Samenvatting

Effectbeoordeling voor een wet inzake digitale markten: wetgevingsinitiatief ter waarborging van een concurrerende eengemaakte markt voor digitale diensten, en met name eerlijke en betwistbare platformmarkten 1 .

A. De noodzaak om actie te ondernemen

Wat is het probleem en waarom is het een probleem op EU-niveau?

Op de digitale markten is een klein aantal onlineplatforms — vaak onlosmakelijk verbonden met hun eigen ecosystemen — uitgegroeid tot belangrijke structurerende elementen van de hedendaagse digitale economie. Zij intermediëren in het merendeel van de transacties tussen consumenten en bedrijven. Deze poortwachtersplatforms hebben een grote impact, aangezien zij de toegang tot digitale markten controleren en een diepgewortelde marktpositie hebben verworven.

Met de opkomst van poortwachterplatforms zijn ook drie belangrijke problemen opgedoken: i) beperkte betwistbaarheid van en concurrentie op platformmarkten; ii) oneerlijke handelspraktijken ten opzichte van zakelijke gebruikers; en iii) versnipperde regulering en toezicht met betrekking tot marktdeelnemers die op deze markten actief zijn.

Deze problemen zijn het gevolg van marktfalen dat niet door de markt zelf kan worden gecorrigeerd. De kenmerken van de digitale markt kunnen een versterkende werking hebben op de toegangsbelemmeringen voor poortwachtersmarkten. De zakelijke betrekkingen worden gekenmerkt door bijzonder sterke afhankelijkheid en onevenwichtige onderhandelingsposities. Bovendien worden her en der op lidstaatniveau uiteenlopende regels vastgesteld als gedeeltelijk antwoord op de geconstateerde problemen, wat leidt tot versnipperde regelgeving en toezicht. 

De problemen op het vlak van mededinging en betwistbaarheid van de markt leiden tot inefficiënte marktsituaties zoals hogere prijzen, lagere kwaliteit, minder keuze en minder innovatie ten nadele van de Europese consumenten. Gezien de omvang van de digitale economie (in 2019 goed voor naar schatting 4,5 % tot 15,5 % van het mondiale bbp) en de grote rol die platforms spelen op de digitale markten, is het ontzettend belangrijk dat deze problemen worden aangepakt.

Wat is het streefdoel?

Zorgen voor de goede werking van de interne markt door effectieve mededinging op digitale markten en met name een eerlijke en betwistbare omgeving voor onlineplatforms te bevorderen.

Wat is de meerwaarde van EU-maatregelen (subsidiariteit)? 

De lidstaten overwegen steeds vaker om met nationale maatregelen de vastgestelde problemen op te lossen. Dit leidt tot uiteenlopende regelgevingseisen in de EU. Door deze versnippering kunnen start-ups en kleinere bedrijven moeilijker opschalen en meedingen op digitale markten.

B. Oplossingen

Welke opties dienen zich aan? Is er al dan niet een voorkeursoptie?

De opties zijn bepaald aan de hand van vier belangrijke parameters: de opzet van het toepassingsgebied, de reeks verplichtingen in verband met oneerlijke handelspraktijken, de snelheid en flexibiliteit van de architectuur en het handhavingskader.

Optie 1 is een niet-dynamisch instrument van verplichtingen met directe werking om duidelijk omschreven oneerlijke praktijken van poortwachters in specifieke kernplatformdiensten aan te pakken. Deze optie wordt gepresenteerd met twee subopties met betrekking tot het toepassingsgebied, op basis van uitsluitend kwantitatieve drempels. Suboptie 1.A gaat uit van een hoge drempel; suboptie 1.B van een lagere drempel.

Optie 2 is een semi-flexibel instrument dat een reeks verplichtingen met directe werking alsook verplichtingen met regelgevingsdialoog combineert met een mechanisme voor het actualiseren van de praktijken en een mechanisme voor het identificeren van opkomende poortwachters. Deze optie wordt gepresenteerd met twee subopties met betrekking tot het toepassingsgebied, op basis van kwantitatieve drempels en kwalitatieve aanwijzing. Suboptie 2.A gaat uit van een hoge drempel en suboptie 2.B van een lagere drempel, beide in combinatie met kwalitatieve aanwijzing.

Optie 3 is een volledig flexibel instrument dat voorziet in een dynamisch actualiseringsmechanisme dat het mogelijk maakt extra kernplatformdiensten en extra verplichtingen toe te voegen wanneer dit na een marktonderzoek passend en gerechtvaardigd wordt geacht. Het toepassingsgebied van deze optie is uitsluitend op kwalitatieve drempels gebaseerd.

