Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een mechanisme voor koolstofcorrectie aan de grens

(COM(2021) 564 final — 2021/0214 (COD))

(2022/C 152/30)

Rapporteur:	Andrés BARCELÓ DELGADO
Corapporteur:	John COMER

Raadpleging	Europees Parlement, 13.9.2021 Raad, 21.9.2021
Rechtsgrondslag	Artikelen 192, lid 1, en 304 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Bevoegde afdeling	Landbouw, Plattelandsontwikkeling en Milieu
Goedkeuring door de afdeling	25.11.2021
Goedkeuring door de voltallige vergadering	8.12.2021
Zitting nr.	565
Stemuitslag (voor/tegen/onthoudingen)	179/3/7

1. Conclusies en aanbevelingen

1.1.

Het EESC is ingenomen met het voorstel van de Commissie om een mechanisme voor koolstofcorrectie aan de grens (Carbon Border Adjustment Mechanism — CBAM) in te stellen en zo de aandacht te vestigen op de klimaatambities van de EU en een gelijk speelveld binnen de eengemaakte markt tot stand te brengen.

1.2.

De effectbeoordeling zou moeten worden uitgebreid tot de exportactiviteiten van de sectoren die onder het toepassingsgebied van het CBAM vallen. De EU moet blijven streven naar de verwezenlijking van haar klimaatambitie, maar tegelijkertijd moet zij ervoor zorgen dat de Europese industrie op de eengemaakte markt kan concurreren en naar internationale markten kan exporteren, en zich aldus verzekerd weet van een gelijk speelveld.

1.3.

Het EESC dringt er bij de EU-wetgevers op aan om na te gaan hoe de export zo kan worden geregeld dat de EU-industrie concurrerend kan blijven op de internationale markten. Het EESC pleit voor een effectbeoordeling om na te gaan hoe de WTO-regels moeten worden geïnterpreteerd of aangepast om ervoor te zorgen dat zij de doelstellingen en efficiëntie van het CBAM ondersteunen en aldus bijdragen aan de wereldwijde preventie van industriële CO2-emissies.

1.4.

Veel belangrijke onderwerpen zullen verder moeten worden uitgewerkt door middel van gedelegeerde handelingen voor uitvoering. Gezien ook de vorige paragraaf is het vrijwel onmogelijk om te voorspellen welke gevolgen de uitvoering zal hebben voor elk van de productiesectoren. Door de twijfels over een aantal belangrijke onderdelen van de voorgestelde verordening kan deze pas gemakkelijker worden geëvalueerd als het wetgevingsproces wat verder gevorderd is. Onzekere randvoorwaarden moeten echter worden vermeden, met name bij de beoordeling van CO2 voor de import, om de proactieve en anticiperende maatregelen van Europese bedrijven ter bescherming van het klimaat niet te ondermijnen.

1.5.

Het EESC verzoekt de Europese wetgevers de inkomsten van het CBAM rechtstreeks te gebruiken ter ondersteuning van de industriële transitie van de getroffen sectoren. Sommige bedrijfstakken die kampen met oneerlijke klimaatconcurrentie hebben mogelijk, als blijk van waardering voor hun inspanningen, aanvullende steun nodig, aangezien de kans bestaat dat zij aan concurrentievermogen inboeten ten opzichte van sectoren die de klimaat- en milieuvoetafdruk niet internaliseren.

1.6.

Om het risico van ontwijking van het CBAM te voorkomen zou de Europese Unie minder ontwikkelde landen moeten helpen om hun technologische kunnen te verbeteren.

1.7.

Een degelijke controle van de werkelijke emissies die in ingevoerde producten zijn ingebed is van cruciaal belang voor een eerlijke toepassing van het CBAM. Het EESC beveelt de Commissie aan om specifieke eisen te stellen aan bevoegde controle-instanties.

1.8.

Europa heeft een sterke industrie nodig die in hoge mate concurrerend is en verantwoord omgaat met het klimaat.

1.9.

Parallel aan de wetgevingsprocedure zou de Commissie moeten onderzoeken welke gevolgen de uitvoering van het CBAM zou kunnen hebben in de hele waardeketen.

1.10.

