Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de consolidering van het Uniemechanisme voor civiele bescherming om de EU beter in staat te stellen het hoofd te bieden aan extreme gebeurtenissen, ook buiten haar grondgebied

(Verkennend advies op verzoek van het Franse voorzitterschap)

(2022/C 290/05)

Rapporteur:	Christophe QUAREZ
Corapporteur:	Violeta JELIĆ

Raadpleging	Frans voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie, 21.9.2021
Rechtsgrondslag	Artikel 304 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Bevoegde afdeling	Externe betrekkingen
Goedkeuring door de afdeling	9.3.2022
Goedkeuring door de voltallige vergadering	24.3.2022
Zitting nr.	568
Stemuitslag (voor/tegen/onthoudingen)	211/0/2

1. Conclusies en aanbevelingen

1.1.

Het Uniemechanisme voor civiele bescherming (UCPM of “het mechanisme”) is niet langer voldoende in staat en breed genoeg om, wat betreft preventie, paraatheid, waarschuwing, planning en operationele capaciteiten, te reageren op rampen binnen en buiten het grondgebied van de Unie die verband houden met klimaatverandering en meervoudige risico’s.

1.2.

Het UCPM staat bekend om zijn activiteiten op het gebied van natuurrampen, maar moet zich ook bezighouden met de aanpak van andere risico’s zoals pandemieën, hulp aan mensen in oorlogsgebieden, grote industriële risico’s, grootschalige maritieme verontreiniging, de gevolgen van cyberaanvallen op elektriciteits- of drinkwatervoorzieningen en alle essentiële infrastructuur, en het beheer van humanitaire crises in verband met immigratie.

1.3.

Het verband tussen civiele bescherming (kortetermijnoperaties) en humanitaire hulp (langetermijnbeheer) moet beter worden aangepakt en gecoördineerd.

1.4.

Het EESC is van mening dat het optreden van de EU na een ramp buiten haar grondgebied nader omschreven en uitgewerkt moet worden.

1.5.

Het is zeer belangrijk de operationele samenwerking te ontwikkelen via harmonisatie van opleidingen, compatibiliteit van materiaal en uitrusting, en duidelijkheid en efficiëntie van commandostructuren.

1.6.

Overwogen zou moeten worden om een Europees agentschap voor civiele bescherming en humanitaire hulp op te richten als een praktisch mechanisme om acties inzake buitenlands beleid kracht bij te zetten.

1.7.

Ook is er vooruitgang nodig met betrekking tot het besluitvormingsproces inzake interventie buiten het grondgebied van de EU.

1.8.

Naar het oordeel van het EESC is de diplomatieke dimensie van de civiele bescherming in Europa onvoldoende ontwikkeld. Wat externe betrekkingen en de reactie van de EU op extreme gebeurtenissen betreft, acht het EESC het belangrijk om:

—

te focussen op grotere weerbaarheid waar het gaat om preventie-, paraatheids- en herstelprocedures, en met de VN samen te werken aan strategieën ter beperking van het risico op rampen en het nastreven van de prioritaire doelstelling “build back better” (betere wederopbouw) van het VN-actiekader van Sendai, teneinde de veerkracht binnen en buiten de EU te versterken als onderdeel van een duurzame aanpak die is afgestemd op de SDG’s;

—	kennisoverdracht, knowhow, de uitwisseling van ervaringen en gezamenlijke opleidingen en oefeningen wereldwijd te verbeteren, ook met betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld op lokaal niveau;

—	nadruk te leggen op de verbanden tussen civiele bescherming en humanitaire hulp bij rampen, vooral in afgelegen delen van de wereld;

—	cultureel bewustzijn op te nemen als essentieel onderdeel van training inzake civiele bescherming, zodat het werk van het UCPM (hulpverlening) op de plaats van de ramp waar ook ter wereld meer effect sorteert.

1.9.

Het EESC plaatst vraagtekens bij de afbakening van het geografische toepassingsgebied van het UCPM en de selectiecriteria van de deelnemende landen.

1.10.

Wat de internationale publieke opinie betreft, moet passende communicatie worden aangemoedigd om ervoor te zorgen dat het UCPM beter zijn werk kan doen.

