Intrekking

Dit artikel bepaalt dat Verordening (EU) nr. 1053/2013 met ingang van de inwerkingtreding van de nieuwe verordening wordt ingetrokken.

Artikel 32 – Overgangsbepalingen

Het artikel voorziet in een overgangsbepaling voor de vaststelling van een nieuw meerjarenprogramma, dat uiterlijk op 1 november 2022 zou worden vastgesteld en op 1 januari 2023 van start zou gaan. Deze data kunnen worden aangepast, afhankelijk van het tempo van de onderhandelingen over het voorstel.

Aangezien het lopende meerjarenprogramma halverwege zou worden beëindigd (in januari 2023), wordt bepaald dat in het nieuwe meerjarenprogramma rekening moet worden gehouden met de evaluaties die reeds zijn uitgevoerd in het kader van het tweede meerjarenprogramma dat in het kader van de huidige verordening is goedgekeurd. In de praktijk betekent dit dat het nieuwe zevenjarige meerjarenprogramma begint met de evaluatie van lidstaten die niet in het kader van de huidige cyclus zijn geëvalueerd, terwijl de lidstaten die reeds tussen 2020 en de inwerkingtreding van de nieuwe regels zijn geëvalueerd, aan het einde van de nieuwe evaluatiecyclus zullen worden toegevoegd.

Het artikel verduidelijkt ook dat de standaardvragenlijst die in het kader van de huidige verordening is vastgesteld, zal worden gebruikt totdat de in artikel 14 van deze verordening bedoelde standaardvragenlijst is vastgesteld.

Artikel 33 – Inwerkingtreding en toepassing

Om alle efficiëntiewinsten van de nieuwe verordening zo spoedig mogelijk te benutten, wordt in het artikel een ambitieuze termijn vastgesteld voor de toepassing van de nieuwe verordening ([1 september 2022]), die in de loop van de onderhandelingen over het voorstel kan worden aangepast.

2021/0140 (CNS)

Voorstel voor een

VERORDENING VAN DE RAAD

betreffende de instelling en de werking van een evaluatiemechanisme voor de controle van en het toezicht op de toepassing van het Schengenacquis en tot intrekking van Verordening (EU) nr. 1053/2013

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 70,

Gezien het voorstel van de Europese Commissie,

Na toezending van het ontwerp van wetgevingshandeling aan de nationale parlementen,

Gezien het advies van het Europees Parlement 34 ,

Gezien het advies van de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming,

Handelend volgens een bijzondere wetgevingsprocedure,

Overwegende hetgeen volgt:

(1)Voor het Schengengebied zonder binnengrenscontroles is het van vitaal belang dat de lidstaten het Schengenacquis efficiënt en effectief toepassen. Dat acquis omvat maatregelen op het gebied van de buitengrenzen, maatregelen die de afwezigheid van controles aan de binnengrenzen compenseren en een sterk toezichtskader, welke tezamen het vrije verkeer vergemakkelijken en voor een hoog niveau van veiligheid, rechtvaardigheid en bescherming van de grondrechten zorgen, met inbegrip van de bescherming van persoonsgegevens.

(2)Een onderlinge toetsing van en onderling toezicht op de toepassing van dat acquis vormen sinds 1998 een kernelement van het Schengengebied in die zin dat zij dienen als instrument om een hoge mate van verantwoording en verantwoordelijkheid inzake resultaten te handhaven en het wederzijdse vertrouwen tussen de lidstaten te versterken.

(3)Bij Verordening (EU) nr. 1053/2013 van de Raad 35 , die in 2015 in werking is getreden, is een specifiek Schengenevaluatie- en toezichtmechanisme ingesteld.

(4)Om de effectiviteit en efficiëntie daarvan te vergroten, moet het Schengenevaluatie- en toezichtmechanisme worden versterkt. Het herziene evaluatie- en toezichtmechanisme moet erop gericht zijn een hoog niveau van wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten te handhaven door te waarborgen dat de lidstaten het Schengenacquis daadwerkelijk toepassen volgens de overeengekomen gemeenschappelijke normen en grondbeginselen en -regels en aldus bijdragen tot een goed functionerende Schengenruimte.

(5)Het evaluatie- en toezichtmechanisme moet deze doelstellingen verwezenlijken door middel van objectieve en onpartijdige evaluaties die het mogelijk maken snel tekortkomingen in de toepassing van het Schengenacquis vast te stellen welke de correcte werking van het Schengengebied zouden kunnen verstoren, ervoor zorgen dat deze tekortkomingen snel worden verholpen en de basis vormen voor een dialoog over de werking van het Schengengebied als geheel. Dit vereist nauwe samenwerking tussen de lidstaten en de Commissie, een evenwichtige verdeling van gedeelde verantwoordelijkheden en handhaving van het door onderlinge beoordeling gekenmerkte karakter van het systeem. Dit vereist ook een nauwere betrokkenheid van het Europees Parlement. Gezien de omvang van de wijzigingen moet Verordening (EU) nr. 1053/2013 worden ingetrokken en door een nieuwe verordening worden vervangen.

(6)Het evaluatie- en toezichtmechanisme kan alle – huidige en toekomstige – gebieden van het Schengenacquis bestrijken, met uitzondering van de gebieden waarvoor uit hoofde van het recht van de Unie reeds een specifiek evaluatiemechanisme bestaat. Het evaluatie- en toezichtmechanisme moet alle relevante wetgeving en operationele activiteiten bestrijken die bijdragen tot de werking van het Schengengebied.

(7)Bij alle evaluaties moet overeenkomstig de conclusies van de Europese Raad van 1 en 2 maart 2012 worden nagegaan of de autoriteiten die het Schengenacquis toepassen, correct functioneren. De evaluatie moet ook betrekking hebben op de praktijken van particuliere entiteiten, zoals luchtvaartmaatschappijen of externe dienstverleners, voor zover zij in het kader van hun samenwerking met de lidstaten betrokken zijn bij of gevolgen ondervinden van de uitvoering van het Schengenacquis. Gezien de steeds grotere rol van de organen en instanties van de Unie bij de uitvoering van het Schengenacquis, moet het evaluatie- en toezichtmechanisme de controle van de activiteiten van deze organen en instanties van de Unie ondersteunen, voor zover zij namens de lidstaten taken vervullen ter ondersteuning van de operationele toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis. De controle van deze activiteiten moet deel uitmaken van de evaluatie van de lidstaten en worden uitgevoerd onverminderd en met volledige inachtneming van de verantwoordelijkheden die zijn toegekend aan de Commissie en aan de relevante bestuursorganen van de betrokken organen en instanties, krachtens hun oprichtingsverordeningen en hun in die verordeningen opgenomen eigen evaluatie- en toezichtprocedures. Indien uit evaluaties blijkt dat er tekortkomingen zijn met betrekking tot functies die worden uitgevoerd of ondersteund door organen of instanties van de Unie, dient de Commissie hun betrokken bestuursorganen daarvan in kennis te stellen.

(8)De evaluatie- en toezichtactiviteiten moeten doelgericht zijn en rekening houden met de resultaten van eerdere evaluaties en de resultaten van nationale mechanismen voor kwaliteitscontrole. Zij moeten worden ondersteund door versterkte samenwerking met organen en instanties van de Unie, hun systematische betrokkenheid bij Schengenevaluaties en verbeterde risicoanalyses en informatie-uitwisseling. Deze samenwerking en betrokkenheid hebben met name betrekking op het Europees Grens- en kustwachtagentschap (Frontex), het Agentschap van de Europese Unie voor het operationeel beheer van grootschalige IT-systemen (eu-LISA), het Agentschap van de Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving (Europol), het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten en de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming. De samenwerking moet ook wederkeriger worden en de agentschappen moeten niet alleen bijdragen aan, maar ook baat hebben bij de betrokkenheid bij het evaluatie- en toezichtmechanisme.

(9)De kwetsbaarheidsbeoordeling door Frontex is een mechanisme dat het bij deze verordening ingestelde evaluatie- en toezichtmechanisme aanvult en dat zowel de kwaliteitscontrole op het niveau van de Unie moet waarborgen als moet zorgen voor voortdurende paraatheid op zowel Unie- als nationaal niveau ten aanzien van problemen aan de buitengrenzen. Beide mechanismen vormen een onderdeel van het Europees geïntegreerd grensbeheer. De synergieën tussen de kwetsbaarheidsbeoordeling en het evaluatie- en toezichtmechanisme moeten worden gemaximaliseerd om een beter situatiebeeld van de werking van het Schengengebied te verkrijgen en daarbij moeten dubbel werk en tegenstrijdige aanbevelingen zoveel mogelijk moeten worden vermeden. Daartoe dienen Frontex en de Commissie geregeld informatie uit te wisselen over de resultaten van beide mechanismen. Voor het vergroten van de strategische focus en een gerichtere opzet van de evaluatie zijn ook meer synergieën nodig met de relevante mechanismen en platforms die worden beheerd door agentschappen van de Unie en nationale overheden, zoals het Europees multidisciplinair platform tegen criminaliteitsdreiging (European Multidisciplinary Platform Against Criminal Threats, Empact) of het toezicht dat door de Commissie met de steun van eu-LISA wordt uitgeoefend met betrekking tot de voorbereiding van de lidstaten op de uitvoering van relevante IT-systemen alsook de bevindingen van de nationale mechanismen voor kwaliteitscontrole

(10)In aanvulling op de afzonderlijke evaluaties van de correcte uitvoering en toepassing van de gegevensbeschermingsvereisten van het Schengenacquis, moet er bij de evaluatie bijzondere aandacht worden besteed aan de controle van de eerbiediging van de grondrechten bij de toepassing van het Schengenacquis. Teneinde de capaciteit van het evaluatie- en toezichtmechanisme om schendingen van de grondrechten op relevante beleidsterreinen vast te stellen, te vergroten, moeten aanvullende maatregelen worden genomen. De Schengenevaluatoren moeten daartoe naar behoren worden opgeleid, er moet beter gebruik worden gemaakt van relevante informatie van het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten en de deskundigen van dat bureau moeten beter worden betrokken bij de opzet en de uitvoering van evaluaties. Voorts moet bij de programmering, de opzet en de uitvoering van evaluaties rekening worden gehouden met bewijsmateriaal dat openbaar is gemaakt of is verstrekt via onafhankelijke toezichtmechanismen of door relevante derden op eigen initiatief, zoals ombudsmannen, autoriteiten die toezicht houden op de eerbiediging van de grondrechten en niet-gouvernementele en internationale organisaties.

(11)Het evaluatie - en toezichtmechanisme dienen te voorzien in transparante, efficiënte en duidelijke regels inzake de voor de evaluatie- en toezichtactiviteiten te hanteren vormen en methoden, de inzet van hooggekwalificeerde deskundigen en de follow-up van de evaluatiebevindingen.

(12)De vormen van evaluaties en methoden moeten een flexibeler opzet krijgen om het evaluatie- en toezichtmechanisme efficiënter te maken en beter in staat te stellen zich aan te passen aan nieuwe omstandigheden en ontwikkelingen op wetgevingsgebied en om het gebruik van de middelen van de lidstaten, de Commissie en de organen en instanties van de Unie te stroomlijnen. Periodieke evaluaties door middel van bezoeken moeten het belangrijkste evaluatiemiddel zijn. Het aandeel onaangekondigde bezoeken en thematische evaluaties moet geleidelijk worden vergroot om een evenwichtiger gebruik van de beschikbare instrumenten te waarborgen. De vormen van evaluatie moeten duidelijk worden omschreven. Afhankelijk van het beleidsterrein en de aard van de evaluatie- en toezichtactiviteit moet het evaluatie- en toezichtmechanisme het mogelijk maken verschillende lidstaten tegelijkertijd te evalueren en evaluaties volledig of gedeeltelijk op afstand te verrichten alsook de evaluatie van verschillende beleidsterreinen te combineren. Het evaluatie- en toezichtmechanisme moet gericht zijn op het opstellen van uitgebreide verslagen van de evaluatie van de lidstaten waarin de algemene prestaties van de lidstaat bij de toepassing van het Schengenacquis worden beoordeeld.

(13)Er moet vaker gebruik worden gemaakt van thematische evaluaties om een vergelijkende analyse van de praktijken van de lidstaten te maken. Deze evaluaties moeten plaatsvinden om de uitvoering te beoordelen van belangrijke wetswijzigingen wanneer deze van toepassing worden, en van nieuwe initiatieven, en om kwesties te beoordelen in het kader van beleidsterreinen of praktijken van lidstaten waarbij van overeenkomstige uitdagingen sprake is.

(14)Onaangekondigde bezoeken, die tot de meest doeltreffende instrumenten behoren om de praktijken van de lidstaten te controleren, moeten, afhankelijk van hun doel, plaatsvinden zonder voorafgaande kennisgeving aan de betrokken lidstaat of slechts met een kennisgeving op korte termijn. Onaangekondigde bezoeken zonder voorafgaande kennisgeving moeten plaatsvinden voor onderzoeksdoeleinden, om na te gaan of wordt voldaan aan de verplichtingen uit hoofde van het Schengenacquis, onder meer naar aanleiding van aanwijzingen met betrekking tot het ontstaan van systemische problemen die aanzienlijke gevolgen kunnen hebben voor de werking van het Schengengebied of naar aanleiding van schendingen van de grondrechten, met name in geval van beschuldigingen van ernstige schendingen van de grondrechten aan de buitengrenzen. In dergelijke gevallen zou het verstrekken van een voorafgaande kennisgeving de nuttige werking van het bezoek tenietdoen. Als het hoofddoel van het bezoek een steekproefsgewijze controle van de uitvoering van het Schengenacquis door de lidstaat is, moet een onaangekondigd bezoek 24 uur vooraf worden aangekondigd.

(15)De programmering via meerjarige en jaarlijkse evaluatieprogramma’s van de in het kader van deze verordening uitgevoerde activiteiten heeft reeds bewezen meerwaarde te hebben voor het waarborgen van de voorspelbaarheid en zekerheid. Daarom moet de Commissie, in samenwerking met de lidstaten, meerjarige en jaarlijkse evaluatieprogramma’s vaststellen. Deze programma’s moeten ook de nodige flexibiliteit bieden zodat zij zich in de loop van de tijd kunnen aanpassen aan het dynamische karakter van het Schengenacquis. In geval van overmacht moeten de programma’s in overleg met de betrokken lidstaten kunnen worden aangepast zonder de programma’s formeel te hoeven wijzigen. In het meerjarige evaluatieprogramma, dat voor zeven jaar wordt vastgesteld, moeten de specifieke prioritaire gebieden worden aangegeven waarop de periodieke evaluaties betrekking moeten hebben. Deze aanpak moet meer flexibiliteit, een betere prioritering en een evenwichtiger en strategischer gebruik van alle beschikbare instrumenten mogelijk maken. De verlenging van het meerjarig evaluatieprogramma van vijf naar zeven jaar zou ook moeten leiden tot een intensiever, scherper en gerichter toezicht op de lidstaten, zonder verlaging van het controleniveau.

(16)De evaluatie- en toezichtactiviteiten moeten worden uitgevoerd door teams die bestaan uit vertegenwoordigers van de Commissie en uit door de lidstaten aangewezen deskundigen. Deze vertegenwoordigers en deskundigen moeten over passende kwalificaties beschikken, met inbegrip van gedegen theoretische kennis en praktische ervaring. Om de deelname van een voldoende aantal ervaren deskundigen te bespoedigen en te vereenvoudigen, moet de Commissie in nauwe samenwerking met de lidstaten een pool van deskundigen samenstellen en in stand houden. De pool moet de belangrijkste bron van deskundigen voor evaluatie- en toezichtactiviteiten zijn.

(17)Er moet meer flexibiliteit worden geboden met betrekking tot de omvang van de evaluatie- en toezichtsteams teneinde de efficiëntie te vergroten en de administratieve lasten te verminderen. Daarom moet de Commissie de omvang van de teams vaststellen en aanpassen al naargelang de behoeften en uitdagingen in verband met elke evaluatie- en monitoringactiviteit. Bij het opzetten van de teams moet de Commissie zoveel mogelijk zorgen voor geografisch evenwicht en roulatie en moet rekening worden gehouden met de capaciteit van de nationale overheden en de behoefte aan uiteenlopende profielen. Het beginsel van gedeelde verantwoordelijkheid, de gewenste voorspelbaarheid en de verbintenis die wordt aangegaan bij de benoeming van deskundigen voor de pool, houdt in dat de deskundigen die voor specifieke evaluaties worden uitgenodigd en hun nationale autoriteiten gehoor moeten geven aan de desbetreffende uitnodiging; het afwijzen van de uitnodiging moet naar behoren worden gemotiveerd, onder aanvoering van zwaarwegende professionele- of persoonlijke redenen.