Het CBAM zal naar verwachting een grote verandering in het wereldhandelssysteem teweegbrengen. De EU moet er uit alle macht voor zorgen dat het CBAM niet leidt tot een toename van de broeikasgasemissies in andere delen van de wereld, met als mogelijk gevolg meer wereldwijde emissies. Het CBAM mag op geen enkele wijze leiden tot de-industrialisering van de EU. De EU moet er wat haar klimaatambitie betreft terdege rekening mee houden dat de vermindering van de uitstoot van broeikasgassen nu eenmaal een mondiale aangelegenheid is.

1.11.

De politieke dimensie van het CBAM blijft onderbelicht. De definitieve besluiten met betrekking tot het CBAM zullen grotendeels voortvloeien uit besprekingen binnen de EU en onderhandelingen met handelspartners, die nodig zijn om overeenstemming te bereiken over resultaten en een handelsconflict te voorkomen.

1.12.

1.13.

Het CBAM zal zowel de klimaatambitie van de EU ondersteunen als de industrie in Europa ten goede komen. Tijdens en na de overgangsperiode moet rekening worden gehouden met evidente risico’s, zoals moeilijkheden bij de verificatie van verstrekte informatie over CO2-emissies uit derde landen en mogelijke omzeiling van de regels.

2. Samenvatting van het Commissievoorstel

2.1.

Op 14 juli heeft de Commissie het pakket “Fit for 55”: het EU-klimaatstreefdoel voor 2030 bereiken op weg naar klimaatneutraliteit gepubliceerd. (1) Dit bevat een voorstel voor het mechanisme voor koolstofcorrectie aan de grens (CBAM) (2), dat nauw samenhangt met de herziening van de richtlijn inzake het emissiehandelssysteem (ETS) (3). Het pakket zelf vloeit voort uit de mededeling over de Europese Green Deal (4), die op 15 december 2019 is gepresenteerd.

2.2.

Het voorstel voorziet in een “denkbeeldig ETS” voor de invoer van verschillende industriële producten en elektriciteit. De sectoren van de eerste fase zijn: cement, staal, meststoffen, aluminium en elektriciteit.

2.3.

Voor materialen met een intensievere verwerkende industrie omvat het voorstel al veel downstreamproducten. Er wordt echter gesproken van “samengestelde goederen”, wat tot een ruimer toepassingsgebied van het voorstel zou kunnen leiden.

2.4.

De administratieve lasten van het CBAM komen voor rekening van de Commissie, de lidstaten en de importeurs op de EU-markt.

2.5.

Het “denkbeeldige ETS” is een afspiegeling van het huidige ETS, met enkele belangrijke verschillen: emissiecertificaten zijn niet verhandelbaar en importeurs moeten die inleveren tegen de lopende CO2-prijs in de EU, op basis van de emissies die zijn ingebed in de producten die in de EU worden ingevoerd.

2.6.

In bijlage I bij het voorstel staat de lijst van sectoren en producten die onder het CBAM vallen. De Commissie zal het toepassingsgebied van het CBAM uitbreiden tot nieuwe producten als zij een ernstig risico op ontwijking vaststelt. Een voorstel van de Commissie om nieuwe sectoren of producten op te nemen zal het volledige wetgevingsproces doorlopen.

2.7.

Het voorgestelde systeem heeft alleen betrekking op directe emissies (toepassingsgebied 1) en niet op indirecte emissies door energieverbruik (elektriciteit of verwarming) (toepassingsgebied 2) of op indirecte emissies van producten in de stroomafwaartse waardeketen, maar het zou door het begrip “samengestelde goederen” wel gelden voor geringe emissies in de stroomopwaartse waardeketen (met uitzondering van vervoer of de bedrijfswaardeketen) (toepassingsgebied 3). Hoe dit in de praktijk zal werken wordt niet duidelijk uitgelegd in het voorstel en zal door de Commissie worden geregeld door middel van uitvoeringshandelingen.

2.8.

Het geografische toepassingsgebied beslaat alle derde landen buiten de douane-unie, met uitzondering van de landen die onder het huidige EU-ETS vallen of landen die eraan “gekoppeld” zijn. Het voorstel bevat specifieke maatregelen die bedoeld zijn om de in diverse derde landen geldende koolstofprijzen in aanmerking te nemen.

