Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EU) nr. 575/2013 wat betreft vereisten inzake kredietrisico, risico van aanpassing van de kredietwaardering, operationeel risico, marktrisico en de output floor

(COM(2021) 664 final — 2021/0342 (COD))

(2022/C 290/07)

Rapporteur:

Bogdan PREDA

Raadplegingen	Europees Parlement, 17.1.2022 Raad van de Europese Unie, 20.1.2022
Rechtsgrondslag	Artikelen 114 en 304 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Bevoegde afdeling	Economische en Monetaire Unie, Economische en Sociale Samenhang
Goedkeuring door de afdeling	3.3.2022
Goedkeuring door de voltallige vergadering	23.3.2022
Zitting nr.	568
Stemuitslag (voor/tegen/onthoudingen)	154/0/1

1. Conclusies en aanbevelingen

1.1.

Het EESC pleit voor een solide, evenwichtig en toekomstgericht kapitaalbeleid met risicowegingen die gebaseerd zijn op werkelijke stabiliteitsrisico’s, waarbij ook rekening wordt gehouden met de noodzaak om het concurrentievermogen van de banken in de EU te versterken en om meer financiering beschikbaar te stellen voor duurzame groei. Het EESC roept de Commissie dan ook op verder na te gaan in hoeverre de voorstellen beantwoorden aan bovengenoemde uitdagingen.

1.2.

Het EESC is ingenomen met de implementatie van de resterende elementen van de internationale standaarden die door het Bazels Comité voor bankentoezicht zijn overeengekomen (“Bazel III-standaarden”) (1), uit het oogpunt van zowel timing als inhoud, aangezien deze zijn bedoeld om de stabiliteit van de financiële markt in de EU te vergroten en dus de Europese burgers niet bloot te stellen aan grotere risico’s op de financiële markten.

1.3.

Het EESC benadrukt dat stabiliteit op de financiële markten een cruciale voorwaarde is voor algehele economische stabiliteit, terwijl een gedegen regulering van en toezicht op de banksector van wezenlijk belang zijn om de dreiging van turbulentie en crisis te voorkomen. De prudentiële kapitaalvereisten spelen een essentiële rol bij het bereiken van bovengenoemde voorwaarden, en het EESC roept de wetgevers op ervoor te zorgen dat in de voorstellen wordt gestreefd naar een adequaat evenwicht tussen twee complementaire doelstellingen, namelijk i) ervoor zorgen dat de banken in de EU veerkrachtiger worden, en ii) de financiële soliditeit en het concurrentievermogen in de sector waarborgen, mede vanuit het oogpunt van een evenwichtig kader voor kapitaalvereisten, ter ondersteuning van de rol van banken in de financiering van de reële economie.

1.4.

Het EESC roept de Commissie op om de daadwerkelijke impact van de voorstellen periodiek te beoordelen om na te gaan of de implementatie ervan bijdraagt tot de stabiliteit van de financiële markten en de veerkracht in de banksector, terwijl eveneens wordt gekeken naar het concurrentievermogen van de banken in de EU. Het EESC erkent ook dat gezonde en evenwichtige kapitaalratio’s bijdragen tot het concurrentievermogen.

1.5.

Het EESC heeft grote waardering voor de inspanningen van de Commissie om de economie van de EU om te vormen tot een groenere en veerkrachtigere economie, onder meer door middel van de herziening en permanente evaluatie van de huidige instrumenten die bedoeld zijn om duurzame financiering meer ingang te doen vinden. De financiële sector zou een essentiële rol kunnen spelen bij de totstandbrenging van een koolstofneutrale economie. Het EESC is dan ook ingenomen met de aanpak van de Commissie om meer nadruk te leggen op ecologische, sociale en governancerisico’s (ESG-risico’s) in het prudentiële kader (in lijn met internationale werkstromen, met name in Bazel III), onder meer door de risico’s op de financiële markten in verband met klimaatverandering beter mee te tellen.

1.6.