(18)De operationele kosten in verband met de evaluatie- en toezichtactiviteiten (reis- en verblijfskosten en kosten van eten en drinken) moeten ten laste komen van de begroting van de Unie. Eventuele extra dagvergoedingen van nationale deskundigen die deelnemen aan evaluatie- en toezichtmissies en de personeelskosten van degenen die deze deskundigen tijdens hun afwezigheid vervangen, kunnen worden gedekt door de nationale programma’s van de lidstaten in het kader van de desbetreffende fondsen van de Unie, overeenkomstig de doelstellingen en toepasselijke regels van die fondsen.

(19)De evaluatieverslagen moeten kort en bondig zijn. Zij moeten gericht zijn op de tekortkomingen die een aanzienlijke impact hebben en aangeven op welke gebieden belangrijke verbeteringen mogelijk zijn. Minder belangrijke bevindingen mogen geen deel uitmaken van de verslagen. Het team moet deze bevindingen desalniettemin aan het einde van de evaluatieactiviteit meedelen aan de geëvalueerde lidstaat, met inbegrip van de autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor het desbetreffende nationale mechanisme voor kwaliteitscontrole. Het team moet actief proberen beste praktijken vast te stellen met het oog op vermelding daarvan in de verslagen. Met name nieuwe en innovatieve maatregelen die de toepassing van de gemeenschappelijke regels aanzienlijk verbeteren en die door andere lidstaten in de praktijk zouden kunnen worden gebracht, moeten in het verslag als beste praktijk worden aangemerkt.

(20)Evaluatieverslagen moeten in de regel aanbevelingen bevatten voor het verhelpen van vastgestelde tekortkomingen (met inbegrip van schendingen van de grondrechten) en door de Commissie in één handeling worden vastgesteld bij wijze van een uitvoeringshandeling via de onderzoeksprocedure bedoeld in artikel 5 van Verordening (EU) nr. 182/2011 36 . Wanneer het verslag en de aanbevelingen worden neergelegd in één document waarvoor één enkele goedkeuringsprocedure geldt, versterkt dat de intrinsieke band tussen de bevindingen van de evaluatie en de aanbevelingen. Bovendien moet de versnelde publicatie van de aanbevelingen de lidstaten in staat stellen de tekortkomingen sneller en efficiënter te verhelpen. Tegelijkertijd moet het gebruik van de onderzoeksprocedure ervoor zorgen dat de lidstaten betrokken zijn bij het besluitvormingsproces dat tot de vaststelling van de aanbevelingen leidt.

(21)Aangezien de Raad een cruciale rol speelt bij onderlinge druk en er behoefte is aan politieke discussies, moet de Raad niettemin aanbevelingen aannemen in gevallen die voor de werking van het Schengengebied van politiek en algemeen belang zijn. Dergelijke gevallen moeten worden geacht zich voor te doen wanneer uit een evaluatie blijkt dat er sprake is van een ernstige tekortkoming, in geval van thematische evaluaties, of wanneer een evaluatie plaatsvindt om na te gaan of een lidstaat die gebonden is door het Schengenacquis en waarvoor de binnengrenscontroles niet zijn opgeheven, voldoet aan de voorwaarden om het Schengenacquis volledig toe te passen of, in het geval van een lidstaat die niet gebonden is door het Schengenacquis en die heeft gekozen voor de toepassing van delen van het Schengenacquis, om na te gaan of de lidstaat voldoet aan de voorwaarden voor de gedeeltelijke toepassing van het Schengenacquis.

(22)Bovendien moeten, wanneer uit evaluaties blijkt dat er sprake is van een ernstige tekortkoming, specifieke bepalingen van toepassing zijn om ervoor te zorgen dat onmiddellijk corrigerende maatregelen worden genomen. Zodra de geëvalueerde lidstaat in kennis is gesteld van een ernstige tekortkoming moet deze, gezien het risico dat een dergelijke tekortkoming met zich meebrengt, onmiddellijk maatregelen beginnen te nemen om de tekortkoming te verhelpen, en daarbij zo nodig alle beschikbare operationele en financiële middelen inzetten. Corrigerende maatregelen moeten worden onderworpen aan kortere uiterste termijnen en een scherpere politieke controle en scherper politiek toezicht gedurende het hele proces. In dit verband moet de Commissie de Raad en het Europees Parlement onmiddellijk op de hoogte brengen wanneer uit een evaluatie blijkt dat er sprake is van een ernstige tekortkoming en uiterlijk één jaar na de datum van de evaluatie een nieuw bezoek “wegens ernstige tekortkomingen” organiseren om na te gaan of de lidstaat de betrokken tekortkomingen heeft verholpen. De Commissie dient een verslag van het nieuwe bezoek aan de Raad voor te leggen.

(23)De vaststelling van een ernstige tekortkoming vereist een grondige beoordeling per geval op basis van duidelijke criteria met betrekking tot de aard, omvang en mogelijke impact van de problemen, welke criteria per beleidsterrein kunnen verschillen. Een bevinding kan als worden aangemerkt als een ernstige tekortkoming op basis van afzonderlijke, voor de effectieve toepassing van het Schengenacquis wezenlijke factoren of op basis van een combinatie van verschillende factoren. Indien echter wordt aangenomen dat een vastgestelde tekortkoming de algemene werking van het gebied zonder binnengrenstoezicht in gevaar brengt of op korte termijn kan brengen of aanzienlijke negatieve gevolgen kan hebben voor de rechten van individuen, moet een dergelijke tekortkoming als een ernstige tekortkoming worden beschouwd. Wanneer in een evaluatieverslag een ernstige tekortkoming bij de uitvoering van het buitengrenstoezicht wordt vastgesteld, kunnen de artikelen 21 en 29 van Verordening (EU) nr. 2016/399 van het Europees Parlement en de Raad 37 van toepassing zijn.

(24)Het evaluatie- en toezichtmechanisme moet een robuuste follow-up- en toezichtcomponent omvatten, die door de Commissie, in nauwe samenwerking met de Raad en het EP, moet worden gewaarborgd, zonder een onevenredige last voor de betrokken actoren met zich mee te brengen. Evaluaties moeten worden gevolgd door actieplannen. Bij het opstellen van de actieplannen moeten de geëvalueerde lidstaten ten volle rekening houden met de financieringsmogelijkheden van de Unie en optimaal gebruikmaken van de desbetreffende middelen. Om het proces te versnellen, moet de Commissie opmerkingen maken over de toereikendheid van de actieplannen, bijvoorbeeld in de vorm van een brief. Indien de diensten van de Commissie het actieplan niet toereikend achten, moet met het oog op een tijdige follow-up, van de betrokken lidstaat worden verlangd dat hij binnen een maand na ontvangst van de opmerkingen een herzien actieplan indient. Als regel moet de lidstaat om de zes maanden een follow-upverslag over de uitvoering van de actieplannen uitbrengen aan de Commissie en de Raad.

(25)In het kader van haar toezichtactiviteiten moet de Commissie de mogelijkheid hebben om nieuwe bezoeken en controlebezoeken te organiseren. Nieuwe bezoeken moeten worden georganiseerd om toezicht te houden op de voortgang van de uitvoering van een actieplan na een evaluatie waarbij ernstige tekortkomingen zijn vastgesteld of na een evaluatie die voorafgaat aan de volledige toetreding van een lidstaat tot Schengen (“eerste evaluatie”) en waarbij is geconcludeerd dat de geëvalueerde lidstaat niet voldeed aan de noodzakelijke voorwaarden voor de toepassing van het Schengenacquis op het respectieve geëvalueerde beleidsterrein. Het verslag van het nieuwe bezoek moet beperkt blijven tot een overzicht van de vooruitgang die is geboekt bij de uitvoering van de aanbevelingen. Anders kunnen, voor zover dat nodig wordt geacht, controlebezoeken worden uitgevoerd om toezicht te houden op de uitvoering van een actieplan na een evaluatie waarbij geen ernstige tekortkoming werd vastgesteld geacht. Controlebezoeken moeten altijd worden georganiseerd vóór de afsluiting van een actieplan na een eerste evaluatie. Wat de vereisten op het gebied van organisatie en verslaglegging betreft, moeten controlebezoeken eenvoudiger zijn dan evaluatiebezoeken. Met name moeten daarbij kleinere teams worden ingezet en mogen deze bezoeken niet tot nieuwe bevindingen leiden of de vaststelling van een afzonderlijk verslag vereisen. De Raad moet actiever worden betrokken bij de toezichtsfase en moet zijn standpunt over de voorgestelde afsluiting van actieplannen kenbaar maken.

(26)Het is van essentieel belang en wenselijk dat het Europees Parlement en de Raad regelmatig discussies op politiek niveau houden om het belang van de uitvoering van het Schengenacquis onder de aandacht te brengen, lidstaten die de gemeenschappelijke regels voortdurend schenden ter verantwoording te roepen en de druk op deze lidstaten om de vastgestelde tekortkomingen te verhelpen, op te voeren. De Commissie moet voldoende input leveren om deze besprekingen te bevorderen, onder meer door de goedkeuring van een alomvattend jaarverslag over de in het voorgaande jaar uitgevoerde evaluaties en de stand van uitvoering van de aanbevelingen, dat deel uitmaakt van het verslag over de staat van Schengen. Het Europees Parlement wordt aangemoedigd resoluties aan te nemen en de Raad moet conclusies aannemen om de druk op lidstaten die onvoldoende vooruitgang boeken, te verhogen. Het “Schengenforum”, dat een unieke mogelijkheid biedt om Schengen op hoog niveau te bespreken met vertegenwoordigers van het Europees Parlement, de lidstaten en de Commissie, moet een platform bieden voor informele besprekingen met het oog op een betere uitvoering van het Schengenacquis.

(27)Het bij deze verordening ingestelde evaluatie- en toezichtmechanisme moet een aanvullende functie vervullen in de zin van het monitoren van de doeltreffendheid van de praktische uitvoering van het beleid van de Unie door middel van onderlinge beoordeling. De algemene bevoegdheid van de Commissie om toezicht te houden op de toepassing van het Unierecht via inbreukprocedures onder controle van het Hof van Justitie van de Europese Unie, mag niet worden aangetast.

(28)De rubriceringsstatus van de verslagen van evaluaties en nieuwe bezoeken moet worden vastgesteld overeenkomstig de toepasselijke beveiligingsvoorschriften van Besluit (EU, Euratom) 2015/444 van de Commissie 38 . De geëvalueerde lidstaat moet niettemin de mogelijkheid behouden om te verzoeken om de rubricering van het gehele verslag of delen daarvan overeenkomstig de toepasselijke beveiligingsvoorschriften.

(29)Gezien de bijzondere rol die krachtens de laatste zin van artikel 70 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie aan het Europees Parlement en de nationale parlementen is toebedeeld, en die met betrekking tot de nationale parlementen wordt benadrukt in artikel 12, punt c), van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU), moeten de Raad en de Commissie het Europees Parlement en de nationale parlementen volledig op de hoogte brengen van de inhoud en de resultaten van de evaluaties. Indien de Commissie een voorstel tot wijziging van deze verordening indient, zal de Raad bovendien overeenkomstig artikel 19, lid 7, punt h), van zijn reglement van orde 39 , het Europees Parlement raadplegen teneinde zoveel mogelijk rekening te houden met het advies van het Europees Parlement alvorens een definitieve tekst aan te nemen.

(30)Wanneer de lidstaten bij het uitvoeren van hun taken in het kader van deze verordening persoonsgegevens verwerken, is Verordening (EG) nr. 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad 40 van toepassing. Wanneer de instellingen, organen en instanties van de Unie bij het uitvoeren van hun taken in het kader van deze verordening persoonsgegevens verwerken, is Verordening (EU) 2018/1725 van het Europees Parlement en de Raad 41 van toepassing.

(31)Om eenvormige voorwaarden voor de uitvoering van deze verordening te waarborgen, moeten aan de Commissie uitvoeringsbevoegdheden worden toegekend om de meerjarige en jaarlijkse evaluatieprogramma’s vast te stellen, een standaardvragenlijst op te stellen en bij te werken en verslagen van evaluaties en nieuwe bezoeken vast te stellen. Die bevoegdheden moeten worden uitgeoefend in overeenstemming met Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad 42 .

(32)De Commissie moet onmiddellijk toepasselijke uitvoeringshandelingen vaststellen indien dit, in naar behoren gemotiveerde gevallen die verband houden met een ernstige tekortkoming, om dwingende redenen van urgentie is vereist.

(33)Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 22 betreffende de positie van Denemarken, dat aan het VEU en het VWEU is gehecht, neemt Denemarken niet deel aan de vaststelling van deze verordening, die bijgevolg niet bindend is voor, noch van toepassing is in Denemarken. Aangezien deze verordening voortbouwt op het Schengenacquis, beslist Denemarken overeenkomstig artikel 4 van het bovengenoemde protocol binnen een termijn van zes maanden nadat de Raad heeft beslist over deze verordening of het deze in zijn interne recht zal omzetten.

(34)Ierland neemt aan deze verordening deel overeenkomstig artikel 5, lid 1, van Protocol nr. 19 betreffende het Schengenacquis dat is opgenomen in het kader van de Europese Unie, gehecht aan het VEU en het VWEU, en artikel 6, lid 2, van Besluit 2002/192/EG van de Raad 43 .

(35)Wat IJsland en Noorwegen betreft, vormt deze verordening een ontwikkeling van de bepalingen van het Schengenacquis in de zin van de Overeenkomst tussen de Raad van de Europese Unie en de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen inzake de wijze waarop IJsland en Noorwegen worden betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis die vallen onder het gebied bedoeld in artikel 1, punt A, van Besluit 1999/437/EG van de Raad 44 .

(36)Wat Zwitserland betreft, vormt deze verordening een ontwikkeling van de bepalingen van het Schengenacquis in de zin van de Overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis die vallen onder het gebied bedoeld in artikel 1, punt A, van Besluit 1999/437/EG, in samenhang met artikel 3 van Besluit 2008/146/EG van de Raad 45 .

(37)Wat Liechtenstein betreft, vormt deze verordening een ontwikkeling van de bepalingen van het Schengenacquis in de zin van het Protocol tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap, de Zwitserse Bondsstaat en het Vorstendom Liechtenstein betreffende de toetreding van het Vorstendom Liechtenstein tot de Overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis die vallen onder het gebied bedoeld in artikel 1, punt A, van Besluit 1999/437/EG, in samenhang met artikel 3 van Besluit 2011/350/EU van de Raad 46 .

(38)Wat Cyprus, Bulgarije, Roemenië en Kroatië betreft, vormt deze verordening een handeling die op het Schengenacquis voortbouwt of anderszins daaraan is gerelateerd in de zin van respectievelijk artikel 3, lid 1, van de Toetredingsakte van 2003, artikel 4, lid 1, van de Toetredingsakte van 2005 en artikel 4, lid 1, van de Toetredingsakte van 2011.

(39)Aangezien de controle overeenkomstig de toepasselijke Schengenevaluatieprocedures voor Bulgarije, Cyprus, Roemenië en Kroatië reeds is voltooid overeenkomstig hun respectieve toetredingsakte, dient de controle als bedoeld in artikel 1, lid 2, punt b), van deze verordening ten aanzien van deze lidstaten niet te worden verricht.

HEEFT DE VOLGENDE VERORDENING VASTGESTELD:

HOOFDSTUK I

ALGEMENE BEPALINGEN

Artikel 1

Onderwerp en toepassingsgebied

1.Bij deze verordening wordt een evaluatie- en toezichtmechanisme ingesteld om ervoor te zorgen dat de lidstaten het Schengenacquis doeltreffend toepassen en aldus bijdragen tot een goed functionerende ruimte zonder controles aan de binnengrenzen.

2.Het ingestelde mechanisme voorziet in objectieve en onpartijdige evaluaties en toezichtactiviteiten die gericht zijn op:

(a)het controleren van de toepassing van het Schengenacquis in de lidstaten waarop het volledig van toepassing is, en in de lidstaten waarop volgens het desbetreffende protocol bij het VEU en het VWEU het Schengenacquis gedeeltelijk van toepassing is;

(b)het controleren of in de lidstaten ten aanzien waarvan geen besluit van de Raad is genomen waarbij wordt verklaard dat de bepalingen van het Schengenacquis geheel of gedeeltelijk moeten worden toegepast, is voldaan aan de nodige voorwaarden voor de toepassing van alle relevante onderdelen van het Schengenacquis;

3.De evaluaties kunnen betrekking hebben op alle aspecten van het Schengenacquis en rekening houden met het functioneren van de autoriteiten die het Schengenacquis toepassen.