2.9.

Het CBAM verschilt in die zin van het ETS dat het vooral zal gelden voor producten (met specifieke codes van de gecombineerde nomenclatuur (GN)), terwijl het ETS meer van toepassing is op installaties.

2.10.

Het uiteindelijke doel van het CBAM is een geleidelijke vervanging van de huidige kosteloze toewijzing van emissierechten in de betrokken sectoren. Na de “overgangsperiode van drie jaar” zal de kosteloze toewijzing volgens het voorstel van de Commissie vanaf 2026 geleidelijk worden afgebouwd, met 10 procentpunten per jaar gedurende een periode van tien jaar. Het CBAM-voorstel gaat verder niet in op de voortgang van de geleidelijke afschaffing van de kosteloze toewijzing in de betrokken sectoren. In de herziening van de ETS-richtlijn gebeurt dat wel.

2.11.

Om dubbele bescherming te voorkomen zal in het CBAM rekening worden gehouden met de gratis toewijzing van emissierechten aan de EU-industrie. In haar uitvoeringshandelingen zal de Commissie bepalen hoe het CBAM-niveau voor elk product berekend moet worden.

2.12.

De regels voor het bepalen van in producten ingebedde emissies zijn algemeen van aard, met een specifieke en vereenvoudigde aanpak voor de ingevoerde elektriciteit.

2.13.

Volgens de Commissie is een driejarige overgangsfase nodig om de berekening van ingebedde emissies te verfijnen en te bepalen wie de geaccrediteerde verificateurs van die emissies moeten zijn. In 2025, vóór de tweede fase van het CBAM, moet het hele systeem worden doorgelicht.

2.14.

In principe zullen de nationale autoriteiten de inkomsten van het CBAM innen en naar de schatkist van de EU doorsluizen, na aftrek van de administratieve kosten voor het beheer van de procedures.

2.15.

Het voorstel voorziet in een administratieve proeffase van drie jaar (2023-2025) zonder economische gevolgen. Importeurs zullen een aantal rapportageprocedures moeten uitvoeren, maar hoeven geen ingebedde emissies te controleren, vooraf over een vergunning te beschikken of te betalen voor de certificaten voor de ingevoerde producten.

3. Algemene opmerkingen

3.1.

Onder aanvoering van DG TAXUD heeft de Commissie een goed voorstel afgeleverd, waarin er rekening mee wordt gehouden dat de EU haar klimaatambitie moet opvoeren en ook dat het risico op koolstoflekkage moet worden vermeden.

3.2.

In het voorstel ontbreken een aantal technische aspecten waarover de Commissie in de eerste fase (testperiode) een besluit zal nemen. Zowel de Raad als het Parlement heeft zich ertoe verbonden het CBAM in 2023 te lanceren, wat kort dag is.

3.3.

3.4.

Wat het importeren van elektriciteit betreft, is het niet duidelijk of de Commissie goed heeft nagedacht over de vraag welke gevolgen dit zal hebben voor de elektriciteitsprijs op de elektriciteitsmarkt van de EU, en over de vraag in hoeverre die invoer hogere kosten voor consumenten zou kunnen opleveren en het risico op koolstoflekkage in elektriciteitsintensieve sectoren zou kunnen vergroten. Er mag niet uit het oog worden verloren dat elektriciteitsverbruik niet wordt meegewogen bij de berekening van de koolstofvoetafdruk van ingevoerde producten (5).

3.5.

De Europese industrie is op de export gericht, en als zij zich ondanks de bescherming die het CBAM tot op zekere hoogte biedt tegen de import niet kan weren op de internationale markten, zal haar concurrentievermogen zeer te wensen overlaten en is Europa niet langer in staat om industriële investeringen aan te trekken.

3.6.