Het EESC is ook ingenomen met de werkzaamheden van de Europese Bankautoriteit (EBA) op het gebied van de openbaarmaking van ESG-risico’s (2), met als doel de milieurisico’s van banken en hun financieringsstrategie voor de transitie naar een koolstofneutrale economie goed te beoordelen. Het EESC roept de EBA ook op vaart te zetten achter haar onderzoek naar het kader voor de eerste pijler om vast te stellen of de unieke kenmerken van klimaatrisico’s daarin voldoende in aanmerking worden genomen. Macroprudentiële regelgeving, met inbegrip van op kapitaal gebaseerde regelgeving, kan een belangrijke rol spelen in het streven om klimaatgerelateerde risico’s voor de financiële markten beter mee te tellen. Het EESC roept de EBA bovendien op zich meer inspanningen te getroosten om de tekortkomingen in de huidige ESG-openbaarmakingen op EU-niveau aan te pakken, onder meer met betrekking tot activa die verband houden met fossiele brandstoffen en activa die onderhevig zijn aan chronische en acute klimaatveranderingsverschijnselen, teneinde een aanzienlijke verruiming van de duurzame-financieringsstrategieën van banken aan te moedigen.

2. Inleiding

2.1.

Het onderwerp van dit advies is het voorstel van de Europese Commissie voor een i) verordening tot wijziging van Verordening (EU) nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad (3) wat betreft vereisten inzake kredietrisico, risico van aanpassing van de kredietwaardering, operationeel risico, marktrisico en de output floor (VKV-voorstel), en ii) een richtlijn tot wijziging van Richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad (4) wat betreft toezichtsbevoegdheden, sancties, bijkantoren uit derde landen en ecologische, sociale en governancerisico’s, en tot wijziging van Richtlijn 2014/59/EU van het Europees Parlement en de Raad (RKV-voorstel).

2.2.

Zoals in de memorie van toelichting wordt uiteengezet, worden de twee normatieve handelingen gerechtvaardigd door de noodzaak de Bazel III-standaarden te implementeren, terwijl ook aandacht wordt besteed aan verscheidene aangelegenheden die van belang zijn voor de financiële stabiliteit en een stabiele financiering van de economie in de context van het herstel na de COVID-19-crisis. Het gaat daarbij onder meer om versterking van het raamwerk voor risicogebaseerd kapitaal, grotere aandacht voor ESG-risico’s in het prudentiële kader en verdere harmonisatie van de toezichtbevoegdheden en -instrumenten.

3. Algemene opmerkingen

3.1.

Het EESC benadrukt dat stabiliteit op de financiële markten een cruciale voorwaarde is voor algehele economische stabiliteit en daarom in het algemeen belang is. Een gedegen regulering van en toezicht op de banksector zijn van essentieel belang om de dreiging van turbulentie en crises te voorkomen, terwijl prudentiële kapitaalvereisten essentieel zijn om te voorkomen dat overheidsmiddelen worden gebruikt voor het redden van banken die in moeilijkheden verkeren.

3.2.

Een accurate maar eerlijke toepassing van de Bazel III-standaarden is even belangrijk voor Europese bedrijven en banen als voor het verbeteren van de toegang tot woningbezit en het aanwakkeren van de exportgerichte economieën van de EU, waar zoveel bedrijven voor hun groei en zo veel burgers voor hun baan van afhankelijk zijn. Deze internationale standaarden worden daarnaast ten uitvoer gelegd in het bankenmodel van de EU, dat van zichzelf al meer risicomijdend is en minder afhankelijk van kapitaalmarkten dan het bankenmodel in andere rechtsgebieden.

3.3.