1.11.

Het EESC is voorstander van het opzetten van gezamenlijke transnationale teams om de eerste respons bij rampen in goede banen te leiden, met eigen middelen, gezamenlijke opleidingen en standaardisering van middelen en uitrusting.

1.12.

Er zou goed aan worden gedaan een voorstel tot wetgevingswijziging in te dienen om toe te staan dat er in het kader van het mechanisme automatisch en onmiddellijk kan worden gereageerd in geval van een ramp binnen en buiten de EU zonder voorafgaand verzoek van het betrokken land, waarbij dit wel het recht behoudt om de desbetreffende hulp te weigeren. Dit middel in de vorm van een taskforce kan helpen om de externe dimensie van de EU-betrekkingen via civiele bescherming te versterken.

1.13.

Het EESC pleit voor versterking van het vrijwilligerswerk op het gebied van civiele bescherming en beveelt aan om normen voor vrijwilligersprogramma’s op te stellen met bepalingen die de mensen- en arbeidsrechten van vrijwilligers waarborgen, en om een gemeenschappelijk certificeringssysteem voor vrijwillige teams voor civiele bescherming op te zetten.

1.14.

Het EESC wijst op het ontbreken van een flexibel financieel instrument waarmee snel kan worden gereageerd en getroffen bevolkingsgroepen op verzoek rechtstreeks een schadeloosstelling kunnen krijgen.

1.15.

Het EESC is voorstander van intensivering van publieksvoorlichtingsacties over het werk van het UCPM via moderne communicatiemiddelen (bijv. sociale media), en een actieve rol van vrijwilligersorganisaties.

1.16.

De samenwerking tussen de Unie en de humanitaire organisaties en het maatschappelijk middenveld in het kader van haar operationele respons moet worden versterkt, zodat de hulp ter plaatse beter kan worden ingezet.

1.17.

Het EESC wijst erop dat verder moet worden nagegaan hoe de continuïteit van kleine en middelgrote ondernemingen na een ramp kan worden gewaarborgd.

1.18.

Het EESC raadt aan om de wetenschappelijke wereld nauwer bij het waarschuwings- en preventieproces van het UCPM te betrekken. Hiertoe is het zaak om gebruik te maken van het kennisnetwerk inzake Europese civiele bescherming en om het kenniscentrum voor rampenrisicobeheer te versterken.

2. Achtergrond

2.1.

Het Uniemechanisme voor civiele bescherming, dat centraal staat in de Europese samenwerking op het gebied van rampenrisicobeheer, biedt een netwerk van wederzijdse bijstand en solidariteit binnen en buiten de grenzen van de Europese Unie.

2.2.

Bij het mechanisme zijn 33 landen aangesloten, nl. 27 EU-lidstaten en 6 deelnemende staten: IJsland, Noorwegen, Servië, Noord-Macedonië, Montenegro en Turkije. Het wordt gebruikt bij preventie, planning en operationele respons en maakt gecoördineerde hulp bij rampen en humanitaire crisissituaties mogelijk. Elk land ter wereld dat met een grote ramp wordt geconfronteerd, kan om bijstand vragen via het Coördinatiecentrum voor respons in noodsituaties (ERCC), een EU-mechanisme dat ook het buitenlands beleid dient.

2.3.

Het beleidskader van het UCPM, dat in 2019 al werd versterkt door de vorming van een reserve aan extra capaciteit en door het kennisnetwerk inzake Europese civiele bescherming, is verder kracht bijgezet door nieuwe wetgeving, die op 20 mei 2021 is gepubliceerd. Het herziene UCPM voorziet nu in een sector- en grensoverschrijdende aanpak van risico- en rampenbeheersing, gebaseerd op doelstellingen voor rampenbestendigheid, en planning op EU-niveau. Naar aanleiding van een voorstel van het Europees Parlement vallen nu ook zaken als klimaatverandering en biodiversiteit onder het UCPM.

2.4.