Een zeer snelle vervanging van de huidige maatregelen tegen CO2-lekkage door het CBAM zou tot grote onzekerheid kunnen leiden en de al eerder op basis van de onlangs herziene doelstellingen voor 2030 genomen besluiten voor langetermijninvesteringen weer op losse schroeven kunnen zetten. Een andere consequentie zou kunnen zijn dat de industrie minder goed in staat is om in koolstofarme technologieën te investeren en moeilijker toegang krijgt tot derde markten. Waar nodig zou daarom in eerste instantie moeten worden vastgehouden aan het huidige percentage van kosteloze emissierechten, zodat de onder het CBAM vallende bedrijfstakken de tijd hebben om koolstofefficiënter te worden. Omwille van de decarbonisatie kunnen de kosteloze emissierechten dan vervolgens, naargelang het geval, verder worden afgebouwd.

3.7.

De gevolgen voor het concurrentievermogen en de prijzen in de waardeketen zouden zorgvuldig moeten worden ingeschat om de impact binnen de perken te houden, met name in exportsectoren zoals de agrovoedingssector die zwaar afhankelijk zijn van producten uit sectoren die al onder het CBAM-voorstel vallen.

3.8.

De doelstellingen van het CBAM zijn alleen volledig te verwezenlijken als de eis om CO2 te vermijden in producten die in de EU worden ingevoerd wordt gecompenseerd door voordelen van klimaatvriendelijke productie voor exportproducten van Europese producenten. Het is mogelijk dat er op de eengemaakte markt een redelijk gelijk speelveld tussen ondernemingen uit derde landen en EU-bedrijven ontstaat, maar in het buitenland zal geen enkele EU-onderneming kunnen concurreren. EU-producenten zullen namelijk de volledige koolstofkosten moeten betalen, terwijl concurrenten uit derde landen niet of nauwelijks kosten zullen worden aangerekend.

3.9.

Het systeem zou de deur kunnen openzetten voor allerlei omzeilingsstrategieën, zoals bronverschuivingen, verificatiedetails, bedrijven met verschillende vestigingen in derde landen die valselijk beweren dat producten die zijn gemaakt in fabrieken met een hoge koolstofvoetafdruk afkomstig zijn uit fabrieken met een lage koolstofvoetafdruk, omleiding van grondstofstromen en omschrijving van goederen. Daardoor zou de verwezenlijking van de ambitieuzere klimaatdoelstellingen van de CBAM in het gedrang kunnen komen. In de loop van het wetgevingsproces moet het voorstel zorgvuldig worden verfijnd om schadelijke gedragingen te vermijden die het zeer moeilijk kunnen maken om de doelstelling van de wetgeving te verwezenlijken: voor een efficiënte wereldwijde beperking van de klimaatverandering, in plaats van lokale verminderingen door het uitbesteden van emissies, is het zaak dat goederen hun eigen klimaatvoetafdruk hebben, ongeacht waar ze vandaan komen.

4. Specifieke opmerkingen

4.1.

Het EESC heeft zeer actief onderzoek gedaan naar de mogelijkheden en beperkingen van een grenscorrectieregeling of een fiscaal alternatief en de belangrijke aspecten die daarbij moeten worden ontwikkeld om zowel bij producten uit de EU als bij producten uit derde landen koolstoflekkage te verminderen door de klimaatkosten en de klimaatinspanningen gelijk te trekken. Het EESC was de eerste EU-instelling die in deze mogelijkheden een aanvullende maatregel ter beperking van koolstoflekkage zag.

4.2.

De Commissie wil het CBAM uitbreiden tot de emissies van toepassingsgebied 2, (van elektriciteit of verwarming), die er nu nog niet onder vallen. De EU-wetgevers moeten er rekening mee houden dat de compensaties voor indirecte kosten van elektriciteit verre van uniform zijn, aangezien deze afhangen van besluiten van de lidstaten. In het ergste geval zou de industrie als gevolg van het CBAM minder gecompenseerd worden voor indirecte kosten dan volgens de EU-richtsnoeren is toegestaan.

4.3.

Het CBAM-voorstel geldt niet voor ferrolegeringen (GN 7202), maar het is niet duidelijk of de in ferrolegeringen ingebedde emissies in bepaalde producten (zoals roestvrij staal GN 7218) in aanmerking zullen worden genomen, aangezien veel aspecten wachten op secundaire regelgeving die betrekking zal hebben op technische en andere zeer belangrijke kwesties.