Het EESC is ingenomen met de voorstellen van de Commissie om de resterende elementen van de Bazel III-standaarden in te voeren, die bedoeld zijn om het risico van regelgevingsarbitrage te beperken en om vertrouwen en voorspelbaarheid te creëren voor beleggers en regelgevers. Het EESC erkent dat de EU regels nodig heeft om het hoofd te bieden aan de uitdagingen (nl. herstel, klimaat en digitale uitdagingen), specifieke kenmerken (bankkrediet is veruit het belangrijkste financieringskanaal voor de EU-economie) en ambities (kapitaalmarktenunie en Green Deal) van de Europese Unie. Daar staat tegenover dat de Europese burgers en belastingbetalers absoluut niet mogen worden blootgesteld aan toegenomen risico’s van een crisis op de financiële markten; er moet dus een goed evenwicht worden gevonden tussen de bovengenoemde uitdagingen enerzijds en de inhoud van de Bazel III-standaarden alsook de bijbehorende discretionaire bevoegdheden anderzijds. Het EESC roept de Commissie dan ook op om de specifieke kenmerken van Europese banken en de daarmee gepaard gaande impact op hen en op de EU-economie verder te evalueren, om ervoor te zorgen dat bij de wetgevingsvoorstellen een adequaat evenwicht wordt gevonden tussen de accurate tenuitvoerlegging van de Bazel III-standaarden, de uitoefening van de nationale discretionaire bevoegdheden waarin de Bazel III-standaarden voorzien, en de noodzaak om aanpassingen voor te stellen om op de specifieke kenmerken van zowel de EU-economie als de banken in de EU te kunnen inspelen.

3.4.

Het EESC merkt op dat de implementatie van deze voorstellen de stabiliteit van de financiële markten moet waarborgen, maar niet mag leiden tot een ongerechtvaardigde aanscherping van de kapitaalvereisten voor EU-banken die verder gaat dan hetgeen in de beoordeling van de Commissie wordt beoogd. Het EESC roept de Commissie dan ook op ervoor te zorgen dat de impact op de kapitaalvereisten, o.a. voor kleine al dan niet coöperatieve banken, niet te belastend zal zijn en derhalve niet ten koste zal gaan van hun concurrentievermogen, en er tegelijkertijd op toe te zien dat de stabiliteit van de financiële markten wordt gewaarborgd.

3.5.

Het EESC is zich er ook ten volle van bewust dat de bestaande kapitaalvereisten er op beslissende wijze toe hebben bijgedragen dat het bankwezen tijdens crises veerkrachtiger is geworden, zoals ook is gebleken in de context van de pandemie. Dankzij het huidige kapitalisatieniveau komen de Europese banken gezond uit deze pandemie en kunnen zij de Europese economie blijven financieren en ondersteunen om de grote economische schok van de COVID-19-pandemie te doorstaan. Het EESC wijst ook op de cruciale rol van de Europese Centrale Bank, die een zeer ondersteunend beleid heeft ingevoerd en daarmee heeft bijgedragen tot de veerkracht van banken tijdens de COVID-19-crisis.

3.6.

Het EESC dringt er dan ook bij de Commissie op aan ervoor te zorgen dat de huidige voorstellen de huidige regels versterken, met name in het kader van de kapitaalvereisten. Daarmee moeten het nemen van buitensporige risico’s, een sterke hefboomwerking en speculatieve gedragingen voorkomen blijven worden. Gezien de huidige economische en sociale context zijn er veel significante risico’s die nog naar behoren moeten worden aangepakt, zoals klimaatrisico’s en niet-renderende leningen. De kapitaalvereisten moeten hoog genoeg zijn om de dreiging van faillissement en turbulentie en crisis op de financiële markten te voorkomen, maar mogen niet excessief zijn. Tegelijkertijd erkent het EESC dat de banken in de EU een centrale rol spelen bij de financiering van de reële economie en de ondersteuning van de digitale en de duurzame transitie, hetgeen ook een indirect effect heeft op de werkgelegenheid en de levensstandaard. Regelgevingsvoorschriften met betrekking tot kapitaalvereisten moeten rekening houden met deze aspecten.

3.7.