Artikel 2

Definities

Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:

(a)“Schengenacquis”: de bepalingen die in het kader van de Unie zijn opgenomen overeenkomstig Protocol nr. 19 dat is gehecht aan het VEU en het VWEU, alsmede de daarop voortbouwende of anderszins daaraan gerelateerde rechtshandelingen;

(b)“eerste evaluatie”: een evaluatie om te controleren of een door het Schengenacquis gebonden lidstaat waarvoor de binnengrenscontroles niet zijn opgeheven, voldoet aan de voorwaarden om het Schengenacquis volledig toe te passen of, in het geval van een niet door het Schengenacquis gebonden lidstaat die heeft gekozen om delen van het Schengenacquis toe te passen, te controleren of die lidstaat voldoet aan de voorwaarden voor de gedeeltelijke toepassing van het Schengenacquis;

(c)“periodieke evaluatie”: een in het meerjarig evaluatieprogramma en de jaarlijkse evaluatieprogramma’s opgenomen evaluatie om de toepassing van het Schengenacquis door een lidstaat te controleren met het oog op de beoordeling van de algemene prestaties van de lidstaat bij de toepassing van het Schengenacquis;

(d)“onaangekondigde evaluatie”: een niet in de meerjarige en jaarlijkse evaluatieprogramma’s opgenomen evaluatie om de toepassing van het Schengenacquis door een of meer lidstaten op een of meer beleidsterreinen te controleren;

(e)“thematische evaluatie”: een evaluatie die tot doel heeft een vergelijkende analyse te verschaffen van de wetgeving of praktijken van de lidstaten, of van de toepassing van specifieke onderdelen van het Schengenacquis in verschillende lidstaten;

(f)“bezoek”: een bezoek aan een lidstaat of zijn consulaten met het oog op de uitvoering van een evaluatie of een toezichtactiviteit;

(g)“nieuw bezoek”: een bezoek dat wordt afgelegd om toezicht te houden op de voortgang van de uitvoering van een actieplan na een evaluatie waarbij een ernstige tekortkoming is vastgesteld of na een eerste evaluatie waaruit bleek dat de geëvalueerde lidstaat niet voldeed aan de noodzakelijke voorwaarden voor de toepassing van het Schengenacquis;

(h)“controlebezoek”: een ander bezoek dan een nieuw bezoek, dat wordt uitgevoerd om toezicht te houden op de voortgang van de uitvoering van een actieplan;

(i)“ernstige tekortkoming”: een of meer tekortkomingen die betrekking hebben op de effectieve toepassing van essentiële onderdelen van het Schengenacquis en die afzonderlijk of gezamenlijk een aanzienlijk negatief effect hebben of mettertijd zouden kunnen hebben op de rechten van individuen of op het functioneren van het Schengengebied;

(j)“evaluatieactiviteit”: een specifiek bezoek of een op vragenlijsten gebaseerde of andere op afstand uitgevoerde evaluatie;

(k)“team”: een groep die uit door de lidstaten aangewezen deskundigen en uit vertegenwoordigers van de Commissie bestaat, welke evaluatie- en toezichtactiviteiten uitvoeren.

Artikel 3

Verantwoordelijkheden en verplichting tot samenwerking

1.De lidstaten en de Commissie zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor de uitvoering van het evaluatie- en toezichtmechanisme en de relevante organen en instanties van de Unie dragen overeenkomstig hun respectieve mandaten aan die uitvoering bij.

2.De Commissie is verantwoordelijk voor het opstellen van de jaarlijkse en meerjarige evaluatieprogramma’s, het formuleren van vragenlijsten, het vaststellen van de bezoekschema’s, het uitvoeren van bezoeken en het opstellen van evaluatieverslagen en aanbevelingen. Zij zorgt ook voor de follow-up- en toezichtactiviteiten.

3.De lidstaten en de Commissie werken in elk stadium van de evaluaties volop samen om te zorgen voor de effectieve uitvoering van deze verordening.

4.De lidstaten nemen alle algemene of bijzondere maatregelen om de Commissie en de teams te ondersteunen en bij te staan bij de uitvoering van evaluatie- en toezichtactiviteiten.

Zij zorgen ervoor dat de Commissie en de teams die evaluatie- en toezichtactiviteiten uitvoeren, in staat zijn hun taken doeltreffend uit te voeren, met name door de Commissie en de teams de mogelijkheid te bieden rechtstreeks relevante personen te benaderen en door op verzoek volledige en ongehinderde toegang te verlenen tot alle terreinen, gebouwen en documenten, met inbegrip van nationale en interne richtsnoeren en instructies, ook gerubriceerde.

5.De Commissie is verantwoordelijk voor het regelen van de reis naar en vanuit de te bezoeken lidstaat voor de vertegenwoordigers van de Commissie en de deskundigen van de lidstaten in de teams.

De Commissie draagt de reis- en verblijfkosten van de deskundigen en de in artikel 16, lid 2, bedoelde waarnemer die aan de bezoeken deelnemen.

De bezochte lidstaat is verantwoordelijk voor het noodzakelijke vervoer ter plaatse.

Artikel 4

Soorten evaluatie

1.Bij evaluaties kan het om de volgende soorten gaan:

(a)eerste evaluaties;

(b)periodieke evaluaties;

(c)onaangekondigde evaluaties;

(d)thematische evaluaties.

2.De Commissie kan onaangekondigde evaluaties organiseren, en wel met name:

(a)om praktijken aan de binnengrenzen te evalueren;

(b)wanneer zij kennis krijgt van opkomende of systemische problemen die een aanzienlijk negatief effect zouden kunnen hebben op de werking van het Schengengebied;

(c)wanneer zij redenen heeft om aan te nemen dat een lidstaat ernstig tekortschiet in zijn verplichtingen uit hoofde van het Schengenacquis, zoals een beschuldiging van ernstige schendingen van de grondrechten aan de buitengrenzen.

3.De Commissie kan thematische evaluaties organiseren om met name de uitvoering te beoordelen van belangrijke wetswijzigingen wanneer deze van toepassing worden, en van nieuwe initiatieven, of om kwesties binnen verschillende beleidsterreinen of praktijken van lidstaten die met soortgelijke uitdagingen worden geconfronteerd, te beoordelen.

Artikel 5

Soorten toezichtactiviteiten

Toezichtactiviteiten kunnen het volgende omvatten:

(a)de evaluatie van actieplannen en follow-upverslagen die door de geëvalueerde lidstaten zijn ingediend;

(b)nieuwe bezoeken;

(c)controlebezoeken.

Artikel 6

Evaluatie- en toezichtmethoden

De in de artikelen 4 en 5 bedoelde evaluatie- en toezichtactiviteiten kunnen worden uitgevoerd door middel van aangekondigde of onaangekondigde bezoeken en vragenlijsten of andere methoden op afstand.

Elke evaluatie- en toezichtmethode kan onafhankelijk of in combinatie met een andere methode worden gebruikt, naargelang het geval.

Artikel 7

Samenwerking met organen en instanties van de Unie

1.De Commissie werkt samen met de relevante organen en instanties van de Unie die betrokken zijn bij de uitvoering van het Schengenacquis en met het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten.

De Commissie kan regelingen treffen met de organen en instanties van de Unie om de samenwerking te vergemakkelijken.

2.De Commissie kan de in lid 1 bedoelde organen en instanties van de Unie verzoeken overeenkomstig hun respectieve mandaten informatie, statistische gegevens of risicoanalyses te verstrekken om het situationeel bewustzijn in de zin van Verordening (EU) 2019/1896 betreffende de uitvoering van het Schengenacquis door de lidstaten te verbeteren.

Artikel 8

Samenwerking met Frontex

1.Frontex dient jaarlijks uiterlijk op 31 augustus bij de Commissie en de lidstaten een risicoanalyse in met het oog op het in artikel 13 van deze verordening bedoelde jaarlijkse evaluatieprogramma.

2.De in lid 1 bedoelde risicoanalyse heeft betrekking op alle relevante aspecten van het geïntegreerd grensbeheer en bevat ook aanbevelingen voor onaangekondigde bezoeken in het volgende jaar, ongeacht de volgorde van de in een bepaald jaar te evalueren lidstaten zoals vastgesteld in het meerjarige evaluatieprogramma overeenkomstig artikel 12.

Die aanbevelingen kunnen betrekking hebben op een regio of specifiek gebied en bevatten een lijst van ten minste tien specifieke delen van de buitengrenzen en ten minste tien specifieke grensdoorlaatposten, specifieke locaties die relevant zijn voor de beoordeling van de naleving van Richtlijn 2008/115/EG 47 en andere relevante informatie.

Artikel 9

Samenwerking met Europol

Overeenkomstig artikel 4, lid 1, punt s), van Verordening (EU) 2016/794 van het Europees Parlement en de Raad 48 verstrekt Europol expertise, analyses, verslagen en andere relevante informatie ter ondersteuning van de uitvoering van deze verordening.

Artikel 10

Synergieën met andere evaluatie- en toezichtactiviteiten

1.Om de bekendheid met de werking van het Schengengebied te vergroten en dubbel werk en tegenstrijdige maatregelen te voorkomen, maakt de Commissie bij de voorbereiding van de evaluatie- en toezichtactiviteiten gebruik van de resultaten van de relevante mechanismen en instrumenten, met inbegrip van evaluatie- en toezichtactiviteiten van de organen en instanties van de Unie die betrokken zijn bij de uitvoering van het Schengenacquis en van het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten, alsmede van onafhankelijke nationale toezichtmechanismen en -organen en andere nationale kwaliteitscontrolemechanismen.

2.Aanbevelingen uit hoofde van deze verordening vormen een aanvulling op de aanbevelingen uit hoofde van artikel 32, lid 7, van Verordening (EU) 2019/1896 in het kader van de kwetsbaarheidsbeoordeling.

3.De Commissie kan de bijzonderheden van evaluatieverslagen, actieplannen en actualiseringen inzake de uitvoering van de actieplannen op veilige wijze en tijdig met de in lid 1 bedoelde organen en instanties van de Unie delen.

De informatie-uitwisseling vindt plaats overeenkomstig de mandaten van de betrokken organen en instanties van de Unie.

Artikel 11

Informatie van derden

Bij de programmering en uitvoering van de evaluatie- en toezichtactiviteiten houdt de Commissie rekening met informatie verstrekt door derden, waaronder onafhankelijke autoriteiten, niet-gouvernementele organisaties en internationale organisaties.

HOOFDSTUK II

PROGRAMMERING

Artikel 12

Meerjarig evaluatieprogramma

1.De Commissie stelt, in voorkomend geval na raadpleging van de betrokken organen en instanties van de Unie, een meerjarig evaluatieprogramma op dat een periode van zeven jaar bestrijkt en wel ten minste zes maanden voor het begin van de volgende periode van zeven jaar.

In elke meerjarige evaluatiecyclus ondergaat elke lidstaat één periodieke evaluatie en ten minste één onaangekondigde evaluatie of thematische evaluatie.

2.De Commissie stelt het meerjarige evaluatieprogramma vast door middel van een uitvoeringshandeling. Die uitvoeringshandelingen worden volgens de in artikel 29, lid 3, bedoelde onderzoeksprocedure vastgesteld. Het meerjarig evaluatieprogramma wordt door de Commissie toegezonden aan het Europees Parlement en de Raad.

3.In het meerjarige evaluatieprogramma worden de specifieke prioritaire gebieden vastgesteld die door de periodieke evaluaties moeten worden bestreken en wordt een voorlopig tijdschema voor die evaluaties opgenomen.

Het bevat een voorlopige lijst van de lidstaten die in een bepaald jaar aan periodieke evaluaties moeten worden onderworpen, onverminderd de aanpassingen uit hoofde van lid 4. Bij de voorlopige volgorde waarin de lidstaten aan een periodieke evaluatie worden onderworpen, wordt rekening gehouden met de tijd die sinds de vorige periodieke evaluatie is verstreken. Daarbij wordt ook rekening gehouden met de resultaten van eerdere evaluaties, het tempo waarin de actieplannen worden uitgevoerd en andere relevante informatie waarover de Commissie beschikt met betrekking tot de praktijken van de lidstaten.

4.Ingeval de evaluaties wegens overmacht niet volgens het overeenkomstig lid 3 vastgestelde voorlopige tijdschema kunnen worden verricht, kan de Commissie, in overleg met de betrokken lidstaten, het tijdschema voor de betrokken evaluaties aanpassen.

De Commissie stelt het Europees Parlement en de Raad onverwijld in kennis van dergelijke situaties en van de verwachte gevolgen ervan voor de programmering van de evaluaties in het kader van het meerjarige evaluatieprogramma.

Artikel 13

Jaarlijks evaluatieprogramma

1.De Commissie stelt door middel van een uitvoeringshandeling uiterlijk op 15 november van het jaar dat voorafgaat aan het jaar waarop het programma betrekking heeft, een jaarlijks evaluatieprogramma op, dat met name gebaseerd is op de risicoanalyses en andere informatie die de Commissie overeenkomstig de artikelen 7, 8, 9, 10 en 11 heeft verkregen. Die uitvoeringshandelingen worden volgens de in artikel 29, lid 3, bedoelde onderzoeksprocedure vastgesteld.

2.Het jaarlijkse evaluatieprogramma bevat een voorlopig tijdschema voor de volgende evaluaties:

(a)periodieke evaluaties van de lidstaten zoals gespecificeerd in het meerjarige evaluatieprogramma;

(b)eerste evaluatie van een lidstaat nadat deze verklaard heeft gereed te zijn voor evaluatie;

(c)ten minste één thematische evaluatie.

3.Het jaarlijks evaluatieprogramma wordt door de Commissie toegezonden aan het Europees Parlement en de Raad.

Ingeval de evaluaties wegens overmacht niet volgens het overeenkomstig lid 2 vastgestelde voorlopige tijdschema kunnen worden verricht, kan de Commissie, in overleg met de betrokken lidstaten, het tijdschema voor de betrokken evaluaties aanpassen.

Artikel 14

Standaardvragenlijst

1.Door middel van een uitvoeringshandeling stelt de Commissie een standaardvragenlijst op en werkt zij deze bij.

Bij het opstellen van de vragenlijst kan de Commissie de in artikel 7 bedoelde relevante organen en instanties van de Unie raadplegen.

2.De in lid 1 bedoelde uitvoeringshandelingen worden volgens de in artikel 29, lid 2, bedoelde adviesprocedure vastgesteld.

3.De standaardvragenlijst heeft betrekking op de tenuitvoerlegging van de desbetreffende wetgeving en de organisatorische en technische middelen die beschikbaar zijn voor de uitvoering van het Schengenacquis, met inbegrip van de middelen die worden vermeld in handboeken, de Schengencatalogi en relevante statistische gegevens.

4.Uiterlijk op 1 augustus van elk jaar zendt de Commissie de standaardvragenlijst toe aan de lidstaten die overeenkomstig het jaarlijkse evaluatieprogramma het volgende jaar een periodieke evaluatie moeten ondergaan.

Deze lidstaten dienen hun antwoorden binnen drie maanden na ontvangst van de standaardvragenlijst in bij de Commissie.

De Commissie stelt deze antwoorden ter beschikking van de overige lidstaten.

5.Op verzoek van de Commissie actualiseren de geëvalueerde lidstaten hun antwoorden op de standaardvragenlijst, beantwoorden zij in voorkomend geval aanvullende vragen voorafgaand aan specifieke evaluaties, en verstrekken zij de bevindingen van nationale kwaliteitscontrolemechanismen en interne audits.

HOOFDSTUK III

GEMEENSCHAPPELIJKE BEPALINGEN VOOR EVALUATIE- EN TOEZICHTACTIVITEITEN

Artikel 15

Deskundigen van de lidstaten

1.De aan evaluatie- en toezichtactiviteiten deelnemende deskundigen van de lidstaten beschikken over de nodige kwalificaties, met name een gedegen theoretische kennis van en praktische ervaring op de gebieden die onder het evaluatie- en toezichtmechanisme vallen, over een grondige kennis van de evaluatiebeginselen, -procedures en -technieken, en over het vermogen om daadwerkelijk te communiceren in een gemeenschappelijke taal.

2.Deskundigen van de lidstaten die overeenkomstig de desbetreffende toetredingsakte gebonden zijn door het Schengenacquis, maar dat nog niet volledig toepassen, kunnen deelnemen aan de evaluatie- en toezichtactiviteiten van alle onderdelen van het Schengenacquis.

Artikel 16

Opleiding van deskundigen

1.De lidstaten en de Commissie zorgen er in samenwerking met de relevante organen of instanties van de Unie voor dat de deskundigen van de lidstaten en de vertegenwoordigers van de Commissie een passende opleiding krijgen om Schengenevaluator te worden.

De opleidingen voor Schengenevaluatoren omvatten grondrechtencomponenten die in samenwerking met het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten worden ontwikkeld.

De Commissie houdt, in samenwerking met de relevante organen en instanties van de Unie, de basisopleidingsprogramma’s bij en zorgt waar nodig voor vervolg- en opfriscursussen.

2.Voor opleidingsdoeleinden kan in elk team dat periodieke evaluaties uitvoert, een “waarnemer” van een lidstaat of van de Commissie worden opgenomen.