4.4.

Op EU-niveau is rechtszekerheid van het allergrootste belang en moet het CBAM-voorstel gedurende het gehele wetgevingsproces worden verfijnd om alle marktdeelnemers, zowel uit Europa als uit derde landen, zekerheid te bieden.

4.5.

Eveneens zou werk moeten worden gemaakt van een eerlijke “concurrentiepositie op klimaat- en milieugebied” van de Europese of niet-Europese efficiënte industrie op het internationale toneel. Daaronder vallen ook eerlijke arbeidsvoorwaarden als uitkomst van collectieve onderhandelingen tussen de sociale partners. Alleen klimaatvriendelijkheid met eerlijke arbeids- en sociale omstandigheden kan zorgen voor een sociaal wenselijk nieuw concurrentievermogen van de Europese industrie. Dat besef zal een eerlijke klimaatconcurrentie ten goede komen op de eengemaakte markt van de EU, en ook op de internationale markt.

4.6.

Of in de EU ingevoerde goederen aan het CBAM-vereisten voldoen, wordt bepaald aan de hand van documenten die buiten de EU worden afgegeven. Hierbij gaat het om de kwestie van extraterritorialiteit en de bevoegdheid van de EU om de geldigheid van dergelijke documenten vast te stellen. Door de tijd die nodig is voor een dergelijke beoordeling zouden bovendien goederen tot de EU-markt kunnen worden toegelaten die een grotere koolstofvoetafdruk hebben dan is aangegeven, wat ten koste zou gaan van de voorgestelde verordening en de Europese industrie.

4.7.

Het is onduidelijk hoe emissies die zijn ingebed in verwerkte goederen die niet in bijlage 1 worden genoemd maar die wel in bijlage 1 vermelde materialen bevatten, moeten worden berekend.

4.8.

Rapportage, verificatie, traceerbaarheid en monitoring zijn belangrijke aspecten die niet alleen met steekproeven mogen worden bewaakt, zoals dat ook niet gebeurt bij de ETS-monitoring. Er moet een duidelijke en snelle procedure komen om ervoor te zorgen dat wanneer er eventueel sprake is van ontwijking of gebrek aan naleving van het CBAM-voorschriften, deze snel worden opgelost om zowel ontwijking als verstoringen van de handel/toeleveringsketen te voorkomen.

4.9.

Verificatie en monitoring moeten in de Europese Unie en de lidstaten volledig transparant en betrouwbaar zijn. De informatie moet beschikbaar zijn voor de instanties die bevoegd zijn om toezicht uit te oefenen, uiteraard met bescherming van de vertrouwelijkheid.

4.10.

De Europese Commissie moet steun verlenen aan EU-lidstaten met zwakke grensbeheerscapaciteiten, aangezien deze het doelwit zouden kunnen worden van oneerlijke praktijken en als sluiproute voor het ontwijken van het CBAM zouden kunnen worden gebruikt. Ook moet zij CBAM-cursussen opnemen in haar programma’s ter ondersteuning van ontwikkelingslanden en buurlanden om hen te helpen de uitdagingen op het gebied van klimaatbescherming het hoofd te bieden en het risico van ontwijking te voorkomen.

4.11.

De inkomsten van het CBAM moeten worden besteed aan de ondersteuning van een eerlijke industriële transitie in Europa naar een koolstofneutrale economie in de betrokken sectoren. De EU zou een speciaal innovatiefonds voor technologische ontwikkeling kunnen opzetten om de industriële transitie te bevorderen zonder haar concurrentievermogen op klimaatgebied in gevaar te brengen.

5. Opmerkingen in verband met de WTO

5.1.

De Commissie gaat zeer behoedzaam te werk wat de verenigbaarheid met de WTO betreft. Daarom is de uitvoer in het voorstel buiten beschouwing gelaten. Gezien de tegenstrijdige standpunten met betrekking tot de verenigbaarheid met de WTO moet deze kwestie worden uitgediept en zijn er eerlijke diplomatieke besprekingen met handelspartners nodig om een handelsoorlog te voorkomen en de EU-industrie in staat te stellen concurrerend te blijven op de internationale markten.