Wat de ESG betreft, wijst het EESC erop dat de financiële markten de transitie naar een duurzamere en groenere economie kunnen en moeten ondersteunen en versterken, maar dat de banksector deze duurzame verandering niet alleen kan bewerkstelligen. Volgens de meest recente analyses door de Europese Rekenkamer verleent meer dan de helft van de EU-lidstaten nog steeds meer subsidies voor fossiele brandstoffen (5) dan voor hernieuwbare energie, terwijl “EU-steun voor investeringen beter moet worden afgestemd op de beginselen van duurzame financiering” (6). In dit verband dringt het EESC erop aan dat het industriebeleid en de desbetreffende rechtskaders van de EU en de lidstaten volledig in overeenstemming worden gebracht met i) het bevorderen van duurzame investeringsmogelijkheden om de allocatie van economische middelen in die richting te sturen, en ii) het afschaffen van subsidies voor fossiele brandstoffen en het verzoenen van klimaatdoelstellingen met sociale behoeften. Het EESC is dan ook ingenomen met de versterking van de ESG-gerelateerde bepalingen in de wetgevingsvoorstellen, maar roept de Commissie op om meer duidelijkheid te geven over de toepasselijkheid van de bepalingen inzake de bevoegdheden van toezichthouders om “de risico’s [te] verminderen die voortvloeien uit de ontoereikende afstemming van de instellingen op de relevante beleidsdoelstellingen van de Unie en bredere transitietrends met betrekking tot ecologische, sociale en governancefactoren”, zodat helder wordt hoe deze bevoegdheid uitgeoefend moet worden.

3.8.

Naast openbaarmaking en klimaatstresstests kan macroprudentieel beleid, met inbegrip van op kapitaal gebaseerde maatregelen, een rol spelen bij de inspanningen om ESG-gerelateerde risico’s van banken naar behoren mee te tellen en een verdeling van kredietstromen te faciliteren over sectoren die de transitie naar een koolstofneutrale economie kunnen ondersteunen. Het EESC beveelt dan ook aan dat de EBA en de ECB vaart zetten achter hun werkzaamheden:

i)	met betrekking tot de eerste pijler, om te bepalen in hoeverre het huidige regelgevingskader de ESG-risico’s adequaat in aanmerking neemt en welke maatregelen in dat verband eventueel noodzakelijk zijn;

ii)	met betrekking tot de correcte en tijdige kalibratie van stresstests voor ESG-risico’s.

3.9.

Het EESC is ingenomen met de mandaten die aan de Commissie zijn verleend om toezicht te houden op de tenuitvoerlegging van de standaarden in andere rechtsgebieden teneinde te zorgen voor consistentie met betrekking tot de timing en de impact op de relevante belanghebbenden, mede wat betreft de aanscherping van de kapitaalvereisten. Het EESC waarschuwt echter ook voor een neerwaartse spiraal van regelgevingsnormen en verdere vertraging bij de inwerkingtreding van normen, onder verwijzing naar de zwakkere tenuitvoerlegging van bepaalde regels in sommige rechtsgebieden. Deze kunnen ernstige mondiale stabiliteitsrisico’s met zich meebrengen.

4. Specifieke opmerkingen

4.1.

Het EESC is met name ingenomen met de volgende voorstellen in het Commissievoorstel, maar beveelt wel aan om enkele nadere technische verbeteringen te analyseren:

toepassing van de output floor op het hoogste consolidatieniveau met een risicogebaseerd herverdelingsmechanisme (om een toereikende kapitalisatie van dochterondernemingen in de EU te waarborgen) voor elke bankgroep, aangezien daarmee niet alleen de internationale consistentie zou worden gewaarborgd, maar ook de negatieve effecten die de toepassing op het niveau van de entiteit zou hebben, zouden worden voorkomen;

ii)

de specifieke verbeteringen met betrekking tot de output floor bij gespecialiseerde kredietverlening (artikel 495 ter) worden op prijs gesteld, maar moeten verder worden geëvalueerd met het oog op een grotere consistentie wat betreft de input floors, rekening houdend met de specifieke kenmerken van de subcategorieën bij gespecialiseerde kredietverlening, terwijl de in het kader van de standaardbenadering vastgestelde vloeren voor parameters niet overeenstemmen met de werkelijke risico’s of de robuustheid van deze soorten financiering niet weerspiegelen;

