ADVIES VAN DE EUROPESE CENTRALE BANK

van 30 november 2021

inzake een voorstel voor een verordening om de traceerbaarheidsvereisten uit te breiden naar overmakingen van cryptoactiva

(CON/2021/37)

(2022/C 68/02)

Inleiding en rechtsgrondslag

Op 14 en 20 oktober 2021 ontving de Europese Centrale Bank (ECB) verzoeken van respectievelijk het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie om een advies betreffende een voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende bij geldovermakingen van geld en van bepaalde cryptoactiva te voegen informatie (herschikking) (1) (hierna de “ontwerpverordening” genoemd).

De adviesbevoegdheid van de ECB is gebaseerd op artikel 127, lid 4 en artikel 282, lid 5 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, aangezien de ontwerpverordening bepalingen bevat die raken aan de fundamentele taken van het Europees Stelsel van centrale banken (ESCB) om het monetair beleid ten uitvoer te leggen en een goede werking van het betalingsverkeer te bevorderen krachtens artikel 127, lid 2, het eerste en vierde streepje, van het Verdrag en de bijdrage van het ESCB aan de stabiliteit van het financiële stelsel krachtens artikel 127, lid 5, van het Verdrag en de status van eurobankbiljetten als wettig betaalmiddel krachtens artikel 128, lid 1, van het Verdrag. Overeenkomstig de eerste zin van artikel 17.5 van het reglement van orde van de Europese Centrale Bank heeft de Raad van bestuur dit advies goedgekeurd.

Algemene opmerkingen

De ECB is ingenomen met het initiatief van de Europese Commissie om de traceerbaarheidsvereisten uit te breiden tot cryptoactiva door middel van de ontwerpverordening, die deel uitmaakt van het door de Commissie op 20 juli 2020 aangenomen pakket ter bestrijding van het witwassen van geld en terrorismefinanciering (AML/CFT) (2).

Aangezien overmakingen van cryptoactiva onderworpen zijn aan soortgelijke risico’s op het witwassen van geld en terrorismefinanciering als de overmaking van girale middelen, moeten aanbieders van cryptoactivadiensten aan hetzelfde niveau van AML/CFT-vereisten worden onderworpen als andere meldingsplichtige entiteiten. De ECB is dan ook ingenomen met de ontwerpverordening als middel om het speelveld voor aanbieders van cryptoactivadiensten gelijk te trekken.

De ECB is ingenomen met de voorgestelde afstemming van het rechtskader van de EU op de aanbevelingen van de Financial Action Task Force (FATF), en met name aanbeveling 16 (3), aangezien daarmee de AML/CFT-risico’s in verband met overmakingen van cryptoactiva verder worden beperkt, waardoor een gelijk speelveld wordt gecreëerd tussen overmakingen in officiële valuta en overmakingen in cryptoactiva om misbruik van cryptoactiva voor witwasdoeleinden en terrorismefinanciering te voorkomen. Hoewel een gelijk speelveld tot stand moet worden gebracht wat betreft de intensiteit van de op aanbieders van cryptoactivadiensten toepasselijke AML/CFT-vereisten, moeten de specifieke vereisten de risico’s weergeven die verbonden zijn aan de technologische kenmerken van cryptoactiva en overmakingen van cryptoactiva. Zo moet in de traceerbaarheidsvereisten van overmakingen van cryptoactiva rekening worden gehouden met de specifieke kenmerken van de technologieën die aan deze overmakingen ten grondslag liggen.