Door de grote natuurrampen van de afgelopen jaren (enorme branden in Zuid-Europa in 2017 en 2021, overstromingen in Midden- en Noord-Europa in 2014 en 2021, aardbevingen in Haïti in 2010 en 2021 enz.) en de toename van de frequentie en de intensiteit daarvan, komen bestaande responsmechanismen als het UCPM, dat tegelijkertijd ook met andere complexe crises wordt geconfronteerd (migratie, gezondheid, humanitaire crises), echter onder druk te staan. De recente gebeurtenissen in Oekraïne laten zien dat het mechanisme moet worden versterkt en dat er voor meer samenhang tussen civiele bescherming en humanitaire hulp moet worden gezorgd.

2.5.

Derhalve heeft Frankrijk het EESC verzocht om zich, wat de Europese respons op klimaatverandering betreft, te focussen op de volgende drie onderwerpen: i) vroegtijdige waarschuwing en publieksvoorlichting; ii) voorspellingen en planning, en iii) reactievermogen.

3. Algemene opmerkingen

3.1.

Vanuit operationeel oogpunt is het UCPM versterkt door verscheidene aanvullende instrumenten, zoals de rescEU-reserve van middelen, de Copernicus-satellietdienst (een satellietsysteem voor het in kaart brengen van risico’s), de Europese pool voor civiele bescherming (ECPP) en het kennisnetwerk op het gebied van Europese civiele bescherming.

3.2.

In het kader van rescEU, dat in 2019 werd opgericht, is een nieuwe aanvullende reserve van middelen (de rescEU-reserve) aangelegd. Die omvat een vloot van brandbestrijdingsvliegtuigen en -helikopters, reddingsmiddelen, medische evacuatievliegtuigen, medische urgentieteams, een voorraad medische uitrusting en veldhospitalen waarmee kan worden gereageerd op noodsituaties op gezondheidsgebied en chemische, biologische, radiologische en nucleaire incidenten. RescEU vult het UCPM aan bij missies zoals brandbestrijding, medische bijstand en onderzoek.

3.3.

Het Coördinatiecentrum voor respons in noodsituaties (ERCC) staat centraal in de werking van het UCPM. Het centraliseert en coördineert de verschillende hulp die door landen wordt gestuurd en is verantwoordelijk voor de snelle inzet van noodhulp in door een ramp getroffen gebieden.

3.4.

De landen maken via het gemeenschappelijk noodcommunicatie- en informatiesysteem (Cecis) bekend welke middelen zij aan het verzoekende land kunnen verstrekken. Met het platform kunnen onlineregisters worden bijgehouden. Daarin kan het ERCC de behoeften van de verzoekende landen preciseren en kunnen de hulpverlenende landen aangeven welke middelen zij ter beschikking willen stellen.

3.5.

Daarnaast kunnen de deelnemers nationale middelen voor respons in noodsituaties toewijzen aan de Europese pool voor civiele bescherming. Dankzij deze pool kunnen de responsactiviteiten op Europees en nationaal niveau beter gepland en gecoördineerd worden, zodat de EU sneller en betrouwbaarder kan reageren op rampen.

3.6.

Ter ondersteuning van de preventie- en paraatheidsactiviteiten heeft de EU ook werk gemaakt van meer financiële steun voor capaciteit die in de Europese pool voor civiele bescherming is geregistreerd. De financiële steun kan worden gebruikt om capaciteit aan te passen en te herstellen en om operationele kosten (binnen de EU) en vervoerskosten (buiten de EU) te dekken wanneer het UCPM word ingezet.

3.7.

Het mechanisme werd verscheidene malen in werking gesteld als onderdeel van het EU-kader voor crisisbeheersing tijdens de COVID-19-pandemie. De ervaring leert dat de EU beter voorbereid moet zijn om op grootschalige noodsituaties te reageren en dat het bestaande rechtskader voor gezondheids- en civiele bescherming moet worden versterkt.

3.8.

Wat de financiering betreft, ontvangt het mechanisme zowel bijdragen van de deelnemende landen als middelen uit de EU-meerjarenbegroting 2021-2027. De financiële middelen voor de uitvoering van het mechanisme voor de periode 2021-2027 bedragen 1 263 000 000 EUR. Voorts zullen er voor de uitvoering van het mechanisme in dezelfde periode ook externe bestemmingsontvangsten uit het EU-herstelinstrument ten bedrage van maximaal 2 056 480 000 EUR worden toegewezen.