iii)

behoud van de kmo- en infrastructuurondersteuningsfactoren en van de vrijstellingen inzake aanpassingen van de kredietwaardering (artikel 501/501 bis) wordt ten zeerste op prijs gesteld. Voor banken zijn dat immers wezenlijke instrumenten om belangrijke segmenten van de Europese economie te blijven ondersteunen, met name in de context van het herstel na COVID-19. Het EESC roept de Commissie echter op na te gaan of het mogelijk is de criteria voor infrastructuurondersteuningsfactoren verder te verduidelijken en te vereenvoudigen om de financiering van infrastructuur te stimuleren, waarbij ook de daaraan verbonden risico’s in aanmerking worden genomen en de financiële stabiliteit wordt gewaarborgd;

iv)

de stroomlijning van de doorkijkbenadering bij de behandeling van beleggingsfondsen (icb’s) is in beginsel goed opgezet, maar het EESC is wel van mening dat een verdere correlatie van de daarmee samenhangende governanceregels en beperkingen noodzakelijk is (bijv. afhankelijkheid van door derden verstrekte gegevens bij de berekening van het eigenvermogensvereiste voor marktrisico ten aanzien van icb’s);

behoud van de risicoweging van 100 % voor langlopende strategische aandelenbelangen in financiële en niet-financiële vennootschappen is noodzakelijk; het EESC is echter van mening dat deze op billijke wijze moet worden toegepast op alle banken, ongeacht of zij onder een standaardbenadering of internemodellenbenadering vallen;

vi)

de prikkels voor banken om middelen over te hevelen naar een koolstofneutrale economie en de betrokkenheid van klanten zijn essentieel voor de financiering van de groene transitie. Om een dergelijke noodzakelijke verschuiving te versnellen en kracht bij te zetten, acht het EESC het van essentieel belang dat de EU en de lidstaten een ingrijpende wijziging doorvoeren in de positieve en negatieve prikkels voor de onderliggende economie, zoals omgezet in het industriebeleid en in de desbetreffende rechtskaders. Het EESC verzoekt de Commissie om de ESG-gerelateerde bepalingen in de VKV- en RKV-voorstellen in het licht van het bovenstaande verder te evalueren.

4.2.

Daarnaast stelt het EESC voor een aantal kwesties in het kader van de voorstellen te heroverwegen. Het benadrukt in dat verband dat het algemene belang om de stabiliteit van de financiële markten te waarborgen een topprioriteit is waarbij voor een adequaat evenwicht met andere beleidsdoelstellingen moet worden gezorgd, terwijl absoluut moet worden voorkomen dat de financiële stabiliteit in gevaar wordt gebracht. De goedkeuring van de Bazel III-standaarden binnen de EU mag geen afbreuk doen aan de doelstelling om de stabiliteit van de financiële markten te vergroten om beter voorbereid te zijn op toekomstige economische turbulentie en crises. Bovendien moeten de voorgestelde maatregelen er te allen tijde zorg voor dragen dat de kapitalisatie van banken verder wordt versterkt, terwijl ook hun concurrentievermogen wordt gewaarborgd:

schrappen van de voorwaarde dat gebruik gemaakt moet gaan worden van ratings in het kader van de overgangsoplossing om de impact van de output floor op ondernemingen zonder rating te beperken (artikel 465, lid 3). De dekking van externe ratings voor de EU-markt is namelijk laag en conform de richtlijn inzake kredietbeoordelingsbureaus moet worden voorkomen dat te veel wordt vertrouwd op externe ratings;

ii)

wat de overgangsregeling voor woninghypotheken voor de outputfloor betreft, roept het EESC de Commissie op om na te gaan of het mogelijk is deze vanuit verschillende invalshoeken (loan-to-value, asymmetrie tussen risicomethodes, risicogevoeligheid) te herzien om onbedoelde gevolgen voor de toegang tot woninghypotheken te voorkomen. Bij iedere herziening op dit vlak dient echter rekening gehouden te worden met de noodzaak om vastgoedzeepbellen te allen tijde te voorkomen;