Met het oog op een doeltreffende beperking van AML/CFT-risico’s moet de ontwerpverordening worden verduidelijkt om elke twijfel te voorkomen dat transacties tussen gehoste en ongehoste wallets worden bestreken, met als gevolg dat precies dezelfde informatie moet worden verzameld en opgeslagen als voor andere overmakingen van cryptoactiva. Daarnaast moeten marktontwikkelingen en witwasactiviteiten waarbij cryptoactiva betrokken zijn zonder gebruik te maken van dienstverleners of bij gedecentraliseerde peer-to-peer-uitwisselingen ook nauwlettend worden gevolgd door de Commissie en de betrokken nationale autoriteiten, en moeten in voorkomend geval verdere wetgevingsmaatregelen worden voorgesteld indien een aanzienlijke toename van het transactievolume en een intensiever gebruik van dergelijke activa voor illegale activiteiten in dit segment worden waargenomen.

Ten slotte is, gezien het snelle tempo van de technologische ontwikkelingen op het gebied van cryptoactiva, het van belang om in samenwerking met de relevante autoriteiten en, in voorkomend geval, de particuliere sector nauwlettend toe te zien op de uitvoering van het kader.

1.   Definitie van cryptoactiva en toepassingsgebied van de ontwerpverordening

1.1

De ontwerpverordening zal gebruikmaken van de definitie van “cryptoactiva” zoals opgenomen in het voorstel van de Commissie voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende markten voor cryptoactiva en tot wijziging van Richtlijn (EU) 2019/1937 (4)(hierna de “voorgestelde MiCA-verordening” genoemd). Zoals reeds opgemerkt door de ECB (5) bevat de voorgestelde MiCA-verordening een technologiespecifieke en brede definitie van cryptoactiva. De ECB begrijpt dat dit bedoeld is als een brede vangnetdefinitie en dat de ontwerpverordening bijgevolg beoogt de traceerbaarheidsvereisten uit te breiden tot alle cryptoactiva, ongeacht de onderliggende technologie (distributed ledger-technologie of andere technologie) die voor de uitgifte ervan wordt gebruikt.

1.2

Wat het toepassingsgebied van de ontwerpverordening betreft, begrijpt de ECB dat zij, net als de voorgestelde MiCA-verordening, niet bedoeld is om cryptoactiva te dekken die zijn uitgegeven door centrale banken die handelen in hun hoedanigheid van monetaire autoriteit. Met het oog op de rechtszekerheid en om het toepassingsgebied van de ontwerpverordening volledig af te stemmen op dat van de voorgestelde MiCA-verordening, stelt de ECB echter voor dit expliciet te vermelden in de overwegingen en bepalingen van de ontwerpverordening.

2.   Verwijzing naar officiële valuta

De ontwerpverordening bevat verwijzingen naar de term “fiduciaire valuta” (6). Overeenkomstig de Verdragen en het monetair recht van de Unie is de euro de eenheidsmunt van het eurogebied d.w.z. van de lidstaten die de euro als munt hebben aangenomen. Wat betreft de lidstaten die de euro niet als munt hebben aangenomen, verwijzen de Verdragen consequent naar de munteenheden van die lidstaten. Nergens wordt in de Verdragen verwezen naar de euro of de munteenheden van de lidstaten als “fiduciaire” valuta. Tegen deze achtergrond is het niet passend om in een wettekst van de Unie te verwijzen naar “fiduciaire valuta”. In plaats daarvan moet in de ontwerpverordening naar “officiële valuta” (7) worden verwezen.

3.   Toepassingsdatum van de ontwerpverordening

Afstemming van de toepassingsdatum van de ontwerpverordening op die van de voorgestelde MiCA-verordening zou nuttig zijn vanuit het oogpunt van systeem- en financiële stabiliteit om ervoor te zorgen dat de ontwerpverordening eerder vroeger dan later van toepassing is op overmakingen van cryptoactiva, in plaats van te wachten op de inwerkingtreding van de rest van het AML-pakket. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, zijn de overmakingen van virtuele activa tot dusver buiten het toepassingsgebied van de Uniewetgeving inzake financiële diensten gebleven, waardoor houders van cryptoactiva worden blootgesteld aan witwas- en terrorismefinancieringsrisico’s, aangezien illegale geldstromen kunnen worden verricht door middel van overmakingen van cryptoactiva en de integriteit, stabiliteit en reputatie van de financiële sector schaden (8). Een aantal lidstaten heeft op dit punt al wetgeving vastgesteld (9).