Artikel 17

Pool van deskundigen van de lidstaten

1.De Commissie vormt in samenwerking met de lidstaten jaarlijks een pool van deskundigen wier professionele achtergrond de specifieke prioriteitsgebieden bestrijkt die in het meerjarige evaluatieprogramma zijn vastgesteld.

2.Parallel aan de opstelling van het jaarlijkse evaluatieprogramma overeenkomstig artikel 13, lid 1, wijzen de lidstaten op verzoek van de Commissie voor de pool van deskundigen van het daaropvolgende jaar ten minste één gekwalificeerde deskundige aan per specifiek, in het meerjarige evaluatieprogramma vastgesteld gebied.

3.Afhankelijk van de evaluaties in het jaarlijkse evaluatieprogramma kan de Commissie in het verzoek de professionele vereisten voor de aan te wijzen deskundigen nader specificeren.

4.De lidstaten wijzen binnen vier weken na ontvangst van het in lid 2 bedoelde verzoek deskundigen aan.

5.De lidstaten zorgen ervoor dat de aangewezen deskundigen voldoen aan de in artikel 15 bedoelde voorwaarden en aan de specifieke vereisten van het verzoek inzake de vorming van de pool.

6.Deskundigen die passende opleiding als bedoeld in artikel 16 hebben ontvangen, worden aangewezen voor de pool van deskundigen die wordt gevormd voor het jaar volgend op het jaar waarin zij de desbetreffende opleiding hebben gevolgd.

7.De Commissie kan ook de respectieve organen en instanties van de Unie bedoeld in artikel 7 verzoeken om deskundigen voor de pool aan te wijzen.

8.De Commissie beoordeelt de aangewezen deskundigen en bevestigt de selectie van de deskundigen voor de pool binnen een week.

9.Indien geen van de deskundigen voor de specifieke gebieden aan de in lid 3 bedoelde eisen voldoet, verzoekt de Commissie de betrokken lidstaat een nieuwe deskundige voor het betrokken specifieke prioritaire gebied aan te wijzen.

10.De lidstaten zorgen ervoor dat de aangewezen deskundigen beschikbaar zijn voor evaluaties.

Indien een deskundige niet langer beschikbaar is voor de pool, wijst de betrokken lidstaat onverwijld een vervanger aan.

11.De Commissie zorgt dat de lijst van deskundigen van de pool actueel is en stelt de lidstaten in kennis van het aantal aangewezen deskundigen van iedere lidstaat en van het profiel van die deskundigen.

Artikel 18

Vorming van de teams

1.De Commissie bepaalt het aantal deskundigen van de lidstaten en vertegenwoordigers van de Commissie dat aan een team deelneemt op basis van de bijzonderheden van en de behoeften inzake de evaluatie- of toezichtactiviteit. De Commissie selecteert deskundigen uit de pool van deskundigen om lid te worden van een team.

2.Bij de selectie van deskundigen houdt de Commissie rekening met de profielen die nodig zijn voor een bepaalde evaluatie- of toezichtactiviteit, met inachtneming van de noodzaak geografisch evenwicht en evenwicht wat betreft beroepservaring te waarborgen en van de capaciteit van de nationale overheidsdiensten.

Deskundigen van de lidstaten nemen niet deel aan een team dat een evaluatie- of toezichtactiviteit verricht in verband met de lidstaat waar zij in dienst zijn.

3.De Commissie nodigt de geselecteerde deskundigen onmiddellijk na de vaststelling van de datum van de evaluatie- of toezichtactiviteit uit en niet later dan 10 weken vóór de geplande aanvang van die activiteit. Uitgenodigde deskundigen reageren binnen een week na ontvangst van de uitnodiging, in overleg met de autoriteiten die hen hebben aangewezen.

4.In geval van onaangekondigde bezoeken verstuurt de Commissie de uitnodigingen uiterlijk twee weken vóór de geplande aanvang van het bezoek. De deskundigen reageren binnen 72 uur na ontvangst van de uitnodiging, in overleg met de autoriteiten die hen hebben aangewezen.

5.De Commissie kan de respectieve in artikel 7 bedoelde organen en instanties van de Unie verzoeken een vertegenwoordiger met relevante beroepservaring en praktijkervaring aan te wijzen om als waarnemer deel te nemen aan een evaluatie- of toezichtactiviteit. Voor de uitnodiging en het antwoord daarop gelden de in de leden 3 en 4 vastgestelde uiterste termijnen.

6.Indien een lidstaat voor opleidingsdoeleinden een waarnemer als bedoeld in artikel 16, lid 2, wenst aan te wijzen, stelt hij de Commissie daarvan ten minste zes weken vóór de geplande aanvang van de evaluatie in kennis.

7.De in de leden 5 en 6 bedoelde waarnemers ondersteunen het team op verzoek van de hoofddeskundigen, maar nemen niet deel aan het interne besluitvormingsproces van het team.

8.Indien de Commissie niet ten minste zes weken vóór de geplande aanvang van de evaluatie- of toezichtactiviteit, of ten minste één week voor die aanvang in geval van onaangekondigde bezoeken, een bevestiging ontvangt van de deelname van het vereiste aantal deskundigen uit de pool, verzoekt de Commissie alle lidstaten onverwijld om voor de ontbrekende plaatsen gekwalificeerde deskundigen te benoemen die geen deel uitmaken van de pool.

9.De lidstaten reageren binnen 72 uur na ontvangst van dat verzoek.

De Commissie wijst een hoofddeskundige van de Commissie aan en doet een voorstel voor de benoeming van de hoofddeskundige van de lidstaat. De hoofddeskundige van de lidstaat wordt zo spoedig mogelijk na de oprichting van het team door de teamleden benoemd.

De hoofddeskundigen zijn met name verantwoordelijk voor de algemene planning, de voorbereidende activiteiten, de organisatie van het team, de uitvoering van de evaluatie, de coördinatie van het opstellen van het evaluatieverslag, kwaliteitscontrole en follow-up en relevante toezichtactiviteiten, al naargelang het geval.

Artikel 19

Opzet van bezoeken

1.De teams verrichten alle nodige voorbereidende activiteiten om ervoor te zorgen dat de bezoeken efficiënt, nauwkeurig en consistent verlopen.

2.Het gedetailleerde programma voor de bezoeken aan een lidstaat of aan het consulaat van een lidstaat wordt door de Commissie opgesteld in nauwe samenwerking met de hoofddeskundigen en de betrokken lidstaat.

Het kan bezoeken aan en vergaderingen met nationale autoriteiten en instanties, niet-gouvernementele en internationale organisaties en andere entiteiten, organen en instanties omvatten die betrokken zijn bij, deelnemen aan of gevolgen ondervinden van de uitvoering van het Schengenacquis bij hun samenwerking met de lidstaat waarop de evaluatie- of toezichtactiviteit betrekking heeft.

3.In geval van aangekondigde bezoeken wordt de betrokken lidstaat ten minste vier weken voordat het bezoek plaatsvindt, door de Commissie geraadpleegd en in kennis gesteld van het tijdschema en het gedetailleerde programma. De Commissie verstrekt vooraf de namen van de teamleden en de waarnemers. De betrokken lidstaat wijst een contactpunt aan dat de praktische regelingen in verband met het bezoek treft.

4.Onaangekondigde bezoeken vinden plaats zonder voorafgaande kennisgeving aan de betrokken lidstaat. Bij wijze van uitzondering kan de Commissie de betrokken lidstaat ten minste 24 uur van tevoren in kennis stellen van het bezoek wanneer het hoofddoel van het onaangekondigde bezoek een steekproefsgewijze controle van de uitvoering van het Schengenacquis is.

De Commissie stelt het gedetailleerde programma voor onaangekondigde bezoeken vast. Indien de lidstaten van het bezoek in kennis zijn gesteld, kan de Commissie met de betrokken lidstaat overleggen over het tijdschema en het gedetailleerde programma.

5.De Commissie kan, in nauwe samenwerking met de lidstaten, richtsnoeren opstellen en bijwerken voor het uitvoeren van onaangekondigde bezoeken.

Artikel 20

Methoden op afstand

De Commissie kan in samenwerking met de lidstaten richtsnoeren vaststellen voor het uitvoeren van evaluatie- en toezichtactiviteiten door middel van vragenlijsten of andere methoden op afstand.

Artikel 21

Evaluatieverslag

1.Het team stelt na elke evaluatie een evaluatieverslag op.

De Commissie stelt het evaluatieverslag vast door middel van uitvoeringshandelingen volgens de in artikel 29, lid 3, bedoelde onderzoeksprocedure. Het evaluatieverslag wordt uiterlijk vier maanden na het einde van de evaluatieactiviteit vastgesteld.

De Commissie legt het evaluatieverslag voor aan de nationale parlementen, het Europees Parlement en de Raad.

2.Bij de opstelling van het evaluatieverslag houden de teams rekening met de antwoorden op de standaardvragenlijst, eventuele overeenkomstig de artikelen 7 tot en met 11 verkregen aanvullende informatie en de bevindingen naar aanleiding van de evaluatieactiviteit. De evaluatieverslagen kunnen documentair en digitaal materiaal bevatten ter ondersteuning van de bevindingen. Wanneer een evaluatie door middel van een bezoek wordt verricht, stelt het team het evaluatieverslag tijdens het bezoek op.

De teams dragen de algemene verantwoordelijkheid voor het opstellen van het evaluatieverslag en het waarborgen van de integriteit en kwaliteit ervan. In geval van onenigheid probeert het team tot een compromis te komen.

3.In het evaluatieverslag worden de kwalitatieve, kwantitatieve, operationele, administratieve en organisatorische aspecten geanalyseerd en worden de bij de evaluatie vastgestelde tekortkomingen, verbeterpunten en beste praktijken vermeld.

4.De bevindingen kunnen worden beoordeeld als:

(a)beste praktijk;

(b)in overeenstemming, maar verbetering nodig;

(c)niet in overeenstemming.

5.Het evaluatieverslag bevat aanbevelingen voor corrigerende maatregelen die gericht zijn op het verhelpen van de tekortkomingen en het uitvoeren van de verbeterpunten die bij de evaluatie zijn vastgesteld en geeft een indicatie van de prioriteiten voor de uitvoering ervan. In het evaluatieverslag kunnen uiterste termijnen worden vastgesteld voor de uitvoering van de aanbevelingen. Wanneer uit de evaluatie blijkt dat er sprake is van een ernstige tekortkoming, zijn de specifieke bepalingen van artikel 23 van toepassing.

6.De Commissie zendt het ontwerp-evaluatieverslag binnen vier weken na het einde van de evaluatieactiviteit toe aan de geëvalueerde lidstaat. De geëvalueerde lidstaat maakt zijn opmerkingen over het ontwerpevaluatieverslag binnen twee weken na ontvangst kenbaar. Op verzoek van de geëvalueerde lidstaat wordt uiterlijk vijf werkdagen na ontvangst van de opmerkingen van de geëvalueerde lidstaat een redactievergadering gehouden. De opmerkingen van de geëvalueerde lidstaat kunnen in het ontwerpevaluatieverslag worden verwerkt.

Artikel 22

Follow-up en toezicht

1.Binnen twee maanden na de vaststelling van het evaluatieverslag dient de geëvalueerde lidstaat bij de Commissie en de Raad een actieplan in om alle aanbevelingen uit het evaluatieverslag uit te voeren.

2.Na raadpleging van het team dat de evaluatieactiviteit heeft uitgevoerd, maakt de Commissie opmerkingen over de toereikendheid van het actieplan, van welke opmerkingen zij de geëvalueerde lidstaat binnen een maand na de indiening van het actieplan in kennis stelt. De Raad kan de lidstaten verzoeken opmerkingen over het actieplan in te dienen.

Indien de Commissie van oordeel is dat niet aan alle aanbevelingen voldoende gevolg is gegeven, dient de geëvalueerde lidstaat binnen een maand na ontvangst van de opmerkingen een herzien actieplan in.

3.De geëvalueerde lidstaat brengt na de vaststelling van het evaluatieverslag om de zes maanden verslag uit aan de Commissie en de Raad over de uitvoering van zijn actieplan, totdat de Commissie van oordeel is dat het actieplan volledig is uitgevoerd. Afhankelijk van de aard van de tekortkomingen en de stand van uitvoering van de aanbevelingen kan de Commissie de geëvalueerde lidstaat een andere verslagleggingsfrequentie voorschrijven.

Wanneer de Commissie van oordeel is dat het actieplan is uitgevoerd, stelt zij de geëvalueerde lidstaat in kennis van de afsluiting van het actieplan.

De Commissie stelt het Europees Parlement en de Raad ten minste tweemaal per jaar in kennis van de stand van de uitvoering van de actieplannen. De Commissie verstrekt met name informatie over haar opmerkingen inzake de toereikendheid van de in lid 2 bedoelde actieplannen, over de resultaten van nieuwe bezoeken en controlebezoeken en over het eventuele bestaan van een aanzienlijk gebrek aan vooruitgang bij de uitvoering van een actieplan.

HOOFDSTUK IV

ERNSTIGE TEKORTKOMING EN SPECIFIEKE VORMEN VAN EVALUATIE

Artikel 23

Specifieke bepalingen in geval in het evaluatieverslag een ernstige tekortkoming wordt vastgesteld

1.De in de leden 2 tot en met 7 vastgestelde regels zijn van toepassing op evaluaties waarbij een ernstige tekortkoming is vastgesteld.

2.Aan het einde van de evaluatieactiviteit delen de hoofddeskundigen van de Commissie en de lidstaten namens het team de geëvalueerde lidstaat mee dat er een ernstige tekortkoming is vastgesteld.

De geëvalueerde lidstaat neemt onmiddellijk corrigerende maatregelen, waaronder, indien nodig, het mobiliseren van alle beschikbare operationele en financiële middelen. De geëvalueerde lidstaat stelt de Commissie en de lidstaten onverwijld in kennis van de onmiddellijk genomen of geplande corrigerende maatregelen. Tegelijkertijd stelt de Commissie de in artikel 7 bedoelde, respectieve organen en instanties van de Unie in kennis van de ernstige tekortkoming zodat zij de geëvalueerde lidstaat eventueel kunnen ondersteunen. De Commissie stelt ook de Raad en het Europees Parlement op de hoogte.

3.Het overeenkomstig artikel 21, leden 2, 3 en 4, opgestelde evaluatieverslag gaat met name in op de bevindingen die tot de vaststelling van een ernstige tekortkoming hebben geleid. Het bevat geen aanbevelingen. De Commissie zendt het ontwerp-evaluatieverslag binnen twee weken na het einde van de evaluatieactiviteit toe aan de geëvalueerde lidstaat.

De geëvalueerde lidstaat maakt zijn opmerkingen over het ontwerpevaluatieverslag binnen vijf werkdagen na ontvangst kenbaar.

Wanneer er naar behoren gemotiveerde, dwingende redenen van urgentie zijn in verband met de ernstige tekortkoming, stelt de Commissie uiterlijk zes weken na het einde van de evaluatieactiviteit het evaluatieverslag vast door middel van een uitvoeringshandeling overeenkomstig de in artikel 29, lid 4, bedoelde procedure.

4.In het licht van de bevindingen stelt het team aanbevelingen op voor corrigerende maatregelen om de in het ontwerp-evaluatieverslag vastgestelde ernstige tekortkoming te verhelpen.

De Commissie dient bij de Raad en het Europees Parlement een voorstel in om de desbetreffende aanbevelingen goed te keuren.

5.De Raad keurt de aanbevelingen binnen twee weken na ontvangst van het voorstel goed.

Hij doet de aanbevelingen toekomen aan het Europees Parlement en de nationale parlementen.

De Raad stelt termijnen vast voor de uitvoering van de aanbevelingen in verband met een ernstige tekortkoming en specificeert de frequentie waarmee de geëvalueerde lidstaat aan de Commissie en de Raad verslag dient uit te brengen over de uitvoering van zijn actieplan.

6.De geëvalueerde lidstaat dient zijn actieplan binnen een maand na de goedkeuring van de aanbevelingen in bij de Commissie en de Raad. De Commissie doet het actieplan aan het Europees Parlement toekomen.

De Commissie verstrekt de geëvalueerde lidstaten binnen twee weken na de indiening van het actieplan opmerkingen over de toereikendheid ervan. De Commissie doet de Raad en het Europees Parlement haar opmerkingen toekomen.

7.Om na te gaan welke vooruitgang is geboekt bij de uitvoering van de aanbevelingen in verband met de ernstige tekortkoming, organiseert de Commissie uiterlijk één jaar na de datum van de evaluatieactiviteit een nieuw bezoek.

De Commissie stelt door middel van een uitvoeringshandeling een verslag vast van het nieuwe bezoek, volgens de in artikel 29, lid 3, bedoelde onderzoeksprocedure. De Commissie dient het verslag van het nieuwe bezoek in bij de Raad.

8.De Raad brengt zijn standpunt over het verslag uit.