iii)	verdere herziening van de bepalingen betreffende de elementaire interneratingbenadering (IRB) waarmee het mogelijk wordt om reële looptijden in plaats van vaste looptijden te gebruiken om het ingebouwde reële risico weer te geven;

iv)

behoud van de omrekeningsfactoren (CCF’s) op 20 % voor transactiegerelateerde voorwaardelijke posten (bijv. uitvoeringsgaranties, inschrijvingsgaranties, garanties), vanwege de sleutelrol ervan in de EU-economie, ter wille van de consistentie met de reële wanbetalingsgegevens van de relevante markt;

de kapitaalmarktgerelateerde bepalingen moeten verder worden geëvalueerd teneinde het risico van een onevenredige impact op de afdekkings-, liquiditeits- en financieringskosten voor overheden en ondernemingen te vermijden, en derhalve het vermogen van zakelijke en investeringsbanken in de EU om op de EU- en internationale markten te concurreren, te helpen versterken;

vi)	wijziging van de berekening van de reële bijdragen van minderheidsbelangen in het geconsolideerde kapitaal, die momenteel indruist tegen de doelstellingen van de kapitaalmarktenunie doordat het minder aantrekkelijk wordt om ondernemingen naar de beurs te brengen.

4.3.

Het EESC benadrukt dat de klimaatverandering risico’s met zich meebrengt die nu al gevolgen hebben voor banken en die ingrijpende consequenties kunnen hebben voor de financiële stabiliteit van banken als ze niet naar behoren op zowel regelgevingsniveau als op het niveau van het bankwezen worden aangepakt. In dit verband heeft het EESC waardering voor het werk dat het Bazels Comité en de Europese autoriteiten verrichten op het gebied van klimaatgerelateerde financiële risico’s, waarbij mogelijke hiaten in het huidige kader worden opgespoord en mogelijke maatregelen worden overwogen om die hiaten aan te pakken. Bovendien roept het EESC de Commissie op ervoor te zorgen dat het beginsel van dubbele materialiteit volledig in acht wordt genomen bij de verdere ontwikkeling van het relevante kader voor de financiering van de transitie naar een groenere economie.

4.4.

Het EESC dringt er bij de Commissie op aan na te gaan of het evenredigheidsbeginsel kan worden toegepast op banken die qua omvang, rol en blootstelling aan systeemrisico’s klein zijn (volgens de definitie van een kleine en niet-complexe entiteit in de verordening inzake kapitaalvereisten), maar die toch aan strengere vereisten, waaronder openbaarmakings- en kapitaalvereisten, moeten voldoen omdat zij deel uitmaken van een “significante” bankgroep. Bij iedere beoordeling van het evenredigheidsbeginsel moet echter rekening worden gehouden met het feit dat kleinere banken die deel uitmaken van een significante bankgroep over meer middelen beschikken om de openbaarmakings- en kapitaalvereisten te hanteren.

Brussel, 23 maart 2022.

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Christa SCHWENG

(1) https://www.bis.org/bcbs/basel3.htm

Bazel III is een internationaal overeengekomen reeks maatregelen die door het Bazels Comité voor bankentoezicht zijn ontwikkeld als antwoord op de financiële crisis van 2007-2009. Met de maatregelen wordt beoogd de regulering van, het toezicht op en het risicobeheer van banken te versterken. Zoals alle standaarden van het Bazels Comité zijn de Bazel III-standaarden minimumvereisten die van toepassing zijn op internationaal actieve banken. De leden hebben zich ertoe verbonden de standaarden in hun rechtsgebied binnen het door het Comité vastgestelde tijdschema in te voeren en toe te passen.

(2) https://www.eba.europa.eu/regulation-and-policy/transparency-and-pillar-3

(3) Bekend als de verordening kapitaalvereisten.

(4) Bekend als de richtlijn kapitaalvereisten.

(5) https://www.eca.europa.eu/nl/Pages/DocItem.aspx?did=60760

(6) https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR21_22/SR_sustainable-finance_nl.pdf