3.9.

Het kennisnetwerk op het gebied van Europese civiele bescherming, een nieuw platform voor het delen van kennis, beste praktijken en lering die door deskundigen op het gebied van civiele bescherming en personeel voor het beheer van noodsituaties is getrokken, is een instrument waarmee de EU haar Europees rampenrisicobeheer wil verbeteren.

3.10.

Bedoeling van dit kennisnetwerk is om sterkere synergieën tussen professionals, beleidsmakers en wetenschappers te bevorderen via de pijlers capaciteitsopbouw en wetenschap, in het kader waarvan activiteiten geïnitieerd, gepland, ontworpen en uitgevoerd worden. De acties van het kennisnetwerk omvatten gezamenlijke oefeningen, bilaterale en multilaterale uitwisselingen, samenwerking en gezamenlijke projecten.

3.11.

Wat de civiele bescherming buiten het EU-kader betreft, is het belangrijk te wijzen op het Coördinatiecentrum voor de Euro-Atlantische Rampenbestrijding (EADRCC) van de NAVO, dat hoofdzakelijk bijstand verleent bij natuurrampen en door de mens veroorzaakte rampen, en op de VN-evaluatie en -coördinatie bij rampen (Undac), die bijstand verleent tijdens de eerste fase van een plotselinge noodsituatie.

3.12.

Binnen Europa heeft het platform van de Unie voor het Middellandse Zeegebied (UMZ), een multilateraal partnerschapsverband gericht op het vergroten van het potentieel voor regionale integratie en cohesie tussen de Euromediterrane landen, waaronder Turkije, zijn goedkeuring gehecht aan een actieplan betreffende voorbereidingen voor efficiënte wederzijdse bijstand in de Euromediterrane regio. Snel reageren is een van de voorgestelde acties. Belangrijk is onder meer om het optreden van openbare hulpdiensten te versterken via de inzet van vrijwilligers en om burgers meer te betrekken bij het redden van levens.

3.13.

In de periode 2007-2020 werd het UCPM 382 keer geactiveerd. In 2020 was dat 102 keer, d.w.z. 82 keer vaker dan in het jaar daarvoor. Van de 102 activeringen waren er 36 binnen de EU en 66 buiten de EU, en waren er 85 die verband hielden met COVID-19.

4. Specifieke opmerkingen

4.1.

Wat preventie, waarschuwingen, planning, voorspellingen en operationele capaciteit betreft, is het UCPM niet langer toereikend om te reageren op natuurrampen die verband houden met klimaatverandering.

4.2.

Maritieme verontreiniging, industriële risico’s en rampen die de elektriciteits- en drinkwatervoorziening treffen, moeten door het Uniemechanisme voor civiele bescherming beter worden aangepakt.

4.3.

De diplomatieke dimensie van de civiele bescherming in Europa is onvoldoende ontwikkeld ten aanzien van de directe buurlanden van de EU (met name de Balkan) en ten aanzien van Noord-Afrika en Afrikaanse landen, in aanvulling op het ontwikkelingsbeleid van de EU. Deze diplomatieke dimensie van het UCPM moet op verschillende manieren worden benut, door i) het pretoetredingsproces van landen die kandidaat zijn om toe te treden tot de EU kracht bij te zetten, met inachtneming van alle toetredingscriteria; ii) de invloed van China en Rusland in sommige landen en geografische gebieden (Afrika, Georgië, Oekraïne) te verminderen; iii) diplomatieke betrekkingen met bepaalde vijandige landen te faciliteren (bijv. hulp bij de bestrijding van bosbranden in Rusland of Turkije); iv) het ontwikkelingshulpbeleid van de Europese Unie te completeren, en v) contacten te leggen met landen die rechtstreeks onder Russische invloed staan, zoals Kazachstan, de energiepartner van Europa, en die groot zijn en grote risico’s lopen (op bijv. bosbranden).

4.4.