9.De Commissie stelt het Europees Parlement en de Raad in kennis van haar voornemen om het actieplan af te sluiten.

De Commissie verzoekt de Raad zijn standpunt over de voorgestelde afsluiting kenbaar te maken.

Bij haar besluit inzake de afsluiting van het actieplan houdt de Commissie rekening met dat standpunt.

10.Indien de ernstige tekortkoming wordt beschouwd als een ernstige bedreiging voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid in het gebied zonder controle aan de binnengrenzen, of als een ernstige en systematische schending van de grondrechten, stelt de Commissie, op eigen initiatief of op verzoek van het Europees Parlement of van een lidstaat, het Europees Parlement en de Raad daarvan onmiddellijk in kennis.

Artikel 24

Specifieke bepalingen voor eerste evaluaties

1.De in de leden 2 en 3 vastgestelde regels zijn van toepassing op eerste evaluaties.

2.Het overeenkomstig artikel 21, leden 2, 3 en 4, opgestelde evaluatieverslag bevat geen aanbevelingen. In het licht van de bevindingen stelt het team aanbevelingen op voor de corrigerende maatregelen die in het ontwerp-evaluatieverslag zijn vastgesteld. De termijnen van artikel 21, leden 1 en 6, zijn van toepassing.

De Commissie dient bij de Raad en het Europees Parlement een voorstel in om de desbetreffende aanbevelingen goed te keuren.

3.De Raad keurt de aanbevelingen binnen twee maanden na ontvangst van het voorstel goed.

Hij doet de aanbevelingen toekomen aan het Europees Parlement en de nationale parlementen.

De Raad kan termijnen vaststellen voor de uitvoering van specifieke aanbevelingen.

De Commissie organiseert een nieuw bezoek indien in het evaluatieverslag wordt geconcludeerd dat de geëvalueerde lidstaat niet voldeed aan de voorwaarden voor de toepassing van het Schengenacquis. De Commissie stelt door middel van een uitvoeringshandeling het verslag van het nieuwe bezoek vast, volgens de in artikel 29, lid 3, bedoelde onderzoeksprocedure. De Commissie dient het verslag van het nieuwe bezoek in bij de Raad.

4.De Commissie voert voorafgaand aan de afsluiting van het actieplan een controlebezoek uit.

De Commissie stelt het Europees Parlement en de Raad in kennis van de resultaten van het controlebezoek en van haar voornemen om het actieplan af te sluiten.

5.De Commissie verzoekt de Raad zijn standpunt over de voorgestelde afsluiting kenbaar te maken.

Bij haar besluit inzake de afsluiting van het actieplan houdt de Commissie rekening met dat standpunt.

Artikel 25

Specifieke bepaling voor thematische evaluaties

Artikel 24, leden 2 en 3, is van toepassing op thematische evaluaties.

Indien bij de thematische evaluatie een ernstige tekortkoming wordt vastgesteld, is artikel 23 van toepassing.

HOOFDSTUK V

SLOTBEPALINGEN

Artikel 26

Gevoelige informatie

1.De teams beschouwen alle informatie die zij bij het verrichten van hun taken verkrijgen als vertrouwelijk.

2.De rubriceringsstatus van de verslagen wordt bepaald overeenkomstig Besluit (EU, Euratom) 2015/444. Zij kunnen ook op naar behoren gemotiveerd verzoek van de geëvalueerde lidstaat worden gerubriceerd als “EU RESTRICTED/RESTREINT UE” .

3.De doorgifte en behandeling van gerubriceerde gegevens en documenten met het oog op de toepassing van deze verordening geschiedt in overeenstemming met de toepasselijke beveiligingsvoorschriften. Dergelijke regels vormen geen beletsel voor het beschikbaar stellen van informatie aan het Europees Parlement en de relevante organen en instanties van de Unie bedoeld in artikel 7.

Artikel 27

Voorwaarden voor de deelname van Ierland

1.Deskundigen uit Ierland nemen alleen deel aan de evaluatie van het deel van het Schengenacquis waaraan Ierland mag deelnemen.

2.De evaluaties hebben uitsluitend betrekking op de effectieve en efficiënte toepassing door Ierland van het deel van het Schengenacquis ten aanzien waarvan het is gemachtigd om deel te nemen.

3.Ierland neemt alleen deel aan de goedkeuring van de aanbevelingen van de Raad met betrekking tot het deel van het Schengenacquis ten aanzien waarvan het is gemachtigd deel te nemen.

Artikel 28

Verslag aan het Europees Parlement en de Raad

De Commissie dient bij het Europees Parlement en de Raad jaarlijks een uitvoerig verslag in over de op grond van deze verordening verrichte evaluaties. Het verslag wordt openbaar gemaakt; het bevat informatie over de in het voorgaande jaar verrichte evaluaties, en over de daaruit getrokken conclusies en de stand van zaken betreffende de corrigerende maatregelen die de lidstaten hebben genomen. De Commissie dient het verslag in bij de nationale parlementen. De Raad bespreekt het verslag en stelt conclusies vast.

Artikel 29

Comitéprocedure

1.De Commissie wordt bijgestaan door een comité. Dat comité is een comité in de zin van Verordening (EU) nr. 182/2011.

2.Wanneer naar dit lid wordt verwezen, is artikel 4 van Verordening (EU) nr. 182/2011 van toepassing.

3.Wanneer naar dit lid wordt verwezen, is artikel 5 van Verordening (EU) nr. 182/2011 van toepassing. Indien door het comité geen advies wordt uitgebracht, neemt de Commissie de ontwerpuitvoeringshandeling niet aan en is artikel 5, lid 4, derde alinea, van Verordening (EU) nr. 182/2011 van toepassing.

4.Wanneer naar dit lid wordt verwezen, is artikel 8 van Verordening (EU) nr. 182/2011, in samenhang met artikel 5 van die verordening, van toepassing.

Artikel 30

Evaluatie

De Commissie evalueert de toepassing van deze verordening en zij dient binnen zes maanden nadat alle verslagen van de evaluaties in het kader van het eerste overeenkomstig deze verordening vastgestelde meerjarige evaluatieprogramma zijn vastgesteld, een verslag in bij de Raad. De evaluatie betreft alle onderdelen van deze verordening, met inbegrip van het functioneren van de procedures voor het vaststellen van handelingen op grond van het mechanisme. De Commissie dient het verslag in bij het Europees Parlement.

Artikel 31

Overgangsbepalingen

1.Het eerste meerjarige evaluatieprogramma in het kader van deze verordening wordt uiterlijk op [1 november 2022] vastgesteld en gaat in op [1 januari 2023].

Dat programma houdt rekening met de evaluaties die reeds zijn uitgevoerd in het kader van het tweede meerjarenprogramma dat is vastgesteld op grond van Verordening (EU) nr. 1053/2013 en het wordt opgesteld als een voortzetting van dat programma.

2.De standaardvragenlijst die op grond van Verordening (EU) nr. 1053/2013 is vastgesteld, wordt gebruikt totdat de standaardvragenlijst bedoeld in artikel 14 van deze verordening is opgesteld.

Artikel 32

Intrekking

Verordening (EU) nr. 1053/2013 van de Raad wordt ingetrokken met ingang van [1 september 2022].

Verwijzingen naar de ingetrokken verordening gelden als verwijzingen naar de onderhavige verordening en worden gelezen volgens de concordantietabel in de bijlage.

Artikel 33

Inwerkingtreding en toepassing

Deze verordening treedt in werking op de twintigste dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie.

Zij is van toepassing met ingang van [1 september 2022].

Deze verordening is verbindend in al haar onderdelen en is rechtstreeks toepasselijk in de lidstaten overeenkomstig de Verdragen.

Gedaan te Brussel,

Voor de Raad

De voorzitter

FINANCIEEL MEMORANDUM

1.KADER VAN HET VOORSTEL/INITIATIEF

1.1.Benaming van het voorstel/initiatief

Voorstel voor een VERORDENING VAN DE RAAD betreffende de instelling en de werking van een evaluatiemechanisme voor de controle van en het toezicht op de toepassing van het Schengenacquis en tot intrekking van Verordening (EU) nr. 1053/2013 van 7 oktober 2013

1.2.Betrokken beleidsterrein(en)

Rubriek 4 – Migratie en grensbeheer

1.3.Titel 11 – Grensbeheer

Het voorstel/initiatief betreft:

◻ een nieuwe actie

◻ een nieuwe actie na een proefproject / voorbereidende actie 49

☑ de verlenging van een bestaande actie

◻ de samenvoeging of ombuiging van een of meer acties naar een andere/ een nieuwe actie

1.4.Doelstelling(en)

1.4.1.Algemene doelstelling(en)

Schengen wordt ondersteund door een aanzienlijk pakket maatregelen die de afwezigheid van controles aan de binnengrenzen compenseren en voor een hoge mate van veiligheid zorgen. Dit voorstel heeft als algemene doelstelling te waarborgen dat de lidstaten het geheel van wetgeving dat bekendstaat als het Schengenacquis, ten volle, correct en doeltreffend uitvoeren, zodat het Schengengebied naar behoren kan werken.

Het Schengenacquis bestaat uit de volgende drie pijlers:

1) maatregelen aan de buitengrenzen (buitengrensbeheer),

2) compenserende maatregelen (gemeenschappelijk visumbeleid, politiële samenwerking, terugkeerbeleid en het Schengeninformatiesysteem), alsmede voorschriften inzake de bescherming van persoonsgegevens en de grondrechten, en

3) een robuust toezichtmechanisme.

Dit initiatief heeft als algemene doelstelling het Schengenevaluatie- en toezichtmechanisme (derde pijler) te verbeteren. Dit voorstel beoogt het mechanisme doeltreffender te maken. Dat betekent dat het mechanisme flexibeler en sneller moet worden, zodat het tijdig en naar behoren kan worden aangepast aan de voortdurende veranderingen, zonder dat het nadien nog vaak hoeft te worden gewijzigd.

1.4.2.Specifieke doelstelling(en)

Overeenkomstig het werkprogramma van de Commissie voor 2021 maakt dit voorstel deel uit van de prioriteit betreffende de bevordering van onze Europese levenswijze, en met name beleidsdoelstelling 34 (“Schengenpakket”), punt b) (“Wijziging van de richtlijn tot vaststelling van het Schengenevaluatiemechanisme”).

Overeenkomstig artikel 22 van Verordening (EU) nr. 1053/2013 van de Raad evalueerde de Commissie de toepassing van deze verordening binnen zes maanden nadat alle evaluatieverslagen in het kader van het eerste meerjarige evaluatieprogramma (2015-2019) waren aangenomen. Deze evaluatie bestreek alle onderdelen van de verordening, met inbegrip van het functioneren van de procedures voor het vaststellen van handelingen op grond van het mechanisme. Op 25 november 2020 presenteerde de Commissie haar evaluatie in een verslag 50 en een begeleidend werkdocument van haar diensten 51 . Volgens de evaluatie heeft het mechanisme reeds tot concrete verbeteringen geleid wat de toepassing van het Schengenacquis door de lidstaten betreft. Er werden echter verscheidene tekortkomingen vastgesteld die dienen te worden verholpen:

1) de buitensporige lengte van het evaluatieproces (10-12 maanden) en de tijd die de lidstaten hebben om gevolg te geven aan de aanbevelingen (twee jaar);

2) het ontoereikende aantal deskundigen voor deelname aan de evaluaties (vijf lidstaten leveren een derde van alle deskundigen en voor specifieke beleidsterreinen bestaat een chronisch tekort aan deskundigen);

3) suboptimale benutting en efficiëntie van onaangekondigde bezoeken en van de andere evaluatie- en toezichtinstrumenten, met name thematische evaluaties;

4) trage follow-up en uitvoering van de actieplannen en het ontbreken van een alomvattende en consistente aanpak van het toezicht op de uitvoering;

5) afgezien van de evaluatie van de vereisten inzake gegevensbescherming, is de beoordeling van de eerbiediging van de grondrechten bij de toepassing van het Schengenacquis onvoldoende geïntegreerd in het mechanisme.

Volgens het verslag zou een aantal van deze tekortkomingen op operationeel niveau kunnen worden verholpen, maar zijn voor andere tekortkomingen wetswijzigingen nodig om de bestaande regels en procedures te verduidelijken en te versterken, zodat het mechanisme volledig op zijn doel is afgestemd.

Als vervolg op en overeenkomstig de conclusies van het eerste Schengenforum van 30 november 2020 heeft de Commissie een aantal keren technisch overleg met belanghebbenden gevoerd en de effectbeoordeling opgesteld die bij dit voorstel gaat.

Op basis van de resultaten van deze initiatieven en de conclusies van het Schengenverslag heeft de Commissie voor dit voorstel de volgende specifieke doelstellingen geformuleerd:

1. Specifieke doelstelling nr. 1: De strategische focus van het mechanisme versterken en zorgen voor een evenrediger en strategischer gebruik van de verschillende evaluatie- en toezichtinstrumenten Deze doelstelling zou moeten worden bereikt door het toepassingsgebied van de evaluaties te handhaven, maar wel flexibeler programmeringsregels vast te stellen en de evaluatiecyclus te verlengen, zodat het gemakkelijker wordt het mechanisme aan te passen aan nieuwe, voortdurend veranderende omstandigheden.

2. Specifieke doelstelling nr. 2: de procedures verkorten en versimpelen om het proces doeltreffender en efficiënter te maken en de onderlinge druk op te voeren, teneinde de buitensporige duur van de procedures en de daarmee gepaard gaande administratieve belasting te verminderen. De vernieuwing betreft een herziene besluitvormingsprocedure waardoor de Raad met name een rol speelt bij de gevallen die uit politiek oogpunt het meest relevant zijn, verbeterde regels inzake follow-up en aanzienlijke vereenvoudigingen (zo zullen evaluatieverslagen in de regel worden gederubriceerd, hoeven de lidstaten minder vaak verslag uit te brengen en komen er bepaalde bindende termijnen om het proces te bespoedigen).

3. Specifieke doelstelling nr. 3: de evaluatie van de eerbiediging van de grondrechten in het kader van het Schengenacquis versterken door gerichte maatregelen in te voeren om de bescherming van de grondrechten beter in het mechanisme te integreren en te stroomlijnen, zoals belanghebbenden al geruime tijd vragen.

4. Specifieke doelstelling nr. 4: zowel de deelname van deskundigen uit de lidstaten en de samenwerking met organen en instanties van de Unie optimaliseren, als synergieën met andere evaluatie- en toezichtmechanismen, met het oog op meer gerichte, strategische en op maat gesneden evaluaties. Dit is nodig om het tekort aan gekwalificeerde deskundigen voor evaluaties te verhelpen en te zorgen voor meer evenwicht wat betreft de aantallen deskundigen die de lidstaten beschikbaar stellen, beter gebruik te maken van de middelen die op nationaal en EU-niveau beschikbaar zijn en synergieën met andere instrumenten te versterken. Het voorstel houdt in dat de Commissie jaarlijks een vaste pool van deskundigen beheert, zorgt voor flexibiliteit wat de omvang van de teams betreft en maakt deelname aantrekkelijker. De voorgestelde wijzigingen maximaliseren de input en verbeteren de coördinatie met de instanties en organen van de Unie en andere mechanismen voor kwaliteitscontrole door betere risicoanalyse, strakkere coördinatie en versterkte deelname met nieuwe wettelijke verplichtingen.

1.4.3.Verwachte resulta(a)t(en) en gevolg(en)

Vermeld de gevolgen die het voorstel/initiatief zou moeten hebben voor de begunstigden/doelgroepen.

Om vrij verkeer – dat echt bij onze Europese levenswijze hoort – in stand te houden, moet de EU waarborgen dat de lidstaten het Schengenacquis correct en volledig toepassen.

De afgelopen jaren is het Schengengebied van vrij verkeer in diverse opzichten op de proef gesteld door onder meer de migratiecrisis, terroristische dreiging en de uitbraak van COVID-19. Deze nieuwe omstandigheden hebben duidelijk gemaakt dat de governancestructuur en de instrumenten die beschikbaar zijn om Schengen soepel te laten werken, moeten worden verbeterd. Om aan deze uitdagingen het hoofd te bieden heeft voorzitter van de Commissie Von der Leyen in haar toespraak over de Staat van de Unie 2020 52 een nieuwe Schengenstrategie aangekondigd die ten doel heeft de ruimte van vrij verkeer optimaal te laten werken. De Commissie heeft in het nieuwe migratie- en asielpact verklaard dat de strategie wetgevende en operationele initiatieven om Schengen sterker en veerkrachtiger te maken, zou combineren. De herziening van het mechanisme is zo’n wetgevend initiatief.