Optie 2 is de voorkeursoptie, aangezien deze voorziet in tijdige interventie voor de ergste praktijken en in een meer geleidelijke aanpak voor maatregelen die verder moeten worden aangepast en gespecificeerd. Ook laat deze optie toe nieuwe oneerlijke praktijken en markttekortkomingen met betrekking tot poortwachters die naar verwachting in de nabije toekomst een vaste positie zullen veroveren, aan te pakken. Zo kunnen gevallen van marktfalen worden aangepakt in een snel veranderende digitale omgeving.

Hoe reageren de verschillende belanghebbenden? Wie steunt welke optie?

Ex-anteregels voor digitale poortwachters genieten algemene steun. De meerderheid van de belanghebbenden dringt aan op een combinatie van kwantitatieve en kwalitatieve criteria voor de identificatie van poortwachters.

C. Effecten van de voorkeursoptie

Welke voordelen biedt de voorkeursoptie? 

De voorkeursoptie zal de digitale markten stabieler maken en bedrijven helpen belemmeringen te overwinnen die het gevolg zijn van marktfalen of oneerlijke handelspraktijken van poortwachters. De huidige leemte zal zo worden opgevuld met een op maat gesneden regelgevingsoplossing. Dit zal bevorderlijk zijn voor alternatieve platforms, die betaalbare hoogwaardige innovatieve producten en diensten kunnen leveren. Een voordeel van de voorkeursoptie zou een verandering in het consumentensurplus zijn, geraamd op 13 miljard EUR per jaar. Ook wordt verwacht dat de versnippering van de interne markt sterk zal afnemen, waardoor het groeipotentieel van de digitale eengemaakte markt kan worden aangeboord.

Wat zijn de kosten van de voorkeursoptie (indien er een voorkeur is, anders van de belangrijkste opties)? 

De voornaamste kosten hebben betrekking op de nalevingskosten voor poortwachters als gevolg van de nieuwe regels. Andere bedrijven moeten eventueel bepaalde administratieve kosten maken om te voldoen aan informatieverzoeken in het kader van de voorkeursoptie. Het is echter onwaarschijnlijk dat deze laatste kosten zullen stijgen ten opzichte van de huidige nalevingskosten voor bedrijven.

Wat zijn de gevolgen voor kleine en middelgrote ondernemingen en voor het concurrentievermogen?

Kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s) worden niet aangemerkt als poortwachters en de lijst van verplichtingen zou geen betrekking hebben op hen. Integendeel, nieuwe regels voor een gelijk speelveld zouden deze kmo’s (waaronder zakelijke gebruikers die met poortwachters concurreren) in staat stellen om op de hele interne markt te groeien zodra belangrijke toegangs- en uitbreidingsbelemmeringen wegvallen. De verwachting is dat de voorgenomen maatregelen ook zullen leiden tot meer concurrentie tussen platforms voor zakelijke gebruikers. Dit zou zorgen voor diensten van hogere kwaliteit tegen concurrerende prijzen, in combinatie met een hogere productiviteit. Zakelijke gebruikers zouden ook meer vertrouwen hebben in online verkoop, aangezien zij beschermd zouden worden tegen oneerlijke praktijken.

Zijn er significante gevolgen voor de nationale begrotingen en overheden? 

Met een uitgebreider handhavingsinstrumentarium zullen bedrijven op basis van hun merites met elkaar concurreren. Dit zal leiden tot economische groei, wat dan weer leidt tot hogere belastinginkomsten voor de nationale overheden. De uitvoering van dit initiatief brengt weinig lasten mee voor de Commissie (voornamelijk herschikking van bestaande posten) in vergelijking met de voordelen voor de economie. De nationale autoriteiten zouden enige administratieve kosten moeten dragen.

Zijn er andere significante gevolgen? 

Een versterking van de mededinging op de digitale markt zou leiden tot een hogere productiviteit, wat de economische groei zou versterken. Een groter concurrentievermogen op de digitale markten is ook van bijzonder belang voor het vergroten van de handels- en investeringsstromen.

Evenredigheid 

De voorkeursoptie zou evenredig zijn met de omvang (schadelijke gevolgen van oneerlijke praktijken) en de aard (snel veranderende digitale sector) van het vastgestelde probleem. Met deze optie worden bovendien op gerichte wijze zowel de algemene doelstelling van een beter functionerende interne markt als de specifieke doelstellingen verwezenlijkt, terwijl er een beperkte last wordt gelegd op een welomschreven reeks ondernemingen die actief zijn op de digitale markten.

D. Evaluatie

Wanneer wordt het beleid geëvalueerd?

De Commissie zal drie (3) jaar na de start van de toepassing van de nieuwe regels de maatregelen evalueren die zijn genomen om problemen met betrekking tot poortwachterplatforms aan te pakken.