Het EESC plaatst vraagtekens bij de afbakening van het geografische toepassingsgebied van het UCPM en de selectiecriteria voor de lidstaten. Zo zouden bijvoorbeeld kandidaat-lidstaten, Zwitserland en Moldavië tot het UCPM moeten toetreden, zodat dit een echte continentale dimensie krijgt.

4.5.

Wanneer derde landen om bijstand verzoeken, moeten de voorwaarden en het besluitvormingsproces voor het starten van door de Europese Commissie gecoördineerde externe operaties worden verduidelijkt, met bijzondere aandacht voor transparantie.

4.6.

Het EESC beveelt ook aan om in elke permanente vertegenwoordiging van de EU een correspondent voor civiele bescherming aan te wijzen, zodat derde landen in geval van een ernstige ramp systematisch op de hoogte worden gebracht van mogelijke EU-bijstand en de nodige coördinatie met de civielebeschermingsdiensten van het land zelf wordt gewaarborgd.

4.7.

Het EESC wijst de Commissie op de grote verschillen die er momenteel tussen de verschillende structuren voor civiele bescherming bestaan. De organisatie van deze diensten moet worden geharmoniseerd, met name wat betreft de opleidingen voor personeel, procedures en uitrusting (zo lopen de diameters van straalpijpen voor brandbestrijding uiteen per land). Deze ongelijkheid kan worden weggewerkt door standaardmodules in elk EU-land te organiseren en te standaardiseren. Deze standaardmodules bestaan reeds, maar actief moet worden aangemoedigd dat er meer van komen en dat de standaardisering ervan wordt verbeterd. Zo kunnen bosbrandmodules in het ene land worden uitgerust met wegvoertuigen, en in het andere land met terreinvoertuigen.

4.8.

Voorts moet er nog nauwer worden samengewerkt tussen nationale civielebeschermingsautoriteiten, universiteiten en onderzoekers. Met de implementatie van het kennisnetwerk op het gebied van Europese civiele bescherming via de pijlers capaciteitsopbouw en wetenschap, en de versterking van het kenniscentrum voor rampenrisicobeheer, ontstaan er mogelijkheden en middelen om deze samenwerking te intensiveren.

4.9.

Waar het gaat om het vermogen om middelen daadwerkelijk in te zetten, is het ook van prioritair belang dat middelen snel kunnen worden vervoerd over afstanden van duizenden of zelfs tienduizenden kilometers. In noodsituaties moet vaak een beroep worden gedaan op luchtmachteenheden. Indien medewerkers via lijnvliegtuigen ter plaatse worden gebracht, zouden er geschikte transportvliegtuigen met een grote capaciteit nodig zijn om de uitrusting te vervoeren.

4.10.

De vervoerscapaciteit zou eventueel kunnen worden gewaarborgd door gebruik te maken van militaire, nationale of NAVO-vliegtuigen. Het gebruik daarvan vereist echter een geijkte procedure en planning, hetgeen niet verenigbaar is met noodsituaties. Een andere, passendere mogelijkheid zou kunnen zijn om een speciale vloot van grote Airbus A330-vliegtuigen in te zetten of om vliegtuigen ad hoc te huren bij gespecialiseerde bedrijven. Een luchteenheid van drie vliegtuigen lijkt aan de verwachtingen van deskundigen te voldoen. Deze eenheden zijn veelzijdig, en het is technisch mogelijk ze om te bouwen, bijvoorbeeld voor gebruik bij het droppen van brandvertragende middelen om bosbranden te bedwingen, en het vervoer van rollend materieel.

4.11.

De aanschaf en het beheer van deze vliegtuigen zou in het kader van rescEU kunnen worden bestudeerd.

4.12.

Waar het gaat om governance pleit het EESC voor de oprichting van een Europees agentschap voor civiele bescherming en humanitaire hulp. In de loop van de tijd worden dergelijke structuren vaak gevraagd om in actie te komen op dezelfde plaatsen, ten behoeve van dezelfde bevolkingsgroepen. Civiele bescherming vindt gewoonlijk gedurende korte tijd, dagen of weken, plaats, terwijl humanitaire hulp zich over maanden of langer kan uitstrekken.

Brussel, 24 maart 2022.

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Christa SCHWENG