Volgens het werkprogramma van de Commissie voor 2021 53 moeten er nieuwe regels worden vastgesteld om de werking van het Schengengebied in stand te houden en te verbeteren. In het kader van de beleidsdoelstelling “Bevordering van onze Europese levenswijze” verbindt de Commissie zich er in dat werkprogramma toe met een Schengenpakket te komen (actie 34), dat onder meer voorziet in de wijziging van de richtlijn tot vaststelling van het Schengenevaluatiemechanisme (aan te nemen in het tweede kwartaal 2021).

Het huidige voorstel is een kernelement van de nieuwe Schengenstrategie van de Commissie. Het beoogt ervoor te zorgen dat de lidstaten de Schengenregels doeltreffend toepassen, hetgeen het wederzijdse vertrouwen zou versterken en zou bijdragen tot de goede werking van de ruimte van vrij verkeer.

1.4.4.Prestatie-indicatoren

Vermeld de indicatoren voor de monitoring van de voortgang en de beoordeling van de resultaten

Er is een niet-uitputtende lijst van kwalitatieve en kwantitatieve indicatoren ontwikkeld om toezicht te houden op de verwezenlijking van de voorgestelde veranderingen; hiervan zal gebruik worden gemaakt voor de evaluatie van de verordening.

Om de administratieve vereenvoudiging op verschillende gebieden te meten, worden de volgende indicatoren voorgesteld:

• het aantal wijzigingen van het evaluatieprogramma

• het aantal verzoeken om deskundigen aan te wijzen

• het aantal Commissievoorstellen voor aanbevelingen

• het aantal aanbevelingen van de Raad

• het aantal beoordelingen van actieplannen (mededelingen van de Commissie)

• het aantal voortgangsverslagen

Om het succes te meten van elke specifieke doelstelling waarmee een operationele doelstelling overeenkomt, zijn de volgende indicatoren ontwikkeld:

• het aantal onaangekondigde en thematische evaluaties (jaarlijks gemiddelde van hele cyclus) – specifieke doelstelling 1

• bespreking op ministerieel niveau van de bevindingen of de stand van zaken wat betreft de aanbevelingen – specifieke doelstelling 1

• gemiddelde duur van de evaluatieprocedure – specifieke doelstelling 2

• door middel van het Schengenevaluatiemechanisme vastgestelde tekortkomingen die aan het eind van het jaar nog niet zijn verholpen – specifieke doelstelling 2

• aantal waarnemers van het FRA bij Schengenevaluaties – specifieke doelstelling 3

• aantal deskundigen met opleiding inzake grondrechten – specifieke doelstelling 3

• gemiddelde aantal deskundigen dat vereist is per evaluatiebezoek – specifieke doelstelling 4

• verhouding aangewezen/vereiste deskundigen – specifieke doelstelling 4

• aantal risicoanalyses of andere verslagen – specifieke doelstelling 4

Daarnaast werkt de Commissie aan de ontwikkeling van een nieuw IT-instrument om het toezicht op de uitvoering van de actieplannen door de lidstaten te moderniseren. Dit systeem zal naar verwachting in 2021 operationeel worden.

1.5.Motivering van het voorstel/initiatief

1.5.1.Behoefte(n) waarin op korte of lange termijn moet worden voorzien, met een gedetailleerd tijdschema voor de uitrol van het initiatief

Het Schengenevaluatie- en toezichtmechanisme heeft als algemene doelstelling te controleren of het Schengenacquis correct wordt toegepast en zo nodig verbeteringen aan te bevelen en te waarborgen dat die worden uitgevoerd.

Het Schengengebied kan als ruimte van vrij verkeer zonder controles aan de binnengrenzen alleen in stand worden gehouden met behulp van een effectief en efficiënt mechanisme voor de evaluatie van de aan de buitengrenzen van de EU / uit te voeren maatregelen en de compenserende maatregelen die gericht zijn op het waarborgen van de vrijheid van verkeer en een hoog niveau van veiligheid en rechtvaardigheid in een ruimte zonder binnengrenscontroles.

Het Schengengebied is gebaseerd op het vertrouwen dat de lidstaten stellen in elkaars vermogen om volledig uitvoering te geven aan bepaalde maatregelen aan de buitengrenzen en aan compenserende maatregelen op hun grondgebied waardoor de binnengrenscontroles kunnen worden opgeheven. Het Schengenevaluatie- en toezichtmechanisme is in de jaren ‘90 ontstaan als een intergouvernementeel initiatief. De evaluaties werden destijds volledig door de lidstaten georganiseerd en de Commissie nam deel als waarnemer. Toen in 1999 het Verdrag van Amsterdam in werking trad, werd het Schengenacquis onderdeel van het kader van de Europese Unie. Daardoor werd het mogelijk om de rechtsgrondslag van het huidige mechanisme vast te stellen en de verantwoordelijkheid voor de coördinatie en de algehele organisatie aan de Commissie over te dragen.

Sinds de vaststelling van de verordening betreffende de instelling van een evaluatiemechanisme voor de controle van en het toezicht op de toepassing van het Schengenacquis 54 in 2013 is de EU met een nieuw reeks uitdagingen geconfronteerd. Zij heeft te maken gekregen met een ongekende en verstrekkende migratiecrisis, een reeks terroristische aanslagen en de COVID-19-pandemie, die nog voortduurt en de burgers belemmert in hun dagelijks leven. Deze uitdagingen hebben duidelijk gemaakt dat de huidige regels niet volstaan om Schengen te helpen het hoofd te bieden aan nieuwe problemen. Dit bracht de EU ertoe op het gebied van binnenlandse zaken een groot aantal initiatieven vast te stellen, waaronder wetgevende, om bij te dragen tot een doeltreffend optreden wanneer zich nieuwe opgaven aandienen.

Het Schengenevaluatie- en toezichtmechanisme is echter ongewijzigd gebleven en het vermogen van het mechanisme zich aan te passen aan recente wetgevende en beleidsontwikkelingen, is op de proef gesteld.

Overeenkomstig artikel 22 van Verordening (EU) nr. 1053/2012 van de Raad heeft de Commissie de werking van het Schengenevaluatie- en toezichtmechanisme aan een analyse onderworpen. Deze evaluatie 55 wees uit dat het mechanisme zijn aanzienlijke toegevoegde waarde al heeft bewezen en ertoe heeft bijgedragen dat de lidstaten het Schengenacquis beter ten uitvoer leggen. Ook werd bevestigd dat de lidstaten het Schengenacquis over het algemeen correct toepassen en dat ernstige tekortkomingen onmiddellijk zijn aangepakt. Ondanks deze vooruitgang werd in het verslag geconcludeerd dat er nog steeds sprake is van bepaalde tekortkomingen en van tal van uiteenlopende praktijken in de lidstaten. Deze zouden in de toekomst afbreuk kunnen doen aan de integriteit en werking van het Schengengebied.

Naar aanleiding van de aankondiging van een nieuwe Schengenstrategie door voorzitter Von der Leyen en de besprekingen op hoog politiek niveau op het eerste Schengenforum van 30 november 2020, heeft de Commissie een grondige effectbeoordeling verricht en uitgebreid met belanghebbenden overlegd. Hieruit bleek dat het mechanisme beslist positieve effecten en een aantoonbare meerwaarde heeft. Wel werd gesuggereerd dat, om het mechanisme effectiever en efficiënter te maken, het zodanig zou moeten worden herzien dat het zou zijn opgewassen tegen nieuwe uitdagingen en zich zou kunnen aanpassen aan nieuwe omstandigheden. Op grond van de ervaring die gedurende de eerste evaluatiecyclus van vijf jaar is opgedaan, is ook vastgesteld dat de praktische werking in een aantal procedurele opzichten voor verbetering vatbaar is.

Tegen die achtergrond komt de Commissie met het huidige voorstel. De voorgestelde verordening moet worden vastgesteld volgens een bijzondere wetgevingsprocedure overeenkomstig artikel 70 VWEU.

1.5.2.Toegevoegde waarde van de deelname van de Unie (die kan het resultaat zijn van verschillende factoren, bijvoorbeeld coördinatiewinst, rechtszekerheid, grotere doeltreffendheid of complementariteit). Voor de toepassing van dit punt wordt onder “toegevoegde waarde van de deelname van de Unie” verstaan de waarde die een optreden van de Unie oplevert bovenop de waarde die door een optreden van alleen de lidstaten zou zijn gecreëerd.

De toegevoegde waarde van de EU bij dit initiatief vloeit in de eerste plaats voort uit de gecoördineerde deelname van de lidstaten, rechtstreeks en via de Raad, die – vergeleken met evaluaties op het niveau van de lidstaten – een krachtige basis vormt voor het genereren van onderling vertrouwen tussen de lidstaten. Op EU-niveau gecoördineerde evaluaties maken het eenvoudiger om de uitvoeringspraktijken van de lidstaten te vergelijken en de gecombineerde effecten van de uitvoering in de verschillende lidstaten te beoordelen. Hierdoor kunnen tekortkomingen worden vastgesteld die uit asymmetrieën en verschillen bij de toepassing van het Schengenacquis voortvloeien en de integriteit van Schengen in gevaar zouden kunnen brengen. De onderlinge druk die van het mechanisme uitgaat, kan een extra stimulans vormen voor een correcte toepassing van het Schengenacquis. Het initiatief beperkt het risico dat de werking van het mechanisme een paar lidstaten onevenredig belast.

Het voorstel beoogt de focus van het mechanisme te verschuiven naar tekortkomingen die negatieve gevolgen kunnen hebben voor de goede werking van Schengen als geheel. Kwesties met een beperkte reikwijdte moeten op nationaal niveau worden behandeld.

De voorgestelde maatregelen gaan niet verder dan hetgeen nodig is om de algemene en de specifieke doelstellingen te verwezenlijken, met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel. Daartoe wordt de basis gelegd voor een betere coördinatie met evaluaties uit hoofde van nationale programma's voor kwaliteitscontrole.

1.5.3.Nuttige ervaring die bij soortgelijke activiteiten in het verleden is opgedaan

Dit voorstel bouwt voort op de lessen die zijn getrokken uit de uitvoering van Verordening (EU) nr. 1053/2013 van de Raad, die voorziet in een vijfjarige Schengenevaluatiecyclus. Na de eerste evaluatiecyclus (2014-2019) heeft de Commissie de geboekte vooruitgang en de vastgestelde tekortkomingen geïnventariseerd en de resultaten gepresenteerd in een Schengenverslag 56 . Bij het formuleren van het huidige voorstel heeft de Commissie rekening gehouden met de in dat verslag vervatte conclusies en aanbevelingen alsook met het standpunt van de belanghebbenden die na het eerste Schengenforum zijn geraadpleegd. Ook is rekening gehouden met de onlangs vastgestelde conclusies van de Raad 57 over de werking van het Schengenevaluatie- en toezichtmechanisme (Verordening (EU) nr. 1053/2013 van de Raad) van 19 april 2021, die bevestigen dat het mechanisme van cruciaal belang is voor de effectieve en efficiënte toepassing van het Schengenacquis en voor een hoog niveau van wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten op het gebied van vrij verkeer. Ook wordt de Commissie in die conclusies opgeroepen om initiatieven te presenteren om zowel de algehele efficiëntie van het mechanisme te verbeteren als de flexibiliteit ervan te waarborgen.

1.5.4.Verenigbaarheid met het meerjarig financieel kader en eventuele synergie met andere passende instrumenten

De Commissie presenteert dit voorstel als een wezenlijk element van de Schengenstrategie, die naast andere documenten ook een politieke mededeling over Schengen omvat. Het voorstel volgt op het nieuwe migratie- en asielpact van september 2020.

Dit voorstel vertegenwoordigt de derde pijler van de Schengengovernance; het heeft geen gevolgen voor de wetgeving die van belang is voor de eerste twee pijlers van Schengen (buitengrenzen en compenserende maatregelen), maar beoogt ertoe bij te dragen dat de lidstaten die beter uitvoeren.

De rol van de EU-organen en -instanties die betrokken zijn bij de uitvoering van het Schengenacquis, heeft de laatste jaren nog meer aan belang gewonnen. Daarom voorziet het voorstel in een zekere mate van evaluatie van en toezicht op de activiteiten van de betrokken organen en instanties van de Unie, voor zover hun personeel activiteiten uitoefent namens de lidstaten.

Het mechanisme moet een rechtskader bieden dat zowel robuust als flexibel is, zodat het berekend is op de voortdurende evolutie van de wetgeving inzake de werking van het Schengengebied. Aangezien zich met betrekking tot deze wetgeving recentelijk dynamische ontwikkelingen hebben voorgedaan die nog wel even zouden kunnen aanhouden, beoogt dit voorstel het mechanisme zodanig op te zetten dat het zich aan de toekomstige evolutie van het Schengenacquis kan aanpassen, zonder dat de regels inzake evaluatie en toezicht telkens hoeven te worden gewijzigd.

Sommige rechtshandelingen op de verschillende beleidsterreinen die onder het mechanisme vallen, bevatten hun eigen evaluatie- en toezichtinstrumenten. Het voorstel zorgt voor synergieën teneinde dubbel werk te voorkomen en optimaal gebruik te maken van instrumenten voor sectoraal toezicht.

De acties met financiële implicaties die van belang zijn voor dit voorstel, zijn geheel in overeenstemming met het meerjarig financieel kader. Daarbij gaat het onder meer om het financieren van de evaluatiebezoeken van de deskundigen van de lidstaten en de Commissie. De evaluatiebezoeken uit hoofde van Verordening (EU) nr. 1053/2013 zijn tot dusver gefinancierd in het kader van Unie-acties van ISF– Grenzen en visa. Wanneer de voorgestelde verordening in werking treedt, komen de evaluatiebezoeken die in het kader daarvan worden georganiseerd, in aanmerking voor financiering uit hoofde van de thematische faciliteit van het instrument voor grensbeheer en visa. Voorts zijn de lidstaten verplicht om middelen uit hun door het BMVI ondersteunde programma’s aan te wenden om uitvoering te geven aan de aanbevelingen voor het passend verhelpen van bij een Schengenevaluatie vastgestelde kwetsbaarheden of risico’s. Ten slotte verlengt het mechanisme de evaluatiecyclus van vijf naar zeven jaar, waardoor het mogelijk wordt om betere synergieën met het meerjarig financiële kader tot stand te brengen.

Er hoeft voor het voorstel niet meer financiering te worden uitgetrokken dan nodig was voor de evaluatiebezoeken in het kader van Verordening (EU) nr. 1053/2013 van de Raad. Om met dezelfde financiële middelen betere resultaten te boeken, worden nieuwe regels voorgesteld die de efficiëntie en de effectiviteit moeten verbeteren.

1.5.5.Beoordeling van de verschillende beschikbare financieringsopties, waaronder mogelijkheden voor herschikking

De hervorming heeft ten doel het mechanisme voor alle betrokken partijen (lidstaten, Commissie en relevante organen en instanties van de Unie) efficiënter te maken. Wat de middelen betreft, is het de onderliggende doelstelling om beter gebruik te maken van de bestaande personele en begrotingsmiddelen.

Het is van cruciaal belang om te verduidelijken dat het mechanisme geen kostbaar instrument is. De organisatie van de evaluatie- en toezichtbezoeken kost de Commissie tot ongeveer 2 miljoen EUR per jaar.

De voorgestelde nieuwe regels inzake de uitvoering van evaluatie- en toezichtbezoeken houden onder meer in dat de evaluatiecycli worden verlengd van vijf naar zeven jaar en dat de gemiddelde duur van de bezoeken en de gemiddelde omvang van de evaluatie- en toezichtteams wordt teruggebracht. Met deze veranderingen wordt beoogd de algehele kosten van de bezoeken te drukken.

Volgens een raming van de Commissie zullen de kosten van de onaangekondigde evaluaties (die door hun lengte en het aantal betrokken deskundigen het duurst zijn) ongeveer een derde lager uitvallen dan thans het geval is. Dit komt door het gecombineerde effect van kortere bezoeken, minder deskundigen (flexibele teamgrootte) en minder aangekondigde evaluaties (uitbreiding van de evaluatiecyclus). Ook moet er rekening mee worden gehouden dat het nieuwe mechanisme is opgezet voor de evaluatie van nieuwe ontwikkelingen van het Schengenacquis, dat de laatste jaren sterk is geëvolueerd. Het nieuwe mechanisme zal dus nog doeltreffender worden, doordat het de naleving van méér wettelijke verplichtingen van de lidstaten zal evalueren, tegen lagere kosten dan in het kader van het thans gebruikte mechanisme .

1.6.Duur en financiële gevolgen van het voorstel/initiatief

◻ beperkte geldigheidsduur

–◻ Voorstel/initiatief is van kracht vanaf [DD/MM]JJJJ tot en met [DD/MM]JJJJ

–◻ Financiële gevolgen vanaf YYYY tot en met YYYY voor vastleggingskredieten en vanaf YYYY tot en met YYYY voor betalingskredieten.

☑ onbeperkte geldigheidsduur

Uitvoering met een opstartperiode vanaf de inwerkingtreding, gevolgd door volledige uitvoering.