5.2.

Waarschijnlijk zal artikel XX, onder b) en g), van de Algemene Overeenkomst betreffende Tarieven en Handel (GATT; 1994) als rechtsgrond worden gebruikt om het CBAM als een milieubeschermingsmaatregel te beschouwen. Het is onzeker welk besluit een WTO-panel of een beroepsinstantie over deze kwestie zou nemen.

5.3.

Gezien de urgentie van de strijd tegen de klimaatverandering is het in de huidige omstandigheden van cruciaal belang dat de vernieuwde WTO de milieu- en klimaatdimensie in haar agenda opneemt. De EU zou het CBAM kunnen aangrijpen om dit debat op gang te brengen, samen met andere handelspartners binnen de WTO. Het EESC had dit reeds voorgesteld in zijn advies REX/531 (6).

Brussel, 8 december 2021.

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Christa SCHWENG

(1) COM(2021) 550 final.

(2) COM(2021) 564 final.

(3) COM(2021) 551 final.

(4) COM(2019) 640 final.

(5) Effectbeoordeling CBAM van de Europese Commissie, bijlage 8.

(6) EESC-advies over koolstofmarkten: opkomst, structurering en uitdagingen voor de Europese industrie (REX/531) (PB C 429 van 11.12.2020, blz. 122).

BIJLAGE

De volgende wijzigingsvoorstellen, die minstens een kwart van het aantal uitgebrachte stemmen kregen, werden tijdens de beraadslagingen verworpen (artikel 43, lid 2, van het reglement van orde):

WIJZIGINGSVOORSTEL 1

Paragraaf 3.6

Wijzigen

Afdelingsadvies

Wijzigingsvoorstel

Motivering

Deze paragraaf 3.6 heeft in wezen betrekking op gratis emissierechten waaraan in eerste instantie zou moeten worden vastgehouden, zodat de onder het CBAM vallende bedrijfstakken de tijd hebben om koolstofefficiënter te worden, waarna tot een geleidelijke vermindering van de kosteloze emissierechten kan worden overgegaan. Daarom zou ook zij moeten worden verplaatst naar de conclusies en aanbevelingen, met toevoeging van de opmerking “zolang de nieuwe maatregel zijn effectiviteit nog moet bewijzen”. Daarmee wordt namelijk onderstreept dat het CBAM moet worden beschouwd als een aanvulling op kosteloze toewijzing totdat het volledig operationeel en doeltreffend is en niet tot koolstoflekkage blijkt te leiden, waarmee ook een werkelijk gelijk speelveld voor de EU-industrie wordt gewaarborgd.

Stemuitslag

Vóór:	66
Tegen:	90
Onthoudingen:	24

WIJZIGINGSVOORSTEL 2

Paragraaf 1.12

Wijzigen

Afdelingsadvies

Wijzigingsvoorstel

In alle redelijkheid valt te verwachten dat de werkgelegenheid in klimaatvriendelijke en voorheen koolstofintensieve bedrijven en sectoren er dankzij een goed functionerend CBAM-systeem stabieler op zal worden. Wel ligt het gevaar op de loer dat het CBAM een mislukking wordt, in combinatie met het ETS-systeem. De volledige afschaffing van de kosteloze toewijzing met de invoering van het CBAM kan leiden tot groot banenverlies in de EU. In eerste instantie zou moeten worden vastgehouden aan het huidige percentage van kosteloze emissierechten, zodat de onder het CBAM vallende bedrijfstakken de tijd hebben om koolstofefficiënter te worden. Omwille van de decarbonisatie kunnen de kosteloze emissierechten dan vervolgens, zolang de nieuwe maatregel zijn effectiviteit nog moet bewijzen, verder worden afgebouwd.

Motivering

De bedoeling is om een zeer belangrijke passage uit paragraaf 3.6 naar de conclusies te verplaatsen (zie hierboven).

De nadruk dient erop te liggen dat de kosteloze emissierechten van het CBAM pas geheel en al moeten worden afgeschaft als de nieuwe maatregel zijn effectiviteit eenmaal heeft bewijzen.

Stemuitslag

Vóór:	60
Tegen:	94
Onthoudingen:	26