Voor zover de ECB wijzigingen van de ontwerpverordening aanbeveelt, worden daartoe in een apart technisch werkdocument specifiek onderbouwde formuleringsvoorstellen opgenomen. Het technische werkdocument is in de Engelse taal beschikbaar op EUR-Lex.

---

(1)  COM (2021) 422 final.

(2)  Het pakket omvat ook: a) een voorstel voor een verordening ter voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering (C (2021) 420 final); een voorstel voor een richtlijn betreffende de mechanismen die de lidstaten moeten invoeren om het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering te voorkomen en tot intrekking van Richtlijn (EU) 2015/849 (C (2021) 423 final), en c) een voorstel voor een verordening tot oprichting van de Autoriteit voor de bestrijding van het witwassen ven terrorismefinanciering en tot wijziging van de Verordeningen (EU) nr. 1093/2010, (EU) 1094/2010 en (EU) 1095/2010 (C (2021) 421 final).

(3)  Zie de aanbevelingen van de FATF. Beschikbaar op de website van de FATF onder: https://www.fatf-gafi.org

(4)  COM (2020) 593 final.

(5)  Zie voetnoot 12 van het Advies CON/2021/4 van de Europese Centrale Bank van 19 februari 2021 inzake een voorstel voor een verordening betreffende markten in cryptoactiva en tot wijziging van Richtlijn (EU) 2019/1937 (PB C 152 van 29.4.2021, blz. 1.). Alle ECB-adviezen zijn beschikbaar op EUR-Lex.

(6)  Zie overwegingen 8 en 27 van de ontwerpverordening.

(7)  Zie paragraaf 2.1.5 van Advies CON/2021/4 en paragraaf 1.1.3 van Advies CON/2016/49 van de Europese Centrale Bank van 12 oktober 2016 inzake een voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn (EU) 2015/849 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering en tot wijziging van Richtlijn 2009/101/EG (PB C 459 van 9.12.2016, blz. 3).

(8)  Zie afdeling 1, het eerste punt, de achtste alinea, van de toelichting bij de ontwerpverordening.

(9)  Bijvoorbeeld op 1 oktober 2021 is een ordonnantie van het Duitse ministerie van Financiën inzake verscherpte zorgvuldigheidseisen voor het overmaken van cryptoactiva (Verordnung über verstärkte Sorgfaltspflichten bei dem Transfer von Kryptowerten vom 24. September 2021 (BGBl. I S. 4465) in werking getreden. Krachtens de ordonnantie moeten aanbieders van cryptoactivadiensten die cryptoactiva namens een ordernemer, gelijktijdig en veilig aan de aanbieder van cryptoactivadiensten overmaken die namens de begunstigde optreedt, de naam, het adres en het rekeningnummer (bv. publieke sleutel) van de opdrachtgever doorgeven, alsmede de naam en het rekeningnummer (bv. publieke sleutel) van de begunstigde. De aanbieder van cryptoactivadiensten die namens de begunstigde optreedt, moet ervoor zorgen dat hij informatie van de initiator en de begunstigde ontvangt en opslaat. De volledige traceerbaarheid van de partijen die betrokken zijn bij de overmaking van cryptoactiva is bedoeld als instrument voor het voorkomen, opsporen en onderzoeken van witwassen en terrorismefinanciering, alsook voor het monitoren van de ontduiking van sancties. De ordonnantie schrijft ook voor dat meldingsplichtige entiteiten ervoor moeten zorgen dat informatie over de begunstigde of de opdrachtgever van een overmaking wordt verzameld wanneer de overmaking plaatsvindt van of naar een elektronische wallet die niet wordt beheerd door een aanbieder van cryptoactivadiensten, ook al bestaat er geen risico dat gegevens worden overgedragen.