1.7.Beheersvorm(en) 58

☑ Direct beheer door de Commissie

–◻ door haar diensten, waaronder het personeel in de delegaties van de Unie;

–◻ door de uitvoerende agentschappen

◻ Gedeeld beheer met lidstaten

◻ Indirect beheer door begrotingsuitvoeringstaken te delegeren aan:

–◻ derde landen of de door hen aangewezen organen;

–◻ internationale organisaties en hun agentschappen (geef aan welke);

–◻ de EIB en het Europees Investeringsfonds;

–◻ de in de artikelen 70 en 71 van het Financieel Reglement bedoelde organen;

–◻ publiekrechtelijke organen;

–◻ privaatrechtelijke organen met een openbare dienstverleningstaak, voor zover zij voldoende financiële garanties bieden;

–◻ privaatrechtelijke organen van een lidstaat waaraan de uitvoering van een publiek-privaat partnerschap is toevertrouwd en die voldoende financiële garanties bieden;

–◻ personen aan wie de uitvoering van specifieke maatregelen op het gebied van het GBVB in het kader van titel V van het VEU is toevertrouwd en die worden genoemd in de betrokken basishandeling.

–Verstrek, indien meer dan een beheersvorm is aangekruist, extra informatie onder “Opmerkingen”.

Opmerkingen

De Commissie wordt verantwoordelijk voor het algemene beheer van de acties die financiële implicaties hebben en rechtstreeks verband houden met de operationele uitvoering van de verordening. Daarbij gaat het hoofdzakelijk om de financiering van de organisatorische uitgaven in verband met evaluatie- en toezichtbezoeken, zoals de reis- en verblijfkosten van deskundigen van de lidstaten en de Commissie (waaronder ook de deskundigen met de status van waarnemer).

Het uitgavenniveau zal naar verwachting niet veranderen ten opzichte van de middelen die worden ingezet voor evaluatie- en toezichtbezoeken krachtens Verordening (EU) nr. 1053/2013 van de Raad.

2.BEHEERSMAATREGELEN

2.1.Regels inzake het toezicht en de verslagen

Vermeld frequentie en voorwaarden.

De regels inzake toezicht en verslagen zijn vervat in de artikelen 28 en 30 van het voorstel.

De Commissie verbindt zich ertoe het Europees Parlement en de Raad jaarlijks een uitgebreid verslag te bezorgen over de in het voorgaande jaar verrichte evaluaties en over de daaruit getrokken conclusies en de stand van zaken betreffende de corrigerende maatregelen die de lidstaten hebben genomen. Dit verslag wordt ook toegezonden aan de nationale parlementen.

Het voorgestelde Schengenevaluatie- en toezichtmechanisme werkt op basis van evaluatiecycli van zeven jaar. Wanneer de eerste cyclus is afgesloten en er zes maanden zijn verstreken nadat alle evaluatieverslagen in het kader van die cyclus zijn vastgesteld, evalueert de Commissie de werking van de verordening.

In het kader van de effectbeoordeling en overeenkomstig de regels voor betere regelgeving is een niet-uitputtende lijst opgesteld van kwalitatieve en kwantitatieve indicatoren die voor de evaluatie van de verordening zullen worden gebruikt. Daarnaast werkt de Commissie aan de ontwikkeling van een nieuw IT-instrument om het toezicht op de uitvoering van de actieplannen door de lidstaten te moderniseren. Dit systeem zal naar verwachting in 2021 operationeel worden.

2.2.Beheers- en controlesyste(e)m(en)

2.2.1.Rechtvaardiging van de voorgestelde beheersvorm(en), uitvoeringsmechanisme(n) voor financiering, betalingsvoorwaarden en controlestrategie

Voortbouwend op de succesvolle ervaring met de uitvoering van het Schengenevaluatie- en toezichtmechanisme en de financiering daarvan in het kader van Unie-acties van ISF– Grenzen en visa in direct beheer, wil de Commissie de financieringsbeginselen ook toepassen met betrekking tot het nieuwe mechanisme. Overeenkomstig het nieuwe MFK zal het nieuwe mechanisme via direct beheer worden ondersteund door de thematische faciliteit van het instrument voor grensbeheer en visa.

2.2.2.Informatie over de geïdentificeerde risico’s en het (de) systeem (systemen) voor interne controle dat is (die zijn) opgezet om die risico’s te beperken

DG HOME heeft een op zijn specifieke kenmerken en situatie toegesneden internecontrolesysteem opgezet en beoordeelt regelmatig de uitvoering en algehele werking daarvan.

DG HOME heeft niet te kampen met aanzienlijke foutenrisico’s in zijn uitgavenprogramma’s. Dit blijkt uit het feit dat er in de opeenvolgende jaarverslagen van de Rekenkamer geen materiële bevindingen voorkomen.

Door middel van direct beheer ondersteunt de Commissie acties die bijdragen tot de verwezenlijking van de gemeenschappelijke beleidsdoelstellingen van de Europese Unie. Een van deze doelstellingen bestaat erin de correcte, tijdige en doeltreffende uitvoering van het Schengenacquis door de lidstaten te waarborgen door middel van het Schengenevaluatie- en toezichtmechanisme.

De financiering van het huidige mechanisme werd voor de periode 2014-2020 gedekt door Unie-acties van ISF – Grenzen en visa. Met ingang van 2021 moet het worden gedekt door de thematische faciliteit van het instrument voor grensbeheer en visa via direct beheer. Ook het toekomstige, herziene mechanisme zal via direct beheer worden gefinancierd in het kader van de nieuwe thematische faciliteit.

2.2.3.Raming en motivering van de kosteneffectiviteit van de controles (verhouding van de controlekosten tot de waarde van de desbetreffende financiële middelen) en evaluatie van het verwachte foutenrisico (bij betaling en bij afsluiting)

De Commissie streeft ernaar te voldoen aan de hoogste normen van financieel beheer. DG HOME heeft strenge controles en duidelijke verantwoordelijkheidsketens ingevoerd om te waarborgen dat middelen zijn gebruikt overeenkomstig de beginselen van goed financieel beheer, en dat de kosteneffectieve controles de nodige garanties bieden voor de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen. Om duidelijk te maken dat de Commissie optimaal gebruik van haar financiële middelen nastreeft, geldt een zeer laag foutenpercentage als een van haar strategische doelen. Daartoe heeft DG HOME maatregelen genomen om voor alle verrichtingen goed financieel beheer te waarborgen.

2.3.Maatregelen ter voorkoming van fraude en onregelmatigheden

Vermeld de bestaande en geplande preventie- en beschermingsmaatregelen, bijvoorbeeld in het kader van de fraudebestrijdingsstrategie.

DG HOME volgt een zelf ontwikkelde fraudebestrijdingsstrategie en baseert zich daarbij op de door OLAF aangereikte methodologie en de fraudebestrijdingsstrategie van de Commissie (CAFS). DG HOME zal trachten te waarborgen dat zijn interne controles inzake fraude volledig in overeenstemming zijn met de CAFS en dat zijn aanpak op het gebied van frauderisicobeheer erop gericht is frauderisico’s te onderkennen en er passend op te reageren.

In het jaarlijks activiteitenverslag 2019 van DG HOME werd geconcludeerd dat de processen inzake fraudepreventie en ‑opsporing naar tevredenheid functioneerden en derhalve bijdroegen tot de zekerheid ten aanzien van de verwezenlijking van de doelstellingen van de interne controle.

De fraudebestrijdingsstrategie van DG HOME wordt momenteel in overeenstemming gebracht met de bijgewerkte CAFS. Om de fraudecontroles effectiever en efficiënter te maken, worden zij beter toegesneden op de beleidsterreinen en activiteiten van het DG.

3.GERAAMDE FINANCIËLE GEVOLGEN VAN HET VOORSTEL/INITIATIEF

3.1.Rubriek(en) van het meerjarige financiële kader en betrokken begrotingsonderde(e)l(en) voor uitgaven

·Bestaande begrotingsonderdelen

In volgorde van de rubrieken van het meerjarig financieel kader en de begrotingsonderdelen.

Rubriek van het meerjarig financieel kader

Begrotingsonderdeel

Soort uitgave

Bijdrage

Aantal

GK/NGK 59

van EVA-landen 60

van kandidaat-lidstaten 61

van derde landen

in de zin van artikel 21, lid 2, onder b), van het Financieel Reglement

11 02 01 – Instrument voor grensbeheer en visa via direct beheer (BMVI)

NEE

Opmerking: er zij op gewezen dat de in het kader van het voorstel gevraagde kredieten worden gedekt door kredieten waarin reeds is voorzien in het financieel memorandum dat ten grondslag ligt aan de BMVI-verordening. In het kader van dit wetgevingsvoorstel worden geen extra financiële of personele middelen gevraagd.

3.2.Geraamde financiële gevolgen van het voorstel inzake kredieten

3.2.1.Samenvatting van de geraamde gevolgen voor de beleidskredieten

–◻ Voor het voorstel/initiatief zijn geen beleidskredieten nodig

–☑ Voor het voorstel/initiatief zijn beleidskredieten nodig, zoals hieronder nader wordt beschreven:

miljoen EUR (tot op drie decimalen)

Rubriek van het meerjarig financieel kader

Migratie en grensbeheer

DG: HOME			2021	2022	2023	2024	2025		2026		2027		TOTAAL
• Beleidskredieten
Begrotingsonderdeel 62 11 02 01 – Instrument voor grensbeheer en visa via direct beheer (BMVI)	Vastleggingen	(1a)			2,005	2,005	2,005		2,005		2,005		10,025
	Betalingen	(2a)			2,005	2,005	2,005		2,005		2,005		10,025
	Vastleggingen
	Betalingen
Uit het budget van specifieke programma's gefinancierde administratieve kredieten 63
n.v.t.		(3)
TOTAAL kredieten voor DG HOME	Vastleggingen	=1a+1b +3			2,005	2,005	2,005		2,005		2,005		10,025
	Betalingen	=2a+2b +3			2,005	2,005	2,005		2,005		2,005		10,025
• TOTAAL uit het budget van specifieke programma's gefinancierde administratieve kredieten		(6)
TOTAAL kredieten onder RUBRIEK 4 van het meerjarig financieel kader	Vastleggingen	=4+ 6			2,005	2,005	2,005	2,005		2,005		10,025
	Betalingen	=5+ 6			2,005	2,005	2,005	2,005		2,005		10,025

• TOTAAL beleidskredieten (alle beleidsrubrieken)

Vastleggingen

(4)

2,005

2,005

2,005

2,005

2,005

10,025

Betalingen

(5)

2,005

2,005

2,005

2,005

2,005

10,025

TOTAAL uit het budget van specifieke programma's gefinancierde administratieve kredieten (alle beleidsrubrieken)

(6)

TOTAAL kredieten
onder RUBRIEKEN 1 t/m 6
van het meerjarig financieel kader
(referentiebedrag)

Vastleggingen

=4+ 6

2,005

2,005

2,005

2,005

2,005

10,025

Betalingen

=5+ 6

2,005

2,005

2,005

2,005

2,005

10,025

Rubriek van het meerjarig financieel kader

“Administratieve uitgaven”

Dit deel moet worden ingevuld aan de hand van de “administratieve begrotingsgegevens”, die eerst moeten worden opgenomen in de bijlage bij het financieel memorandum (Bijlage V bij de interne voorschriften), te uploaden in DECIDE met het oog op overleg tussen de diensten.

miljoen EUR (tot op drie decimalen)

		2021	2022	2023	2024	2025	2026	2027	TOTAAL
DG: HOME
• Personele middelen		n.v.t.		2,488	2,488	2,488	2,488	2,488	12,440
• Overige administratieve uitgaven		n.v.t.
TOTAAL voor DG HOME	Kredieten	n.v.t.

TOTAAL kredieten
onder RUBRIEK 7
van het meerjarig financieel kader

(totaal vastleggingen = totaal betalingen)

n.v.t.

2,488

2,488

2,488

2,488

2,488

12,440

miljoen EUR (tot op drie decimalen)

TOTAAL kredieten onder RUBRIEKEN 1 t/m 7 van het meerjarig financieel kader	Vastleggingen			4,493	4,493	4,493	4,493	4,493	22,465
	Betalingen			4,493	4,493	4,493	4,493	4,493	22,465

3.2.2.Geraamde output, gefinancierd met operationele kredieten

Vastleggingskredieten, in miljoenen euro's (tot op drie decimalen)

Vermeld doelstellingen en outputs ⇩			2021		2022		2023			2024				2025				2026				2027			TOTAAL
	OUTPUTS
	Soort 64	Gem. kosten	Aantal	Kosten	Aantal	Kosten	Aantal	Kosten		Aantal	Kosten			Aantal	Kosten		Aantal		Kosten		Aantal		Kosten		Totaal aantal	Totale kosten
SPECIFIEKE DOELSTELLING nr. 1 65 – Lacunes in de bevindingen van de evaluatie vermijden en de strategische focus vergroten

- Output	Jaarlijkse bespreking op ministerieel niveau van de bevindingen of de stand van zaken wat betreft de aanbevelingen		1
- Output	Jaarlijkse verslaglegging over het mechanisme door de Commissie		1
Subtotaal voor specifieke doelstelling nr. 1
SPECIFIEKE DOELSTELLING nr. 2 – De taken en de verdeling van verantwoordelijkheden rationaliseren en processen en procedures vereenvoudigen
- Output	Gemiddelde lengte van evaluatieproces – vaststelling van evaluatieverslag binnen vier maanden na evaluatiebezoek		vier maanden
-Output	Aantal thematische evaluaties per jaar	0,142		-		-	1	0,142		1	0,142			1	0,142		1		0,142		1		0,142		5	0,710
-Output	Aantal deskundigen dat deelneemt aan aangekondigde bezoeken en nieuwe bezoeken	0,005				-	338	1,601		338	1,601			338	1,601		338		1,601		338		1,601		1 687,5	8,005
-Output	Vervolgprocedure – binnen twee maanden na de goedkeuring van het evaluatieverslag dienen de lidstaten een actieplan in om de aanbevelingen uit te voeren		twee maanden
Subtotaal voor specifieke doelstelling nr. 2									1,743				1,743			1,743				1,743				1,743			8,715
SPECIFIEKE DOELSTELLING nr. 3 – Versterking van de tenuitvoerlegging van de waarborgen voor de grondrechten in het kader van het Schengenacquis
- Output	Aantal risicoanalyses of andere verslagen per jaar	4
- Output	Aantal opleiding inzake grondrechten per jaar	1
Subtotaal voor specifieke doelstelling nr. 3
SPECIFIEKE DOELSTELLING nr. 4 – De deelname van de deskundigen van de lidstaten en de samenwerking met de instellingen, organen en instanties van de Unie optimaliseren
- Output	Verhouding aantal aangewezen/vereiste deskundigen	1 of meer
- Output	IT-instrument “Koel”	0,110					1	0,110		1	0,110			1	0,110		1		0,110		1		0,110		1	0,550
- Output	Aantal opleidingen, onder meer inzake grondrechten, per jaar	0,012		-		-	1	0,012		1	0,012			1	0,012		1		0,012		1		0,012		5	0,060
- Output	Visumopleiding	0,140		-		-	1	0,140		1	0,140			1	0,140		1		0,140		1		0,140		5	0.700

Subtotaal voor specifieke doelstelling nr. 4									0,262				0,262			0,262				0,262				0,262			1,310
TOTAAL									2,005			2,005				2,005				2,005				2,005			10,025

3.2.3.Samenvatting van de geraamde gevolgen voor de beleidskredieten

–◻ Voor het voorstel/initiatief zijn geen administratieve kredieten nodig

–☑ Voor het voorstel/initiatief zijn administratieve kredieten nodig, zoals hieronder nader wordt beschreven:

miljoen EUR (tot op drie decimalen)

2021 66

2022

2023

2024

2025

2026

2027

TOTAAL

RUBRIEK 7
van het meerjarig financieel kader

2,488

2,488

2,488

2,488

2,488

12,440

Personele middelen

Overige administratieve uitgaven

Subtotaal RUBRIEK 7
van het meerjarig financieel kader

2,488

2,488

2,488

2,488

2,488

12,440

Buiten RUBRIEK 7 67
van het meerjarig financieel kader

Personele middelen

Andere administratieve uitgaven

Subtotaal –
Buiten RUBRIEK 7
van het meerjarig financieel kader

TOTAAL

2,488

2,488

2,488

2,488

2,488

12,440

De benodigde kredieten voor personeel en andere administratieve uitgaven zullen worden gefinancierd uit de kredieten van het DG die reeds voor het beheer van deze actie zijn toegewezen en/of binnen het DG zijn herverdeeld, eventueel aangevuld met middelen die in het kader van de jaarlijkse toewijzingsprocedure met inachtneming van de budgettaire beperkingen aan het beherende DG kunnen worden toegewezen.

3.2.3.1.Geraamde personeelsbehoeften

–◻ Voor het voorstel/initiatief zijn geen personele middelen nodig.

–☑ Voor het voorstel/initiatief zijn personele middelen nodig, zoals hieronder nader wordt beschreven:

Raming in voltijdequivalenten

		2021	2022	2023	2024	2025	2026	2027
Posten opgenomen in de lijst van het aantal ambten (ambtenaren en tijdelijke functionarissen)
20 01 02 01 (zetel en vertegenwoordigingen van de Commissie)				14,7	14,7	14,7	14,7	14,7
20 01 02 03 (delegaties)
01 01 01 01 (onderzoek door derden)
01 01 01 11 (eigen onderzoek)
Ander begrotingsonderdeel (te vermelden)
•Extern personeel (in voltijdequivalenten: VTE) 68
20 02 01 (AC, END, INT van de “totale financiële middelen”)				3	3	3	3	3
20 02 03 (AC, AL, END, INT en JPD in de delegaties)
XX 01 xx yy zz 69	- zetel
	- delegaties
01 01 01 02 (AC, END, INT – onderzoek door derden)
01 01 01 12 (AC, END, INT – eigen onderzoek)
Ander begrotingsonderdeel (te vermelden)
TOTAAL				17,7	17,7	17,7	17,7	17,7

Voor de benodigde personele middelen zal een beroep worden gedaan op het personeel van het DG dat reeds voor het beheer van deze actie is toegewezen en/of binnen het DG is herverdeeld, eventueel aangevuld met middelen die in het kader van de jaarlijkse toewijzingsprocedure met inachtneming van de budgettaire beperkingen aan het beherende DG kunnen worden toegewezen.

Beschrijving van de uit te voeren taken:

Ambtenaren en tijdelijk personeel

AD-personeel: Vaststellen, uitvoeren en coördineren van de beleids-, wetgevende en operationele ontwikkelingen in verband met het Schengenevaluatiemechanisme, het beheer van de governance inzake de buitengrenzen en Schengen en de uitvoering van het Schengenacquis op de relevante beleidsterreinen

AST-personeel: Zorgen voor de operationele en administratieve ondersteuning en beheren van aangelegenheden en planning voor de Schengenevaluatie

SC-personeel: Voorzien in operationele en administratieve ondersteuning van de eenheid en bijstand verlenen aan het hoofd van de eenheid

Extern personeel

Vaststellen, uitvoeren en coördineren van de beleids-, wetgevende en operationele ontwikkelingen in verband met het Schengenevaluatiemechanisme, het beheer van de governance inzake de buitengrenzen en Schengen en de uitvoering van het Schengenacquis op de relevante beleidsterreinen

3.2.4.Verenigbaarheid met het huidige meerjarige financiële kader

Het voorstel/initiatief:

–☑ kan worden gefinancierd door middel van herschikking binnen de relevante rubriek van het meerjarig financieel kader (MFK).

Zet uiteen welke herprogrammering nodig is, onder vermelding van de betrokken begrotingsonderdelen en de desbetreffende bedragen. Voeg een Excel-tabel toe als het gaat om een aanzienlijke herprogrammering.

–◻ hiervoor moet een beroep worden gedaan op de niet-toegewezen marge in de desbetreffende rubriek van het MFK en/of op de speciale instrumenten zoals gedefinieerd in de MFK-verordening.

Zet uiteen wat nodig is, onder vermelding van de betrokken rubrieken en begrotingsonderdelen, de desbetreffende bedragen en de voorgestelde instrumenten.

–◻ hiervoor is een herziening van het MFK nodig.

Zet uiteen wat nodig is, onder vermelding van de betrokken rubrieken en begrotingsonderdelen en de desbetreffende bedragen.

3.2.5.Bijdragen van derden

Het voorstel/initiatief:

–☑ voorziet niet in medefinanciering door derden

–◻ voorziet in medefinanciering door derden, zoals hieronder wordt geraamd:

Kredieten in miljoen EUR (tot op drie decimalen)

	Jaar N 70	Jaar N+1	Jaar N+2	Jaar N+3	Vul zoveel jaren in als nodig om de duur van de gevolgen weer te geven (zie punt 1.6)	Totaal
Medefinancieringsbron
TOTAAL medegefinancierde kredieten

3.3.Geraamde gevolgen voor de ontvangsten

–☑ Het voorstel/initiatief heeft geen financiële gevolgen voor de ontvangsten.

–◻ Het voorstel/initiatief heeft de hieronder beschreven financiële gevolgen:

voor de eigen middelen

voor overige ontvangsten

(2)Geef aan of de ontvangsten worden toegewezen aan de begrotingsonderdelen voor uitgaven

miljoen EUR (tot op drie decimalen)

Begrotingsonderdeel voor ontvangsten:	Voor het lopende begrotingsjaar beschikbare kredieten	Gevolgen van het voorstel/initiatief 71
		Jaar N	Jaar N+1	Jaar N+2	Jaar N+3	Vul zoveel jaren in als nodig om de duur van de gevolgen weer te geven (zie punt 1.6)
Artikel ………….

Vermeld voor de toegewezen ontvangsten het (de) betrokken begrotingsonderde(e)l(en) voor uitgaven.

Andere opmerkingen (bijv. over de methode/formule voor de berekening van de gevolgen voor de ontvangsten of andere informatie).

(1) Naast lidstaten behoren ook IJsland, Noorwegen, Zwitserland en Liechtenstein (de zogenoemde “geassocieerde Schengenlanden”) tot het Schengengebied. Ierland maakt geen deel uit van het Schengengebied, maar past het Schengenacquis vanaf 1 januari 2021 gedeeltelijk toe. Bulgarije, Kroatië, Cyprus en Roemenië zijn door het Schengenacquis gebonden. Voor deze lidstaten zijn de controles aan de binnengrenzen evenwel nog niet opgeheven.

(2) Toespraak over de Staat van de Unie door voorzitter Von der Leyen tijdens de plenaire vergadering van het Europees Parlement op 16 september 2020.

(3) COM(2020) 609 final van 23.9.2020, blz. 15.

(4) Besluit van het Uitvoerend Comité van 16 september 1998 tot oprichting van de Permanente Schengenbeoordelings- en toepassingscommissie (SCH/Com-ex (98) 26 def.) (PB L 239 van 22.9.2000, blz. 138).

(5) Verordening (EU) nr. 1053/2013 van de Raad van 7 oktober 2013 betreffende de instelling van een evaluatiemechanisme voor de controle van en het toezicht op de toepassing van het Schengenacquis en houdende intrekking van het besluit van 16 september 1998 tot oprichting van de Permanente Schengenbeoordelings- en toepassingscommissie (PB L 295 van 6.11.2013, blz. 27).

(6) Verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over de werking van het Schengenevaluatie- en toezichtmechanisme ingevolge artikel 22 van Verordening (EU) nr. 1053/2013 van de Raad (2015-2019). COM(2020) 779 final.

(7) COM(2020) 327 final.

(8) Zoals vermeld in de vijfjaarlijkse evaluatie, heeft het mechanisme bij tien evaluaties op drie gebieden ernstige tekortkomingen vastgesteld: buitengrensbeheer (Griekenland, IJsland, Spanje en Zweden), gemeenschappelijk visumbeleid (Finland en Nederland), Schengeninformatiesysteem (België, Frankrijk, Spanje en VK).

(9) Verslag over het jaarverslag over de werking van het Schengengebied (2017/2256(INI)).

(10) Raadsdocument 13244/2019.

(11) Raadsdocument 7939/21.

(12) Het Europees Parlement en de ngo’s pleitten ervoor de evaluatieverslagen toegankelijker te maken.

(13) Met name met betrekking tot de toepassing van Verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees parlement, de Raad en de Commissie.

(14) PB L 295 van 14.11.2019, blz. 1.

(15) SWD(2021) 119 final.

(16) COM(2021) 277 final.

(17) Verordening (EU) 2017/2226 (PB L 327 van 9.12.2017, blz. 20).

(18) Verordening (EU) 2018/1240 (PB L 236 van 19.9.2018, blz. 1).

(19) Verordening (EU) 2019/817 (PB L 135 van 22.5.2019, blz. 27).

(20) COM(2020) 605 final van 24.7.2020.

(21) Verordening (EU) 2016/399 (PB L 77 van 23.3.2016, blz. 1).

(22) COM(2020) 796 final.

(23) COM(2020) 612 final. Zie artikel 7.

(24) Besluit 2008/615/JBZ van de Raad inzake de intensivering van de grensoverschrijdende samenwerking, in het bijzonder ter bestrijding van terrorisme en grensoverschrijdende criminaliteit en Beschikking 2008/616/JBZ van de Raad betreffende de uitvoering van Besluit 2008/615/JBZ.

(25) SWD(2021) 74 final van 14.4.2021.

(26) COM(2020) 605 final.

(27) In 2016 is berekend dat de volledige herinvoering van controles aan de binnengrenzen jaarlijks rechtstreeks naar schatting 5 tot 18 miljard EUR zou kosten (COM(2016) 120 final, blz. 3).

(28) PB L 295 van 6.11.2013, blz. 37.

(29) Zie de voetnoten 6 en 7.

(30) Zie met name bijlage 2 bij de effectbeoordeling.

(31) De samenvatting van de effectbeoordeling en het positieve advies van de Raad voor regelgevingstoetsing zijn beschikbaar op: https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/?lang=nl .

(32) COM(2020) 796 final van 9.12.2020.

(33) PB L 135 van 24.5.2016, blz. 53.

(34) PB C , , blz. .

(35) Verordening (EU) nr. 1053/2013 van de Raad van 7 oktober 2013 betreffende de instelling van een evaluatiemechanisme voor de controle van en het toezicht op de toepassing van het Schengenacquis en houdende intrekking van het besluit van 16 september 1998 tot oprichting van de Permanente Schengenbeoordelings- en toepassingscommissie (PB L 295 van 6.11.2013, blz. 27).

(36) PB L 55 van 28.2.2011, blz. 13 .

(37) Verordening (EU) 2016/399 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende een Uniecode voor de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) (PB L 77 van 23.3.2016, blz. 1).

(38) Besluit (EU, Euratom) 2015/444 van de Commissie van 13 maart 2015 betreffende de veiligheidsvoorschriften voor de bescherming van gerubriceerde EU-informatie (PB L 72 van 17.3.2015, blz. 53).

(39) Besluit 2009/937/EU van de Raad van 1 december 2009 houdende vaststelling van zijn reglement van orde (PB L 325 van 11.12.2009, blz. 35).

(40) Verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG (algemene verordening gegevensbescherming) (PB L 119 van 4.5.2016, blz. 1).

(41) Verordening (EU) 2018/1725 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2018 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de instellingen, organen en instanties van de Unie en betreffende het vrije verkeer van die gegevens, en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 45/2001 en Besluit nr. 1247/2002/EG (PB L 295 van 21.11.2018, blz. 39).

(42) Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 tot vaststelling van de algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren (PB L 55 van 28.2.2011, blz. 13).

(43) Besluit 2002/192/EG van de Raad van 28 februari 2002 betreffende het verzoek van Ierland deel te mogen nemen aan bepalingen van het Schengenacquis ( PB L 64 van 7.3.2002, blz. 20 ).

(44) Besluit 1999/437/EG van de Raad van 17 mei 1999 inzake bepaalde toepassingsbepalingen van de door de Raad van de Europese Unie, de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen gesloten overeenkomst inzake de wijze waarop deze twee staten worden betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis (PB L 176 van 10.7.1999, blz. 31).

(45) Besluit 2008/146/EG van de Raad van 28 januari 2008 betreffende de sluiting namens de Europese Gemeenschap van de Overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis (PB L 53 van 27.2.2008, blz. 1).

(46) Besluit 2011/350/EU van de Raad van 7 maart 2011 betreffende de sluiting namens de Europese Unie van het Protocol tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap, de Zwitserse Bondsstaat en het Vorstendom Liechtenstein betreffende de toetreding van het Vorstendom Liechtenstein tot de Overeenkomst tussen de Europese Unie, de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake de wijze waarop Zwitserland wordt betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis betreffende de afschaffing van controles aan de binnengrenzen en het verkeer van personen (PB L 160 van 18.6.2011, blz. 19).

(47) Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB L 348 van 24.12.2008, blz. 98).

(48) Verordening (EU) 2016/794 van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2016 betreffende het Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving (Europol) en tot vervanging en intrekking van de Besluiten 2009/371/JBZ, 2009/934/JBZ, 2009/935/JBZ, 2009/936/JBZ en 2009/968/JBZ van de Raad (PB L 135 van 24.5.2016, blz. 53).

(49) In de zin van artikel 58, lid 2, punt a) of b), van het Financieel Reglement.

(50) Verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over de werking van het Schengenevaluatie- en toezichtmechanisme ingevolge artikel 22 van Verordening (EU) nr. 1053/2013 van de Raad. COM(2020) 779 final.

(51) COM(2020) 327 final.

(52) https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/nl/SPEECH_20_1655 .

(53) COM(2020) 690 final.

(54) Verordening (EU) No 1053/2012 van de Raad.

(55) COM(2020) 779 final.

(56) COM(2020) 779 final.

(57) https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-7939-2021-INIT/nl/pdf

(58) Nadere gegevens over de beheersvormen en verwijzingen naar het Financieel Reglement zijn beschikbaar op BudgWeb: https://myintracomm.ec.europa.eu/budgweb/EN/man/budgmanag/Pages/budgmanag.aspx .

(59) GK = gesplitste kredieten / NGK = niet-gesplitste kredieten.

(60) EVA: Europese Vrijhandelsassociatie.

(61) Kandidaat-lidstaten en, in voorkomend geval, aspirant-kandidaten van de Westelijke Balkan.

(62) Volgens de officiële begrotingsnomenclatuur.

(63) Technische en/of administratieve bijstand en uitgaven ter ondersteuning van de uitvoering van programma’s en/of acties van de EU (vroegere “BA”-onderdelen), onderzoek door derden, eigen onderzoek.

(64) Outputs zijn de te verstrekken producten en diensten (bv. aantal gefinancierde studentenuitwisselingen, aantal km aangelegde wegen enz.).

(65) Zoals beschreven in punt 1.4.2. “Specifieke doelstelling(en)…”

(66) Het jaar N is het jaar waarin met de uitvoering van het voorstel/initiatief wordt begonnen. Vervang “N” door het verwachte eerste jaar van uitvoering (bijvoorbeeld: 2021). Hetzelfde voor de volgende jaren.

(67) Technische en/of administratieve bijstand en uitgaven ter ondersteuning van de uitvoering van programma’s en/of acties van de EU (vroegere “BA”-onderdelen), onderzoek door derden, eigen onderzoek.

(68) AC= Agent Contractuel (arbeidscontractant); AL= Agent Local (plaatselijk functionaris); END = Expert National Détaché (gedetacheerd nationaal deskundige); INT= Intérimaire (uitzendkracht); JPD = Junior Professionals in Delegations (jonge deskundige in delegaties).

(69) Subplafond voor extern personeel uit beleidskredieten (vroegere “BA”-onderdelen).

(70) Het jaar N is het jaar waarin met de uitvoering van het voorstel/initiatief wordt begonnen. Vervang “N” door het verwachte eerste jaar van uitvoering (bijvoorbeeld: 2021). Hetzelfde voor de volgende jaren.

(71) Voor traditionele eigen middelen (douanerechten en suikerheffingen) moeten nettobedragen worden vermeld, d.w.z. na aftrek van 20 % aan inningskosten.

Buiten RUBRIEK 7 67 van het meerjarig financieel kader
Personele middelen
Andere administratieve uitgaven
Subtotaal – Buiten RUBRIEK 7 van het meerjarig financieel kader

Deze verordening	Verordening (EU) nr. 1053/2013
Artikel 1	Artikel 1
Artikel 2	Artikel 2
Artikel 3	Artikel 3
Artikel 4	-
Artikel 5	-
Artikel 6	Artikel 4
Artikel 7	Artikel 8
Artikel 8	Artikel 7
Artikel 9	-
Artikel 10	-
Artikel 11	-
Artikel 12	Artikel 5
Artikel 13	Artikel 6
Artikel 14	Artikel 9
Artikel 15	Artikel 12
Artikel 16	Artikel 12
Artikel 17	-
Artikel 18	Artikelen 10 en 11
Artikel 19	Artikel 13
Artikel 20	-
Artikel 21	Artikelen 14 en 15
Artikel 22	Artikel 16
Artikel 23	-
Artikel 24	-
Artikel 25	-
Artikel 26	Artikel 17
Artikel 27	Artikel 18
-	Artikel 19
Artikel 28	Artikel 20
Artikel 29	Artikel 21
Artikel 30	Artikel 22
Artikel 31	Artikel 23
Artikel 32	Artikel 23
Artikel 33	Artikel 24